國內(nèi)外特醫(yī)食品注冊管理制度比對及建議

陳晗琪 劉 敏 余 貞 胡 坤 陳 選 劉東波,5

(1. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)園藝學(xué)院,湖南 長沙 410128;2. 國家中醫(yī)藥管理局亞健康干預(yù)技術(shù)實(shí)驗(yàn)室,湖南 長沙 410128;3. 中南大學(xué)湘雅三醫(yī)院營養(yǎng)科,湖南 長沙 410013;4. 湖南省食品標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會,湖南 長沙 410013;5. 湖南省代謝性疾病醫(yī)學(xué)營養(yǎng)干預(yù)技術(shù)工程研究中心,湖南 長沙 410128)

特醫(yī)食品作為一種需要醫(yī)療準(zhǔn)入的營養(yǎng)食品,其在患者疾病治療、康復(fù)和機(jī)體功能維持中的安全性和有效性,以醫(yī)學(xué)和營養(yǎng)學(xué)為基礎(chǔ),通過科學(xué)研究已得到證實(shí)[1]。中國的特醫(yī)食品產(chǎn)業(yè)相較于其他國家起步較晚,但在近幾十年得到了迅速發(fā)展[2]。截至2023年4月底,國家市場監(jiān)督管理總局共批準(zhǔn)108款特醫(yī)產(chǎn)品[3],雖然通過注冊審批的特醫(yī)產(chǎn)品還在不斷增加,但在全球老齡化嚴(yán)重與慢性疾病患病率升高的背景下,消費(fèi)者對醫(yī)學(xué)營養(yǎng)用來預(yù)防與治療的需求極大,現(xiàn)有的特醫(yī)產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們的需求[4],因此,特醫(yī)食品行業(yè)在中國市場具備著巨大的增長潛力[5]。

中國特醫(yī)食品的注冊管理制度(《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)特醫(yī)食品通則》)[6]已經(jīng)基本建立,但注冊流程相對復(fù)雜,審批時間較長,申請材料要求繁瑣。特別是,從產(chǎn)品配方設(shè)計(jì)、生產(chǎn)工藝優(yōu)化、臨床試驗(yàn)設(shè)計(jì)到產(chǎn)品生產(chǎn)完成,對其進(jìn)行穩(wěn)定性、安全性、有效性的評估,到最后注冊申請成功上市銷售,每一個環(huán)節(jié)都需要耗費(fèi)相當(dāng)大的科研投入與時間成本。大體上,一款產(chǎn)品從研發(fā)到獲批至少需要2～3年[7];另外,除產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)外,國外的原料和食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)也與國內(nèi)存在差異,如中國有國家強(qiáng)制食品安全標(biāo)準(zhǔn)的原料和食品添加劑,在進(jìn)口國外產(chǎn)品時需符合國內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)[8];在現(xiàn)場核查方面,申請人在申請進(jìn)口國外特醫(yī)食品時,需向國家市場監(jiān)督管理總局注冊審批,會受到申請企業(yè)所在地的限制,需根據(jù)實(shí)際情況確定現(xiàn)場核查時限,需耗費(fèi)大量精力與成本。盡管近些年,中國陸續(xù)發(fā)布與特醫(yī)食品相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī),中國特醫(yī)食品行業(yè)正在穩(wěn)步前行,但仍存在產(chǎn)品供不應(yīng)求、虛假宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者以及其他產(chǎn)品質(zhì)量安全等問題[9],特別是嬰幼兒配方奶粉,極易與普通奶粉混淆[10],影響嬰幼兒的健康成長。

多種弊端限制了中國特醫(yī)食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,因此亟需國家完善相關(guān)的法律法規(guī),結(jié)合中國特醫(yī)食品的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)施,通過不斷改進(jìn)和優(yōu)化,提高中國特醫(yī)食品的注冊管理水平,促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新。文章分析對比了中國與其他國家在特醫(yī)食品注冊管理制度上的差異,并從特醫(yī)食品的研發(fā)、加快國外產(chǎn)品準(zhǔn)入、完善產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等方面提供參考建議,這對于滿足特殊人群的健康需求以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要的意義。

1 中國特醫(yī)食品的注冊管理制度

特醫(yī)食品是指為滿足某些特殊醫(yī)學(xué)用途而制備的食品。中國既往由于沒有醫(yī)用食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方產(chǎn)品的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),因此進(jìn)口國外產(chǎn)品到國內(nèi)市場僅能通過保健食品或藥品的注冊途徑,但由于特醫(yī)食品在國外均作為食品進(jìn)行管理,因此在引入該類產(chǎn)品時面臨許多注冊難題[11]。2015年,中國修訂通過《中華人民共和國食品安全法》[12],要求特醫(yī)食品進(jìn)行配方注冊,并明確其作為食品的法律屬性。如今中國制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī),完善特醫(yī)食品法律體系[13],對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管,相關(guān)法規(guī)見表1。

表1 中國特醫(yī)食品法規(guī)監(jiān)管一覽表

中國高度重視特醫(yī)食品的發(fā)展,嚴(yán)格把控產(chǎn)品質(zhì)量,于2010年發(fā)布《特殊醫(yī)學(xué)用途嬰兒配方食品通則》(GB 25596—2010)、2013年發(fā)布《特醫(yī)食品通則》(GB 29922—2013)和《特醫(yī)食品良好生產(chǎn)規(guī)范》(GB 29923—2013)3部食品安全國家標(biāo)準(zhǔn),這3部標(biāo)準(zhǔn)在法律上賦予了特醫(yī)食品重要意義[14],打破了特醫(yī)食品在生產(chǎn)和銷售上無法可依的局面,規(guī)范了中國對特醫(yī)食品的監(jiān)管。另外,通過比較發(fā)現(xiàn)中國對特醫(yī)食品的分類更為細(xì)致,將特定人群進(jìn)一步細(xì)分為不同亞類,如針對嬰幼兒的特醫(yī)食品分為無乳糖、低乳糖、早產(chǎn)兒/低出生體重配方等等[15]。與此同時,中國對特醫(yī)食品實(shí)行注冊管理,根據(jù)2016年頒布的《特醫(yī)食品注冊管理辦法》[16]及相關(guān)配套文件[17],在進(jìn)行特醫(yī)食品注冊時,要求申請人提交一系列說明該產(chǎn)品安全有效的證明材料[18],從生產(chǎn)、標(biāo)簽、配料、檢測到上市流通均有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)規(guī)范特醫(yī)食品的注冊上市[19],以期打破外資企業(yè)獨(dú)占的局面。特醫(yī)食品注冊成功后進(jìn)入市場,需在醫(yī)生或臨床營養(yǎng)師的指導(dǎo)下使用[20],由國家市場監(jiān)督管理總局及地方市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)特醫(yī)食品的市場監(jiān)管。

2 不同國家與地區(qū)注冊管理制度比對

目前相關(guān)國家對于特醫(yī)食品的注冊管理模式大致分為三類:上市前注冊審批、上市前通報(bào)、上市前不需要注冊和通報(bào)[21](見表2)。

表2 特醫(yī)食品注冊管理規(guī)定對比

中國和日本管理模式類似,屬于上市前注冊審批類,中國和日本均制定了相關(guān)的管理制度來規(guī)范特醫(yī)食品的注冊流程。2016年國家市場監(jiān)督管理總局出臺《特醫(yī)食品注冊管理辦法》及相關(guān)配套文件規(guī)定,在中國需要由申請人向國家市場監(jiān)督管理總局提交相關(guān)申請材料,獲批特醫(yī)食品注冊證書后,方可在中國市場生產(chǎn)銷售;同時在中國臺灣地區(qū),也要通過臺灣衛(wèi)生福利部食品藥物管理(TFDA)審查,取得許可證后才可以進(jìn)行生產(chǎn)銷售,在申請TFDA查驗(yàn)之前,需經(jīng)過人體試驗(yàn),如果是從國外進(jìn)口的產(chǎn)品,有國外銷售證明即可;在日本同樣采取審批制,《健康增進(jìn)法》[23]明確規(guī)定,病人用特殊食品需經(jīng)日本厚生省批準(zhǔn)后才能上市銷售,從申報(bào)到獲批至少需要半年。歐盟屬于上市前通報(bào)類,歐盟將特醫(yī)食品作為特殊膳食用食品進(jìn)行管理,在上市前沒有相關(guān)審核要求,僅要求食品企業(yè)經(jīng)營者向歐盟成員國主管機(jī)關(guān)提供所有符合(EU)2016/128的必要信息[24];在美國,特醫(yī)食品作為醫(yī)用食品進(jìn)行管理,上市前不需要注冊和通報(bào)[25]。根據(jù)《醫(yī)用食品進(jìn)口和生產(chǎn)指導(dǎo)手冊》[26]1項(xiàng)指導(dǎo)原則,美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)有權(quán)在醫(yī)用食品上市后對其進(jìn)行監(jiān)管(通過市場監(jiān)測、不良事件報(bào)告監(jiān)測、設(shè)施檢查、警告信等等),FDA監(jiān)管下,特醫(yī)食品必須確定疾病/病癥,必須通過數(shù)據(jù)證實(shí)獨(dú)特的營養(yǎng)需求,并且必須證明產(chǎn)品能夠滿足確定的營養(yǎng)需求。

3 完善中國特醫(yī)食品注冊管理的建議

3.1 鼓勵推動以中藥材為原材料的特醫(yī)食品注冊

中醫(yī)素有“藥食同源”理論?！八幨惩础敝讣饶茏鳛樗幬镏委熂膊?又能作為食品食用的物質(zhì)[27]。近年來,國家及地方省市在積極推動藥食同源目錄的試點(diǎn)與認(rèn)定,中國藥食同源目錄在持續(xù)擴(kuò)容中,但納入藥食同源的物質(zhì)多作為藥品或保健食品的原料使用,尚未將藥食同源的物質(zhì)用于研發(fā)生產(chǎn)特醫(yī)食品。就適用人群與功效而言,保健食品適用于一些特定人群,以調(diào)節(jié)人們的身體機(jī)能,強(qiáng)調(diào)保健作用,不能以治療疾病為目的;而特醫(yī)食品是指專門為營養(yǎng)不良重癥及慢性疾病患者提供必要的營養(yǎng),從而達(dá)到緩解疾病,在疾病治療中發(fā)揮重要作用。雖然兩者均屬于食品,不能聲稱具有疾病治療效果,但特醫(yī)食品能針對特殊人群提供營養(yǎng)支持,改善患者狀況,促進(jìn)康復(fù)。而藥品雖能治療疾病,但有一定的毒副作用[28]。因此,推動以中藥材為原料的特醫(yī)食品的研發(fā)注冊是一個值得關(guān)注和促進(jìn)的領(lǐng)域。

建議遵循以中醫(yī)藥理論為指導(dǎo)原則,鼓勵推動以中藥材為原材料的特醫(yī)食品研發(fā)注冊,在傳統(tǒng)中藥材的基礎(chǔ)上開發(fā)具有特定功能的食品,更好地維護(hù)身體健康和預(yù)防疾病,充分發(fā)揮中藥材的功效。首先應(yīng)加強(qiáng)科研支持,增加對以中藥材為原料的特醫(yī)食品的科研項(xiàng)目資金投入,推動創(chuàng)新和發(fā)現(xiàn);其次,加強(qiáng)以中藥材為原料的特醫(yī)食品的科學(xué)研究和臨床驗(yàn)證,保證其品質(zhì)和安全性。最后在注冊管理制度上,應(yīng)放寬對中藥材為原料的特醫(yī)食品的準(zhǔn)入,制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來加強(qiáng)監(jiān)管。

3.2 加快引進(jìn)罕見疾病、特殊疾病營養(yǎng)食品和國外特醫(yī)食品

目前,國際上公認(rèn)的罕見病有7 000余種,患者多達(dá)3億人,僅有不到10%的疾病有已批準(zhǔn)的治療藥物或方案[29]。中國罕見病患者的數(shù)量已達(dá)2 000多萬人,并以每年20萬的人數(shù)遞增[30],大部分罕見病嚴(yán)重威脅患者壽命及影響生活質(zhì)量。中國《罕見病診療指南(2019年版)》[31]中指出,特醫(yī)食品、飲食治療是多種遺傳代謝罕見病的主要治療方法之一,而中國缺少罕見病方面的特醫(yī)產(chǎn)品,所以在進(jìn)口方面要加快對人民最急切的罕見疾病特殊疾病營養(yǎng)食品的引入。

與此同時,為保證中國營養(yǎng)食品健康發(fā)展,應(yīng)結(jié)合中國人群的實(shí)際情況,不斷豐富中國營養(yǎng)食品產(chǎn)品種類,可以從國外進(jìn)口暫時國內(nèi)沒有辦法獲得特醫(yī)食品證的產(chǎn)品和具有臨床功效的其他食品,如除腫瘤型、糖尿病型和腎病型的其他10種類型特醫(yī)食品、益生菌類食品。其中益生菌在國外營養(yǎng)保健市場上非常受歡迎,許多國外生產(chǎn)商都推出了針對特定人群的益生菌配方食品,如針對精神疾病的益生菌特殊配方食品PS128,可以改善自閉癥、多動癥、抽動癥、抑郁癥、失眠及帕金森等的癥狀,菌株已經(jīng)拿到美國FDA食品安全認(rèn)證[32];美國的達(dá)諾恩公司(Danone)生產(chǎn)了針對兒童的益生菌配方,包括Actimel和DanActive等品牌;美國的日立制藥(Hitachi Chemical)生產(chǎn)了針對孕婦和哺乳期婦女的益生菌補(bǔ)充劑Align Jr以支持母體和胎兒的健康;德國的拜爾斯多夫公司(Biogena)生產(chǎn)了一種針對腸道功能障礙和腸炎癥的益生菌特殊配方食品Probiocult等。

罕見疾病特殊疾病營養(yǎng)食品和國外特醫(yī)食品有一些共同的特點(diǎn),即偏向特殊人群或疾病,可以為某些罕見病患者和特定人群提供有效的營養(yǎng)支持和治療手段,具有較高的可靠性和高效性。需要注意的是,所有從國外進(jìn)口這些產(chǎn)品,在中國市場上都必須遵守中國的法律。此外,在進(jìn)口這些食品時,要注意其來源、檢驗(yàn)及進(jìn)口資質(zhì)等,確保它們符合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求,以保障消費(fèi)者的健康權(quán)益。

3.3 完善標(biāo)準(zhǔn)體系,優(yōu)化審批方式

特醫(yī)食品市場需求巨大,但由于不同國家和地區(qū)法規(guī)的不同,特醫(yī)食品在進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異,而特醫(yī)食品注冊流程相對復(fù)雜,審批時間較長,申請材料要求繁瑣;此外,特醫(yī)食品注冊費(fèi)用較高,導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格高,普及范圍小;最后特醫(yī)食品的引進(jìn)渠道單一,大大限制了產(chǎn)品發(fā)展,導(dǎo)致患者無法及時穩(wěn)定獲得所需營養(yǎng)[33]。

目前中國在產(chǎn)品注冊和市場準(zhǔn)入方面,市場流通的聲稱特醫(yī)食品的產(chǎn)品,均是從國外品牌進(jìn)口或是以藥物注冊的,中國市場上跨國公司占比達(dá)到了90%以上,而中國廠家在市場上的品種總共不到20個,不少病種在中國無相應(yīng)的特醫(yī)產(chǎn)品可供使用[34]。根據(jù)《特醫(yī)食品臨床試驗(yàn)管理規(guī)范(試行)》[35]要求,在中國進(jìn)行特定全營養(yǎng)配方食品的注冊,需要嚴(yán)格進(jìn)行100例隨機(jī)雙盲對照臨床試驗(yàn)[36]。對于歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有超過30年安全使用歷史的特定疾病型特醫(yī)食品成熟產(chǎn)品來說,已積累了很多臨床研究數(shù)據(jù),但在中國仍需按要求重復(fù)進(jìn)行臨床試驗(yàn),其資金與時間的投入甚為巨大,企業(yè)一般會就其風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行分析評估后再決定是否開展,相當(dāng)多的研發(fā)主體對開展適用人群量少的特醫(yī)食品的研發(fā)生產(chǎn)沒有積極性。

針對以上情況,建議完善中國特定全營養(yǎng)配方食品的標(biāo)準(zhǔn)體系。目前在中國13種特定全營養(yǎng)配方食品目錄中,只有糖尿病、腎病、腫瘤3種特定全營養(yǎng)配方食品有臨床試驗(yàn)技術(shù)指導(dǎo)原則[37],其他10種類型的特定全營養(yǎng)配方食品,如果從啟動臨床試驗(yàn)到有產(chǎn)品上市要3年左右,所以建議先引入進(jìn)口產(chǎn)品,同時完善其余的臨床試驗(yàn)技術(shù)指導(dǎo)原則;在確保臨床試驗(yàn)科學(xué)規(guī)范的前提下,對某些特殊情況的臨床試驗(yàn)進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化,按具體情況分類實(shí)施有關(guān)臨床試驗(yàn)要求,加快審批速度[38]。如在國外已有超過5年安全使用歷史的成熟產(chǎn)品,且具有1 000例以上的臨床研究數(shù)據(jù),可以采取備案制,加快產(chǎn)品準(zhǔn)入;與此同時,建立信息公開制度,讓消費(fèi)者了解備案食品的審核情況、質(zhì)量、安全和有效性,增加公眾對備案食品的認(rèn)識和信任;在審批流程上,需簡化審核手續(xù),提高審核效率,并且加強(qiáng)與國際的信息共享,借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),不斷提高審核質(zhì)量和效率;此外,還應(yīng)加強(qiáng)審核人員的培訓(xùn)和專業(yè)能力提升,提高審核人員的專業(yè)素質(zhì)和工作效率;最后建立一套風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,從食品安全、功效等多個方面對食品進(jìn)行綜合評估,確保審核結(jié)果的安全可靠。