深圳市軌道交通利用外資建設發(fā)展的實踐與啟示

龔文平

（港鐵軌道交通（深圳）有限公司，廣東深圳 518109）

1 背景

1996 年，深圳市為適應經濟高速發(fā)展的需求，加強與香港的交通聯(lián)系，開始推動城市軌道交通一期工程的建設，實現(xiàn)了深圳市城市軌道交通“從無到有”的突破。隨著2003 年《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）的實施，珠江三角洲地區(qū)聯(lián)系日益緊密，深港過境旅客量一直在快速增長，為確保出入境旅客的順利集散，深圳市積極學習香港地鐵成功經驗，高質量推進城市軌道交通二期工程，并系統(tǒng)解決城市軌道交通投資大、建設難度高、運營成本高的難題，確保其長期可持續(xù)發(fā)展。

深圳市發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，創(chuàng)新性地突破城市軌道交通領域外資控股的限制，通過招募引進港鐵公司參與深圳市軌道交通4 號線二期工程投資建設，進一步推動深港兩地更深層次合作。4 號線二期工程是我國城市軌道交通領域的首個按BOT 模式且外商獨資建設的地鐵項目，一直備受各界廣泛關注，正值4 號線二期工程通車10 周年之際，按照相關法規(guī)要求[1-2]，對4 號線BOT項目進行全方位的評估總結，并提出對國內城市軌道交通發(fā)展的啟示，以促進其高質量可持續(xù)發(fā)展。

2 評估總結內容

2.1 評估思路及內容

評估單位在深入研究4 號線BOT 項目資料的基礎上，確定了工作研究思路，見圖1，并從BOT 項目歷程、投資建設運營移交及土地安排內容、通車10 周年評估總結、建議與展望等方面進行評估總結[3]。

圖1 評估工作研究思路

2.2 項目歷程

根據(jù)國家相關政策要求，深圳市政府積極發(fā)揮特區(qū)作為全國“改革試驗田”作用，于2002 年8 月提出創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式，引進境內外投資者，通過項目招商談判并經專家評審，最終明確港鐵公司作為深圳市軌道交通4 號線二期工程戰(zhàn)略投資者，并與港鐵公司于2004 年1 月15 日簽署《原則性協(xié)議》。隨后雙方進行談判，意向采用沿線80 hm2土地，開發(fā)收益及部分地價用于補貼項目建設及運營，并據(jù)此編制外商投資申請報告于2006 年2 月上報國家發(fā)展改革委。國家發(fā)展改革委充分肯定4 號線BOT 項目在投融資方面的創(chuàng)新，科學審慎地全面審查該項目，并深入指導深圳市政府完善方案，力求依托該項目為全國基礎設施領域投融資改革提供示范。由于初期投融資方案中土地協(xié)議出讓方式不符合國家對于土地出讓的規(guī)定，深港雙方最終將土地補貼方式改為定額現(xiàn)金補貼方式，同時將補貼期限定為項目開通運營后前10 年。

在國家相關部委及香港特區(qū)政府的大力支持下，2009 年1 月國家發(fā)展改革委正式批復4 號線BOT 項目，深圳市政府于2009 年3 月與港鐵（深圳）公司正式簽署4 號線BOT 項目《特許經營協(xié)議》及相關協(xié)議。4 號線二期工程與此同時正式開工建設，并于2011 年6 月16日通車運營，至2021 年6 月16 日為通車十周年。項目歷程見圖2。

圖2 項目歷程

2.3 項目主要內容

深圳市軌道交通4 號線是深圳市中部發(fā)展軸南北走向的地鐵骨干線路，南起深港福田口岸，經福田中心區(qū)、龍華新中心，北至龍華觀瀾片區(qū)。項目串連深圳核心商務區(qū)、中北部居住組團，銜接對外高鐵樞紐深圳北站，是深圳居民日常出行最重要的軌道交通線路之一。4 號線全長30.9 km，設站23 座，分三期建設，其中二期工程南起一期工程終點少年宮站，北至龍華中心區(qū)清湖站，全長約16.0 km，設站10 座，工程投資約58.0 億元。

（1）項目運作模式。港鐵公司在深圳市注冊成立全資子公司港鐵軌道交通（深圳）有限公司（以下簡稱“港鐵（深圳）公司”）作為項目公司，深圳市政府授予港鐵（深圳）公司特許經營權，港鐵（深圳）公司負責投資、建設4 號線二期工程，同時租賃4 號線一期工程資產，并負責全線運營30 年，運營期滿后無償移交于深圳市政府。

（2）回報機制及風險分配機制。運營期內，港鐵（深圳）公司須按照協(xié)議要求及深圳市地鐵票價政策提供客運服務，并獲取項目經營收入（包含票務收入及非票務收入）。深圳市政府按照協(xié)議規(guī)定在運營期前10 年給予港鐵（深圳）公司約52 億元財政固定補貼（以當時談判時銀行貸款利率6.12%為折現(xiàn)率折現(xiàn)至2007 年，政府承擔的資金凈現(xiàn)值約32 億元），港鐵（深圳）公司承擔融資、建設、運營、匯率、客流、票價等全部經營和市場風險，自負盈虧。

（3）監(jiān)管機制。深圳市政府依據(jù)國家法規(guī)及協(xié)議對港鐵（深圳）公司投入資金的準時到位、項目建設標準、運營服務標準、運營期滿前的移交準備、設備移交后的性能保證等進行全過程監(jiān)管[4]。

4 號線BOT 項目框架及運作模式見圖3、圖4。

圖3 項目框架

圖4 項目運作模式

2.4 項目創(chuàng)新點

深圳市軌道交通4 號線BOT 項目在金融、建設及運營、TOD 綜合發(fā)展、模式等方面具有較多的創(chuàng)新。

（1）金融創(chuàng)新。4 號線BOT 項目是國內首條100%由外資出資建設、國內唯一由政府承擔固定補貼責任（政府無隱形債務）、經營風險全部由港鐵（深圳）公司承擔且自負盈虧的城市軌道交通線路。

（2）建設及運營經驗學習。4 號線BOT 項目沿用了香港的建設管理模式，由港鐵（深圳）公司承擔總體設計、業(yè)主全方位管控職責，充分將港鐵公司的規(guī)劃、設計、運營、RAMS（可靠性、可用性、可維護性、系統(tǒng)安全）以及物業(yè)綜合開發(fā)的理念貫徹到項目建設中來；運營團隊全過程參與設計、工程建設及調試的工作，所有施工圖紙需要運營簽署才能施工，以確保線路的良好運營。運營部門根據(jù)客流情況動態(tài)采用“站外限流”“客流分流管理”等客流管理創(chuàng)新模式，提前10 年實施“4 改6”列車增編計劃，安全高效地進行4、6 節(jié)編組列車混跑。

（3）TOD 綜合發(fā)展經驗學習。4 號線BOT 項目先行先試并首次采用TOD 規(guī)劃與“軌道+物業(yè)”投資回報模式，引導了全國軌道交通TOD 發(fā)展。港鐵（深圳）公司同時探索TOD 規(guī)劃下地價分成補貼標準，旨在通過土地開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設及運營，在實現(xiàn)城市軌道交通自身平衡的基礎上提高政府所享有的收益。

（4）模式創(chuàng)新。深圳市政府與港鐵（深圳）公司簽訂特許經營協(xié)議等一系列文件，理清了政府與企業(yè)的關系，將傳統(tǒng)的政府命令行為轉為合同契約行為，構建了全新的政府與企業(yè)合作機制，提升了政府部門的管理水平及市場化意識。深圳市政府通過契約方式約定雙方責權利關系，嚴格按照協(xié)議及規(guī)章制度對港鐵（深圳）公司進行全過程監(jiān)管，并通過特別委員會對運營安排、關聯(lián)交易、重大投資及股權轉讓等重大事項進行具體監(jiān)管。

2.5 項目評估總結

4 號線二期工程自2011 年6 月開通并全線統(tǒng)一運營，10 年間累計運送旅客16.51 億人次，年日均客流最高至66 萬人次，日均客流強度最高至3.31 萬人次/（天 · km），是深圳市最繁忙的地鐵線路。4 號線列車準點率、列車服務可靠度、設備運行可靠度及列車安全運營可靠度等指標均呈不斷上升趨勢，且在深圳市各軌道交通線路中位居前列，見圖5～圖8，有效保障了沿線居民的日常出行。評估主要結論如下。

圖5 準點率對比

圖6 列車服務可靠度對比

圖7 售票機可靠度對比

圖8 閘機可靠度對比

（1）BOT 協(xié)議體系的效用性評估方面。深圳市軌道交通4 號線BOT 項目特許經營協(xié)議完整，為項目的順利實施提供了完整的法律保障體系；協(xié)議的有效性得到保障；政府和社會資本方的權利和義務清晰有序，均很好地履行了相應的權利和義務。

（2）建設實施評估方面。設計工作充分吸納香港地鐵設計成功經驗，結合4 號線沿線實際情況，設計方案科學合理；施工管理采用香港建設管理模式，全過程風險管控，確保了4 號線投資、進度、質量、安全得到有效控制，工程實際造價比概算節(jié)約了2.36 億元，工程進度比協(xié)議要求提前了3 個月通車，整個建設期每10 萬工時損失工時的事故率（LTA 值）為0.039，遠低于0.5～0.7 的年度目標，建設成果頗具亮點。

（3）運營表現(xiàn)評估方面。4 號線客流強度自2015 年起在深圳地鐵線網各條線路中始終處于首位，高峰期持續(xù)處于超負荷運轉狀態(tài)，但得益于港鐵公司成熟的運營經驗，4 號線準點率（（發(fā)車次數(shù)－延遲2 min 以上到達的列車次數(shù)）÷發(fā)車次數(shù)×100%）、列車服務可靠度（列車總行車里程÷5 min 以上延誤次數(shù)）、閘機、扶梯等各類設備的可靠度（（閘機運營總時間－故障停用時間）÷閘機運營總時間×100%，其他設備類同）等多項指標均維持在較高水平，并通過縮短發(fā)車間隔、站外限流、提前“4 改6”，增加了50%的運能，提升了服務水平。

（4）經濟、行業(yè)及社會影響方面。首先4 號線BOT 特許經營方式突破了傳統(tǒng)政府投資模式，初步建立了城市軌道交通多元化投融資體制，是城市軌道交通領域先行先試、敢為人先的重大舉措，且BOT 模式下政府方承擔資金凈現(xiàn)值比傳統(tǒng)政府投資模式少了約37 億元。其次，通過特許經營協(xié)議，明晰了政府方與社會資本方的權利及義務、提高了經營主體的效率、強化了政府的監(jiān)管。最后，由港鐵（深圳）公司投資、建設和運營4 號線擴展了深圳對香港的延伸服務，積極推進了深圳和香港的資源整合，共同構建了具有國際競爭力的區(qū)域經濟體系。

3 4 號線 BOT 項目的主要成就

3.1 提供可借鑒的寶貴經驗

4 號線BOT 項目引入港鐵公司精細化管理、全生命周期、“軌道+物業(yè)”的理念，并在實施過程中積累了豐富的寶貴經驗。4 號線在規(guī)劃設計中采用車站周邊規(guī)劃（PTI）、“一線一景、一站一色”、高架島式車站、預留孔洞及綜合管線、車輛段集約化、TOD 規(guī)劃、無縫銜接等規(guī)劃設計理念；在建設中建立“建設標準”“安全至上”、成本控制、RAMS 系統(tǒng)保證、運營全過程參與等標準及體系；在運營中引入“安全文化”“社區(qū)鐵路文化”、站外限流、“4 改6”列車編組增編等理念及措施；在經營機制上固化政府支出責任，市場化風險由項目公司承擔，建立特別委員會監(jiān)管項目公司的經營活動，率先構建了政府主導、市場化有序競爭、多元化經營的軌道交通格局。

3.2 樹立都市圈區(qū)域合作及協(xié)調發(fā)展的典范

在粵港大合作背景下，深圳市站在促進深港共同繁榮發(fā)展的高度，深化改革開放，以市場為導向，創(chuàng)新突破了當時國內對于境外投資在城市軌道交通領域不能控股的限制，對4 號線BOT 項目進行了有益探索，為全國城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展、經營管理體制改革積累了寶貴經驗；同時，雙方在合作過程中，優(yōu)勢互補、取長補短，將契約精神、市場化意識、國際化視野、建設管理水平提升到新的高度，為深港兩地在城市群發(fā)展、都市圈區(qū)域合作及協(xié)調發(fā)展方面樹立了典范。

3.3 實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展深度融合

港鐵（深圳）公司依托深圳4 號線項目將香港TOD理念引入深圳，并深度參與了城市軌道交通沿線規(guī)劃方案，幫助政府主管部門以TOD 理念優(yōu)化調整沿線城市規(guī)劃方案，并促使規(guī)劃意圖落實至沿線法定圖則中；率先推廣車輛基地上蓋開發(fā)理念，從運營角度對龍華車輛基地進行優(yōu)化設計，由規(guī)劃的30 hm2優(yōu)化成17 hm2，大幅壓縮車輛基地占地規(guī)模，節(jié)省車輛基地工程投資，并將節(jié)約的13 hm2土地用于上蓋物業(yè)開發(fā)，大幅提升車輛基地土地價值，實現(xiàn)了軌道交通與城市發(fā)展深度融合。

3.4 有效助力深圳市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

4 號線BOT 項目通過協(xié)議方式，將傳統(tǒng)政府投資模式下政府主導企業(yè)經營，轉為通過合同履約控制及行業(yè)監(jiān)管方式監(jiān)督企業(yè)經營，鎖定全壽命周期政府支出責任，最大限度給予項目公司經營自主權，充分激發(fā)了項目公司經營積極性，深圳市政府角色由經營方轉為管理方，有效促進了政府管理水平和決策能力的提升。港鐵公司投資建設運營4 號線，充分發(fā)揮了其規(guī)劃、建設、運營、管理等多方面經驗優(yōu)勢，引入TOD 規(guī)劃及“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式、全生命周期管理理念及“社區(qū)鐵路文化”，展現(xiàn)了其專業(yè)技術管理水平對行業(yè)發(fā)展的引領作用和識大體、顧大局的企業(yè)擔當精神與契約精神，實現(xiàn)了港鐵（深圳）公司運營4 號線和深圳地鐵集團運營其他線路的良性競爭格局，提高了城市軌道交通的經營效率，促進了深圳市軌道交通綜合發(fā)展水平提升，有效助力了深圳市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。如深圳地鐵集團通過“軌道+物業(yè)”模式開發(fā)深圳市政府配置的14塊上蓋物業(yè)開發(fā)用地，土地綜合開發(fā)收益合計約1 210億元，可覆蓋一二三期所有債務資金還本付息的78%[5]，2020 年凈利潤為111 億元[6]，充分體現(xiàn)了深圳市軌道交通經營效率的提高及可持續(xù)發(fā)展。

4 對國內軌道交通發(fā)展利用外資及投融資創(chuàng)新的啟示

4.1 建立多元化投融資模式，科學推進PPP模式

4 號線BOT 項目的成功實踐，凸顯深圳市探索出了利用外資創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式及建設運營模式的途徑，形成了深圳市軌道交通網絡的政府主導與社會資本參與投資、代建、委托運營、PPP 等多元化的投融資模式及建設運營模式。4 號線BOT 模式的創(chuàng)新、主要成就對PPP 模式、REITs（不動產投資信托基金）等其他模式發(fā)展具有重要的借鑒作用，各地政府可因地制宜地建立政府投資、代建、委托運營、PPP、REITs 等多元化的投融資模式，積極鼓勵社會資本通過獨立或組建聯(lián)合體方式參與城市軌道交通項目，從而激發(fā)城市軌道交通市場化活力，提高資產有效配置效率。

科學統(tǒng)籌推進PPP 模式，通過公開招標方式在同等條件下優(yōu)先選擇運營經驗豐富、商業(yè)運作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強的民營企業(yè)[7]及外資企業(yè)，制定公平合理的考核機制及財政補貼原則（如固定補貼+風險分擔機制，消除政府隱形債務），促使不同運營商在同一層面進行競爭，通過市場競爭不斷優(yōu)化完善考核機制及補貼方案，激勵企業(yè)發(fā)揮自身內生積極性，不斷提升經營效率，進而確保城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑，實現(xiàn)軌道與城市的聯(lián)動發(fā)展

城市軌道交通TOD 規(guī)劃及“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式在全國各地城市軌道交通發(fā)展過程中遍地開花，但基本采用軌道建設與物業(yè)開發(fā)割裂的方式，未能真正體現(xiàn)“軌道 +物業(yè)”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一權屬的協(xié)調發(fā)展的內涵。各地政府應進一步加強軌道與沿線物業(yè)的聯(lián)系，以最大限度發(fā)揮土地價值為主要目標，探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑，如土地捆綁軌道PPP 招標[8]、政府分成的限定性招拍掛等多元化出讓手段，針對性地制定軌道沿線土地開發(fā)實施細則，實現(xiàn)軌道場站與沿線物業(yè)開發(fā)的無縫銜接，著力提升城市品質，推動實施城市軌道交通外部效益內部化，實現(xiàn)城市軌道與城市的聯(lián)動發(fā)展。

4.3 構建靈活的票價體系及合理的風險分配機制，保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

積極優(yōu)化城市軌道交通票價體系，利用先進信息技術及移動支付手段，探索考慮里程、客流需求等多方面因素的綜合定價方法，構建票價與運營成本聯(lián)動的靈活票價體系及動態(tài)票價調整機制。合理設立政府與企業(yè)風險分配機制，政府承擔政策、規(guī)劃、客流等風險，企業(yè)承擔市場經營等風險，不可抗力等風險由雙方共擔。政府和企業(yè)通過靈活的票價體系和合理的風險分擔機制實現(xiàn)雙贏，從而保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

5 結語

深圳市政府秉承改革創(chuàng)新的理念，以4 號線BOT項目為抓手，積極探索城市軌道交通投融資領域改革，針對城市軌道交通項目社會效益顯著但財務效益不佳的公益性特征，改變傳統(tǒng)政府投資模式，按照市場觀念、契約精神，制定公開透明的利益分配機制、風險分配機制，將政府授權行為轉為市場合作行為，為外資進入公益性基礎設施領域開辟了新通道，為城市軌道交通領域投融資開創(chuàng)了新路徑，為可持續(xù)發(fā)展指明了新方向，為管理體制改革提供了新思路。各地政府應按照“四個全面、五位一體”的戰(zhàn)略要求，繼續(xù)深化改革開放，創(chuàng)新探索符合中國特色的城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展模式。