我國市域(郊)鐵路發(fā)展形勢與政策研究

歐心泉

（中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心 國土交通規(guī)劃部，北京 100045）

0 引言

近年來，我國城鎮(zhèn)化格局加速演變，中心城市、都市圈和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。市域(郊)鐵路順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，成為推動鐵路及軌道交通發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重點(diǎn)領(lǐng)域。2017年，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合4 部門發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173 號)，啟動了一批試點(diǎn)項(xiàng)目[1]。2020年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》(國辦函〔2020〕116 號)，對明確市域(郊)鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、完善規(guī)劃體系、有序推進(jìn)實(shí)施等提出具體意見[2]。2021 年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》更是將城市群和都市圈的城際鐵路、市域(郊)鐵路建設(shè)納入重大工程，提出要新增城際鐵路和市域(郊)鐵路運(yùn)營里程 3000 km，基本建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)軌道交通網(wǎng)[3]。

截至2021年底，全國納入統(tǒng)計的市域(郊)鐵路運(yùn)營里程已超過 1000 km，其中僅北京一地就開通市域(郊)鐵路線路超過350 km[4]。其他地區(qū)市域(郊)鐵路也在加快建設(shè)，比如2021年底出臺的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈多層次軌道交通規(guī)劃》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2021〕1788號)提出要在成渝地區(qū)新建8個市域(郊)鐵路項(xiàng)目，總里程約478 km，投資超過 1100億元。然而，在快速發(fā)展的同時，挑戰(zhàn)也在顯現(xiàn)，一些地方出現(xiàn)了供需匹配脫節(jié)、模式定位失準(zhǔn)、加大債務(wù)風(fēng)險等問題，影響了市域(郊)鐵路的可持續(xù)發(fā)展。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議做出要“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”的決策部署。2022年4月26日，中央財經(jīng)委員會第十一次會議提出全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明確點(diǎn)到要重點(diǎn)發(fā)展市域(郊)鐵路。值此之際，進(jìn)一步加快推動市域(郊)鐵路發(fā)展，有必要深入分析造成上述問題的深層次原因，提出有效舉措，更好發(fā)揮市域(郊)鐵路的關(guān)鍵支撐作用。

1 我國市域(郊)鐵路發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.1 供需匹配脫節(jié)

市域(郊)鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為通勤客流提供快速度、大運(yùn)量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)[5]。市域(郊)鐵路線路主要設(shè)置在人口密集、經(jīng)濟(jì)活力充沛的大城市周邊地區(qū)，在滿足旺盛出行需求的同時，對城市和區(qū)域發(fā)展也具有強(qiáng)烈的引領(lǐng)導(dǎo)向作用。但是，客流不足一直是制約我國市域(郊)鐵路發(fā)展的突出問題。以2012 年開通、運(yùn)營效果較好的上海金山鐵路(上海南—金山衛(wèi))為例，日開行列車37 對，日均客流量約3 萬人，僅達(dá)到設(shè)計客流30%。此外還有大量市域(郊)鐵路長期不能形成穩(wěn)定服務(wù)及客流，比如開通13 年的北京市郊鐵路S2 線(黃土店—延慶/沙城)，現(xiàn)在每日僅開行3～7對列車。與之對比，市郊鐵路在日本東京都市圈，單線日服務(wù)客流可達(dá)20～70 萬人，其中JR 東日本鐵路公司市郊鐵路的通勤客流占比達(dá)65.78%、常旅客占比近70%。我國市域(郊)鐵路發(fā)展還存在很大差距。

1.2 模式定位失準(zhǔn)

市域(郊)鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通需要形成網(wǎng)絡(luò)層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的軌道交通體系[6]。市域(郊)鐵路本身應(yīng)突出對都市圈主要功能區(qū)的支撐和引導(dǎo)，線路宜盡可能串聯(lián)5 萬人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和重要工業(yè)園區(qū)、旅游景點(diǎn)等，并提供相比普通鐵路更為便捷的服務(wù)[7]。目前，一些地方追求高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，把市域(郊)鐵路與城際鐵路、甚至是高速鐵路混淆，設(shè)計速度達(dá)到200 km/h，甚至更高，站點(diǎn)設(shè)置距離建成區(qū)數(shù)公里。有一些城市采用延伸城區(qū)軌道的方式來代替市域(郊)鐵路，如上海的11號線+花橋線、北京的房山線+燕房線、廣州的廣佛線等。

1.3 加大債務(wù)風(fēng)險

市域(郊)鐵路作為都市圈重要的基礎(chǔ)設(shè)施，其運(yùn)營具有很強(qiáng)的公共交通服務(wù)屬性。政府要堅持其公益性，就需要持續(xù)大量投入與補(bǔ)貼。不僅新建項(xiàng)目需要政府出資，后期運(yùn)營維護(hù)還需要持續(xù)投入。當(dāng)前我國即使在需求旺盛的超大城市、特大城市的周邊地區(qū)，市域(郊)鐵路發(fā)展依然面臨巨額的補(bǔ)貼壓力。如果在一些發(fā)展能級不夠的城市和地區(qū)盲目建設(shè)市域(郊)鐵路，長期過度依賴政府補(bǔ)貼，對地方財政來講將是難以甩掉的沉重包袱。同時，很多既有建成市域(郊)鐵路項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過高但效率低下、客流不足，即便考慮外部收益和社會效益也難以平衡其投入成本，這對地方發(fā)展而言，積累的風(fēng)險將更大。

1.4 問題成因分析

造成上述我國市域(郊)鐵路發(fā)展面臨問題的原因，歸納起來主要有以下幾個方面：①一些地方對市域(郊)鐵路的認(rèn)識不清、定位不明，為上項(xiàng)目而搞建設(shè)，即使想到了發(fā)展市域(郊)鐵路的新思路，但還是用老辦法解決新問題，發(fā)展的質(zhì)量水平不高；②不少市域(郊)鐵路建設(shè)與所在中心城市及都市圈發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，線路和站點(diǎn)布局與沿線人口、產(chǎn)業(yè)分布結(jié)合不夠，建設(shè)階段和時序安排欠妥，供需時空錯位，導(dǎo)致該滿足的需求沒有滿足，供給效率不高；③大多數(shù)市域(郊)鐵路項(xiàng)目是政府投資為主，市場力量沒有參與進(jìn)來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展缺乏耦合聯(lián)動，開發(fā)策劃和市場營銷等環(huán)節(jié)缺失，對規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等全生命周期因素的關(guān)聯(lián)性考慮不足，影響整體項(xiàng)目質(zhì)量和綜合開發(fā)效益。

如果這些桎梏得不到破除，我國市域(郊)鐵路發(fā)展將有可能落入高成本投入、低客流匹配、低水平服務(wù)、低價值產(chǎn)出的陷阱，難以適應(yīng)軌道交通高質(zhì)量發(fā)展和都市圈高水平建設(shè)需要。

2 推動我國市域(郊)鐵路發(fā)展的思路分析

隨著新型城鎮(zhèn)化持續(xù)深入推進(jìn)，城市群與都市圈不斷發(fā)展壯大，市域(郊)鐵路仍將處于重要發(fā)展機(jī)遇期。鑒于當(dāng)前制約我國市域(郊)鐵路發(fā)展的深層次矛盾，下一步工作的重心、任務(wù)的重點(diǎn)要更多放在適配供需關(guān)系、調(diào)整發(fā)展模式、激發(fā)市場活力等方面。

2.1 適應(yīng)都市圈發(fā)展規(guī)律

當(dāng)前，城市群已成為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺，都市圈則是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1 h 通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。在中心城市通過集聚擴(kuò)散形成都市圈、多個都市圈協(xié)同合作演變成為城市群的過程中[8-9]，人口和產(chǎn)業(yè)在空間上通常會形成以中心城市為中心、遵循梯度分布規(guī)律的圈層結(jié)構(gòu)，一些軸向聯(lián)系需要加強(qiáng)、城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)需要培育，這是我國都市圈發(fā)展的規(guī)律，也是市域(郊)鐵路發(fā)展的重要基礎(chǔ)。市域(郊)鐵路設(shè)計速度一般為100～160 km/h，平均站間距大多在3～7 km 左右，運(yùn)營速度通常達(dá)到50～80 km/h 甚至更快，技術(shù)特點(diǎn)能夠有效匹配都市圈出行需求，特別是長距離快速通勤需求。同時，市域(郊)鐵路作為重要的大運(yùn)量、公交化軌道系統(tǒng)，要支撐引領(lǐng)城鎮(zhèn)化地區(qū)的軸帶生長，與沿線的產(chǎn)業(yè)、空間、人口布局緊密關(guān)聯(lián)，需要在集聚的密度、聯(lián)系的頻率、服務(wù)的速度都能支撐的前提下推動其發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是優(yōu)先在北京、上海、廣州、深圳等功能輻射外溢作用明顯的核心城市周邊建設(shè)具有通勤功能的放射性市域(郊)鐵路，同時結(jié)合考慮支持南京、福州、成都、長株潭、西安等已批復(fù)都市圈的培育發(fā)展需求，穩(wěn)妥推進(jìn)重點(diǎn)城市重要客流走廊的市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)。市域(郊)鐵路的布局要結(jié)合都市圈空間結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，不能像建道路網(wǎng)一樣搞網(wǎng)格化，在一些核心通道可以布置多達(dá)2～3 條線路，在一些條件不具備、需求不成熟的通道則應(yīng)該推遲建設(shè)。

2.2 切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式

當(dāng)前市域(郊)鐵路發(fā)展面臨的主要矛盾仍然在供給側(cè)，即在中心城市和都市圈發(fā)展對軌道交通存在迫切需求情況下，軌道交通提供的運(yùn)輸服務(wù)不能適應(yīng)需求。市域(郊)鐵路是處在多層次軌道中間層次的軌道類型，多層次軌道交通主要指標(biāo)比較如表1 所示，服務(wù)對象、功能特征和技術(shù)特點(diǎn)，決定了其與鐵路、城市軌道交通既有相似性，又存在差異，不能簡單套用既有鐵路和城市軌道交通的發(fā)展方式，要準(zhǔn)確把握功能定位，結(jié)合都市圈的發(fā)展特點(diǎn)量體裁衣。宜充分發(fā)揮承上啟下、填補(bǔ)多層次軌道網(wǎng)絡(luò)空白的作用，通過改善供求關(guān)系，堅持效益優(yōu)先，提高設(shè)施供給對需求的滿足能力，從“走得了”轉(zhuǎn)向“走得好”。要統(tǒng)籌利用資源，在充分利用好既有鐵路資源的基礎(chǔ)上，有序推動新建線路建設(shè)，集約節(jié)約利用通道資源，嚴(yán)控地下線和高架線比例，靈活組織跨線、大小交路、分時段等開行方案，切實(shí)降低建設(shè)運(yùn)營成本，提高多層次軌道線網(wǎng)整體運(yùn)行效率，力爭用最小的開支獲得最大的收益。同時還要通過創(chuàng)新發(fā)展，聯(lián)系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和空間發(fā)展邏輯，將市域(郊)鐵路與綜合開發(fā)捆綁在一起，協(xié)調(diào)好交通、產(chǎn)業(yè)、空間三者之間關(guān)系，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，加速城鎮(zhèn)化步伐，推動軌道交通價值鏈的拓展延伸。在一些中心城市外圍，可結(jié)合市域(郊)鐵路建設(shè)，整合交通樞紐中心、公共服務(wù)中心、商業(yè)商務(wù)中心等功能，形成支撐都市圈發(fā)展的微中心、微增長極，培育發(fā)展新動能，引領(lǐng)和創(chuàng)造城市化的新需求，更好發(fā)揮對都市圈發(fā)展的引領(lǐng)帶動作用。

表1 多層次軌道交通主要指標(biāo)比較Tab.1 Comparison of main indicators of multi-level rail transit

2.3 重視引入社會資本

市域(郊)鐵路大多位于大城市的外圍，產(chǎn)業(yè)集聚能力好，土地升值潛力大，在實(shí)現(xiàn)站場綜合開發(fā)和公共交通導(dǎo)向的開發(fā)模式(TOD)等方面具有先天優(yōu)勢。社會資本對參與發(fā)展市域(郊)鐵路也有較高的積極性。借鑒其他國家地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，市域(郊)鐵路是最易引入社會力量、形成多元競爭主體的軌道交通領(lǐng)域。市場化力量的參與，有助于打破行政性壟斷，強(qiáng)化運(yùn)輸服務(wù)市場競爭，優(yōu)化資源要素配置關(guān)系，最終提高市域(郊)鐵路整體發(fā)展質(zhì)量。社會資本的引入也能夠緩解地方政府和國有企業(yè)平臺的負(fù)債壓力，提高企業(yè)資產(chǎn)管理水平。但是，同時也要看到市場化的資本存在很強(qiáng)的逐利性，很多企業(yè)瞄準(zhǔn)市域(郊)鐵路發(fā)展，目的是希望依托基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動沿線綜合開發(fā)、地產(chǎn)建設(shè)等獲得更大的收益。對此，政府需要平衡好各方關(guān)系，既要引導(dǎo)企業(yè)和市場發(fā)揮其在資源配置效率方面的優(yōu)勢，滿足企業(yè)正常逐利訴求，也要避免形成不合理的壟斷和暴利。政府自身要專注基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，通過合理的機(jī)制設(shè)計實(shí)現(xiàn)對社會公平的合理保障，讓參與市域(郊)鐵路發(fā)展的各方主體實(shí)現(xiàn)共贏。

3 市域(郊)鐵路重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革的政策舉措建議

政策是政府推動工作的抓手，對市場行為也具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。為更好發(fā)揮對市域(郊)鐵路發(fā)展的引領(lǐng)支持作用，建議結(jié)合當(dāng)前我國市域(郊)鐵路發(fā)展的突出問題和發(fā)展思路，在規(guī)劃、土地、投融資等重點(diǎn)領(lǐng)域出臺更為有力、有效的支持政策，通過持續(xù)深化改革，推動市域(郊)鐵路實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。同時，還要突出發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目的示范帶動作用，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)我國市域(郊)鐵路形成良性互動的發(fā)展格局。

3.1 調(diào)整完善規(guī)劃制度

科學(xué)合理的規(guī)劃是推動市域(郊)鐵路發(fā)展工作的重要抓手，要從規(guī)劃層面做好市域(郊)鐵路發(fā)展事項(xiàng)的統(tǒng)籌安排，這既包括規(guī)劃的編制也包括規(guī)劃的實(shí)施和督導(dǎo)，既包括市域(郊)鐵路本身的建設(shè)類規(guī)劃也包括相關(guān)的都市圈發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃。當(dāng)前，我國不少地區(qū)都在編制都市圈發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和多層次軌道交通規(guī)劃。要更好發(fā)揮都市圈發(fā)展規(guī)劃在推動市域(郊)鐵路發(fā)展方面的綜合統(tǒng)籌作用，發(fā)揮好國土空間規(guī)劃對市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)約束作用，加強(qiáng)對主要都市圈多層次軌道交通體系的規(guī)劃審批，加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)等內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查，嚴(yán)格控制工程造價，防止項(xiàng)目牽著規(guī)劃走。重點(diǎn)城市比如北京、上海、廣州、深圳等，建議按照都市圈發(fā)展要求，與周邊城市聯(lián)合編制跨行政邊界的市域(郊)鐵路建設(shè)規(guī)劃。鼓勵市域(郊)鐵路在做線路前期工作時就做深、做實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和綜合開發(fā)建設(shè)等相關(guān)工作，推動交通基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)平臺設(shè)施的一體化規(guī)劃設(shè)計建設(shè)。此外，建立規(guī)劃的實(shí)施督導(dǎo)機(jī)制也很必要，要強(qiáng)化相關(guān)規(guī)劃的權(quán)威性，防止相關(guān)利益主體根據(jù)自身利益訴求隨意修改、違規(guī)變更規(guī)劃，同時可以通過系統(tǒng)評估建設(shè)、運(yùn)營和綜合開發(fā)情況，定期開展回頭看，及時總結(jié)問題、糾偏方向，嚴(yán)防工作落實(shí)出現(xiàn)重大偏差。

3.2 建立健全土地配套措施

土地是保障市域(郊)鐵路發(fā)展的關(guān)鍵要素，市域(郊)鐵路的工程建設(shè)和沿線開發(fā)都離不開土地的支持。推動市域(郊)鐵路發(fā)展，一方面要落實(shí)市域(郊)鐵路建設(shè)用地保障，強(qiáng)化用地跟著項(xiàng)目走，加快前置要件審批，對已納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目可考慮免除選址意見書和用地預(yù)審等審批環(huán)節(jié)。另一方面要做好沿線用于綜合開發(fā)的土地控制性預(yù)留，完善鐵路綜合開發(fā)土地指標(biāo)供應(yīng)獎勵機(jī)制，落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》等相關(guān)政策對市域(郊)鐵路綜合開發(fā)的支持[10]，鼓勵對利用既有通道建設(shè)、集約節(jié)約用地項(xiàng)目給予綜合開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)的額外獎勵。例如，可以學(xué)習(xí)日本在都市開發(fā)中提出以集約化為引導(dǎo)原則的容積率獎勵機(jī)制，當(dāng)站點(diǎn)及周邊開發(fā)對城市帶來顯著改善時，開發(fā)商將得到突破既定規(guī)劃容積率的額外獎勵，促進(jìn)車站與周邊用地深度融合。同時還要支持針對市域(郊)鐵路沿線開發(fā)改革土地出讓制度，探索土地提前收儲、分層出讓、特許協(xié)議出讓、帶方案招拍掛、土地作價入股等辦法，并在各地已有實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成固定模式。支持中心城市周邊的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于市域(郊)鐵路綜合開發(fā)。

3.3 推動投融資和商業(yè)模式創(chuàng)新

市域(郊)鐵路發(fā)展要明確責(zé)任主體，只有主體清晰，責(zé)任才能明確，相應(yīng)工作也才能落到實(shí)處。應(yīng)由都市圈的中心城市政府牽頭成立跨行政區(qū)的高級別聯(lián)系機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)針對跨省市項(xiàng)目建立跨省、跨市工作推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌推動市域(郊)鐵路建設(shè)及沿線土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)集聚協(xié)同發(fā)展。鼓勵強(qiáng)化市域(郊)鐵路企業(yè)主體權(quán)利義務(wù)，建立全面綜合的項(xiàng)目績效考評機(jī)制，根據(jù)投資+建設(shè)+開發(fā)+運(yùn)營”的整體效益制定沿線市區(qū)政府的錢、地補(bǔ)貼支持方案。鼓勵打破當(dāng)前市域(郊)鐵路以項(xiàng)目建設(shè)為核心的發(fā)展模式，貫通全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期，進(jìn)一步開展軌道+物業(yè)、軌道+社區(qū)等跨界整合，加強(qiáng)沿線用地收儲開發(fā)，做好溢價回收，建立規(guī)范、多元、可持續(xù)的投融資機(jī)制。促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)務(wù)市場主體多元化和適度競爭，支持一些地方引入有先進(jìn)開發(fā)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的外部企業(yè)，利用鯰魚效應(yīng)，培育提高本地企業(yè)競爭力。

同時，還要做好市域(郊)鐵路的建設(shè)、運(yùn)營資金保障工作。資金是推動市域(郊)鐵路發(fā)展的杠桿，也是衡量市域(郊)鐵路項(xiàng)目實(shí)施具備可持續(xù)性的關(guān)鍵。要統(tǒng)籌用好地方財政資金、地方政府專項(xiàng)債券、開發(fā)性金融工具、公司債、企業(yè)債等，設(shè)立區(qū)域性發(fā)展投資基金。完善特許經(jīng)營管理制度，推廣應(yīng)用政府和社會資本合作模式(PPP)，規(guī)范引導(dǎo)社會資本參與市域(郊)鐵路建設(shè)。支持資本市場發(fā)揮作用，把經(jīng)過合理的開發(fā)策劃和規(guī)劃設(shè)計的市域(郊)鐵路項(xiàng)目打包上市，吸納基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)和保險等長期資本進(jìn)入[11]。鼓勵地方采取股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營性資產(chǎn)注入、土地注入、其他開發(fā)權(quán)益注入等方式對市域(郊)鐵路項(xiàng)目提供穩(wěn)定支持。

3.4 發(fā)揮好試點(diǎn)示范牽引帶動作用

國家已經(jīng)提出將京津冀、長三角、粵港澳三大區(qū)域城際和市域(郊)鐵路作為重大工程納入“十四五”規(guī)劃，整體推進(jìn)建設(shè)?！丁笆奈濉爆F(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2021〕27 號)也專門設(shè)立了重點(diǎn)城市群和都市圈交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程來推動重點(diǎn)都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展[12]?？紤]到我國現(xiàn)階段各城市和都市圈的發(fā)展水平還存在很大差異[13]，建議在此基礎(chǔ)上有必要篩選一部分市域(郊)鐵路項(xiàng)目，開展從規(guī)劃、設(shè)計、投融資、運(yùn)營管理等全鏈條的試驗(yàn)示范，建立常態(tài)化監(jiān)測評估督導(dǎo)機(jī)制。也可考慮將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)納入試點(diǎn)示范[14]。通過梳理城市和企業(yè)層面需要組織試點(diǎn)示范的關(guān)鍵領(lǐng)域和重大問題，組織各方力量協(xié)同攻關(guān)，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，更好推動市域(郊)鐵路發(fā)展工作。

4 結(jié)束語

我國已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，推動市域(郊)鐵路發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)量的增長，更要實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。促進(jìn)市域(郊)鐵路與都市圈協(xié)同發(fā)展，從基礎(chǔ)理論、規(guī)劃技術(shù)、投融資體制、運(yùn)營管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，都需要按照新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的要求，鼓勵地方政府和相關(guān)市場主體去試錯探索，創(chuàng)新發(fā)展。通過理順發(fā)展思路、營造更好的發(fā)展環(huán)境、明確主體責(zé)任和激勵機(jī)制、創(chuàng)新發(fā)展模式，推動市域(郊)鐵路高質(zhì)量發(fā)展，更好實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的“加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展目標(biāo)[15]。