鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

曹欣欣，唐 立

（淮陰師范學(xué)院歷史文化旅游學(xué)院，江蘇淮安 223001）

一、基層治理中的鄉(xiāng)村治理

“治理”是自20 世紀(jì)下半葉以來(lái)各個(gè)國(guó)家學(xué)術(shù)界重點(diǎn)討論的對(duì)象。“治理”（governance）一詞最初來(lái)自拉丁語(yǔ)“引領(lǐng)、導(dǎo)航”（steering）一詞。在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，治理同時(shí)具有抽象的理論概念和具體的經(jīng)驗(yàn)用途。因此，在多個(gè)學(xué)科，治理被視為一種常見(jiàn)的操作方式和方法。從社會(huì)學(xué)的角度，治理是社會(huì)組織和社會(huì)協(xié)調(diào)的過(guò)程。從政治學(xué)的角度，治理代表了人們重新思考行動(dòng)、民主的價(jià)值觀和它們彼此之間的關(guān)系。［1］從管理學(xué)的角度，治理代表的是企業(yè)、組織和公共部門(mén)的實(shí)踐。從政治學(xué)的角度，治理代表了“公民和團(tuán)體闡明其利益、行使其合法權(quán)利、履行其義務(wù)和調(diào)解其分歧的機(jī)制、程序和機(jī)構(gòu)”［2］。

受自由主義和地方主義影響，20 世紀(jì)70 年代西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)基層治理對(duì)推動(dòng)公民的民主和自治具有重要意義。［3］進(jìn)入21 世紀(jì)，基層治理最重要的價(jià)值之一是其能夠填補(bǔ)國(guó)家在社區(qū)層面功能性缺失的問(wèn)題。［4］這是由于傳統(tǒng)的“自上而下”的統(tǒng)治效果并不理想，而基層治理被視為一種通過(guò)改變傳統(tǒng)行政管理的方式擺脫公民需求無(wú)法被滿足的解決方案。［5］43基層自治代表了政府和公民的關(guān)系從“大國(guó)家”（Big Country）向“大社會(huì)”（Big Society）的轉(zhuǎn)變。［6］基層治理因此可以反映國(guó)家和基層權(quán)利博弈的過(guò)程。西方的經(jīng)驗(yàn)表明，推動(dòng)基層自治應(yīng)該首先了解基層治理的發(fā)展機(jī)制，同時(shí)治理目標(biāo)的制定要側(cè)重于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，并且基礎(chǔ)治理的價(jià)值需要從提供的服務(wù)和公民參與的角度來(lái)衡量。［7］自21 世紀(jì)以來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始探討我國(guó)基層參與治理過(guò)程的意義和內(nèi)涵。比如，陳偉東等從行政權(quán)利分配的角度分析了社區(qū)治理、自治對(duì)建設(shè)公民社會(huì)的重要性。［8］有部分學(xué)者尤為關(guān)注的是城市基層治理，并提出我國(guó)基層治理的主體組合應(yīng)該是由社區(qū)與社會(huì)組織、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源（也稱“五社聯(lián)動(dòng)”）組合而成。社區(qū)治理的改革關(guān)鍵點(diǎn)在于治理主體上，而治理主體的建設(shè)應(yīng)該側(cè)重于對(duì)社區(qū)組織、社區(qū)社會(huì)組織的建設(shè)和培育，通過(guò)社區(qū)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)社區(qū)治理的質(zhì)量。［9］“五社聯(lián)動(dòng)”的模式基礎(chǔ)仍強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、志愿者、社會(huì)資源、社會(huì)工作者和社區(qū)為運(yùn)作體的治理模式。這類探討突出了治理主體多元化的重要性，在此基礎(chǔ)上對(duì)治理主體的變化、治理模式的變化以及對(duì)多重主體協(xié)作展開(kāi)討論，都反映了我國(guó)社區(qū)治理主體在當(dāng)下倍受關(guān)注。

鄉(xiāng)村治理是我國(guó)基層治理發(fā)展環(huán)節(jié)關(guān)鍵性的一環(huán)。鄉(xiāng)村是保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要組成部分。早在1933 年，德國(guó)學(xué)者Christaller 就提出農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展起到相互影響和相互促進(jìn)的關(guān)系。［10］35習(xí)近平總書(shū)記指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！保?1］黨的十九大報(bào)告也明確提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！保?2］鄉(xiāng)村治理是我國(guó)基層治理中的重要一環(huán)，尤其在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理不僅展現(xiàn)了其多重的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，同時(shí)也豐富了基層治理的理論內(nèi)涵。提升鄉(xiāng)村治理效能是完善我國(guó)基層治理機(jī)制的必經(jīng)階段。完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制因此成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)新治理體系建設(shè)的中心。

國(guó)內(nèi)學(xué)界展開(kāi)對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的討論可以視為是對(duì)基層治理進(jìn)一步研究的拓展。近幾年，有學(xué)者展開(kāi)對(duì)鄉(xiāng)村治理“共同體”治理模式和路徑的探索，也有從“共同體”的層面展開(kāi)對(duì)治理主體的分析。［13］關(guān)注重點(diǎn)也傾向于基于“有效性”和“過(guò)程—實(shí)踐”兩條分析路徑。也有學(xué)者倡導(dǎo)“參與式”和“共同體式”決策模式對(duì)推進(jìn)基層治理的關(guān)系。［14］然而，大量鄉(xiāng)村治理實(shí)踐工作表明，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體存在職責(zé)不清、分工不明和主體模糊等問(wèn)題。張紅陽(yáng)等認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)展中的主要困難是對(duì)主體結(jié)構(gòu)的分工不明和職責(zé)不清。［15］如何明確鄉(xiāng)村治理主體，讓鄉(xiāng)村治理促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展，讓治理主體發(fā)揮其服務(wù)村民和社會(huì)的功能，是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中面臨的重要問(wèn)題和難題。

二、鄉(xiāng)村治理中治理主體的基本架構(gòu)

18 世紀(jì)晚期以John Stuart Mill 和Adam Smith 為代表的政治理論學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家從“經(jīng)濟(jì)人”（Homo economicus）的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和“自由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)”（laissez faire）的缺陷，明確了一個(gè)高效和善意的國(guó)家的重要性。［16］10古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)理解我國(guó)基層治理體制的發(fā)展和轉(zhuǎn)型問(wèn)題提供了啟發(fā)價(jià)值的視角。對(duì)基層社會(huì)的治理，政府通常表現(xiàn)出其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)——包括對(duì)信息的充分掌握、權(quán)力的集中使用、豐富的資源和部門(mén)支撐，這些似乎可以支持政府作為基層治理最重要的主體的角色和地位。然而，政府作為鄉(xiāng)村治理主體的治理效果也引發(fā)了一些爭(zhēng)議。比如，對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在活力、積極性和自主意識(shí)帶來(lái)的抑制影響。［17］雖然采取“大國(guó)家”的治理體制來(lái)自我國(guó)特有的“條塊體制”，但國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理的主體，勢(shì)必會(huì)削弱地方活力和在地自主探索的欲望。與此同時(shí)，需要去滿足不同公眾和集體的需求更是對(duì)政府承擔(dān)鄉(xiāng)村治理主體帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。［18］因此，國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理主體的適應(yīng)度和契合度仍然存在不確定性。

基層政府和基層黨組織也代表了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村開(kāi)展治理工作的一種治理狀態(tài)?；鶎诱鳛樾姓w制的終端保持著與基層社會(huì)的密切聯(lián)系。因此，部分學(xué)者建議基層社區(qū)治理的主體應(yīng)該是以基層政府為主導(dǎo)。［19］有學(xué)者更是強(qiáng)調(diào)政府，尤其是基層黨組織應(yīng)該是基層治理的主體。［20］事實(shí)上，基層政府可能更傾向于為滿足上級(jí)政府的意愿而服務(wù)，而不是基層社會(huì)的意愿，這也使得基層政府作為鄉(xiāng)村治理主體常常令人詬病。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村治理中主體角色的確定仍然是亟待解決的問(wèn)題。對(duì)推崇國(guó)家和基層政府作為治理主體的研究結(jié)論可能會(huì)由于缺乏對(duì)治理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)導(dǎo)致研究不深入。有學(xué)者提出居民和政府才應(yīng)該是基層社區(qū)治理的兩大推手。［21］但由于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容和意義不同于基層社區(qū)治理，鄉(xiāng)村治理主體的建設(shè)機(jī)制勢(shì)必有待進(jìn)一步探討和調(diào)查。部分學(xué)者認(rèn)為，村委會(huì)應(yīng)作為鄉(xiāng)村治理的主體，其優(yōu)勢(shì)在于可以調(diào)動(dòng)和啟發(fā)村級(jí)內(nèi)生力量作為補(bǔ)充資源并幫助國(guó)家的政策可以在村級(jí)得以實(shí)施。［22］最重要的是，由于村委會(huì)具備獨(dú)特的在地性特點(diǎn)，熟知當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題和需求，從而使得鄉(xiāng)村治理活動(dòng)得以圍繞具體需求精準(zhǔn)展開(kāi)。但是，我國(guó)的村委會(huì)雖然是群眾組織卻帶有明顯的行政特征和行為特點(diǎn)。［23-24］不同于“理性經(jīng)濟(jì)人”學(xué)派，部分社會(huì)學(xué)學(xué)者則較為認(rèn)同“好公民”比起“好國(guó)家”可能更為重要。［25］37但是單純地讓村民作為治理的主體也可能會(huì)由于村民“短視”，知識(shí)水平、能力、資源、信息和“理性”的不足和限制導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效果的不理想。［26］因此，鄉(xiāng)村治理運(yùn)行過(guò)程中內(nèi)新勢(shì)力和力量的注入尤為重要。有學(xué)者建議在地鄉(xiāng)賢作為具備較高的知識(shí)水平和素養(yǎng)的村民，對(duì)在地公共事務(wù)熱衷且有在地的資源和能力，他們可以作為鄉(xiāng)村治理主體的一部分。［27］

我國(guó)近些年鄉(xiāng)村治理的理論發(fā)展都已反映了村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的期待在上升。治理結(jié)果的不落實(shí)可能會(huì)引起村民對(duì)村干部或者政府的不信任和不滿。因此，這不僅要求鄉(xiāng)村治理的發(fā)展要跟得上村民的需求，更需要有合適的治理主體承擔(dān)這一責(zé)任。2021 年7 月12 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求：“力爭(zhēng)用5 年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系?！边@里的“協(xié)同”其實(shí)代表了我國(guó)中央對(duì)治理主體的指示—— 鄉(xiāng)村治理需要有多重主體參與，鄉(xiāng)村治理需要考量的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理主體的組合結(jié)構(gòu)。無(wú)論是國(guó)家、基層政府、村委會(huì)還是當(dāng)代鄉(xiāng)賢，都有其各自作為鄉(xiāng)村治理主體的優(yōu)勢(shì)，并能對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生積極的作用和深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。然而，這并不代表各自可以單獨(dú)或完全承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理主體的責(zé)任。這就需要通過(guò)了解各個(gè)不同主體的差異性和優(yōu)缺點(diǎn)后提出優(yōu)化后的可行的治理主體組合和結(jié)構(gòu)，以便真正意義上推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的有效展開(kāi)。

三、鄉(xiāng)村治理主體的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

（一）村委會(huì)和鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的角色

無(wú)論在過(guò)去還是當(dāng)下，社會(huì)資本都是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中最重要的組成部分之一。相對(duì)于“大國(guó)家，小社會(huì)”論、“小國(guó)家，大社會(huì)”論的支持者認(rèn)為只有好的公民才能創(chuàng)造出豐富的社會(huì)資本，才能實(shí)現(xiàn)真正的基層治理。［28］核心之一是推崇公共服務(wù)的改革、權(quán)力的下放與基層賦權(quán)，并賦予社會(huì)力量更多的空間。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，肯定了社會(huì)團(tuán)體和群眾對(duì)鄉(xiāng)村治理的重要性。

鄉(xiāng)村治理單憑政府作為單一治理主體可能在實(shí)施和操作過(guò)程中面臨很多困難，因?yàn)橥耆揽空疅o(wú)法滿足社區(qū)的全方位需求。當(dāng)不同的鄉(xiāng)村面臨復(fù)雜多變的問(wèn)題時(shí)，村民展現(xiàn)的需求可能是不同的且產(chǎn)生的異質(zhì)性較大。［29］再加上不同地域和形態(tài)的鄉(xiāng)村服務(wù)需求更加復(fù)雜，政府可能無(wú)法完全了解當(dāng)?shù)卮迕竦男枨?，同時(shí)政府能夠提供的服務(wù)也有其局限性，因此治理主體結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)原則需要遵循村級(jí)社會(huì)治理的邏輯。當(dāng)政府介入村莊社會(huì)的內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，可能難以通過(guò)行政化的治理邏輯去解決鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務(wù)。

但是，村委會(huì)常常因其“過(guò)度行政化”的表現(xiàn)引發(fā)群眾對(duì)村委會(huì)是否可以以村級(jí)公共利益為中心，而不是以行政任務(wù)為中心展開(kāi)鄉(xiāng)村治理的實(shí)效性產(chǎn)生懷疑，事實(shí)上，我國(guó)對(duì)村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱村委會(huì)）的責(zé)任認(rèn)定十分明確，并對(duì)其有專門(mén)的組織定義和釋義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！币虼耍覈?guó)的村委會(huì)是基層群眾自治組織，其雖然受到政府監(jiān)管，但不受政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制。理論上也不應(yīng)在行政管理體系內(nèi)受到上級(jí)政府的管理或者調(diào)度。

然而在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)往往表現(xiàn)出“行政”組織的特性。關(guān)于村委會(huì)的“行政化”趨勢(shì)和現(xiàn)象，多位學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了深入探討。部分學(xué)者提出，其中一部分原因是基層政府將其行政職責(zé)強(qiáng)加給村委會(huì)，而村委會(huì)依賴于基層政府的財(cái)政和資源分配，不得不參與和履行本不在其“自治”范圍和能力范圍內(nèi)的行政職責(zé)。［30］另一部分學(xué)者認(rèn)為因?yàn)榇逦瘯?huì)存在最接近群眾的特性，政府常常在實(shí)施工作和政策時(shí)“促使”和“使喚”村委會(huì)去為其傳達(dá)、行使和實(shí)施工作。［31］但是，不約而同，大部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)村委會(huì)過(guò)度的“行政化”會(huì)阻礙自身作為群眾自治組織和為村莊解決問(wèn)題的自治屬性。

多名學(xué)者發(fā)現(xiàn)在地社會(huì)力量對(duì)推行國(guó)家決策方面起到了越來(lái)越重要的作用。比如，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的道路上，通過(guò)加強(qiáng)在地組織對(duì)治理的引領(lǐng)作用，不斷挖掘和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在不斷擴(kuò)大群眾的能力和凝聚力的基礎(chǔ)上，村民和村委應(yīng)該成為真正推動(dòng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要推手。［32］村委會(huì)作為深入基層社會(huì)的組織和力量，往往對(duì)在地的、內(nèi)部的、細(xì)小煩瑣的需求和問(wèn)題了如指掌。通過(guò)內(nèi)部協(xié)商討論和在地的集體智慧以鄉(xiāng)村為單元將其轉(zhuǎn)為發(fā)展的平臺(tái)，村級(jí)具體問(wèn)題因此得以解決。因此，村委會(huì)作為鄉(xiāng)村治理重要主體的優(yōu)勢(shì)十分明顯。而鄉(xiāng)村的具體問(wèn)題和具體矛盾本應(yīng)是鄉(xiāng)村自治的事情，而不是政府和國(guó)家可以處理得當(dāng)?shù)?。?3］

同時(shí)，村委會(huì)展開(kāi)的治理行動(dòng)可能效率更高、速度更快、成本較低，具有作為鄉(xiāng)村治理首選主體的在地優(yōu)勢(shì)。村委會(huì)的重要性取決于村級(jí)基層組織是與村民、村民社會(huì)接觸最頻繁和最密切的主體。村級(jí)基層組織的存在和村民的利益息息相關(guān)。作為參與鄉(xiāng)村生活和處于村莊社會(huì)的內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯中的村委會(huì)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)去理解村內(nèi)的公共事務(wù)、公共服務(wù)和公共問(wèn)題，因此具備了作為鄉(xiāng)村治理首要主體的優(yōu)勢(shì)。村委會(huì)的作用和角色扮演十分重要。21 世紀(jì)初，為激發(fā)地方和基層的自主性，并為其提供動(dòng)力來(lái)源，我國(guó)試圖通過(guò)對(duì)基層的賦權(quán)破除村委會(huì)“行政責(zé)任大”的體制困境，分權(quán)化的放權(quán)改革已經(jīng)影響基層社會(huì)復(fù)雜而富有張力的治理機(jī)制。然而，哪怕在今天，雖然鄉(xiāng)村事權(quán)下放很大程度上推進(jìn)了村委會(huì)的地位，但村委會(huì)“被行政化”仍然是普遍現(xiàn)象［34］。

充滿了行政特點(diǎn)的村委會(huì)的治理過(guò)程實(shí)際上反映了村委會(huì)作為治理主體和其行政特征的不對(duì)等，是一種失衡的具體表征，也是一個(gè)不可避免的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此，需要一個(gè)獨(dú)立的“第三方”來(lái)推動(dòng)村委會(huì)為村級(jí)事務(wù)服務(wù)。在地鄉(xiāng)賢特有的獨(dú)立屬性可以幫助制衡村委會(huì)作為群眾組織這一角色的偏離，可視為鄉(xiāng)村治理主體的一部分。村委會(huì)由于一直在小范圍內(nèi)的熟人社會(huì)產(chǎn)生影響，其部分職能和功能會(huì)伴隨著對(duì)內(nèi)部監(jiān)管的失衡，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)部治理失衡和不公平的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理主體的一個(gè)重要意義是可以從內(nèi)部避免和監(jiān)督村委會(huì)的失能。鄉(xiāng)村治理運(yùn)行過(guò)程中內(nèi)新勢(shì)力和力量的注入因此尤為重要。

值得注意的是，在地鄉(xiāng)賢和村委會(huì)在村級(jí)治理中的重要主體地位和角色并不意味著應(yīng)排斥其他主體的加入。鄉(xiāng)村治理的根本目的是為了促進(jìn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，尋求公共利益的最大化和提高服務(wù)業(yè)水平。鄉(xiāng)村治理的困難之處是需要找尋與之相匹配的行動(dòng)主體。村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理的主體會(huì)遇到的主要問(wèn)題在資源的配置上，因?yàn)闆](méi)有資源的輸入，當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題就無(wú)法等到資源來(lái)促成具體措施的實(shí)施。

（二）基層政府在鄉(xiāng)村治理中的角色

值得注意的是，村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢作為治理的主體定位并不代表要排斥需要潛在的其他主體的參與，鄉(xiāng)村治理的主體需要政府的資源來(lái)有效運(yùn)行鄉(xiāng)村治理，更需要通道和紐帶去獲取專業(yè)化的人、物、財(cái)?shù)馁Y源供給。在處理各項(xiàng)治理的任務(wù)上，如果僅僅憑著社會(huì)力量去解決眾多的鄉(xiāng)村問(wèn)題，其資源和信息來(lái)源必然會(huì)出現(xiàn)短缺，可能會(huì)導(dǎo)致治理的失衡?；鶎诱鳛槲覈?guó)行政體系的末梢和基礎(chǔ)，有助于我們可以更好地了解我國(guó)治理體系的發(fā)展和執(zhí)行過(guò)程?；鶎诱畱?yīng)作為鄉(xiāng)村治理的主要主體已經(jīng)被許多學(xué)者認(rèn)可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是處在城鄉(xiāng)之間和農(nóng)民打交道的最基礎(chǔ)的行政主體，并且沒(méi)有其他下級(jí)行政機(jī)構(gòu)，基層政府因此常常被視為國(guó)家政策落地的“最后一公里”。

但是，基層政府能否發(fā)揮其治理的效能和職能存在很多爭(zhēng)論?；鶎诱淼氖钦膽B(tài)度和意愿。尤其在幫助農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面，基層政府所做的主要是為了滿足上級(jí)政府的意愿，而不是基層社會(huì)的意愿。［35］從這個(gè)方面，基層政府并不需要主動(dòng)回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)相關(guān)的問(wèn)題。比如，過(guò)去的研究發(fā)現(xiàn)某一些基層政府牽頭的鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目存在“開(kāi)頭容易結(jié)尾難”的現(xiàn)象，有些對(duì)村民生活并不相關(guān)的項(xiàng)目被快速實(shí)施。有的學(xué)者通過(guò)案例分析提出基層政府能力問(wèn)題，比如在使用專項(xiàng)資金的鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中，部分項(xiàng)目在實(shí)際發(fā)揮效果的“最后一公里”出現(xiàn)了問(wèn)題。［36］因此，多名學(xué)者雖然對(duì)基層政府是否可以勝任鄉(xiāng)村治理的主體角色提出質(zhì)疑，但基層政府在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特功能性和優(yōu)勢(shì)不能被否定。

首先，盡管村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理運(yùn)行中作為首要治理主體具有在地優(yōu)勢(shì)，但這并不代表兩者就可以全面構(gòu)成鄉(xiāng)村治理主體的組合結(jié)構(gòu)。村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢在群眾的密切關(guān)系上使得其作為展開(kāi)鄉(xiāng)村治理的主體具有優(yōu)勢(shì)，但其面臨著施展治理過(guò)程中資源匱乏的難題。單憑了解村民的需求和困境，村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢可能缺乏專業(yè)的能力和穩(wěn)固的資源去完成治理任務(wù)。從這一角度來(lái)講，在了解村莊問(wèn)題的主體的同時(shí)需要一個(gè)擁有豐富資源和愿意提供支持的協(xié)同主體來(lái)共同開(kāi)展鄉(xiāng)村治理?；鶎诱勺鳛猷l(xiāng)村治理的主體是因?yàn)槠渚哂袃纱髢?yōu)勢(shì)：第一，基層政府需要滿足基層群眾的需求，也具備為鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)的職能責(zé)任。第二，基層政府力量的合理利用具有幫助社會(huì)力量提升自主治理的功能。［37］從資源供給角度而言，可以解決村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢的能力和資源短缺方面的問(wèn)題。基層政府也較容易滲透到鄉(xiāng)村治理工作中。

其次，基層政府作為次要鄉(xiāng)村治理主體的另一個(gè)功能在于其能起到監(jiān)督村委會(huì)和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的作用?；鶎诱３１灰暈榇逦瘯?huì)的“上級(jí)”，作為資源的供給方，基層政府有理由在給予配置資源的使用上進(jìn)行監(jiān)督。作為國(guó)家和群眾的鏈接和樞紐，基層政府能力和水平實(shí)際上在逐步提升。而在國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，基層政府是直接的參與者和利益相關(guān)者?；鶎诱泥l(xiāng)土性使其可以作為次要治理主體與村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢協(xié)同展開(kāi)治理任務(wù)。基層政府雖然一直被學(xué)界批評(píng)，認(rèn)為其作為鄉(xiāng)村治理的單一主體有很多不足，但是其作為鄉(xiāng)村治理主體組合的一部分可讓其發(fā)揮特有的優(yōu)勢(shì)。

最后，基層政府作為次要主體而不是首要主體還有一個(gè)原因在于基層政府的資源和人力考察、人力調(diào)動(dòng)和財(cái)政支撐主要來(lái)源于上級(jí)政府，這種矛盾性使得基層政府可能無(wú)法完全服務(wù)于村民的要求?？赡芨m應(yīng)作為政策標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和規(guī)范的傳達(dá)者的角色，而不僅是在專門(mén)處理村主功能的具體問(wèn)題和具體措施的工作。由于基層組織治理能力的不確定性，需要基層政府始終保持對(duì)群眾組織的關(guān)聯(lián)，幫助村委會(huì)克服資源上的困境和約束非必要的治理權(quán)利的擴(kuò)張。這也是更為優(yōu)化的治理主體的組合需要以村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢為首要主體，而基層政府作為次要主體的重要原因。

（三）國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中的角色

如果缺少政策框架支持，僅僅依靠村委會(huì)、在地鄉(xiāng)賢和基層政府來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的運(yùn)轉(zhuǎn)模式可能無(wú)法維持長(zhǎng)期和高效的治理效果。國(guó)家作為從宏觀角度統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展的決策者，繪制了鄉(xiāng)村治理體制運(yùn)行的基本輪廓，而國(guó)家的法律、政策和制度的“護(hù)航”對(duì)運(yùn)行鄉(xiāng)村治理必不可少。從歷次基層治理改革的實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)家為促進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展作了多項(xiàng)指示和改革。然而，國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理主體的適當(dāng)性引起了一番爭(zhēng)議。比如國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理主體對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在活力、積極性和自主意識(shí)的影響。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出具有中國(guó)特色的“大國(guó)家”和“條塊體制”的治理體制特征，而“條塊體制”實(shí)質(zhì)是我國(guó)從中央政府到公共級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)和單位管理、組織的模式，這一模式同時(shí)在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中也被發(fā)現(xiàn)。［38］簡(jiǎn)單來(lái)講，當(dāng)國(guó)家擔(dān)當(dāng)了一個(gè)強(qiáng)勢(shì)主體的角色時(shí)，地方活力和在地自主探索的能力會(huì)受到國(guó)家的影響相應(yīng)變?nèi)?。?guó)家由于其政治影響和行政力量會(huì)對(duì)村委會(huì)和基層政府產(chǎn)生壓力，導(dǎo)致對(duì)基層治理的內(nèi)生動(dòng)力產(chǎn)生約束，從而產(chǎn)生制約鄉(xiāng)村治理的反效果。

國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理主體面臨的另一個(gè)難點(diǎn)是深入鄉(xiāng)村治理的事項(xiàng)作用有限。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容也可以概括為村級(jí)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。鄉(xiāng)村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、安全、健康和基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容。公共產(chǎn)品可以是公共設(shè)施，比如垃圾桶、公共空間、居住環(huán)境、鄉(xiāng)村道路等。當(dāng)然，在不同的地域，公共產(chǎn)品可能也包含當(dāng)?shù)卮迕駨V場(chǎng)、圖書(shū)館和健身器材等。鄉(xiāng)村治理應(yīng)該圍繞公共服務(wù)，范疇也可包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄰里關(guān)系和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。［39］總而言之，不同地域內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的內(nèi)容和不同村民的需求是不一樣的，村級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)訴求及需求可能是多樣化的。從實(shí)際操作的角度來(lái)看，國(guó)家很難清楚地了解村民動(dòng)態(tài)的和多樣化的具體需求和當(dāng)?shù)貙?duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。國(guó)家可能無(wú)法詳細(xì)了解村民的意愿和需要，并展開(kāi)為達(dá)到治理目標(biāo)所做的具體行動(dòng)。因此，促使國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理主體去提供煩瑣的村級(jí)要求在操作上較為困難。

然而，不可否認(rèn)的是國(guó)家具有作為鄉(xiāng)村治理主體的意義。一方面，國(guó)家可以保障村委會(huì)、在地鄉(xiāng)賢和基層政府作為鄉(xiāng)村治理主體的合法性。國(guó)家可作為鄉(xiāng)村治理主體之一的重要性和功能性是由其特殊而又超然的政治地位決定的。通過(guò)法律和政策手段，國(guó)家可以提供對(duì)鄉(xiāng)村治理的支持和保障，從政策層面解決治理主體治理“正當(dāng)性”的問(wèn)題。通過(guò)法律和政策的支持，鄉(xiāng)村基層組織和其他存在的村級(jí)社會(huì)力量才能夠有生命力地成長(zhǎng)。［40］從另一方面來(lái)說(shuō)，國(guó)家可以保障鄉(xiāng)村治理主體治理內(nèi)容、目標(biāo)和對(duì)象的獨(dú)立性。國(guó)家賦予的法律保障并不受市場(chǎng)和資本的影響，不會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)和資本的偏愛(ài)而扭曲本應(yīng)獨(dú)立的對(duì)鄉(xiāng)村治理的實(shí)施；反而，法律的保障可以促使鄉(xiāng)村治理過(guò)程中“鄉(xiāng)村為本”的治理原則，保障鄉(xiāng)村治理過(guò)程的獨(dú)立性和服務(wù)對(duì)象的自主性。

國(guó)家作為鄉(xiāng)村治理主體的意義是不可否認(rèn)的，但是重要的是，國(guó)家在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐過(guò)程中的主體角色的定位需加以區(qū)分。通過(guò)國(guó)家提供政策支持，基層政府提供資源，村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢采取行動(dòng)的方式，這樣的治理主體組合結(jié)構(gòu)可以達(dá)到治理功效互補(bǔ)的作用，有助于鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，鄉(xiāng)村治理機(jī)制可以概括為：村委會(huì)和鄉(xiāng)賢作為在地社會(huì)力量為首要治理主體，基層政府為次要治理主體，國(guó)家作為補(bǔ)充治理主體的鄉(xiāng)村治理主體模式。此治理模式的優(yōu)勢(shì)在于可通過(guò)不同主體的資源及其優(yōu)劣勢(shì)，提升鄉(xiāng)村治理效能。

（四）建議

確立鄉(xiāng)村治理主體問(wèn)題是我國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是毋庸置疑的中心需求。為此，本文討論“以村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢為治理首要主體—基層政府為次要主體—國(guó)家為輔助主體”的鄉(xiāng)村治理主體組合機(jī)構(gòu)。而支持這一鄉(xiāng)村治理主體組合結(jié)構(gòu)同時(shí)需要國(guó)家提供可以保障村級(jí)在地力量，比如村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理首要主體地位的政策。

黨的第十九屆四中全會(huì)堅(jiān)持了國(guó)家逐步引導(dǎo)基層社會(huì)治理的方針，也標(biāo)志著我國(guó)的鄉(xiāng)村治理體系已邁向治理規(guī)范化的道路。但是，不同村級(jí)治理主體的合法性并未被明確，也缺少規(guī)范村級(jí)在地力量作為治理主體的權(quán)力的相關(guān)政策和法律保障。因此，在認(rèn)定在村級(jí)治理主體方面也存在法律法規(guī)缺位和不規(guī)范等問(wèn)題。

因此，建設(shè)健全的鄉(xiāng)村治理主體機(jī)制需要具體的政策支撐。其內(nèi)容可涵蓋：第一，規(guī)范和明確不同治理主體的職能范圍和權(quán)力范圍。第二，指明政府對(duì)不同主體資源的配置。第三，建設(shè)對(duì)不同主體的監(jiān)督機(jī)制。這一制度的完善能作為實(shí)施鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)保障，同時(shí)可以使各個(gè)主體各司其職。相關(guān)政策和法律的供給也是對(duì)鄉(xiāng)村治理主體為集體和公眾利益提供基本保障的機(jī)制。通過(guò)機(jī)制供給的角度，為充分推動(dòng)不同鄉(xiāng)村治理主體的自主性和獨(dú)立性提供有利條件和保障，并解決處理治理糾紛和問(wèn)題時(shí)治理主體處在“名不正，言不順”的困境。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理對(duì)推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展有著極大的價(jià)值，鄉(xiāng)村治理的主體是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的重要支撐。從我國(guó)近年的經(jīng)驗(yàn)看，由于鄉(xiāng)村治理主體角色的模糊性可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的價(jià)值和效果往往難以體現(xiàn)。我國(guó)不同鄉(xiāng)村治理的主體確定、鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)模糊不清、不同主體對(duì)各自角色的定位和分工不明，往往讓治理工作變得難以推進(jìn)，致使其職能和功能難以發(fā)揮。對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理不同主體角色的定位既是國(guó)家實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要保障，也是推動(dòng)基層治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

村委會(huì)作為鄉(xiāng)村治理的主體呈現(xiàn)出過(guò)于“行政化”的治理特征，可能會(huì)對(duì)其展開(kāi)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)阻礙。但其扎根鄉(xiāng)村的屬性以及對(duì)在地集體需求了解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)使其具有展開(kāi)鄉(xiāng)村治理的天然優(yōu)勢(shì)。在地鄉(xiāng)賢作為參與鄉(xiāng)村治理主體不僅可以增強(qiáng)鄉(xiāng)村的內(nèi)在活力，而且對(duì)限制村委會(huì)過(guò)度“行政化”也起到一定作用。從鄉(xiāng)村治理的主要責(zé)任是服務(wù)于鄉(xiāng)村的角度來(lái)看，村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢可作為首要主體參與到鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐行動(dòng)中來(lái)?；鶎诱鳛檎哪┥铱梢詾猷l(xiāng)村治理資源給予相應(yīng)配置。同時(shí)，基層政府機(jī)關(guān)可以起到監(jiān)督治理主體的作用，應(yīng)視為鄉(xiāng)村治理的主體之一。由于基層政府的主要職責(zé)是滿足上級(jí)政府的意愿，所以作為鄉(xiāng)村治理的次要主體較為匹配。不同于村委會(huì)和在地鄉(xiāng)賢的行動(dòng)或基層政府資源的直接投入，國(guó)家也應(yīng)是鄉(xiāng)村治理主體組合的一部分。國(guó)家在治理中主體角色應(yīng)該側(cè)重于治理制度的供給而不是針對(duì)具體目標(biāo)的確定和行動(dòng)上。因此，作為宏觀政策和制度提供者的角色，國(guó)家可作為輔助主體，起到提供政策保障和指明治理方向的作用。因此，鄉(xiāng)村治理主體的組合結(jié)構(gòu)可以是以村委會(huì)和鄉(xiāng)賢作為首要治理主體、基層政府作為次要治理主體和國(guó)家作為輔助主體的模式。值得注意的是，筆者對(duì)鄉(xiāng)村治理主體組合的提出并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)其中單一主體的作用，而是在以往治理主體的研究之上提出對(duì)治理主體組合及其結(jié)構(gòu)的建議。然而，村委會(huì)和基層政府作為治理主體的不確定性主要來(lái)自制度方面對(duì)其地位保障的缺失。國(guó)家和政府的倡導(dǎo)和支持是對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)展和推進(jìn)的重要推手，因而，對(duì)治理主體角色的確定與定位需要國(guó)家政策的倡導(dǎo)、推動(dòng)和保障。