朱志峰,夏迪旸

(1.長春財經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院,吉林 長春 130122;2.吉林省社會科學(xué)院,吉林 長春 130033;3.南開大學(xué) 法學(xué)院,天津 300071)

黨的二十大報告明確指出,要加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)的深度融合,打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力量。統(tǒng)計顯示,2022年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)50.2億元,同比名義增長10.3%,已連續(xù)11年顯著高于同期GDP名義增速,數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到41.5%。(1)參見中國信息通信研究院:《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究報告(2023年)》,載中國信通院網(wǎng),http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202304/P020230427572038320317.pdf,最后訪問日期:2023年8月3日。2022年4月29日,中共中央政治局召開會議,強調(diào)“要促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,完成平臺經(jīng)濟(jì)專項整改,實施常態(tài)化監(jiān)管,出臺支持平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的具體措施”。(2)參見新華社:《中共中央政治局召開會議 習(xí)近平主持會議》,載中國政府網(wǎng),http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/29/content_5688016.htm,最后訪問日期:2023年8月1日。2023年全國兩會政府工作報告中首次提出“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),提升常態(tài)化監(jiān)管水平,支持平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展正式步入常態(tài)化監(jiān)管階段。

平臺經(jīng)濟(jì)在為生活帶來便利的同時,也催生了小部分“超級平臺”的出現(xiàn)。所謂“超級平臺”,也被稱為平臺聚合體,是指通過線上線下要素和資源的積聚,憑借數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新自成生態(tài)競爭系統(tǒng),借助對用戶海量數(shù)據(jù)的收集、整理、分析及運營反哺自身發(fā)展,實現(xiàn)同行業(yè)與跨行業(yè)聯(lián)合或集中的實質(zhì)控制、以增強和鞏固其市場力量的多邊平臺構(gòu)造,呈現(xiàn)多邊整體性、系統(tǒng)生態(tài)性、超算智能性等特征[1]。這些超級平臺由于其可能具備著控制市場的力量,在實踐中可能通過限制其他企業(yè)獲取數(shù)據(jù),實施濫用市場支配地位的行為,破壞市場的競爭秩序,因此引發(fā)了競爭法上的關(guān)注。在常態(tài)化監(jiān)管的背景下,競爭法應(yīng)解決超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施濫用市場支配地位行為的精準(zhǔn)識別問題,對于具有排除、限制競爭效應(yīng)的濫用行為“絕不姑息”,也應(yīng)靈活應(yīng)對超級平臺利用數(shù)據(jù)合理開展經(jīng)營活動的行為,為平臺新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的誕生預(yù)留充足的空間。

為此,必須通過更新反壟斷法的理念,結(jié)合《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡稱《反壟斷指南》)、《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》等聚焦平臺競爭問題的法律文件,以及《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)、《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》(以下簡稱《個人信息保護(hù)法》)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律,對超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施的濫用市場支配地位行為進(jìn)行有效規(guī)制,解決現(xiàn)行制度供給不足、執(zhí)法監(jiān)管手段缺失的問題。

一、 數(shù)據(jù)成為超級平臺經(jīng)營的驅(qū)動力與競爭力

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動中,經(jīng)營者圍繞商品功能用途、質(zhì)量、價格等因素展開競爭,通過提供更為優(yōu)質(zhì)、更為廉價的商品或服務(wù)來獲得更多消費者的青睞。對于具有市場支配地位的經(jīng)營者而言,其實施的濫用市場支配地位行為可以圍繞價格因素展開,包括不公平價格、掠奪性定價和價格差別待遇等,也可以圍繞非價格因素展開,如限定交易、拒絕交易、搭售等。但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的背景下,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的價格作為競爭因素的一種不再具有重要地位,取而代之的是利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢展開競爭:超級平臺通過“零價格”商業(yè)模式,在雙邊或多邊市場上吸引用戶群體,獲取大量數(shù)據(jù)。優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)可以幫助平臺獲取競爭優(yōu)勢,進(jìn)而釋放平臺經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新動能。然而,一旦超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施拒絕交易、限定交易等濫用市場支配地位的行為,其產(chǎn)生的排除、限制競爭效果將會非常明顯。

(一) 超級平臺通過“零價格”商業(yè)模式獲取數(shù)據(jù)

超級平臺在市場上普遍采取“零價格”的商業(yè)模式,消費者使用網(wǎng)絡(luò)平臺提供的產(chǎn)品和服務(wù)不需要支付價格。很大范圍的注意力尋求者都在提供免費的產(chǎn)品或服務(wù),如果新的注意力尋求者收費,即使它們有突破性創(chuàng)新也無法獲取足夠的訪問量[2]?！傲銉r格”背后隱藏的交易對價,即消費者需要以個人數(shù)據(jù)和注意力等非貨幣形式作為對價,經(jīng)營者將數(shù)據(jù)和注意力轉(zhuǎn)化為收入。消費者支付了個人數(shù)據(jù)和注意力作為貨幣價格的替代品,這里的“零價格”絕非意味著免費,消費者雖然不需要支付貨幣價格,但需要付出信息成本(個人數(shù)據(jù))和注意力成本(為使用產(chǎn)品或服務(wù)需要向廣告商付出的成本)[3]?？梢园l(fā)現(xiàn),由于超級平臺普遍采取的“零價格”的商業(yè)模式,價格競爭作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營者主要采用的競爭手段已經(jīng)不再突出,取而代之的是利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展的競爭活動,平臺掌握的數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量,平臺分析處理數(shù)據(jù)的效率、能力,平臺對消費者隱私、商業(yè)數(shù)據(jù)的保護(hù)程度、力度成為不同平臺間競爭的著力點。

(二) 數(shù)據(jù)成為構(gòu)筑超級平臺競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵要素

《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》已經(jīng)明確將數(shù)據(jù)要素與技術(shù)、資本、土地、勞動力并列。數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的核心支柱,大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等應(yīng)用場景均需依仗數(shù)據(jù)價值的充分挖掘。數(shù)據(jù)要素主要通過三條途徑實現(xiàn)價值:數(shù)據(jù)投入生產(chǎn)的一次價值釋放體現(xiàn)在支撐企業(yè)、政府的業(yè)務(wù)系統(tǒng)運轉(zhuǎn),實現(xiàn)業(yè)務(wù)間的貫通;數(shù)據(jù)投入生產(chǎn)的二次價值釋放體現(xiàn)在通過數(shù)據(jù)的加工、分析、建模,可以揭示出更深層次的關(guān)系和規(guī)律,使生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、治理等環(huán)節(jié)的決策更智慧、更智能、更精準(zhǔn);數(shù)據(jù)要素投入生產(chǎn)的三次價值釋放讓數(shù)據(jù)流通到更需要的地方,讓不同來源的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)在新的業(yè)務(wù)需求和場景中匯聚融合,實現(xiàn)雙贏、多贏的價值利用。(3)參見中國信息通信研究院:《數(shù)據(jù)要素白皮書(2022年)》,載中國信通院網(wǎng),http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202301/P020230107392254519512.pdf,最后訪問日期:2023年8月3日。

對平臺企業(yè)來說,數(shù)據(jù)作為核心資產(chǎn),對于推動平臺企業(yè)的發(fā)展有著重要的作用,不同平臺企業(yè)間往往會圍繞數(shù)據(jù)資源展開激烈的爭奪。數(shù)據(jù)本身具有一定的排他性,經(jīng)營者可能利用數(shù)據(jù)的排他性保持支配地位。數(shù)據(jù)的質(zhì)量和價值存在差異性,高質(zhì)量高價值的數(shù)據(jù)會提升主導(dǎo)經(jīng)營者的市場力量。高昂的數(shù)據(jù)收集成本可能阻止部分經(jīng)營者獲得需要的數(shù)據(jù),有助于主導(dǎo)經(jīng)營者維持市場支配地位。對超級平臺來說,可以利用其掌握的大量數(shù)據(jù)資源不斷放大其競爭優(yōu)勢,“反哺”其服務(wù)質(zhì)量:一方面,超級平臺通過收集、整合海量多樣化的數(shù)據(jù),不斷“喂養(yǎng)”算法,提高算法的匹配度和精準(zhǔn)度;另一方面,更加精準(zhǔn)的算法,有助于超級平臺擴(kuò)大自身在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢,提高數(shù)據(jù)抓取和分析的效率,提升商品和服務(wù)的質(zhì)量,吸引更多的經(jīng)營者和消費者進(jìn)入平臺,從而獲得更多的數(shù)據(jù)[4]。

(三) 超級平臺的經(jīng)營行為主要發(fā)生在雙邊或多邊市場中

雙邊市場(或多邊市場),可以定義為使終端用戶之間相互交往的一個或多個平臺,并通過適當(dāng)?shù)叵螂p邊(或多邊)收費使雙邊(或多邊)都參與其中。平臺在保證整體盈利,或者至少不虧損的情況下,盡量滿足每一邊的需求[5]。在雙邊市場特性下,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)同時為兩個或兩個以上獨立的用戶群體提供產(chǎn)品或服務(wù),而這兩個用戶群體之間存在相互的影響[6]。超級平臺往往具有多邊屬性,具有以下特征:首先,超級平臺提供服務(wù)的不同參與者群體在需求上相互依賴,涉及一個消費者群體的產(chǎn)品價格降低,將會導(dǎo)致與之互動的另一群體需求降低,造成群體參與者減少;其次,超級平臺為了獲取注意力與數(shù)據(jù),往往會采取“零價格+補貼”的商業(yè)模式,對一方參與者免費開放甚至提供補貼,然后對另一方消費者群體收費并從中獲取利潤。廣告主通過獲取的數(shù)據(jù)改善廣告服務(wù),并從中獲利。廣告主再進(jìn)行投資和創(chuàng)新以吸引消費者,又進(jìn)一步形成雙邊的“獲利反饋”。

(四) 超級平臺的數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢極易傳導(dǎo)至其他市場上

在多邊市場中,數(shù)據(jù)的多用途性可促進(jìn)平臺在不同市場上獲取競爭優(yōu)勢。由于數(shù)據(jù)與注意力資源具有等值性和統(tǒng)一性的特征,優(yōu)勢傳導(dǎo)具有現(xiàn)實可行性和有效性[7]。超級平臺依托收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、分析、處理,吸引了大量消費者取得市場力量的同時,會進(jìn)一步依據(jù)大數(shù)據(jù)帶來的市場反饋和預(yù)測功能,利用算法通過在原平臺的顯著位置提供登錄入口,以賬號登錄的方式引導(dǎo)流量,或者采用自動跳轉(zhuǎn)、自動安裝、自動運行的方式強制用戶接入新平臺從而進(jìn)入新的市場,將市場力量延伸至未來市場和不相關(guān)市場[8]。用戶數(shù)據(jù)能夠以多種方式跨多個傳統(tǒng)市場使用,而當(dāng)數(shù)據(jù)被用于發(fā)現(xiàn)新的市場風(fēng)口、進(jìn)入新市場、開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品時,其他市場的創(chuàng)新所需的邊際成本則會降低,從而產(chǎn)生范圍經(jīng)濟(jì)[9]。例如,騰訊依靠微信、QQ等社交平臺積累用戶數(shù)據(jù),通過社交平臺鎖定用戶,將自身優(yōu)勢傳遞至網(wǎng)絡(luò)音樂、體育轉(zhuǎn)播等市場上,降低了平臺進(jìn)入其他市場的成本,將市場力量傳遞至了其他市場上。

二、 超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢濫用市場支配地位行為的類型化梳理

超級平臺具有市場支配地位本身并不違法,只有當(dāng)其濫用市場支配地位,實施了排除、限制競爭行為時才違反反壟斷法。濫用市場支配地位行為可以分為剝削性行為與排他性行為兩類。其中,剝削性行為是指通過剝奪上、下游企業(yè)或者消費者的利益謀取壟斷利潤的行為,涉及具有市場支配力的企業(yè)對具有縱向交易關(guān)系的經(jīng)營者的擠壓,是不同產(chǎn)業(yè)鏈條層次間的利潤掠奪行為;而排他性行為是具有市場支配力的企業(yè)對與其具有橫向競爭關(guān)系的經(jīng)營者的排擠,對其他競爭對手進(jìn)行排擠或封鎖,謀取壟斷利潤[10]。

(一) 排他性濫用行為

在實踐中,超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施的排他性行為主要表現(xiàn)為以下幾種:以獨占數(shù)據(jù)的方式阻礙其他經(jīng)營者獲取數(shù)據(jù),影響平臺間互聯(lián)互通;利用平臺內(nèi)經(jīng)營者的非公開數(shù)據(jù),開發(fā)自身商品或者輔助自身決策,實施自我優(yōu)待行為;借助數(shù)據(jù)要素實施“二選一”行為等。

1.拒絕數(shù)據(jù)開放。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代,數(shù)據(jù)的有序流通不僅事關(guān)平臺企業(yè)間能否實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展,而且牽涉到數(shù)據(jù)要素的價值能否得到充分有效的配置與挖掘。超級平臺拒絕數(shù)據(jù)開放的行為極易給中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展帶來危害,不利于形成平臺間的互聯(lián)互通。

2.自我優(yōu)待行為。超級平臺往往兼具“運動員”與“裁判員”的雙重身份,平臺通過在開發(fā)者協(xié)議中約定“平臺數(shù)據(jù)全部歸屬平臺”的方式,實際上可以實現(xiàn)對自己平臺上數(shù)據(jù)的自我賦權(quán),而借助這些數(shù)據(jù)優(yōu)勢,平臺企業(yè)又可能實現(xiàn)市場支配力量的縱向擴(kuò)張[11],平臺企業(yè)就有動機也有能力在自己的平臺上優(yōu)待自己的商品或服務(wù)。2017年,谷歌被罰款24.2億歐元,理由是其搜索引擎對競爭對手的搜索服務(wù)采取歧視態(tài)度。維斯塔格(Margrethe Vestager)指出:谷歌的創(chuàng)新性產(chǎn)品和服務(wù)改變了人們的生活,是件好事。但是谷歌的比價購物服務(wù)不是通過提供較競爭對手更好的產(chǎn)品吸引客戶,而是濫用其在搜索引擎市場的主導(dǎo)地位,在搜索結(jié)果中推廣自己的比價購物服務(wù),將競爭對手的搜索結(jié)果降級。

3.“二選一”行為。2021年4月10日,市場監(jiān)管總局對A公司在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場濫用市場支配地位行為作出行政處罰。A公司借助數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段,采取多種獎懲措施保障“二選一”行為,排除、限制了中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場的競爭,妨礙了商品服務(wù)和資源要素自由流通,影響了平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展;(4)參見市場監(jiān)管總局:《市場監(jiān)管總局依法對阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰》,載國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng),https://www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_4966dda92ab34c398615f5878c10c8f1.html,最后訪問日期:2023年8月1日。2021年10月8日,市場監(jiān)管總局對M公司濫用市場支配地位依法作出行政處罰。M公司通過收取獨家合作保證金和數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段,采取多種懲罰性措施,保障“二選一”行為實施,排除、限制了相關(guān)市場競爭,妨礙了市場資源要素自由流動,削弱了平臺創(chuàng)新動力和發(fā)展活力。(5)參見市場監(jiān)管總局:《市場監(jiān)管總局依法對美團(tuán)在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務(wù)市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰》,載國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng),https://www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_31910760066b4f69aa119a20dee250ad.html,最后訪問日期:2023年8月1日。數(shù)據(jù)成為超級平臺控制平臺經(jīng)營者不得進(jìn)入平臺的重要技術(shù)手段,給市場競爭秩序帶來了負(fù)面影響。

(二) 剝削性濫用行為

剝削性行為則主要體現(xiàn)為不當(dāng)收集、處理數(shù)據(jù)等。超級平臺的濫用市場支配地位行為也有可能侵害消費者的隱私權(quán),正如德國聯(lián)邦卡特爾局在針對Facebook的調(diào)查中認(rèn)為,Facebook在德國社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)市場擁有市場支配地位,Facebook過度從第三方網(wǎng)站收集用戶數(shù)據(jù),并將其與用戶的Facebook賬號相關(guān)聯(lián)的行為,構(gòu)成濫用市場支配地位。(6)參見Bundeskartellamt, Preliminary assessment in Facebook proceeding: facebook’s collection and use of data from third-party sources is abusive, at https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2017/19_12_2017_Facebook.html(Last visited on June 24, 2023)。該案中,聯(lián)邦卡特爾局認(rèn)為Facebook使用和實施的數(shù)據(jù)政策允許其從Facebook以外第三方收集用戶和設(shè)備相關(guān)數(shù)據(jù),并將從第三方收集來的數(shù)據(jù)整合于Facebook自身服務(wù)平臺上收集的數(shù)據(jù),而用戶礙于Facebook的市場支配地位,為了獲取Facebook的服務(wù)只能簽訂合同,這不能視為用戶的意思自治,已經(jīng)構(gòu)成了濫用市場支配地位行為。德國杜塞爾多夫地區(qū)高級法院則認(rèn)為,Facebook并未通過欺詐、脅迫等不公平手段獲得用戶同意,也無法證明Facebook超出協(xié)議范圍使用數(shù)據(jù)。德國聯(lián)邦最高法院則認(rèn)為,用戶應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇同意Facebook從第三方服務(wù)無限收集用戶數(shù)據(jù)并由此得到更加個性化的服務(wù),也有權(quán)選擇僅同意Facebook收集用戶在“facebook.com”上披露的數(shù)據(jù)并得到程度相對較弱的個性化服務(wù)。然而,本案中用戶并沒有被賦予選擇權(quán),事實上被強加了其所不愿接受的服務(wù),其中存在剝削消費者的效果。

三、 超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢濫用市場支配地位行為的規(guī)制挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的濫用市場支配地位行為界定主要分為三個步驟進(jìn)行:相關(guān)市場界定、市場支配地位認(rèn)定以及濫用市場支配地位行為的界定。針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)下平臺實施的濫用市場支配地位行為,《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》以及2021年2月7日開始實施的《反壟斷指南》都作出了特殊規(guī)定,提供了有效的補充。然而,受限于立法的滯后性,仍暴露了在針對超級平臺實施濫用市場支配地位行為的問題上制度供給不足的問題。

(一) 《反壟斷法》相關(guān)理念待更新

傳統(tǒng)的競爭規(guī)制理念認(rèn)為競爭法首要保護(hù)的是競爭利益,是市場的自由公平競爭秩序,亦是大多數(shù)市場參與者的公平交易機會,屬公共利益范疇。其追求的是競爭秩序的有效有序運行,是市場經(jīng)濟(jì)所有參與者能夠持續(xù)地追求利益,社會經(jīng)濟(jì)得以繁榮發(fā)展的保障。在這種觀念的影響之下,有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將提高經(jīng)濟(jì)效率作為反壟斷法的終極價值目標(biāo),這也是由于當(dāng)時我國需要應(yīng)對的是全球經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn),回應(yīng)行政壟斷盛行的問題[12]。

然而,反壟斷法規(guī)制的社會現(xiàn)象始終處在不斷的變化之中,社會的問題和價值觀也會與時俱進(jìn),經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范要求必然隨之改變。不確定性或許是競爭法的特點之一。但是關(guān)于競爭法的一些理念卻并沒有厘清,譬如對于隱私是否應(yīng)成為反壟斷法保護(hù)的對象,便存在“分離主義”與“整合主義”兩種觀點[13],前者主張數(shù)據(jù)隱私與反壟斷之間的理論分離,后者則將數(shù)據(jù)隱私作為非價格因素(質(zhì)量),承認(rèn)基于隱私的競爭。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代,大數(shù)據(jù)、云計算和平臺經(jīng)濟(jì)的誕生與繁榮,引發(fā)經(jīng)濟(jì)模式從傳統(tǒng)的實體經(jīng)濟(jì)向線上虛擬經(jīng)濟(jì)和線下實體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的新型業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。其線上線下交互式反應(yīng)的跨界模式通常是以雙邊市場為載體,以“平臺”為核心,通過數(shù)據(jù)要素與算法技術(shù)連接傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)者、銷售商、消費者等多元主體。在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,數(shù)據(jù)是可廣泛運用于生產(chǎn)、物流、促銷活動等全經(jīng)營鏈條的重要生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)的收集、持有和利用能力可對平臺企業(yè)的競爭力產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。數(shù)據(jù)的合理利用不僅牽涉到平臺與平臺內(nèi)經(jīng)營者的利益,而且與消費者利益、國家安全等利益密切相關(guān)。為此,《反壟斷法》應(yīng)與時俱進(jìn),更新現(xiàn)有規(guī)制理念。以隱私為例,競爭政策的目標(biāo)不僅包含經(jīng)濟(jì)效率,隱私等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也應(yīng)被考量?！斗磯艛喾ā穼ⅰ熬S護(hù)消費者利益”作為立法目的之一,而消費者的隱私是否受到保護(hù)自然也是消費者利益應(yīng)考量的因素。此外,正如上文所言,超級平臺往往是通過“零價格”商業(yè)模式獲取消費者的數(shù)據(jù),隱私保護(hù)此時屬于超級平臺提供的產(chǎn)品質(zhì)量這一維度,是非價格競爭的重要方面。超級平臺如果要求消費者提供更多涉及個人隱私的數(shù)據(jù)方能獲取免費服務(wù),這一行為很可能降低產(chǎn)品質(zhì)量或提高產(chǎn)品價格。因此,《反壟斷法》應(yīng)綜合考量多元主體利益,統(tǒng)籌考察超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展的經(jīng)營行為的競爭效果,做到精準(zhǔn)識別、敏捷治理。

(二) 相關(guān)市場界定待明確

在市場競爭中,對經(jīng)營者行為構(gòu)成直接約束的,是市場里存在需求者認(rèn)為具有較強替代關(guān)系的商品或能夠購買到這些商品的地域。科學(xué)合理地界定相關(guān)市場,對識別競爭者和潛在競爭者,判定經(jīng)營者市場份額和市場集中度,認(rèn)定經(jīng)營者的市場地位、分析經(jīng)營者的行為對市場競爭的影響、判斷經(jīng)營者行為是否違法以及在違法情況下需要承擔(dān)的法律責(zé)任等關(guān)鍵的問題具有重要作用,是判斷當(dāng)事人行為是否合法的決定性因素。

傳統(tǒng)反壟斷法中界定相關(guān)市場的方法主要有定性分析與定量分析兩種方法。所謂定性分析即替代分析法,是指通過需求替代與供給替代分析相關(guān)市場;所謂定量分析即假定壟斷者測試法,是指通過確定假定壟斷者將商品價格提高并維持在高于競爭價格水平時的最小商品集合和地域范圍內(nèi),界定相關(guān)市場。

面對超級平臺動態(tài)競爭、范圍經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)等特點,替代分析方法在實踐中面臨較大的困難:以需求替代分析為例,傳統(tǒng)的需求替代分析可從產(chǎn)品的功能、價格、獲取商品的便捷性、消費者偏好等因素界定相關(guān)商品市場,而平臺經(jīng)濟(jì)具有“零價格”模式、交叉網(wǎng)絡(luò)外部性等特征,商品的價格、特征、獲取難易程度等因素對市場競爭的影響在逐漸減弱,在“零價格”模式下,很難再通過這些因素進(jìn)行需求替代分析。

“零價格”模式也導(dǎo)致很難通過假定壟斷者測試中關(guān)于價格因素變化的測試來界定相關(guān)商品市場,超級平臺的競爭主要是圍繞數(shù)據(jù)的數(shù)量以及質(zhì)量展開。此外,超級平臺往往具有多邊市場結(jié)構(gòu),假定壟斷者測試僅考慮單邊市場的劃定,而忽視雙邊或多邊市場間的聯(lián)動現(xiàn)實對相關(guān)市場范圍的影響及其實際市場力量的評價[14]。

(三) 市場支配地位認(rèn)定待優(yōu)化

市場支配地位,是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有控制商品價格、數(shù)量或其他交易條件,或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位。傳統(tǒng)反壟斷法中,可以通過已知的基礎(chǔ)事實來推定市場支配地位,也可以根據(jù)經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額以及相關(guān)市場的競爭狀況、經(jīng)營者控制銷售市場或原材料采購市場的能力、經(jīng)營者的財力和技術(shù)條件、其他經(jīng)營者對該經(jīng)營者在交易上的依賴程度、其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度推定經(jīng)營者的市場支配地位。

然而,市場份額對衡量判斷平臺經(jīng)營者的市場競爭力的作用已經(jīng)逐漸弱化[15]。超級平臺的市場份額較難核算。由于其“零價格”商業(yè)模式,導(dǎo)致無法通過銷售額確定超級平臺的市場份額。而市場份額大于50%的經(jīng)營者可因市場進(jìn)入門檻等因素的綜合分析而未被認(rèn)定為具備市場支配地位。考慮到超級平臺以數(shù)據(jù)驅(qū)動為獲取競爭優(yōu)勢的主要手段,在規(guī)制其濫用市場支配地位行為時,應(yīng)以平臺掌握的數(shù)據(jù)質(zhì)量以及平臺對數(shù)據(jù)的分析、處理能力為考察的重點因素。

(四) 行為違法性認(rèn)定因素待細(xì)化

對平臺經(jīng)濟(jì)實施常態(tài)化監(jiān)管不僅意味著要嚴(yán)格規(guī)制平臺的違法行為,還意味著充分激發(fā)平臺經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用,激勵平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)揮促進(jìn)創(chuàng)新的正向效用。當(dāng)前平臺經(jīng)濟(jì)從模式上看依然停留在從流量資本到短期變現(xiàn)的階段,從技術(shù)上看存在關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”的問題。而常態(tài)化監(jiān)管有助于及時精準(zhǔn)規(guī)制市場上的不公平競爭與壟斷行為,建立科學(xué)合理的長效機制維護(hù)公平有序的市場競爭,推動各類生產(chǎn)要素,尤其是數(shù)據(jù)要素的高效安全流通,通過對平臺競爭行為配置適度的激勵措施來促進(jìn)創(chuàng)新動能的充分釋放,促進(jìn)相關(guān)主體轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)資本+技術(shù)創(chuàng)新+持續(xù)發(fā)展”的新模式。

因此,超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢,可能實施拒絕交易、限定交易、搭售或附加不合理交易條件等排他性濫用市場支配地位行為,危害市場競爭秩序;也有可能構(gòu)成剝削性濫用市場支配地位行為,侵犯消費者隱私權(quán)。對于這類行為,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊、嚴(yán)格防范。而對于超級平臺通過數(shù)據(jù)要素開展新業(yè)務(wù)、開發(fā)新產(chǎn)業(yè)、開創(chuàng)新模式的合理經(jīng)營行為,應(yīng)予以支持和鼓勵,賦予平臺企業(yè)明確的市場預(yù)期。這就要求有關(guān)部門在執(zhí)法時應(yīng)對行為產(chǎn)生的競爭效果進(jìn)行分析,進(jìn)而對該行為的正當(dāng)性與合法性作出判斷。

在具體到平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展競爭行為的場景中,由于平臺行為所影響的對象不僅是其競爭對手,還包括消費者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等多方主體,因此,在考察行為是否排除限制競爭時,不僅需要考察行為對其他平臺的影響,同時還需要適當(dāng)考察行為對平臺消費者用戶、平臺內(nèi)經(jīng)營者帶來的積極影響和消極影響,綜合評估行為對市場競爭產(chǎn)生的實際效果。

四、 超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢濫用市場支配地位行為的規(guī)制完善

2022年11月18日,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定(公開征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》),其中第39條進(jìn)一步細(xì)化了有關(guān)拒絕交易行為的認(rèn)定規(guī)則,其中第2款對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域下經(jīng)營者實施拒絕交易行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化,第3款對“正當(dāng)理由”進(jìn)行了闡釋?！墩髑笠庖姼濉愤€對相關(guān)市場界定、互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者市場支配地位的認(rèn)定予以了細(xì)化。2022年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》發(fā)布,其中明確要引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用,促進(jìn)與中小微企業(yè)雙向公平授權(quán),共同合理使用數(shù)據(jù),賦能中小微企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2023年3月,市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》,其第21條明確規(guī)定“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等從事本規(guī)定第十四條至第二十條規(guī)定的濫用市場支配地位行為”。

上述政策及法律的發(fā)布,很大程度上標(biāo)志著針對超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施濫用市場支配地位的行為認(rèn)定得到了進(jìn)一步的細(xì)化,對于推進(jìn)平臺間互聯(lián)互通、破除平臺“封禁”行為有著重要作用,對于打破實體經(jīng)濟(jì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)間的界限、加速數(shù)實融合、以科技賦能實體產(chǎn)業(yè)意義深遠(yuǎn)。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)結(jié)合近年來互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制面臨的新問題與新挑戰(zhàn),展開梳理,明確對超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施濫用市場支配地位行為的監(jiān)管框架,以促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

(一) 更新《反壟斷法》相關(guān)理念

數(shù)字經(jīng)濟(jì)為傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)秩序帶來了巨大的變化,反壟斷法理念的完善與更新,也是新發(fā)展格局下完善市場經(jīng)濟(jì)基本法治的基本要求。2022年8月1日,修訂后的《反壟斷法》開始施行,其在第1條將“鼓勵創(chuàng)新”作為立法目的之一,體現(xiàn)了反壟斷法理念的與時俱進(jìn),對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題及時予以回應(yīng)。“鼓勵創(chuàng)新”意味著在規(guī)制超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展經(jīng)營活動時,需要統(tǒng)籌多元利益進(jìn)行考量。如果有關(guān)行為對平臺業(yè)務(wù)發(fā)展、未來投資、創(chuàng)新方面可以帶來正面影響,則可以結(jié)合行為的競爭效果,綜合評定是否構(gòu)成濫用市場支配地位行為。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的反壟斷法應(yīng)當(dāng)兼顧經(jīng)營者利益和消費者利益,維護(hù)好競爭與創(chuàng)新之間的關(guān)系[16]。具體而言,反壟斷法需要做到統(tǒng)籌競爭與創(chuàng)新,兼顧平臺的經(jīng)濟(jì)利益與消費者的利益。以平臺拒絕數(shù)據(jù)開放為例,超級平臺對于其自身經(jīng)過分析、處理后得到的數(shù)據(jù),享有正當(dāng)?shù)臋?quán)益。若超級平臺根據(jù)他人要求開放數(shù)據(jù)而他人未能支付合理對價,勢必會造成超級平臺利益的損失,影響超級平臺之后挖掘、分析數(shù)據(jù)的動力;若是拒絕他人開放數(shù)據(jù)的要求,又有可能形成市場上超級平臺“一家獨大”的格局,影響市場競爭秩序,最終造成消費者福利的減損。因此,必須做好競爭與創(chuàng)新的統(tǒng)籌:鼓勵創(chuàng)新與競爭相互促進(jìn)、相輔相成,只有在良好的競爭秩序下,才能夠為創(chuàng)新提供好的環(huán)境;只有在不斷的創(chuàng)新發(fā)展中,才能實現(xiàn)高質(zhì)量競爭。

同時,還需要注意加強反壟斷分析中對消費者利益的考量。消費者在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的角色地位更加重要,數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得以消費者需求為中心的市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)消格局逐步形成,在交易中消費者扮演著越來越重要甚至是支配者的角色[17]。超級平臺實施的濫用市場支配地位行為,往往最終均轉(zhuǎn)化為對于消費者隱私、選擇權(quán)等權(quán)利的減損,帶來的是消費者利益上的損失。因此,反壟斷法在處理超級平臺實施濫用市場支配地位的行為時,應(yīng)當(dāng)注意多元因素的考量,衡量多方利益,在兼顧平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的同時,注重對消費者利益的保護(hù),對于隱私等問題,納入反壟斷法的分析框架之中。

(二) 統(tǒng)籌定性分析與定量分析界定相關(guān)市場

我國當(dāng)前關(guān)于平臺領(lǐng)域相關(guān)市場界定的規(guī)定主要體現(xiàn)在《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》以及《反壟斷指南》之中,消費者的需求替代仍然是有效識別平臺競爭中對經(jīng)營者構(gòu)成約束的關(guān)鍵點?！督篂E用市場支配地位行為規(guī)定》明確,可以根據(jù)平臺一邊的商品界定相關(guān)商品市場,也可以根據(jù)平臺所涉及的多邊商品,將平臺整體界定為一個相關(guān)商品市場,或者分別界定多個相關(guān)商品市場?！斗磯艛嘀改稀访鞔_,進(jìn)行需求替代分析時考慮的有平臺功能、商業(yè)模式、應(yīng)用場景、用戶群體、多邊市場、線下交易等因素。當(dāng)供給替代對經(jīng)營者行為產(chǎn)生的競爭約束類似于需求替代時,可以基于市場進(jìn)入、技術(shù)壁壘、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、轉(zhuǎn)移成本、跨界競爭等因素考慮供給替代分析。超級平臺所掌握的強大的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)分析能力,很可能使得新進(jìn)入市場的競爭者缺乏有效的競爭手段,在市場上構(gòu)建了強大的技術(shù)壁壘,增高了潛在競爭者競爭的難度。因此,也有必要從供給替代分析的角度對相關(guān)市場進(jìn)行界定。

1.豐富定性分析方法。根據(jù)平臺兩邊之間是否具有交易性,可將雙邊市場分為交易型雙邊市場和非交易型雙邊市場。交易型雙邊市場是指平臺的兩邊客戶之間有交易[18],平臺的兩邊用戶之間存在交易并且可以觀察得到[19]。非交易型雙邊市場則是指平臺兩邊之間沒有交易,即便兩邊之間有互動,通常也難以觀察得到,于是難以實現(xiàn)就每單交易或每次互動收取費用。對于交易型平臺,需要界定一個相關(guān)商品市場;而對于非交易型平臺,則需要界定多個相關(guān)商品市場。

交易型平臺的作用是將交易雙方的隱性市場顯性化,使得原交易雙方的直接互動裂變成具有中介性質(zhì)的新產(chǎn)品,因此平臺向雙邊用戶提供的是同一產(chǎn)品。平臺連接的雙邊用戶(消費者和平臺內(nèi)經(jīng)營者)的需求雖然不同,一邊是要“購買”,另一邊是要“銷售”,但是滿足各邊需求的商品/服務(wù)范圍是基本一致的。在前述A公司與M公司“二選一”行政處罰案件中,市場監(jiān)管總局便充分考察到了網(wǎng)絡(luò)零售平臺的雙邊市場屬性,消費者與平臺內(nèi)經(jīng)營者均對平臺有著緊密的需求關(guān)聯(lián),將相關(guān)商品市場認(rèn)定為網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場。

而非交易型雙邊平臺向兩邊客戶提供的則是不同的產(chǎn)品——門戶網(wǎng)站向讀者提供閱讀服務(wù),而向廣告商提供的是廣告發(fā)布的服務(wù)。可能需要界定兩個產(chǎn)品市場。平臺的作用不是將用戶之間原有的交易環(huán)節(jié)顯性化,而是通過一個產(chǎn)品來搭載另外一個產(chǎn)品。簡而言之,當(dāng)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)作用較為直接時,一邊市場用戶數(shù)量對另一邊用戶需求影響較大,雙邊聯(lián)系較為密切,則可以考慮將平臺劃為整體界定;當(dāng)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)作用較為間接時,雙邊聯(lián)系并不密切,消費者更加關(guān)注平臺提供的服務(wù)的質(zhì)量,而不是另一邊市場的情況,則應(yīng)分別界定相關(guān)商品市場。

2.豐富定量分析方法。考慮到假定壟斷者測試很難發(fā)揮作用,可考慮將《反壟斷指南》中進(jìn)行需求替代分析所要考慮的要素具體化,例如以SSNDQ取代SSNIP界定相關(guān)商品市場。所謂SSNDQ測試法,是指數(shù)量不大但有意義并且非短暫的質(zhì)量下降所引起的消費者對于技術(shù)產(chǎn)品的態(tài)度,即是否大量轉(zhuǎn)向另一替代品。而SSNDQ測試法的主要問題在于:如何評估產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量,將質(zhì)量量化。對此,可以考慮通過衡量經(jīng)營者投資變化情況來間接衡量質(zhì)量的變化。在雙邊市場,由于付費邊廣告收入往往與免費邊產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量呈正比例關(guān)系,可以通過考察付費邊廣告收入的多寡來間接量化免費邊產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的變化情況[3]。此外,也可將消費者隱私的保護(hù)作為界定相關(guān)市場的因素,即SSNDPP測試法,通過小而顯著的非暫時性隱私保護(hù)力度下降,例如,平臺向廣告商出售用戶照片后日活用戶的變化情況,衡量非價格因素對于消費者群體需求的影響[20]。

(三) 細(xì)化數(shù)據(jù)要素在超級平臺市場支配地位界定中的作用

市場份額標(biāo)準(zhǔn)對于超級平臺市場支配地位的界定仍然具有重要意義,只是由于超級平臺一般采取“零價格”的商業(yè)經(jīng)營模式,導(dǎo)致運用價格因素分析市場支配的路徑逐漸弱化。根據(jù)《反壟斷指南》,在分析平臺的市場支配地位時,可以考慮銷售額、活躍用戶數(shù)、點擊量、使用時長或者其他指標(biāo)在相關(guān)市場所占比重,同時考慮該市場份額持續(xù)的時間。這是由于超級平臺的競爭是一種注意力競爭,更多的消費者的關(guān)注可以幫助平臺經(jīng)營者獲得更多的利潤,平臺十分關(guān)注日活數(shù)據(jù),顯眼的日活數(shù)據(jù)會吸引更多商家入駐。此外,由于創(chuàng)新頻率較高,競爭激烈,市場份額具有較強的不確定性和動態(tài)性,高市場份額的暫時性與市場支配地位的穩(wěn)定性不符,難以真實反映經(jīng)營者的市場地位。因此,需要結(jié)合市場份額持續(xù)的時間加以考慮。

在界定超級平臺市場支配地位時,應(yīng)尤其注意數(shù)據(jù)要素在市場支配地位界定中的作用?！斗磯艛嘀改稀访鞔_,認(rèn)定或推定經(jīng)營者具有市場支配地位需要考慮經(jīng)營者掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力。正如上文所說,數(shù)據(jù)是推動平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以為超級平臺帶來豐富的數(shù)據(jù)資源,同時考慮到超級平臺較廣的經(jīng)營范圍,其數(shù)據(jù)類型更加多樣。

在超級平臺收集、利用數(shù)據(jù)的過程中,涵蓋數(shù)據(jù)的來源、傳輸、存儲、使用、清理等各個環(huán)節(jié),不同環(huán)節(jié)的特性不同,超級平臺控制數(shù)據(jù)市場的方式也不同。在這一過程中,小型平臺企業(yè)只能獲得少量的數(shù)據(jù),難以針對用戶需求推動服務(wù)質(zhì)量的完善。在數(shù)據(jù)的收集環(huán)節(jié),需要考慮的是數(shù)據(jù)收集造成的市場進(jìn)入壁壘的問題。相比其他生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)不僅可以通過其自行收集,也可以通過第三方收集,而且數(shù)據(jù)還具有非競爭性和非排他性的特點,這使得數(shù)據(jù)很難成為一種壟斷性資源,沒有哪個企業(yè)可以壟斷數(shù)據(jù)[21]。然而,考慮到超級平臺所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的特點,對潛在有進(jìn)入市場競爭意愿的經(jīng)營者來說,無論是為了達(dá)到能夠與超級平臺競爭的所要求的數(shù)據(jù)數(shù)量還是范圍,潛在的競爭者都需要進(jìn)行非常昂貴和耗時的投入。在數(shù)據(jù)的存儲環(huán)節(jié),高昂的數(shù)據(jù)倉儲成本也會提升潛在或現(xiàn)有競爭者進(jìn)入市場、進(jìn)行市場擴(kuò)張的市場壁壘[22]。在數(shù)據(jù)的處理和使用環(huán)節(jié),需要著重考察超級平臺的數(shù)據(jù)處理能力。數(shù)據(jù)收集和處理的技術(shù)越強大,越有機會使平臺具有巨大的品牌優(yōu)勢、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),甚至具有跨行業(yè)的交叉引流和補貼能力[23]。在數(shù)據(jù)的共享環(huán)節(jié),則需要考察數(shù)據(jù)的可攜帶的程度。數(shù)據(jù)可攜帶程度的高低關(guān)系到新進(jìn)入市場者能否獲得需要的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)可攜帶的程度取決于數(shù)據(jù)格式的兼容性、數(shù)據(jù)軟件的互操作性、數(shù)據(jù)攜帶的效率和成本及法律規(guī)定?？蓴y帶程度越低,意味著超級平臺掌握控制數(shù)據(jù)的能力越強,市場支配地位越強。

此外,由于受用戶的使用成本、技術(shù)性兼容性等要素的限制,用戶通常只能選擇一家經(jīng)營者作為主要的服務(wù)提供商。經(jīng)營者為了維持競爭優(yōu)勢,也會通過會員制、積分制等策略將用戶鎖定在平臺上,抵消了用戶多歸屬產(chǎn)生的分散效應(yīng),強化了主導(dǎo)經(jīng)營者的市場支配地位。數(shù)據(jù)驅(qū)動的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)越大,競爭對手取代其的難度就越高。在確定大數(shù)據(jù)經(jīng)營者的市場支配地位時,應(yīng)分析鎖定效應(yīng)、用戶轉(zhuǎn)換成本、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等因素在主導(dǎo)經(jīng)營者獲得和維持支配地位中的作用。

(四) 完善對超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施濫用市場支配地位行為違法性認(rèn)定

考慮到數(shù)據(jù)市場上出現(xiàn)的數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、分析和貨幣化等諸多技術(shù)內(nèi)容,無法套用掠奪定價、壟斷定價、限定交易、拒絕交易、捆綁交易和差別待遇等違法行為類型,也容易落入“概念法學(xué)”的規(guī)制的陷阱之中[22]。因此,有必要進(jìn)一步細(xì)化行為違法性認(rèn)定的考量因素,關(guān)注多維度多場景下的不同因素,包括但不限于消費者隱私、消費者偏好、消費者數(shù)據(jù)屬性、數(shù)據(jù)安全等非價格因素,并嘗試將非價格型競爭要素納入反壟斷規(guī)制分析框架之中,注重個性化的分析思路與方法在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的適用。同時,需要特別指出的是,強調(diào)對平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定的個案分析原則,并不意味著平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷規(guī)制無規(guī)律,應(yīng)及時對個案分析思路及方法進(jìn)行類型化整理與總結(jié),增強平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定的確定性與可預(yù)測性,從個案分析原則的適用中提煉出一般原則與實踐規(guī)律。

1.超級平臺拒絕數(shù)據(jù)開放的行為。熊彼特認(rèn)為,顛覆式創(chuàng)新能夠打破市場壟斷,商業(yè)生產(chǎn)力的創(chuàng)新與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長緊密相關(guān),很多情況下創(chuàng)新毫無疑問是經(jīng)營績效的主要驅(qū)動力[24]33。學(xué)者阿羅認(rèn)為,只有激烈的競爭才能激勵創(chuàng)新[25]。創(chuàng)新本身可以從受到競爭法保護(hù)的框架的市場行為中受益,確保市場的競爭性,競爭法可以成為促進(jìn)創(chuàng)新的工具[24]6。一旦超級平臺拒絕向新進(jìn)入市場的經(jīng)營者開放數(shù)據(jù),即便新進(jìn)入市場的經(jīng)營者相對于超級平臺具有技術(shù)上的優(yōu)勢,也有可能因為缺乏必要的數(shù)據(jù)而無法進(jìn)入市場,影響創(chuàng)新效率。

根據(jù)《反壟斷指南》的規(guī)定,控制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域必需設(shè)施的經(jīng)營者拒絕與交易相對人以合理條件進(jìn)行交易,可能構(gòu)成拒絕交易行為。當(dāng)超級平臺拒絕開放數(shù)據(jù)時,只有其被認(rèn)為構(gòu)成“必需設(shè)施”持有者,且不給予公正合理非歧視的開放請求時,方可認(rèn)定超級平臺違反強制開放義務(wù),構(gòu)成拒絕交易行為。

認(rèn)定數(shù)據(jù)能否構(gòu)成必需設(shè)施應(yīng)保持謹(jǐn)慎。首先,由于數(shù)據(jù)的非競爭性與非稀缺性特征,企業(yè)也沒有動機與能力實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的獨占。其次,強制要求企業(yè)對競爭者開放其資源,這不僅對于該企業(yè)不公平,而且會打擊競爭者進(jìn)行新的投入與發(fā)展的決心[21]。

考察數(shù)據(jù)能否成為必需設(shè)施需要從兩個角度進(jìn)行分析。首先,是數(shù)據(jù)的可替代性。數(shù)據(jù)的可替代性分析,是指經(jīng)營者在參與市場競爭中,除卻對于該數(shù)據(jù)的訪問外,無法獲得其他的替代性方法有效地參與市場的競爭。如果經(jīng)營者能夠通過其他方式實現(xiàn)市場中的競爭,數(shù)據(jù)就并不能夠成為必需設(shè)施,競爭法也無須對控制數(shù)據(jù)的經(jīng)營者的行為進(jìn)行規(guī)制。盡管數(shù)據(jù)對經(jīng)營者的競爭過程影響意義重大,但是數(shù)據(jù)不是決定市場競爭過程的唯一要素。對數(shù)據(jù)的分析能力也是一個重要的考察因素。不同經(jīng)營者之間競爭地位上的差異不僅取決于對于數(shù)據(jù)的獲取程度,也取決于經(jīng)營者所擁有的對于數(shù)據(jù)的分析能力。

其次,是數(shù)據(jù)的可復(fù)制性。相較于數(shù)據(jù)的可替代性關(guān)注是否可以通過其他方式,譬如更先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析、處理能力達(dá)到同樣的效果,數(shù)據(jù)的可復(fù)制性聚焦于經(jīng)營者獲得同樣競爭效果的數(shù)據(jù)的可實現(xiàn)性。盡管數(shù)據(jù)具有無處不在、易于收集且本身并不昂貴等特性,但是在市場中可能存在各式各樣的壁壘,使經(jīng)營者對大量數(shù)據(jù)的收集、整理存在困難,從而影響對數(shù)據(jù)的復(fù)制。

2.超級平臺實施“二選一”行為?！斗磯艛嘀改稀访鞔_,限定交易行為可能通過平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等方面的實際設(shè)置限制或者障礙的方式實現(xiàn)。超級平臺實施“二選一”行為,限制了交易相對人的選擇權(quán),破壞了市場競爭秩序。值得注意的是,數(shù)據(jù)安全與隱私除去可能作為衡量超級平臺利益數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施濫用市場支配地位行為帶來的競爭損害的因素外,也可以作為超級平臺限定交易行為的抗辯理由存在?！斗磯艛嘀改稀访鞔_,“為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機密或者數(shù)據(jù)安全所必須”構(gòu)成平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者限定交易的正當(dāng)理由。

超級平臺實施“二選一”行為時,若平臺能證明限制或排除競爭對手獲取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)交叉使用以及阻礙數(shù)據(jù)的可攜帶性等行為,其目的是提高用戶隱私保護(hù)水平、保護(hù)數(shù)據(jù)安全、維護(hù)自身數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益、提高數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量,且同時符合提高消費者福利水平、不會嚴(yán)重排除或限制數(shù)據(jù)市場競爭兩個條件,那么此類行為應(yīng)被認(rèn)定為具有正當(dāng)性[3]。

3.超級平臺實施“自我優(yōu)待”行為。平臺經(jīng)營者優(yōu)待自營業(yè)務(wù)的行為讓自營業(yè)務(wù)和平臺內(nèi)經(jīng)營者的業(yè)務(wù)無法在平臺內(nèi)市場中公平競爭,涉嫌濫用市場支配地位中的差別待遇[26]。就超級平臺的自營業(yè)務(wù)而言,超級平臺與平臺內(nèi)經(jīng)營者構(gòu)成競爭關(guān)系,一旦平臺內(nèi)經(jīng)營者的海量數(shù)據(jù)為平臺獲取并用于提升自營業(yè)務(wù),超級平臺便更易洞察平臺內(nèi)經(jīng)營者的商業(yè)模式與經(jīng)營策略,有針對性地對自營業(yè)務(wù)作出改進(jìn),放大自身競爭優(yōu)勢。這一行為不僅侵犯了平臺內(nèi)經(jīng)營者對自身數(shù)據(jù)享有的合法權(quán)益,而且侵犯了平臺內(nèi)經(jīng)營者與超級平臺公平競爭的權(quán)利,破壞了市場競爭秩序。

應(yīng)注意厘清超級平臺自我優(yōu)待行為與合理行使“管理權(quán)”行為的界分。超級平臺由于兼具“運動員”與“裁判員”的雙重身份,極易引發(fā)管理行為與經(jīng)營行為的混淆。若超級平臺的行為從正常的管理目的出發(fā),基于平臺公平、合理、無歧視的規(guī)則而對平臺內(nèi)經(jīng)營者進(jìn)行規(guī)范的獎懲,則不應(yīng)認(rèn)為這一行為構(gòu)成差別待遇。

4.超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢侵犯消費者隱私的行為。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代,個人信息的公共屬性削弱了個人控制其信息的能力[27]。消費呈現(xiàn)數(shù)字化特征,消費者信息安全難以保障[28]。超級平臺迫使用戶簽訂不平等的隱私授權(quán)條款或違反數(shù)據(jù)保護(hù)與獲取規(guī)定過度采集用戶數(shù)據(jù)可能構(gòu)成對消費者隱私的侵犯。盡管隱私保護(hù)與反壟斷法傳統(tǒng)上并無交集,但考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)下隱私已經(jīng)成為消費者人格權(quán)的重要組成部分,是消費者利益的重要體現(xiàn)。數(shù)據(jù)隱私保護(hù)成為質(zhì)量競爭的重要維度[29]。反壟斷法作為維護(hù)市場競爭秩序,保護(hù)消費者利益的重要法律,應(yīng)當(dāng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的隱私侵犯的問題作出回應(yīng)。對于認(rèn)知能力與決策能力等主觀能力處于弱勢的消費者予以特殊保護(hù),也符合經(jīng)濟(jì)法“實質(zhì)正義”的基礎(chǔ)理念。

反壟斷法在規(guī)制濫用市場支配地位侵犯用戶隱私的行為時,應(yīng)堅持以競爭損害作為認(rèn)定超級平臺侵犯隱私的基本標(biāo)準(zhǔn)。例如,侵犯隱私行為能有力地幫助公司獲得或維持其壟斷能力,尤其是在具有強大數(shù)據(jù)驅(qū)動網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的市場中,侵犯隱私行為構(gòu)成一種排他性濫用,其方式是提取其他競爭對手無法訪問的私人信息,并使用該數(shù)據(jù)來阻止其他對手參與競爭或提高市場進(jìn)入壁壘。對于不造成競爭損害的行為,反壟斷法不應(yīng)介入。當(dāng)相關(guān)市場存在嚴(yán)重的進(jìn)入壁壘、壟斷性市場結(jié)構(gòu)已經(jīng)長期固化,又不能期待市場自我矯正時,具有市場支配地位的經(jīng)營者從事顯著侵害消費者利益的行為,從而獲得過度的利潤,最終可能達(dá)到鞏固其支配地位的目的,則有必要適用反壟斷法對其進(jìn)行規(guī)制[30]。若是超級平臺濫用其市場支配地位降低消費者隱私的保護(hù)力度,或者以使用服務(wù)或產(chǎn)品為對價迫使用戶接受不當(dāng)?shù)碾[私授權(quán)條款[31],則行為很有可能構(gòu)成對市場支配地位的濫用。

(五) 綜合運用多種手段對濫用行為進(jìn)行協(xié)同治理

互聯(lián)網(wǎng)問題絕非局限在某一部門或某一領(lǐng)域,它們常常是跨領(lǐng)域的[32]。平臺經(jīng)濟(jì)具有高度復(fù)雜的特點,數(shù)字平臺的反競爭行為與侵犯消費者權(quán)益效果交織在一起[33]。有必要加強反壟斷法執(zhí)法部門、數(shù)據(jù)保護(hù)機構(gòu)與消費者保護(hù)機構(gòu)之間的聯(lián)系[34]。對于超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施濫用市場支配地位的行為,除去以《反壟斷法》作為規(guī)制路徑之一,還應(yīng)將《個人信息保護(hù)法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律納入治理框架之下。

《個人信息保護(hù)法》第62條明確規(guī)定,國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門依法推進(jìn)個人信息保護(hù)工作?？紤]到政府監(jiān)管的局限性,還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)的作用,加強平臺和行業(yè)協(xié)會內(nèi)部自治,建立系統(tǒng)完善的多元共治模式。將監(jiān)管變?yōu)樽月?鼓勵營造“剛?cè)岵?jì)”的法治環(huán)境,搭建涉及多主體多場景的評價、審核架構(gòu),自我評估、同行評價、行政評審、司法平衡的治理模式。《個人信息保護(hù)法》也體現(xiàn)了對于通過平臺監(jiān)督來治理數(shù)據(jù)的重視:第58條對于提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個人信息處理者科以義務(wù),要求其建立個人信息保護(hù)合規(guī)制度體系,明確平臺內(nèi)部經(jīng)營規(guī)則,落實保護(hù)個人信息安全、規(guī)范處理個人信息的有關(guān)義務(wù),有效制約了超級平臺可能實施的剝削性濫用行為。如此一來,便構(gòu)建了多元共治、立體監(jiān)管的治理模式,符合互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域競爭秩序維護(hù)的要求,可謂執(zhí)法機構(gòu)方面的創(chuàng)新。

五、結(jié) 論

對超級平臺來說,其利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施的濫用市場支配地位行為可能提高市場進(jìn)入壁壘,破壞市場的競爭秩序。雙邊市場存在兩個“反饋循環(huán)”:首先是“用戶反饋循環(huán)”,是指擁有大量用戶的公司能夠收集多種數(shù)據(jù)以提高服務(wù)質(zhì)量,例如創(chuàng)建更好的算法,并以此獲得新用戶;其次是“貨幣化反饋循環(huán)”,是指公司可以通過分析用戶數(shù)據(jù)來優(yōu)化廣告的投放,使個性化廣告更加精準(zhǔn),在獲得更多資金后將其投資于服務(wù)質(zhì)量并再次吸引更多的用戶。在兩個反饋循環(huán)的綜合作用之下,便形成了數(shù)據(jù)驅(qū)動的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。同時由于平臺用戶高昂的轉(zhuǎn)換成本,使得新進(jìn)入市場的經(jīng)營者很難與擁有大量用戶的在位經(jīng)營者展開有效的競爭。在互聯(lián)網(wǎng)中,跨界競爭已經(jīng)相當(dāng)普遍,具有支配地位的企業(yè)極易將不可競爭部分的市場力量傳遞至可競爭部分。其通過數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施的濫用市場支配地位行為,既有可能給數(shù)據(jù)的共享帶來困境,讓中小企業(yè)無法獲得對于自身發(fā)展重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為市場進(jìn)入帶來壁壘,抑制其他經(jīng)營者創(chuàng)新,帶來社會整體福利的減損;也有可能對消費者施加不公平的條款,過度收集消費者的數(shù)據(jù),造成消費者隱私的泄露。

在常態(tài)化監(jiān)管的背景下,對于超級平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢實施的經(jīng)營行為,既要為其預(yù)留出充分的發(fā)展空間,避免過于嚴(yán)苛的監(jiān)管扼殺超級平臺創(chuàng)造新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)與新模式的動力與能力,防止監(jiān)管出現(xiàn)“假陽性”錯誤;又要嚴(yán)格約束平臺,不得實施濫用市場支配地位行為,防止“假陰性”錯誤的產(chǎn)生。對于超級平臺實施的濫用市場支配地位的行為,有必要在現(xiàn)行《反壟斷法》的框架之下,結(jié)合《反壟斷指南》《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》等法律文件,細(xì)化相關(guān)市場界定、市場支配地位的認(rèn)定與推定以及濫用行為的界定等問題,將創(chuàng)新、隱私等問題納入反壟斷法的分析框架之下。同時,結(jié)合《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī),形成對超級平臺的協(xié)同治理。在保障平臺經(jīng)濟(jì)運行的同時,兼顧消費者利益,推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。