農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐解析與路徑選擇

〔摘要〕 農(nóng)村宅基地制度改革是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。文章考察了柞水縣在培育農(nóng)村宅基地管理主體、構(gòu)建宅基地有償使用機(jī)制方面作出了積極探索，研究發(fā)現(xiàn)主體參與意愿較低、縱深性政策支持薄弱、盤活方式較為單一、資本要素投入不足成為制約農(nóng)村宅基地制度改革的重要因素。為此，提出完善農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)從健全政策支持體系、培育宅基地制度改革實(shí)施主體、確保農(nóng)村宅基地制度改革資金的充分投入、構(gòu)建宅基地有償使用和有償退出機(jī)制、探索宅基地多元盤活方式五個(gè)方面予以破解。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村宅基地制度改革；鄉(xiāng)村振興；柞水縣

〔中圖分類號(hào)〕F327；F321.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2024）04-0060-07

〔作者〕 王 薔 副教授 長(zhǎng)安大學(xué)馬克思主義學(xué)院 西安 710064

祝麗紅 碩士研究生 長(zhǎng)安大學(xué)馬克思主義學(xué)院 西安 710064

〔基金項(xiàng)目〕2021年陜西省“六個(gè)一批”人才項(xiàng)目“成員權(quán)視角下我省宅基地‘三權(quán)分置’研究”（300201002301）。

一、引言

村民能夠基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而無(wú)償獲取宅基地使用權(quán)，對(duì)保障農(nóng)民基本居住權(quán)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定具有重要意義。然而，隨著農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)遷移，農(nóng)村出現(xiàn)大量“兩棲人口”“人走房不還”“建新不拆舊”等現(xiàn)象，造成宅基地閑置浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)峻^〔1〕。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村至少有7000萬(wàn)套閑置房屋，以宅基地為主的農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積高達(dá)3000萬(wàn)畝^〔2〕。為解決上述問(wèn)題，2015年以來(lái)黨中央圍繞建立宅基地有償使用和退出機(jī)制、盤活閑置房地資源、探索宅基地“三權(quán)分置”等內(nèi)容，先后開(kāi)展了兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。目前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記已基本完成，農(nóng)村宅基地制度不健全、管理不規(guī)范、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題得到了有效改善^〔3〕。

學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革問(wèn)題開(kāi)展了相關(guān)研究。有研究認(rèn)為，農(nóng)村宅基地制度改革能夠優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕的關(guān)鍵舉措^〔4-6〕。同時(shí)，在探討農(nóng)村宅基地制度的變遷與改革趨勢(shì)層面，學(xué)者們從宅基地權(quán)屬性質(zhì)演化^〔7-9〕、不同發(fā)展階段的制度供給^〔10-11〕、法律和政策的適應(yīng)性調(diào)整^〔12〕等視角將農(nóng)村宅基地制度變遷劃分為不同階段，提出在確保宅基地的住房保障功能基礎(chǔ)上增強(qiáng)其財(cái)產(chǎn)性功能是農(nóng)村宅基地制度改革的主要趨勢(shì)^〔13-14〕。此外，部分學(xué)者通過(guò)案例分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地制度改革存在利用率低、用益物權(quán)不完整、管理缺位、農(nóng)民參與性不強(qiáng)等問(wèn)題^〔15-17〕。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)下，堅(jiān)持穩(wěn)慎推進(jìn)和自愿參與原則，制定宅基地資格權(quán)獲取標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓適度突破、促進(jìn)閑置宅基地再利用、落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，是促進(jìn)宅基地制度改革縱向推進(jìn)的關(guān)鍵抓手^〔18-20〕。

綜合而言，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的探討逐漸深入，為相關(guān)問(wèn)題研究提供了豐富的學(xué)理參照。本文立足鄉(xiāng)村振興和共同富裕的時(shí)代背景，以陜西省柞水縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為案例研究對(duì)象，分析柞水縣在改革過(guò)程中的探索性優(yōu)勢(shì)和瓶頸性障礙，揭示推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的科學(xué)路徑，以期為同類地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革提供理論和實(shí)踐參考。

二、柞水縣農(nóng)村宅基地制度改革的探索性做法

柞水縣位于秦嶺國(guó)家公園核心區(qū)，與西安市長(zhǎng)安區(qū)相連，全縣耕地面積約11萬(wàn)畝，林地面積331萬(wàn)畝數(shù)據(jù)來(lái)源：《柞水縣第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》。，下轄9個(gè)鎮(zhèn)（街道）82個(gè)村（社區(qū)），常住人口13.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率49.31%數(shù)據(jù)來(lái)源：《柞水縣第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》。。2020年，柞水縣獲批全國(guó)第二批農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，通過(guò)改革試點(diǎn)，柞水縣逐步探索出宅基地管理、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、有償退出的實(shí)踐途徑，改革成效顯著。截至2023年6月，柞水全縣共確權(quán)宅基地40647宗，面積共12194畝，完成宅基地頒證2788戶，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)773宗。

具體而言，柞水縣通過(guò)聘請(qǐng)第三方技術(shù)單位開(kāi)展“房地一體權(quán)籍”調(diào)查，完善農(nóng)房底數(shù)信息，建立了宅基地（農(nóng)房）基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，以戶為單位，堅(jiān)持“一戶一宅”原則，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地有償使用，對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有的“多宅”部分和超出規(guī)定面積部分收取有償使用費(fèi)；對(duì)通過(guò)繼承、受贈(zèng)等方式合法使用宅基地的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員收取有償使用費(fèi)。此外，柞水縣在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有和保障村民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索閑置宅基地以租賃、入股、抵押等方式開(kāi)展流轉(zhuǎn)交易，充分盤活農(nóng)村宅基地使用功能。

1.創(chuàng)新宅基地管理機(jī)制，建立村民事務(wù)理事會(huì)作為實(shí)施主體

在“宅地私有”和“祖業(yè)”觀念的影響下，多數(shù)農(nóng)戶對(duì)宅基地制度改革存在畏難和抵觸情緒，不愿拆除“多宅”部分和退出宅基地超占面積。為破解這一改革難題，柞水縣成立了村民事務(wù)理事會(huì)，以村級(jí)自治組織為載體，采用相對(duì)柔性的方式推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。其關(guān)鍵在于，基于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)新宅基地管理機(jī)制，利用鄉(xiāng)村本土精英的權(quán)威性和影響力，帶頭清查登記宅基地使用情況，引導(dǎo)村民主動(dòng)參與農(nóng)村宅基地制度改革。為保障村民事務(wù)理事會(huì)的組織效能，柞水縣探索制定《柞水縣農(nóng)村宅基地管理章程》，明確村民事務(wù)理事會(huì)在農(nóng)村宅基地制度改革與管理過(guò)程中，具有12項(xiàng)協(xié)管職責(zé)，有效解決了宅基地監(jiān)管主體缺位問(wèn)題。此外，柞水縣積極推行“村級(jí)審查、鎮(zhèn)級(jí)審批和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局備案”的“兩審兩備案”模式，設(shè)立“一站式”審批窗口，簡(jiǎn)化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)審批流程，提高改革效率。成立村民事務(wù)理事會(huì)能夠充分發(fā)揮村級(jí)組織的自治作用，由村民自行解決改革中的矛盾與摩擦，推進(jìn)鄉(xiāng)村改革發(fā)展的還權(quán)賦能，是減少農(nóng)村宅基地制度改革阻力的重要經(jīng)驗(yàn)。

2.制定階梯式計(jì)價(jià)的宅基地有償使用制度

宅基地有償使用能夠通過(guò)提高宅基地占用成本來(lái)約束農(nóng)戶多占宅基地行為，能夠有效減少農(nóng)村宅基地超占、亂占現(xiàn)象。改革過(guò)程中，柞水縣遵循“節(jié)約有獎(jiǎng)、超占有償”原則，出臺(tái)《進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理工作的通知》《柞水縣農(nóng)村宅基地有償使用辦法（試行）》，規(guī)定村民每戶只能擁有一處宅基地且面積不能超過(guò)133平方米。并且，通過(guò)階梯式計(jì)價(jià)收費(fèi)的方式對(duì)超出規(guī)定面積的部分進(jìn)行收費(fèi)，有效解決了超占和“一戶多宅”問(wèn)題。有償使用標(biāo)準(zhǔn)按照不同情況分兩類進(jìn)行收費(fèi)：“一宅一戶”，超出面積不足200平方米的部分按照每年每平方米2元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)費(fèi)，超出面積大于等于200平方米的部分則按每年每平方米5元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)費(fèi)；“一戶多宅”，其中一宅超出法定面積的部分和多宅部分累計(jì)按照階梯式價(jià)格計(jì)費(fèi)。同時(shí)，規(guī)定五保戶、低保戶、脫貧戶、“三無(wú)”老人以及鰥寡孤獨(dú)困難戶等無(wú)能力繳納超占宅基地有償使用費(fèi)的農(nóng)戶，可實(shí)行緩交、減交或免交。此外，柞水縣按照“取之于民，用之于民”的原則，明確宅基地有償使用費(fèi)主要用于對(duì)節(jié)約使用宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、宅基地退出補(bǔ)償以及村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，并配套建立了宅基地有償使用費(fèi)用監(jiān)管制度。

3.構(gòu)建宅基地收益科學(xué)分配方式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活融合

柞水縣通過(guò)盤活宅基地使用權(quán)，深度挖掘農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性功能，推行宅基地收益托管模式，構(gòu)建了閑置宅基地和農(nóng)房再利用體系。一方面，頒布《柞水縣農(nóng)村閑置農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，制定農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)自行協(xié)商流轉(zhuǎn)程序等政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并且允許流轉(zhuǎn)年限不超過(guò)20年的閑置宅基地的流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至本村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人和法人。另一方面，柞水縣依照宅基地“可租不可賣”原則，形成“公司＋集體經(jīng)濟(jì)組織＋農(nóng)戶”開(kāi)發(fā)模式，將村集體閑置宅基地以及閑置農(nóng)房出租或委托第三方主體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，柞水縣創(chuàng)新推行“一項(xiàng)制度管理、三種模式分配”制度，對(duì)閑置農(nóng)房的開(kāi)發(fā)收益，按照企業(yè)、村集體7∶3的比例進(jìn)行分配，村集體所獲收益的80%分配給農(nóng)戶，剩余部分按照5∶3∶2的比例進(jìn)行分配，其中，50%按照村集體內(nèi)部股權(quán)配置進(jìn)行分紅、30%用作發(fā)展基金、20%用于鄉(xiāng)村公共事業(yè)或幫扶弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)了宅基地收益的科學(xué)化、合理化分配。

三、柞水縣農(nóng)村宅基地制度改革的約束性困境

由于歷史遺留問(wèn)題、管理缺位和人口流動(dòng)等原因，農(nóng)村宅基地制度改革面臨諸多困境^〔21〕。柞水縣農(nóng)村宅基地制度改革的一些做法雖能為擺脫宅基地制度改革困境提供思路，但在改革過(guò)程中同樣存在一些約束性問(wèn)題。

1.主體參與意愿較低

雖然柞水縣通過(guò)發(fā)揮本土精英的威望和帶動(dòng)作用引導(dǎo)村民主動(dòng)參與宅基地制度改革，但部分老年人受傳統(tǒng)小農(nóng)觀念的影響，對(duì)土地有較強(qiáng)的依賴性和歸屬感，退出意愿依然較低，對(duì)改革具有強(qiáng)烈的抵觸心理^〔22〕。除此之外，部分農(nóng)民對(duì)改革政策理解不夠到位，只看見(jiàn)眼前“失去土地”，難以預(yù)見(jiàn)宅基地制度改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活富裕帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，致使農(nóng)民主體對(duì)宅基地制度改革的整體參與意愿不高。

2.縱深性政策支持薄弱

柞水縣在政策制定過(guò)程中，對(duì)部分改革內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，如宅基地資格權(quán)的申請(qǐng)應(yīng)以戶為基本單位，但未對(duì)戶的標(biāo)準(zhǔn)做出明確界定，致使改革過(guò)程中，臨時(shí)出現(xiàn)分戶情況。同時(shí)，農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制、流轉(zhuǎn)交易制度、使用權(quán)抵押貸款等制度設(shè)計(jì)仍處于探索階段，鼓勵(lì)村民通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但因缺少具體的交易規(guī)則和規(guī)章制度使得流轉(zhuǎn)比例較低。

3.盤活方式較為單一

農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房再利用需要滿足多重需求，既要提升土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也要滿足村莊內(nèi)部資源優(yōu)化配置。柞水縣閑置宅基地資源的盤活利用主要依賴自身區(qū)位和資源稟賦優(yōu)勢(shì)進(jìn)行鄉(xiāng)村民宿、生態(tài)康養(yǎng)等旅游產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)利用，以此實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。因而，改革成效顯著的村莊普遍具有特色資源且區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著，傳統(tǒng)偏遠(yuǎn)村莊難以通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的高效利用。

4.資本要素投入不足

閑置宅基地復(fù)耕、宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)搭建需要大量資金投入。但在宅基地制度改革過(guò)程中，柞水縣由于村集體經(jīng)濟(jì)組織存量資金不足，村集體經(jīng)濟(jì)收入難以支撐開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的資金投入，造成宅基地確權(quán)、退出和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)等重要環(huán)節(jié)進(jìn)展緩慢。與此同時(shí)，因多數(shù)區(qū)域缺乏特色資源稟賦和區(qū)位條件優(yōu)勢(shì)，社會(huì)資本開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較高，企業(yè)投資意愿不強(qiáng)，同樣限制了農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用。

四、農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑

促進(jìn)閑置宅基地退出，激活宅基地財(cái)產(chǎn)屬性是農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村土地制度演進(jìn)的必然趨勢(shì)，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有積極影響。

1.完善農(nóng)村宅基地制度改革政策支持體系

農(nóng)村宅基地制度改革需要增強(qiáng)制度塑造的整體性，形成制度改革的協(xié)調(diào)效應(yīng)。首先，注重開(kāi)展宅基地使用情況的摸底調(diào)查。充分了解宅基地權(quán)屬及地上建筑的利用情況，注重對(duì)違建住房等歷史遺留問(wèn)題的合理性和合法性開(kāi)展調(diào)查并核實(shí)。同時(shí)，形成一套集宅基地使用現(xiàn)狀和村民需求于一體的綜合性信息數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)建立宅基地基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為后續(xù)開(kāi)展宅基地確權(quán)登記、管理和統(tǒng)籌利用提供支撐。其次，強(qiáng)化村域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。將宅基地復(fù)墾整治與村容村貌提升有機(jī)結(jié)合，根據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀和分布情況編制村莊規(guī)劃，通過(guò)“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)宅基地資源的分散騰退、集中使用、一體開(kāi)發(fā)，釋放宅基地資源的產(chǎn)業(yè)承載潛力^〔23〕。最后，健全相關(guān)制度體系。圍繞宅基地有償使用和宅基地使用權(quán)入股、抵押、繼承等深層次核心問(wèn)題，細(xì)化宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)的對(duì)象、范圍和方式，制定宅基地利益分配機(jī)制，建立完整系統(tǒng)的制度支持體系。

2.培育農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)施主體

農(nóng)村宅基地制度改革具有特殊性和復(fù)雜性，關(guān)系到村民自身的利益，村民主動(dòng)參與能夠有效降低改革阻力。因此，應(yīng)積極培育農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)施主體，強(qiáng)化宅基地使用管理和監(jiān)督能力，建立農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理自律自治長(zhǎng)效機(jī)制。探索由村書(shū)記、村主任、村民代表及村集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)等組成理事會(huì)，發(fā)揮理事會(huì)在宅基地騰退及后續(xù)開(kāi)發(fā)、利益分配中的組織作用，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革不斷深入。同時(shí)，建立完善農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理程序，針對(duì)農(nóng)村宅基地獲取、有償退出、有償使用、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容制定詳細(xì)的管理方法和處理流程，推進(jìn)管理程序的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。重點(diǎn)要在宅基地退出補(bǔ)償金額、宅基地有償使用金額和閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用的收入管理和分配等方面，制定符合區(qū)域現(xiàn)實(shí)情況的具體標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，建立健全常態(tài)化巡查、監(jiān)督、管理機(jī)制和農(nóng)村宅基地糾紛調(diào)處機(jī)制，充分保護(hù)改革各方的合法權(quán)益。

3.確保農(nóng)村宅基地制度改革資金的充分投入

農(nóng)村宅基地制度改革需要政府和社會(huì)的資金支持，在改革過(guò)程中要把握好政府資金投入與社會(huì)工商資本投入的關(guān)系，在充分發(fā)揮政府資金引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，積極吸納工商資本的參與。一方面，以國(guó)家財(cái)政投入作為主要資金來(lái)源，吸收部分地方財(cái)政資金，共同設(shè)立地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革專項(xiàng)基金，制定明確的投資規(guī)范，劃定具體投資內(nèi)容，建立嚴(yán)格的資金審批發(fā)放流程。另一方面，制定農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的抵押貸款制度，使村集體和農(nóng)戶可以通過(guò)資產(chǎn)抵押向銀行獲得貸款，為農(nóng)村宅基地的盤活利用提供資金支持。

4.構(gòu)建宅基地有償使用和有償退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地制度改革的主要目的是在兼顧農(nóng)村宅基地住房保障功能的基礎(chǔ)上抑制宅基地使用規(guī)模的無(wú)序增長(zhǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。改革過(guò)程中要明確宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格依據(jù)，根據(jù)村莊規(guī)劃、宅基地資源存量和質(zhì)量等具體情況，分類型、分區(qū)位制定差異化的有償使用標(biāo)準(zhǔn)，探索農(nóng)村宅基地有償選位、有償調(diào)劑、有償使用等，以市場(chǎng)化、資源化的方式管理農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的跨村、跨區(qū)流動(dòng)。同時(shí)，嚴(yán)格處罰超占、多占、非法占有、“一戶多宅”等行為，對(duì)超出規(guī)定的宅基地面積實(shí)施階梯式收費(fèi)，以高成本約束村民超占宅基地的行為。在農(nóng)村宅基地退出方面，探索建立宅基地有償退出機(jī)制，通過(guò)多元化利益補(bǔ)償，例如現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼、子女教育優(yōu)惠、就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、養(yǎng)老補(bǔ)償?shù)?，激?lì)引導(dǎo)村民騰退多占宅基地^〔24〕。

5.探索宅基地多元盤活方式

在建立宅基地有償退出和有償使用機(jī)制的基礎(chǔ)上，更重要的是建立宅基地制度改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。主要方式是在符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，對(duì)退出宅基地進(jìn)行綜合整治和復(fù)墾，將符合標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)墾土地轉(zhuǎn)化為村集體建設(shè)用地指標(biāo)，用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或是增加耕地面積，緩解耕地資源不足的壓力，為村集體培育特色農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)^〔25〕。同時(shí)，建立規(guī)范有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、擔(dān)保抵押提供平臺(tái)，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)宅基地收益最大化。此外，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自主開(kāi)發(fā)、租賃的基礎(chǔ)上，通過(guò)自營(yíng)、合作、入股等其他方式與市場(chǎng)主體構(gòu)建參與共享型的宅基地盤活利用機(jī)制，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，盤活農(nóng)村宅基地，提高村民和村集體經(jīng)濟(jì)收入^〔26〕。

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（責(zé)任編輯 林 濤）