摘 要：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，主旨是通過全面深化改革把國家制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，而首要的是推動人民代表大會制度的制度優(yōu)勢更好向治理效能轉(zhuǎn)化。人大高效能履職的過程，也就是其制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的過程，這現(xiàn)實性地要求人大在制度上扮演好“兩個角色”，在組織上建設(shè)好“四個機(jī)關(guān)”。上海市人大在推進(jìn)人民城市治理中依法履職，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，形成了引領(lǐng)方向、供給制度、整合民意、保障權(quán)益、有效監(jiān)督等治理效能。這對人大將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的啟示與要求是：堅持問題導(dǎo)向，堅持優(yōu)化制度，堅持凝聚共識，堅持能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：人民代表大會制度；制度優(yōu)勢；治理效能；人民城市治理；上海市人大

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨定位我國全面深化改革的總目標(biāo)為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其主旨是通過全面深化改革，“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。[1]5理論上，民主發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，但關(guān)鍵是二者要形成互動互強(qiáng)關(guān)系。如果一個國家民主發(fā)展脫嵌于國家治理，治理失靈、失范、失效，甚至是“失敗國家”，那么民主的高質(zhì)量發(fā)展是難以想象的，只能是“為民主而民主”。改革開放以來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國發(fā)展社會主義民主政治始終與推進(jìn)國家治理相結(jié)合、相貫通，在推進(jìn)國家治理效能和治理現(xiàn)代化水平不斷提升的過程中，實現(xiàn)了黨的主張、人民意愿和國家意志的統(tǒng)一，實現(xiàn)了權(quán)威、活力與秩序的協(xié)同、耦合，形成了強(qiáng)大力量，是為中國之治的“密碼”。

推動國家制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，首要的是把人民代表大會制度這個我國根本政治制度的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。對此，理論界已經(jīng)有較多研究。比如，有研究者論列了人大制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑和要求。[2]甚至有研究者提出：“代表功能是人大合法性的首要來源，但是在現(xiàn)有治理框架下，執(zhí)政黨要求人大承擔(dān)更為具體的治理責(zé)任，這就為各級人大選擇性運用其法定功能提供了機(jī)會”；并運用“調(diào)控—適應(yīng)”互動分析框架，解釋了人大制度功能發(fā)揮不均衡、治理功能在某種程度上優(yōu)先于代表功能的原因。[3]但是該領(lǐng)域的研究，在方法論上多以理論、制度分析為主，少見個案、實證研究。本文在既有研究基礎(chǔ)上，提出人大將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于人大的高效能履職，重點以上海市人大在推進(jìn)人民城市治理中的履職探索為案例進(jìn)行分析，進(jìn)而闡明這些探索對人大將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的啟示和要求。

一、人大高效能履職過程即制度優(yōu)勢

向治理效能轉(zhuǎn)化過程

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展、完善，這項制度在整體上日趨成熟、定型，其優(yōu)勢和效能也逐步得以呈現(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上的講話中總結(jié)指出：人大制度“有效保證國家沿著社會主義道路前進(jìn)”，“有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率”，“為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障”。[4]332-333這是被歷史證明的事實。但同樣的事實是：人大制度實際運行與制度設(shè)計初心、價值定位、角色地位還不完全匹配，與人民需要、社會預(yù)期、中國式現(xiàn)代化發(fā)展要求還有差距。特別是與在新時代發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，人大制度優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來，其“潛在優(yōu)勢”也還有待更好開發(fā)。

在中國特色社會主義新時代，推進(jìn)人大制度優(yōu)勢更好向治理效能轉(zhuǎn)化，內(nèi)在地要求人大履職更加到位、作用發(fā)揮更加充分有效，要求人大工作質(zhì)量和水平全面提升。可以說，人大高效能履職的過程，也就是其制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的過程，二者是一個問題的兩個方面?；诮Y(jié)構(gòu)與功能關(guān)系原理，這又現(xiàn)實性地轉(zhuǎn)化為兩個命題。

一是在制度上扮演好“兩個角色”。一個是“支撐”角色。中國的國家治理體系之所以能夠合法立起來、有效動起來，是因為它獲得了包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、人大制度、行政制度、司法制度等在內(nèi)的一整套制度的有力支撐。其中，“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。[4]76人大是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下組織國家政權(quán)、施行國家治理的關(guān)鍵角色，人大制度為整個國家治理體系的正常運轉(zhuǎn)提供支撐。另一個是“聯(lián)結(jié)”角色。中國的國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，中國的國家治理是國家機(jī)關(guān)、政黨、社會組織、人民群眾等的有序參與、協(xié)同行動、合作共治。從比較政治學(xué)邏輯看，這種制度雖然也主張多元主體參與，但是各主體地位有別。人大制度是將這些主體聯(lián)結(jié)起來的最基礎(chǔ)、最制度化的平臺與渠道。各級人大通過常委會、人大代表等制度性安排，或通過制定法律、作出決定、進(jìn)行監(jiān)督等職權(quán)行使，在執(zhí)政黨、國家（政府）、社會、人民等各主體之間建立起制度化互聯(lián)互動，從而形成治理體系與治理合力。

二是在組織上建設(shè)好“四個機(jī)關(guān)”。新時代以來，習(xí)近平對人大及其常委會提出了“四個機(jī)關(guān)”的定位，即“自覺堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。[4]334-335需要指出的是，推進(jìn)“四個機(jī)關(guān)”建設(shè)，并非人大組織體系內(nèi)部簡單的自我“小循環(huán)”，而是人大與國家治理體系中其他組織要素之間的內(nèi)外“大循環(huán)”。具體而言，政治機(jī)關(guān)建設(shè)，主要在人大與黨的關(guān)系中展開；國家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)，主要在人大與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系中展開；工作機(jī)關(guān)建設(shè)，主要在人大與憲法法律關(guān)系中展開；代表機(jī)關(guān)建設(shè)，主要在人大與人民群眾關(guān)系中展開。這四個方面的關(guān)系結(jié)構(gòu)與循環(huán)過程，本就是人大高效能履職、高效能參與治理的過程，分別展現(xiàn)了政黨治理、政府（大政府）治理、法治治理、社會治理等。

基于人大制度“支撐”與“聯(lián)結(jié)”兩個功能性角色，在現(xiàn)代信息技術(shù)加持下，就構(gòu)建起了政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、公眾參與、法治保障、技術(shù)支撐的國家治理體系。其中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，根本上就是支持和保證人民當(dāng)家作主；政府負(fù)責(zé)，要求推進(jìn)責(zé)任制、服務(wù)型也即民主政府建設(shè)；民主協(xié)商，是全過程民主鏈條上的重要環(huán)節(jié)，協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的重要形式；公眾參與，是現(xiàn)代社會民主政治的集中體現(xiàn)；法治保障，是推進(jìn)民主制度化、規(guī)范化、程序化的必然要求；技術(shù)支撐，尤其是現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展為民主參與提供了新的渠道和可能?？梢哉f，這是一個以發(fā)展全過程人民民主、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化為取向的治理體系。

二、上海市人大在推進(jìn)人民城市

治理中的履職實踐

在中國國家治理中，上海有舉足輕重的地位。上海是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的排頭兵、先行者，是中國國家治理的承載地、試驗田，“上海之治”也是國家治理現(xiàn)代化的一個縮影。上海要先行探索社會主義現(xiàn)代化的路徑和規(guī)律，率先應(yīng)對前進(jìn)道路上的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，豐富中國式現(xiàn)代化的實踐內(nèi)涵，為中國式現(xiàn)代化努力貢獻(xiàn)更多的上海智慧和上海方案。從發(fā)展目標(biāo)看，上海加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市，內(nèi)在地要求推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實現(xiàn)高效能治理。[5]其中，實現(xiàn)高效能治理是發(fā)揮和彰顯制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，也是超大城市抵御風(fēng)險挑戰(zhàn)、永葆生機(jī)活力、始終安定有序的根本支撐。

特別是，上海還是習(xí)近平“人民城市人民建，人民城市為人民”和“全過程人民民主”兩個重大理念的首提地。上海自身也提出了人民城市治理“五個人人”的目標(biāo)，提出了打造全過程人民民主最佳實踐地的目標(biāo)。這兩個“小目標(biāo)”在價值取向、理論內(nèi)涵、實踐要求上具有一致性，從屬于加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的“大目標(biāo)”。上海發(fā)展全過程人民民主、推進(jìn)人民城市治理，必須充分運用人大制度這個實現(xiàn)全過程人民民主的制度化載體、人大這個關(guān)鍵的組織化力量，發(fā)揮好其基礎(chǔ)性支撐平臺與聯(lián)結(jié)紐帶作用，以社會高效能治理，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造人民高品質(zhì)生活。

近年來，上海市人大堅定不移堅持和完善人大制度，將全過程人民民主重大理念落實至人大工作全過程各領(lǐng)域，努力扮演好“兩個角色”，著力強(qiáng)化“四個機(jī)關(guān)”建設(shè)，依法積極履行立法、決定、任免、監(jiān)督等職權(quán)，著力推進(jìn)人民城市治理。以上海市第十五屆人大常委會為例，五年履職期內(nèi)，圍繞“深入踐行全過程人民民主重大理念，積極打造全過程人民民主最佳實踐地”“秉持人民城市重要理念，促進(jìn)民生福祉持續(xù)提升”“推進(jìn)全面依法治市，提升城市治理現(xiàn)代化水平”等議題，“共舉行48次常委會會議，制定和修改法規(guī)121件，作出廢止決定2件；聽取審議工作報告78項，組織執(zhí)法檢查35項，開展專題詢問8次、專題調(diào)研16項；聽取討論重大事項報告26項，作出重大事項決定22項；任免國家機(jī)關(guān)工作人員1303人次，組織329人次憲法宣誓儀式，為上海加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供了有力的法治保障”。[6]與以往相比，上海市人大常委會履職數(shù)量和質(zhì)量都在不斷提升，主要表現(xiàn)為立法質(zhì)量不斷提高，監(jiān)督工作扎實有效。特別是在發(fā)展全過程人民民主、探索符合超大城市特點和規(guī)律的治理實踐中，上海市人大堅持探索創(chuàng)新、高效履職，取得了較大進(jìn)步，將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為了人民城市治理效能。上海市人大推進(jìn)人民城市治理的履職工作，在理論與實踐的結(jié)合上，可集中概括為以下五個方面。

1.引領(lǐng)方向

上海是一座肩負(fù)使命的城市，如建設(shè)“五個中心”、強(qiáng)化“四大功能”、推進(jìn)浦東高水平改革開放等，都是國家賦予上海的使命任務(wù)。如何在推進(jìn)人民城市治理中落實好國家戰(zhàn)略，在落實國家戰(zhàn)略中更好推進(jìn)人民城市治理？這就必須將二者結(jié)合起來、貫通起來，而首要任務(wù)就是明確發(fā)展取向、引領(lǐng)治理方向。

立法是治理現(xiàn)代化的風(fēng)向標(biāo)，是方向引領(lǐng)，也是社會日益多元化條件下對“最大公約數(shù)”的探尋。上海市人大圍繞上海承擔(dān)的國家戰(zhàn)略任務(wù)，聚焦人民城市高效能治理中亟須攻克的難題、解決的問題以及社會關(guān)切的議題，通過行使立法權(quán)、決定權(quán)，制定法律法規(guī)等，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化對人民城市治理的方向引領(lǐng)。比如，2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》。上海市人大常委會積極審慎用好立法授權(quán)，隨即出臺《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，適應(yīng)浦東新區(qū)大膽試、大膽闖、自主改要求，先后審議通過了15部浦東新區(qū)法規(guī)，主題涵蓋優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)自主創(chuàng)新、深化城市治理等五大板塊，走出了立法引領(lǐng)改革發(fā)展治理創(chuàng)新的新路。[7]

城市治理現(xiàn)代化的方向引領(lǐng)，說到底就是城市建設(shè)立場與治理取向，如果集中到一點，即“人民城市”理念。上海因水而生、依水而興，黃浦江、蘇州河是上海的母親河?！耙唤缓印毖匕兑?guī)劃、建設(shè)與這座城市的發(fā)展息息相關(guān)。雖然上海市政府也在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)相應(yīng)公共空間制度層面建設(shè)，但是與世界級濱水區(qū)建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)相比，上海的制度在公共空間的規(guī)劃前瞻、建設(shè)聚焦、開放質(zhì)量、管理協(xié)同等方面仍有提升空間。于是，經(jīng)過一年多的立法調(diào)研、審議，《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》在2021年應(yīng)運而生。這是上海首部針對公共空間的立法，貫徹了把最好資源留給人民、把更多公共空間留給人民的開放共享理念，集中體現(xiàn)了人民城市的本質(zhì)屬性。與此同時，這又成為城市治理的新理念、新方向，作為“根”與“魂”貫穿于人民城市治理全過程各領(lǐng)域，確保城市治理現(xiàn)代化立場不移、方向不偏。

2.供給制度

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性特點，法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)優(yōu)點。治理本質(zhì)上是制度之治，治理現(xiàn)代化就是社會公共事務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、程序化。立法是為政府立規(guī)矩、為社會定方圓，是人大最常見、最穩(wěn)定、最有效的履職形式，在為國家治理供給制度的各類主體中，人大居于主導(dǎo)地位。近年來，上海市人大充分行使立法職權(quán)，聚焦城市發(fā)展的戰(zhàn)略之要、治理之需、民生之痛，加強(qiáng)地方立法，不斷供給制度，健全城市建設(shè)的法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，全面推進(jìn)依法依規(guī)治理，探索人民城市治理現(xiàn)代化的新路。

一部城市發(fā)展史，就是一部城市更新史。隨著上海城市現(xiàn)代化發(fā)展升級，上海城市建設(shè)已進(jìn)入從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段，城市更新問題也日益凸顯。尤其是對標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活要求，有必要通過立法來推進(jìn)高效能治理。在充分開展立法規(guī)劃、調(diào)研、草案起草、審議基礎(chǔ)上，2021年上海市人大常委會通過了《上海市城市更新條例》。這是一項創(chuàng)制性、前瞻性立法，內(nèi)含諸多制度創(chuàng)新，回應(yīng)了人民群眾所思所盼所愿，也為上海城市更新提供了法律依據(jù)和制度安排，是踐行人民城市、全過程人民民主理念的立法實踐與經(jīng)典樣本。

作為制度之治，人民城市治理有一個關(guān)鍵點，即依托制度供給來規(guī)范治理關(guān)系、治理行為，破解治理中的集體行動困境。比如，《上海市城市更新條例》就規(guī)定：市政府建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，并研究、審議相關(guān)重大事項；規(guī)劃資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理等部門是城市更新工作的主要職能部門，有具體職責(zé)分工；發(fā)展改革、房屋管理、交通、生態(tài)環(huán)境等部門是協(xié)同實施部門；區(qū)政府和相關(guān)管委會是相應(yīng)管轄區(qū)域內(nèi)城市更新工作的責(zé)任主體。同時，還規(guī)定設(shè)立城市更新中心，承擔(dān)城市更新相關(guān)工作；建立城市更新信息系統(tǒng)，明確政府及其有關(guān)部門依托該系統(tǒng)，實現(xiàn)對更新活動的服務(wù)保障和動態(tài)監(jiān)管。[8]這樣的制度供給，明確了各參與主體的權(quán)力關(guān)系、職責(zé)內(nèi)容、行動邊界、合作方式等，為綜合性、系統(tǒng)性人民城市更新治理工作提供了保障。

3.整合民意

區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理模式，推進(jìn)人民城市治理現(xiàn)代化，既需要黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，但也不能由黨委、政府唱“獨角戲”，而是要引導(dǎo)多主體、各方面廣泛參與，整合民意，在多元共識基礎(chǔ)上形成治理合力。其中，人民廣泛參與是民主治理的應(yīng)有之義，是體現(xiàn)城市人民性的內(nèi)在要求。作為重要制度載體和平臺，上海市人大充分發(fā)揮民意代表機(jī)關(guān)作用，不斷激活既有制度化、組織化的民意表達(dá)和整合功能，深度參與打造全過程人民民主最佳實踐地。

人大信訪是民眾表達(dá)訴求和政治參與的制度化通道。上海市人大信訪部門結(jié)合人民來信來訪集中反映的問題，每年度都向人大常委會提出監(jiān)督工作議題建議，充分發(fā)揮信訪窗口反映社情民意的作用。這是匯民智、聚民意之舉，為人大履行職權(quán)提供民意基礎(chǔ)。以上海市長寧區(qū)虹橋街道為例，它是全國人大法工委在全國設(shè)立的首批基層立法聯(lián)系點之一，上海市人大常委會也在此設(shè)立基層立法聯(lián)系點。截至2022年8月，虹橋街道立法聯(lián)系點完成全國人大68部法律草案的意見征集工作，上報建議1500余條，其中112條被采納；完成上海市人大30部地方性法規(guī)草案的意見征集工作，上報建議402條，其中23條被采納。當(dāng)前，上海市人大常委會設(shè)立的25個基層立法聯(lián)系點已覆蓋全市16個區(qū)，呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢：在空間上，向社區(qū)、園區(qū)、樓宇不斷擴(kuò)展；在功能上，向立法前、立法后兩端延伸，從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法等拓展；在渠道上，暢通線上、線下等多種形式。基層立法聯(lián)系點作為民主參與“點”、民意直通“車”，將“民心”與“民主”連接起來，擴(kuò)大了社會各方面依法有序參與，成為人大吸納、整合民意，推進(jìn)高質(zhì)量立法、高水平履職的“源頭活水”，是建設(shè)人民城市和發(fā)展全過程人民民主的生動實踐。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政治參與本身并不必然帶來民主治理進(jìn)步，尤其是那種碎片化、民粹式、非制度化的參與，甚至是與民主背道而馳的，更遑論實現(xiàn)全過程民主了。早在2011年，上海市信訪辦就成立了人民建議征集處，專門負(fù)責(zé)吸納、梳理、分析群眾的意見和建議。在此基礎(chǔ)上，2020年上海市人民建議征集辦公室成立，全市16個區(qū)全部設(shè)立辦公室，市、區(qū)兩級人民建議征集信箱矩陣已入駐“隨申辦”，嵌入全市6100多個村居“家門口”服務(wù)體系，群眾通過“家門口”“手頭上”的建議征集渠道建言獻(xiàn)策，使人人有序參與城市治理成為現(xiàn)實。兩年多來，全市共收到群眾建議超16萬件。在此背景下，2021年上海市人大常委會通過了《上海市人民建議征集若干規(guī)定/OSsf0X8Y1uUwtkCvzutWw==》。這是全國首部由省級人大常委會制定的、專門促進(jìn)和規(guī)范人民建議征集工作的地方性法規(guī)，對人民建議征集工作作了全面、系統(tǒng)、權(quán)威規(guī)定。這為將人民群眾的“好聲音”變成“新引擎”、將“金點子”轉(zhuǎn)化成“金果子”，更好發(fā)揮人民建議征集辦“征民情民意、集民智民慧、聚民心民力”平臺作用，推進(jìn)超大城市高效能民主治理提供了保障。

4.保障權(quán)益

中國的全過程人民民主是全覆蓋的民主，貫穿了國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各領(lǐng)域、各方面。上海發(fā)展全過程人民民主、推進(jìn)人民城市治理的根本目的在于把握人民城市的主體力量，打造共建共治共享的治理共同體；在于不斷增進(jìn)人民群眾福祉，真正把發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享落到實處；在于提供更加優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共服務(wù)，滿足人民對高品質(zhì)美好生活的向往；在于體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保障人民當(dāng)家作主。

如果說對弱勢群體權(quán)益的保障水平代表著一個社會的文明發(fā)展程度，那么這也可看作上海人民城市治理的試金石，是衡量上海城市溫度的標(biāo)尺。上海市人大始終堅持以人民為中心，依托制度優(yōu)勢解決人民群眾急難愁盼問題，通過立法、決定、監(jiān)督等履職實踐，保障人民權(quán)益。要指出的是，老年人、未成年人等比較意義上的特殊弱勢群體的權(quán)益保障，更是被擺在人大履職的突出位置。立足上海老齡化趨勢和老年人需求，2020年12月上海市人大常委會審議通過《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，對養(yǎng)老服務(wù)工作體系進(jìn)行規(guī)范和完善。根據(jù)該條例，上海市還制定了《上海市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，進(jìn)一步建立健全養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任體系、供給體系、保障體系和監(jiān)管體系，各項工作取得新進(jìn)展，為保護(hù)老年人相關(guān)權(quán)益提供了法治支撐。

對另一個特殊弱勢群體即未成年人的權(quán)益保護(hù)，上海市人大更是針對新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，及時通過立法建制進(jìn)行保障推動。2021年6月，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》正式施行，其內(nèi)容大幅擴(kuò)充，制度更加細(xì)化。2022年2月，上海市人大常委會修訂通過《上海市未成年人保護(hù)條例》。該條例既與國家法律銜接，也總結(jié)固化了上海市未成年人保護(hù)工作的有益經(jīng)驗，重點從加強(qiáng)家庭保護(hù)和自我保護(hù)、細(xì)化學(xué)校保護(hù)制度、充實社會保護(hù)內(nèi)容等方面作了系統(tǒng)規(guī)范，體現(xiàn)了上海市未成年人保護(hù)工作特點，為未成年人健康成長營造了更好的法治環(huán)境。

5.有效監(jiān)督

人大依法行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)。這是因為，“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”。[4]77-78人大行使的所有職權(quán)可概括為授權(quán)和監(jiān)督兩個方面，因為立法、重大事項決定權(quán)也具有授權(quán)性質(zhì)，所以監(jiān)督權(quán)在理論上應(yīng)占人大權(quán)力總量的一半。我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，地方基層人大的立法權(quán)相對有限，監(jiān)督權(quán)更應(yīng)成為其最重要職權(quán)。人大高水平履職、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，就必然要求其實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，確保法律法規(guī)有效實施，確保其他國家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力。

上海市人大堅持“微創(chuàng)新”，在履行法定監(jiān)督權(quán)過程中不斷探索完善并形成了一些特色、亮點。比如，1989年在全國首創(chuàng)省級人大常委會擴(kuò)大會議，俗稱“小人代會”。更常見的是，按照年度監(jiān)督工作安排，聽取和審議專項工作報告；檢查法律法規(guī)實施情況；審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議計劃和預(yù)算執(zhí)行情況報告、審計工作報告、審計查出問題整改情況報告；開展專題調(diào)研；開展專題詢問；加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查；等等。上海市第十五屆人大常委會履職期間，共聽取審議工作報告78項，組織執(zhí)法檢查35項，開展專題詢問8次、專題調(diào)研16項。上海市人大運用這些民主監(jiān)督實踐形式來規(guī)范公共權(quán)力運行、推進(jìn)人民城市依法之治，收到了較好的監(jiān)督效果。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。就依法治理而言，高效能執(zhí)法與高質(zhì)量立法同等重要。執(zhí)法檢查是人大最常規(guī)也最有社會影響力的監(jiān)督行為，被稱為“法律巡視”。新時代以來，適應(yīng)全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化要求，人大越來越樂于、勤于和善于通過執(zhí)法檢查行使監(jiān)督權(quán)。上海市第十五屆人大常委會履職期間，共檢查35部法律法規(guī)實施情況，年均7部，充分發(fā)揮監(jiān)督職能優(yōu)勢，促進(jìn)法律法規(guī)有效實施。比如，2021年上海市人大著眼常態(tài)化疫情防控措施落實落地，開展《公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》執(zhí)法檢查；著眼老年人晚年生活更有質(zhì)量，組織16個區(qū)人大、2100多人次人大代表參與《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》執(zhí)法檢查；受全國人大常委會委托開展《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》執(zhí)法檢查，連續(xù)三年對生活垃圾管理情況開展監(jiān)督；等等。

值得肯定的是，上海市人大常委會開展執(zhí)法檢查，不是“為監(jiān)督而監(jiān)督”，而是通過監(jiān)督對所檢查法律法規(guī)實施情況進(jìn)行評價，提出執(zhí)法中存在問題和改進(jìn)執(zhí)法工作建議；對有關(guān)法律法規(guī)提出修改完善建議。比如在開展《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》執(zhí)法檢查中，對照條例形成65項監(jiān)督事項清單，聚焦16個方面重點內(nèi)容開展專題詢問，要求解決法規(guī)落實中存在的突出問題，推動法規(guī)高質(zhì)量落實落地。而且，上海市人大常委會嚴(yán)格按工作流程開展執(zhí)法檢查，包括選好執(zhí)法檢查題目、搞好執(zhí)法檢查組織工作、全面準(zhǔn)確報告執(zhí)法檢查情況、認(rèn)真進(jìn)行審議、推動改進(jìn)實際工作、要求報告改進(jìn)落實情況等環(huán)環(huán)相扣的六個環(huán)節(jié)。經(jīng)過不斷探索、完善和固化，形成了全鏈條、閉環(huán)式監(jiān)督流程，極大增強(qiáng)了監(jiān)督工作的針對性和有效性，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的高質(zhì)量、高水平。

三、人大高效能履職推動制度優(yōu)勢

轉(zhuǎn)化為治理效能的啟示和要求

上海市人大依法高效能履職的過程，也就是扮演好支撐和聯(lián)結(jié)“兩個角色”、加強(qiáng)“四個機(jī)關(guān)”建設(shè)的過程，是圍繞發(fā)展全過程人民民主、推進(jìn)人民城市治理擦亮底色、形成特色、突出亮色的過程。比如，在立法方面，根據(jù)中國地方人大立法指數(shù)報告，近年來上海的立法綜合排名均靠前，其中在“立法信息公開”和“立法參與”等方面名列前茅；在監(jiān)督方面，上海市人大持續(xù)開展執(zhí)法檢查，取得較好監(jiān)督成效，全國人大常委會執(zhí)法檢查報告將上海生活垃圾分類處理模式提煉概括為“上海模式”并向全國推廣。這些成就體現(xiàn)的是上海市人大的治理效能，其背后是上海市人大在履職中不斷拓寬社會參與、深入了解民情、充分尊重民意、廣泛集中民智，踐行人民城市、全過程人民民主重大理念的生動實踐。

如果說上海市人大推進(jìn)人民城市治理的探索實踐是一個縮影、樣本，那么其中也蘊(yùn)含了新時代人大發(fā)展全過程人民民主、高效能履職，進(jìn)而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的啟示。這并不是說上海市人大履職實踐效能已經(jīng)很高，更不是說人大制度優(yōu)勢已經(jīng)得到充分發(fā)揮，相反，與人大制度設(shè)計初心、人民對民主法治保障美好生活的要求等相比，上海市人大還有很多需要補(bǔ)上的短板弱項，也還有很大進(jìn)步空間。這些啟示可概括為：堅持問題導(dǎo)向，堅持制度優(yōu)化，堅持凝聚共識，堅持能力建設(shè)。同時，這些啟示也是解決人大履職中存在問題、弱點、短板等的實踐要求。

1.堅持問題導(dǎo)向

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，就是進(jìn)入“發(fā)展起來以后”的階段，即從主要解決“有沒有”轉(zhuǎn)向著力解決“好不好”的階段。當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，世界進(jìn)入新的動蕩變革期。我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多時期，面臨著許多躲不開、繞不過的矛盾和頑固性、多發(fā)性問題，其復(fù)雜性、艱巨性前所未有。越是環(huán)境形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，越是使命任務(wù)艱巨繁重，就越是要發(fā)揮制度優(yōu)勢、運用好制度威力，以制度的確定性應(yīng)對問題的不確定性。尤其是，要充分運用好人大制度這個根本制度，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

問題是時代的聲音。人大必須堅持問題導(dǎo)向，增強(qiáng)問題意識，圍繞國家戰(zhàn)略部署和自身使命任務(wù)，聚焦地方在治理實踐中遇到的新問題、改革發(fā)展穩(wěn)定工作中存在的深層次問題、人民對美好生活向往中需要解決的急難愁盼問題等，進(jìn)行高效能履職。這也是新時代人大高效能履職的一條基本經(jīng)驗。上海市人大履職，既對接國家賦予上海的戰(zhàn)略使命，如推動浦東新區(qū)高水平改革開放等；也著眼人民城市治理中出現(xiàn)的新情況新問題，如濱水公共空間治理、城市更新發(fā)展等；還針對民生保障等領(lǐng)域的難點、痛點、堵點，如養(yǎng)老服務(wù)、未成年人保護(hù)等。越是在地方基層，人大工作越是要深入群眾、深入實際、深入一線，在助力破解難題中不斷提升履職水平，形成治理效能。上海市人大將工作中心、履職重心向這里傾斜的同時，也在不斷引領(lǐng)民主治理新方向、拓展民主發(fā)展新場景。

習(xí)近平指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[4]335人大堅持問題導(dǎo)向的高效能履職，要依托既有信息傳輸渠道與人民來信來訪通道，借力人大與社會、與“一府一委兩院”的溝通機(jī)制，結(jié)合現(xiàn)代媒介技術(shù)通道，形成問題集、問題鏈、問題群，不斷增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題、甄別問題、分析問題的能力；要科學(xué)應(yīng)變、主動求變，與國家治理、地方治理、縣域治理、城市治理、社區(qū)治理、基層治理等對接起來、貫通起來，將其中出現(xiàn)的問題依法依規(guī)納入人大履職工作范圍，發(fā)揮制度優(yōu)勢，進(jìn)而解難題、促發(fā)展、施善治，讓社會主義民主的真實性、廣泛性充分體現(xiàn)出來，推動以人民為中心的發(fā)展思想轉(zhuǎn)化為可觀可感的民生發(fā)展成果。

2.堅持制度優(yōu)化

在新時代堅持和完善人大制度，要用好用足人大制度空間，進(jìn)一步激活人大法定職權(quán)。不過，治理是管理社會公共事務(wù)的一種集體行動，高效能治理對不同主體間的協(xié)同合作提出了相應(yīng)要求。更不用說，人大推進(jìn)民主治理，本就要求更好促成自身與黨、政府、社會、公眾等治理主體間的雙循環(huán)、多循環(huán)。上海市人大在推進(jìn)人民城市治理過程中，之所以能夠不斷引領(lǐng)方向、供給制度、整合民意等，也在于它同其他參與者之間高水平的組織化、制度化互動。這也是人大將履職優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵點。

人大要高效能履職，應(yīng)優(yōu)化結(jié)構(gòu)性制度安排，特別是堅持優(yōu)化制度關(guān)系。主要包括：一是人大與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人大是“自覺堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)”，“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。[4]334，74但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心要義是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，而不是“包攬”“細(xì)節(jié)”，也不是“控制”“替代”。在新時代堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面依法治國、發(fā)展全過程人民民主，有必要進(jìn)一步健全黨領(lǐng)導(dǎo)人大的組織程序、體制機(jī)制等。比如，要堅持并運用好民主集中制這一實現(xiàn)黨對人大工作全面正確領(lǐng)導(dǎo)的重要原則。

二是人大與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民直接行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，把行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)等分別委托授權(quán)給由它產(chǎn)生的政府、監(jiān)察委員會、法院、檢察院等其他國家機(jī)關(guān)，這些國家機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這里的授權(quán)和監(jiān)督關(guān)系在理論上清晰，但在實踐中又有很大完善空間。比如，要以制度硬約束來增強(qiáng)監(jiān)督剛性，越是沒有立法權(quán)的基層人大，就越要提升授權(quán)和監(jiān)督的制度化水平。

三是人大制度與其他制度的關(guān)系。治理效能的形成是各方面制度合力的結(jié)果。比如，基層人大與基層直接民主制度的關(guān)系，理論上要求人大支持和指導(dǎo)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展，但實踐中又需要通過諸如“參與式預(yù)算”等制度創(chuàng)新，將兩種民主結(jié)合起來形成優(yōu)勢，激活基層人大的民主治理功能。又如，政協(xié)是協(xié)商民主的專門機(jī)構(gòu)，其協(xié)商成果可作為建議遞交人大用于履職，人大也可借助政協(xié)組織平臺進(jìn)行立法協(xié)商。將兩種制度貫通起來，既利于發(fā)揮政協(xié)作用，也利于提升人大履職效能，更符合國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在的多主體協(xié)同參與精神。[2]

四是人大內(nèi)部制度間的關(guān)系。人大制度作為根本政治制度，是就人大與人民、與其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)的委托、監(jiān)督、責(zé)任關(guān)系而言的。而人大制度是一個制度體系，內(nèi)部又包括中觀制度如選舉制度、立法制度、監(jiān)督制度等，微觀制度如審議制度、表決制度、視察制度、會議制度等。目前，制約人大履職的是中觀制度、微觀制度運行中存在的短板，比如質(zhì)詢制度，在很多地方就沒有啟用過，這也是造成人大四種職權(quán)實際效能結(jié)構(gòu)性失衡的原因。為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化新要求，必須進(jìn)一步健全這些制度，使各項制度彼此銜接、相互支撐。只有這樣，人大制度才能更好立起來、動起來，治理效能也才更有保障。

3.堅持凝聚共識

人大參與和推進(jìn)民主治理的主體是人大代表。因此，人大高效能履職必須充分發(fā)揮人大代表來自人民、扎根人民的特點和優(yōu)勢。人大代表要更加密切地聯(lián)系人民群眾，要接地氣、察民情、聚民智，積極回應(yīng)社會關(guān)切，為強(qiáng)化治理效能貢獻(xiàn)力量。而更重要的是，在日益多元的社會里，人大要通過行使職權(quán)，扮演好聯(lián)結(jié)紐帶角色，為治理參與者實施集體行動引領(lǐng)方向、供給制度、規(guī)范關(guān)系、激發(fā)動力、凝聚合力。上海市人大在推進(jìn)人民城市治理中，民主、依法、高效履職，不斷引領(lǐng)方向、供給制度，持續(xù)為推進(jìn)人民城市治理匯聚共識。這對人大高效能履職具有普遍啟示意義。

人大堅持凝聚共識的主要途徑有三個：一是引領(lǐng)價值“高線”。正義是制度的首要價值。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證?！盵9]32在處于變革時代的中國社會中，人大必須在履職實踐中恪守公平正義的價值原則。比如，上海市人大制定的《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》，堅持把最好資源留給人民、把更多公共空間留給人民，這正是空間正義的體現(xiàn)；制定的《上海市人民建議征集若干規(guī)定》，權(quán)利正義思想貫穿其間；等等；從而推動人民城市理念深入人心，為人民城市治理和發(fā)展引領(lǐng)了方向、匯聚了共識。

二是堅守法治“底線”。法治作為平衡社會關(guān)系、規(guī)范社會行為的制度化、常態(tài)化力量，也是多元社會中一種穩(wěn)預(yù)期、聚共識的整合機(jī)制。人大依托立法、執(zhí)法檢查監(jiān)督等，維護(hù)憲法法律權(quán)威、嚴(yán)守法治底線，為國家治理現(xiàn)代化等集體行動立規(guī)矩、定方圓、明責(zé)任、確權(quán)利、劃邊界。比如，上海市人大制定了《上海市城市更新條例》《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，明確了城市更新、養(yǎng)老服務(wù)中不同主體的責(zé)任、權(quán)利等關(guān)系。這是人大聯(lián)結(jié)作用的發(fā)揮，也是在“底線”之上為城市治理達(dá)成的“最大公約數(shù)”。

三是拓展有序參與。人大根基在人民，力量在人民，歸宿也在人民。要依托多渠道、各領(lǐng)域、全方位的參與機(jī)制與平臺，借力溝通、對話、討論、商量、聽證等有序參與形式，不斷推進(jìn)民主治理。這樣廣泛有序參與的過程，就是參與者知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的過程，是參與者在公共問題上轉(zhuǎn)換偏好、彌合分歧、求同存異、凝聚共識的過程。比如，上海市人大專門制定《上海市人民建議征集若干規(guī)定》，就體現(xiàn)了全過程人民民主真諦，形成了匯聚共識的治理效能。

4.堅持能力建設(shè)

人大高效能履職內(nèi)在地要求加強(qiáng)自身能力建設(shè)，包括人大常委會、專委會、工委會的政治把握能力、參政議政能力、保障服務(wù)能力等的建設(shè)，但歸根結(jié)底是提高人大代表履職能力，這是人大高質(zhì)量履職的決定性、基礎(chǔ)性工作。人大是民意代表機(jī)關(guān)，人大代表是人大履職的最基本單元，他們既要有代表性，更要有代表力，但二者并非簡單的正相關(guān)關(guān)系。實際情形是，人大代表由于“兼職身份”而無法為、“光環(huán)身份”而“不想為”、“臨時身份”而可不為的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)還存在著，人大代表代表力不足是人大工作的短板、弱項。為此，有必要加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，這也是人大高質(zhì)量履職的職業(yè)性和規(guī)律性要求。

在現(xiàn)行人大代表產(chǎn)生錄用管理體制下，加強(qiáng)人大代表能力建設(shè)，首先要讓代表真正意識到，人代會不僅僅是“代表的”大會，更是“人民的”大會，要切實增強(qiáng)履職責(zé)任擔(dān)當(dāng)；要推動代表聯(lián)系群眾平臺完善機(jī)制、拓展功能，組織代表論壇、舉辦代表履職學(xué)習(xí)班等，推動代表知情知政、學(xué)習(xí)交流，支持和保障代表更好依法履職；要強(qiáng)化代表履職檔案建設(shè)，加強(qiáng)全周期管理、全過程監(jiān)督，并健全代表能力提升的倒逼機(jī)制，探索完善人大代表“出口關(guān)”，解決任期內(nèi)退出機(jī)制不暢問題，形成完整閉環(huán)與進(jìn)出有序的動態(tài)機(jī)制；等等。

而且，越是在地方基層，越是需要加強(qiáng)人大代表能力建設(shè)。比如，在執(zhí)法“漏斗效應(yīng)”下，越是在地方基層，越需要高質(zhì)量的執(zhí)法檢查，越需要高素質(zhì)的檢查組成員；但實際情況常常相反，執(zhí)法檢查往往淪為“外行監(jiān)督內(nèi)行”的形式。因此，要通過專業(yè)培訓(xùn)強(qiáng)能力，執(zhí)法檢查前聚焦相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真開展專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)，甚至印制“口袋書”供檢查組成員隨身攜帶翻閱；要重視通過優(yōu)化方案增能力，堅持全范圍、多角度、系統(tǒng)性檢查，做到抽查與自查、明查與暗查、檢查與復(fù)查結(jié)合，形成嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、高質(zhì)量的檢查報告；要借助外力外腦提能力，充分吸納人大代表中的相關(guān)專業(yè)人士參與執(zhí)法檢查，在對專精尖特領(lǐng)域法律法規(guī)實施情況的檢查中，要用好人大常委會、專委會的專家?guī)斐蓡T，乃至吸納社會面上的律師、專家等共同參與。

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[責(zé)任編輯 張 華]

Abstract： The main purpose of promoting the modernization of national governance is to transform national institutional strengths， primarily the strengths of the system of people’s congresses， into governance efficiency better. The process of efficient performance of the people’s congresses is also the transformation of institutional strengths into governance efficiency， which requires the people’s congresses to play “two institutional roles” and build “four good organs”. In promoting people’s urban governance， Shanghai Municipal People’s Congress fulfills its duties in accordance with the law， takes advantages of institutional strengths， and promotes governance efficiency in the areas of guiding direction， supplying institutions， integrating public opinions， safeguarding rights and supervising effectively. For people’s congresses， the inspiration and requirements are the adherence to problem orientation， institutional optimization， consensus consolidating and capacity building.

Key Words： system of people’s congresses; institutional strengths; governance efficiency; people’s urban governance; Shanghai Municipal People’s Congress