嚴 琦

內容提要：多年以來，浙江省財政堅持積極發(fā)揮職能作用，持續(xù)加大投入力度，創(chuàng)新財政制度供給，全力推動綠色發(fā)展，支持浙江省生態(tài)文明建設不斷取得重大進展。本文在總結近年來浙江省財政推動綠色生態(tài)高質量發(fā)展的舉措和成效的基礎上，分析當前財政政策中存在的問題，包括：生態(tài)產品價值評估與綠色發(fā)展財政政策體系缺乏有效結合、生態(tài)補償機制資金來源中的市場化補償不足、生態(tài)產品和服務的市場化交易機制尚未建立、財政對生態(tài)產業(yè)的扶持引導有待進一步整合完善、生態(tài)權市場交易機制發(fā)育不夠成熟、財政綠色金融體系有待進一步完善等，并針對這些問題探索提出相應的政策建議，以促進財政進一步發(fā)揮在推動綠色發(fā)展中的作用。

多年以來，浙江省作為“綠水青山就是金山銀山”理論的發(fā)源地，始終堅持推進生態(tài)文明建設，推動經濟綠色發(fā)展。浙江財政作為生態(tài)省、綠色浙江、美麗浙江建設的重要參與者、積極推動者和直接見證者，積極發(fā)揮職能作用，持續(xù)加大投入力度，創(chuàng)新財政制度供給，堅持污染防治和綠色發(fā)展兩手抓，探索踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的財政路徑。近年來，浙江省生態(tài)文明建設不斷取得重大進展，水環(huán)境質量、空氣環(huán)境質量等大幅改善。水環(huán)境質量方面，省控以上斷面達到或優(yōu)于Ⅲ類水質標準的比例由2002 年的66.4%提高到2022 年的97.6%，已全面消除劣Ⅴ類斷面；環(huán)境空氣質量方面，2022 年二氧化硫和二氧化氮年平均濃度比2002 年分別下降近70%和40%，全省空氣質量綜合指數3.22，同比改善2.1%，保持長三角第一。2022 年，全省生態(tài)環(huán)境公眾滿意度為86.02，實現連續(xù)11 年上升；生態(tài)環(huán)境狀況綜合指數連續(xù)多年位居全國前列，生態(tài)環(huán)境質量保持高位穩(wěn)定。截至2022 年，浙江累計建成國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地12 個、國家生態(tài)文明建設示范市6 個、國家生態(tài)文明建設示范縣（市、區(qū)）36 個。2019 年，浙江通過生態(tài)環(huán)境部組織的國家生態(tài)省建設試點驗收，建成全國首個生態(tài)省，綠色發(fā)展指數居全國第3 位。

一、浙江省綠色生態(tài)財政政策舉措及取得的成效

多年以來，浙江財政在支持生態(tài)保護、環(huán)境治理和綠色發(fā)展方面已形成系統化、集成化政策體系，通過實施財政政策組合拳，在“守好綠水青山、打造金山銀山”方面取得積極成效。以下將從政策支持、引導作用發(fā)揮的不同角度，對綠色生態(tài)領域現有的重要財政政策進行分類梳理。

（一）引導與激勵結合，不斷完善生態(tài)補償機制

浙江省是全國生態(tài)保護補償制度建設的“先行者”，早在2004 年便開始探索實踐生態(tài)補償機制。2005 年，浙江省首創(chuàng)與“林、水、氣”掛鉤的生態(tài)環(huán)保財力轉移支付體系。2017 年，建立綠色發(fā)展財政獎補機制，構建更加精準、更能體現激勵約束的綜合性生態(tài)保護補償機制。目前，已基本建立分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協同推進、強化激勵與強化約束協同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度。

1.建立流域橫向生態(tài)保護補償機制

一是跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制。2012 年，在財政部、生態(tài)環(huán)境部指導下，開展新安江水環(huán)境生態(tài)保護補償試點，正式啟動實施新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償試點，一直延續(xù)至今。截至2022年，中央、浙皖兩省共投入56 億元，其中浙江省撥付安徽省19 億元，用于安徽境內新安江生態(tài)環(huán)境保護和修復。此外，在貨幣化補償的基礎上，探索多元化的補償方式，推進杭州市與黃山市在園區(qū)、產業(yè)、人才等多方面加強合作。二是省內流域橫向生態(tài)保護補償機制。推廣新安江水環(huán)境生態(tài)保護補償試點經驗，2017 年出臺《關于建立省內流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的實施意見》，推動省內八大水系主要流域開展橫向生態(tài)保護補償機制。為破解橫向生態(tài)保護補償內生動力不足，跨設區(qū)市協調難等問題，2022 年進一步深化省內流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制。截至目前，全?。ú缓瑢幉ǎ┮延?4 個市縣簽訂51 對協議。

2.完善分類縱向補償機制

一是生態(tài)公益林補償機制。2004 年，建立森林生態(tài)效益補償機制。近年來，不斷調整完善政策，省級以上公益林最低補償標準從8 元/畝逐步提高到2022 年的33 元/畝，主要干流和重要支流源頭縣、淳安縣等26 個加快發(fā)展縣最低補償標準為40 元/ 畝，居于全國領先，遠超國家補償標準。“十三五”期間，累計落實省級以上生態(tài)公益林補償資金67.81 億元，加強森林資源培育與管護，持續(xù)推進國土綠化美化，為全省大花園建設提供強有力的生態(tài)支撐。2022 年，在爭取中央林業(yè)改革發(fā)展資金的基礎上，落實省級森林生態(tài)效益補償資金12.61 億元。二是耕地保護補償機制。2016 年，全面實施耕地保護補償制度，對承擔耕地保護任務和責任的村級集體經濟組織給予補助。2022 年，按照國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定的永久基本農田保護任務40 元/畝、其他現狀耕地面積30 元/畝標準落實補償資金，統籌支持開展耕地保護管理、耕地質量提升、農田基礎設施管護與修繕、“田長制”建設等工作，充分調動農村集體經濟組織保護耕地的主動性，有效遏制違法違規(guī)占用耕地。2022 年，安排省級耕地保護補償資金6.80 億元。三是濕地生態(tài)補償機制。2020 年，為進一步健全生態(tài)補償體系，考慮濕地在維護生態(tài)平衡方面發(fā)揮的積極作用，在新一輪綠色發(fā)展財政獎補機制中將濕地納入生態(tài)補償范圍，試行濕地生態(tài)補償機制，對省重要濕地保護工作年度績效評價達標的縣（市、區(qū)）按濕地面積30 元/畝給予補償。2022 年，全省審定補償面積105.35 萬畝，補償相關市縣金額3159 萬元。

（二）維持與調節(jié)相輔，堅持開展重點生態(tài)保護修復

1.開展山水林田湖草一體化保護修復

圍繞“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，2018 年、2021 年，分別爭取錢江源、甌江源頭區(qū)域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程國家試點，各獲中央資金支持20 億元。2019—2022 年，每年安排省級山水林田湖草試點資金2 億元，選取10 個縣開展山水林田湖草省級試點，整合自然資源、生態(tài)環(huán)境等領域資金，推進7 大類山水林田湖草生態(tài)保護修復項目建設，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境、生態(tài)平衡進一步提升。

其中，錢塘源山水林田湖草生態(tài)保護修復工程橫跨開化、常山、淳安和建德四縣市，是“十三五”期間長三角區(qū)域唯一一個試點項目。根據四縣市各自生態(tài)特點，結合全域土地整治、國家公園用地權益制度創(chuàng)新等典型做法，加強體制機制創(chuàng)新、標準體系建設等工作，力爭為全國山水林田湖草生態(tài)系統保護修復提供浙江樣本。2021 年，錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)保護修復工程入選自然資源部與世界自然保護聯盟（IUCN）聯合發(fā)布的基于自然的解決方案中國實踐典型十大案例；2022 年，甌江源頭山水項目作為典型案例助力“中國山水工程”獲評聯合國首批世界十大“生態(tài)恢復十年旗艦項目”；2023 年4 月，《最山水 最中國——我國實施山水林田湖草沙一體化保護和修復工程綜述》作為典型案例，獲《中國自然資源報》等媒體宣傳報道。

2.支持國家公園體制試點創(chuàng)建

理順國家公園預算管理體制，創(chuàng)新國家公園財政支持方式。自2018 年起，設立錢江源國家公園體制試點專項資金，2018—2022 年每年安排1.1 億元支持創(chuàng)建錢江源國家公園。2020 年起，每年安排一定資金支持百山祖國家公園創(chuàng)建，積極推進百山祖園區(qū)集體林地地役權改革，統一生態(tài)公益林補償標準，區(qū)域內27.5 萬畝林地全部實行48.2 元/畝的地役權生態(tài)補償標準，實現國家公園范圍內全部林地統一管理。

（三）權利與責任明確，建立健全污染物排放管控機制

1.建立主要污染物排放財政收費機制

自2015 年起，在浙江省推廣實施與主要污染物排放總量掛鉤的財政收費制度，對各地每年排放的化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物實行定額收繳，強化各級政府環(huán)境保護責任，加大治污減排力度。同時，根據各地生態(tài)環(huán)境質量和污染物減排任務完成情況，按一定比例予以獎勵，從而鼓勵各級政府加大環(huán)境保護力度。

2.構建排污權有償使用和交易體系

作為全國第一批排污權交易試點省份，2009 年起穩(wěn)步、有序推進排污權交易。出臺省級排污權交易制度25 個，強化頂層設計，明確技術路徑，營造公開公平透明規(guī)范的交易環(huán)境。目前，全省各級共制定配套制度約200 個，實現“核量、定價、交易、監(jiān)管”核心環(huán)節(jié)全覆蓋、省市縣全覆蓋。

在摸清排污底數、明確環(huán)境容量、實行新增排污權總量監(jiān)管的基礎上，構建“一個平臺、一套準則”等全省統一的排污權交易體系。2016 年12 月，全省排污權網絡交易平臺正式上線，排污權交易全流程網上操作辦理，企業(yè)基本實現“零次跑”。目前，除杭州和寧波即將納入外，其余市縣已全部納入統一平臺交易。2019 年11 月，在全國首創(chuàng)以排污權成交價、成交量、交易活躍度為核心的排污權交易指數體系，推動試點工作邁上新臺階。截至2022 年底，全省累計開展排污權有償使用和交易9.9 萬余筆，累計金額突破159 億元，占全國總額50%左右。

3.構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

為破解“個體污染、群眾受害、政府買單”的困局，2018 年，在全省范圍內實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，11 個設區(qū)市均出臺具體實施方案，進一步規(guī)范生態(tài)損害賠償資金的使用和分配管理，有效推動因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成生態(tài)系統功能退化而需要進行生態(tài)修復的生態(tài)紅線區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)的生態(tài)修復與保護。此外，紹興還創(chuàng)新設立生態(tài)環(huán)境損害賠償金專用賬戶，資金來源除污染主體賠償金外，還接受社會主體捐贈。賬戶專項用于生態(tài)環(huán)境修復，保障污染發(fā)生后可及時開展修復工作。

4.分類實施生態(tài)環(huán)境財政獎懲政策

將現行生態(tài)環(huán)保財力轉移支付制度、重點生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)建設試點財政政策、污染物排放財政收費制度等三項政策有機整合，從2017 年起，分類實施生態(tài)環(huán)境財政獎懲政策，打造更加合理的政策格局。一類是開化等18 個市縣，實行與污染物排放總量、出境水水質、森林質量掛鉤的財政獎懲制度，進一步發(fā)揮政策效應。對于其中的開化、淳安縣，實行更高的獎懲標準，更好地發(fā)揮兩個試點縣的引領帶動作用。另一類是杭州等41 個市縣，實行完善后的生態(tài)環(huán)保財力轉移支付制度，按林、水、氣的質量權重組合而成的“綠色指數”掛鉤分配，更加客觀地反映地方政府努力程度以及地方生態(tài)建設成效，體現政策的正確導向。哪個地方生態(tài)保護好、綠色指數高，得到的補助資金就多，如2022 年天臺縣的“綠色指數”為95.2，獲得的補助資金為6285 萬元；如果該縣“綠色指數”為60分，則補助資金將降至4000 萬以下，真正體現綠水青山就是金山銀山。

5.出臺節(jié)能降耗財政獎懲政策

2017 年，浙江省出臺單位生產總值能耗財政獎懲政策，將地方單位生產總值能耗變化與財政獎懲掛鉤。2020 年起，進一步完善獎懲機制，對單位生產總值能耗高于全省平均水平的市、縣（市），各地單位生產總值能耗比上年每降低1 個百分點，獎勵75 萬元；比上年每提高一個百分點，扣罰125 萬元。對單位生產總值能耗低于全省平均水平的市、縣（市），單位生產總值能耗比上年每降低1 個百分點，獎勵100 萬元；比上年每提高1 個百分點，扣罰100 萬元。通過財政獎懲手段，樹立政策導向，推動節(jié)能降耗工作，倒逼各地經濟轉型升級，夯實產業(yè)綠色發(fā)展基礎。

（四）引導多元投入參與生態(tài)環(huán)境建設

1.推動綠色金融財政政策改革

一是實施促進企業(yè)融資獎勵政策。推動符合條件的企業(yè)發(fā)行以綠色發(fā)展為主題的企業(yè)債、公司債和非金融企業(yè)債務融資工具。金融機構對符合綠色環(huán)保產業(yè)資金用途的企業(yè)債務融資工具提供主承銷服務的，省財政安排資金，按一般標準的2 倍給予獎勵。2020—2022 年，引導撬動銀行業(yè)金融機構支持省能源集團、寧波軌道交通集團等企業(yè)發(fā)行綠色債務融資工具超過140 億元，并推動紅獅控股成功發(fā)行全國首單銀行間債券市場民營企業(yè)碳中和債。二是加強財政金融政策聯動。用好金融業(yè)發(fā)展專項資金，鼓勵各地加大對綠色信貸、綠色保險等的風險補償力度。用好民營和小微企業(yè)金融服務綜合改革試點獎補資金，引導強化金融改革創(chuàng)新，支持綠色產業(yè)發(fā)展。2017 年以來，省財政給予衢州、湖州兩個地區(qū)金融業(yè)發(fā)展專項資金、試點獎補累計超過1.5 億元，有效地引導當地金融機構將資金投向綠色項目、綠色企業(yè)。三是支持地方加強金融改革創(chuàng)新。衢州、湖州綠色金融實驗區(qū)獲批后，省財政廳認真研究支持政策，于2017 年10 月出臺《關于省財政支持綠色金融改革的意見》，支持衢州湖州綠色金融改革，鼓勵各地開展綠色信貸、綠色擔保、綠色保險，支持綠色金融改革。鼓勵省擔保集團與湖州、衢州等融資性擔保機構廣泛合作，積極開展綠色擔保業(yè)務。

湖州市在全省率先構建“數智綠金”體系，依托綠色金融綜合服務平臺，迭代升級“綠貸通”銀企融資對接機制，聚集37 家銀行、400 余款信貸產品，幫助3.76 萬家小微企業(yè)獲得銀行授信3865.17 億元，推動139 個科創(chuàng)項目獲得融資123.42 億元。創(chuàng)新打造綠色擔保模式，根據融資主體綠色等級，給予差異化的擔保支持。截至2023 年一季度末，全市政府性融資擔保公司通過“綠貸?！睘槿行∥⑵髽I(yè)提供超過6 億元的綠色信貸擔保。衢州市科學制定具有衢州特色的綠色金融標準體系、評價方法，特別是提高畝產稅收、科研投入占營業(yè)收入的比重、萬元GDP 能耗降低比率等體現高質量發(fā)展的指標，旨在運用金融杠桿功能，加大對傳統產業(yè)轉型升級的投入。從“大科創(chuàng)”專項經費中專門安排資金用于金融綠色企業(yè)和綠色項目貼息，截至2023 年一季度末，全市綠色貸款余額1263.53億元，占比27.5%，同比增長72.6%，遠高于各項貸款增速。截至2022 年末，全市政府綠色產業(yè)投資基金總規(guī)模達到235.55 億元，有力支持浙江時代鋰電、金瑞泓微電子（衢州）等重大項目。此外，在全國率先建立覆蓋工業(yè)、農業(yè)、能源、建筑、交通、居民生活和林業(yè)碳匯7 大領域的碳賬戶，2022—2024 年，共計安排專項資金1500 萬元，用于碳賬戶貸款貼息。截至2023 年一季度末，共計開設碳賬戶239.6 萬個，其中規(guī)上企業(yè)和居民個人覆蓋率分別達100%、93%，碳賬戶余額近530 億元。

2.創(chuàng)新財政支持綠色金融發(fā)展方式

第一，推動排污權交易和排污權抵押貸款。積極爭取中央支持，加大省財政投入力度，支持排污權交易平臺、刷卡排污系統及其他基礎性建設，發(fā)揮市場機制在污染物減排中的作用，擴大排污權有償使用和交易試點范圍，拓展交易指標標的，促進企業(yè)減排。加大考核力度，對試點工作開展好的市縣，在安排省級環(huán)境保護專項資金時給予傾斜。推進排污權抵押貸款，拓展企業(yè)融資渠道，助推企業(yè)綠色發(fā)展轉型升級。對主要污染物排放進行財政收費結算時，省財政對衢州、湖州兩市的返還比例均提高5 個百分點。第二，實施林權抵（質）押貸款貼息政策。統籌省級林業(yè)專項資金支持各地符合條件的林權抵（質）押貸款，按實際貸款額期限和3%的年利率進行貼息，并積極完善林權信息化管理等配套措施，逐步擴大貸款規(guī)模和覆蓋面。

3.設立綠色產業(yè)基金引導社會資本進入綠色產業(yè)領域

積極發(fā)揮綠色產業(yè)基金的引導和撬動作用，加大對環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水、新能源與可再生能源、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等綠色相關的產業(yè)、企業(yè)和項目的支持力度，培育優(yōu)質生態(tài)財源，扶持企業(yè)進行環(huán)保改造，實現產業(yè)綠色轉型升級，挖掘生態(tài)產品潛在價值。省轉型升級產業(yè)基金已與衢州市政府共同設立規(guī)模10 億元的衢州市綠色產業(yè)引導基金，強化與衢州市綠色產業(yè)基金的合作，并且積極指導湖州市發(fā)起設立區(qū)域性的綠色產業(yè)發(fā)展基金，撬動引導更多社會資本投入綠色產業(yè)，推動綠色經濟發(fā)展。

4.廣泛開展綠色金融領域的國際合作，利用世界銀行貸款開展生態(tài)環(huán)境治理項目

積極利用國際金融組織和外國政府貸款投資，通過國際交流平臺引進資金、技術和管理經驗，支持省內小流域治理、生活污水處理、水資源保護和生物多樣性保護等項目，促進全省綠色改革發(fā)展。2000 年以來，政府外債主要投入基本集中在小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理、城鄉(xiāng)污水處理、重要生態(tài)功能區(qū)水資源保護、生物多樣性保護等多個生態(tài)環(huán)保領域，相關的世界銀行外債項目占貸款簽約總額的87.7%，累計貸款總額人民幣約81 億元，至少撬動相關項目投資人民幣162 億元以上。

5.發(fā)揮綠色轉化財政專項激勵作用

2020 年起，在“兩山（二類）”財政專項激勵政策的基礎上，迭代設立綠色轉化財政專項激勵政策，通過競爭性分配選擇部分市縣探索綠水青山向金山銀山轉化通道。對于納入扶持范圍的非海島縣，每年分別給予1 億元激勵資金；對于納入扶持范圍的海島縣，每年分別給予3000—4000 萬元激勵資金，3 年一輪。2020—2022 年共安排資金63 億元，2023—2025 年，以“共富大美”為主題，以生態(tài)創(chuàng)造價值為主線，將低碳發(fā)展作為一個重要指標，支持市縣實施綠色轉化財政激勵政策，力爭打造一批生態(tài)共富浙江樣板。

二、存在的問題

當前，浙江財政通過理念創(chuàng)新、制度重塑、實踐深化，在推動綠色高質量發(fā)展方面已形成較為全面的財政政策體系，但通過對當前政策及其成效的梳理、分析、綜合、比較、歸納，發(fā)現仍然存在生態(tài)產品價值評估與綠色發(fā)展財政政策體系缺乏有效結合、生態(tài)補償機制資金來源中的市場化補償不足、生態(tài)產品和服務的市場化交易機制尚未建立、財政對生態(tài)產業(yè)的扶持引導有待進一步整合完善等問題，這將是下一步政策優(yōu)化的重要方向。

（一）生態(tài)產品價值評估與綠色發(fā)展財政政策體系缺乏有效結合

生態(tài)系統生產總值（GEP），也稱生態(tài)產品總值，是指生態(tài)系統為人類福祉和經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供的各種最終物質產品與服務（簡稱“生態(tài)產品”）價值的總和，主要包括生態(tài)系統提供的物質產品、調節(jié)服務和文化服務的價值。因此GEP 核算體系及轉化機制可兼顧生態(tài)效益和經濟效益，是處理好生態(tài)環(huán)境建設與經濟發(fā)展的重要工具，是生態(tài)文明建設目標的量化體現，也是目前綠色發(fā)展財政政策制定和績效評價可參考的重要科學依據。

2020 年，浙江新一輪綠色發(fā)展財政獎補機制明確，將探索試行與生態(tài)產品質量和價值相掛鉤的財政獎補機制，以加快推進麗水生態(tài)產品價值實現機制試點。2020—2022 年，兌現麗水市相應財政獎補資金1.4 億元。但目前來說，不管是涉及的政策種類還是資金體量，生態(tài)產品價值評估在財政政策中的應用范圍都較為有限，兩者缺乏充分、有效的結合。

（二）生態(tài)補償機制資金來源單一，市場化補償不足

無論是綠色發(fā)展的資金投入還是生態(tài)補償的資金來源，主要是通過各級財政轉移支付，市場補償方式還停留在試點階段，企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等市場化、多元化的資金籌措渠道相對欠缺，企業(yè)、社會、公益組織難以參與、也缺少積極性參與。市場化參與生態(tài)補償的不足，使財政資金面臨一定壓力，不利于生態(tài)補償機制的可持續(xù)更新發(fā)展。

（三）生態(tài)產品和服務的市場化交易機制尚未建立

隨著經濟社會發(fā)展的資源環(huán)境約束逐漸增強，生態(tài)產品和服務作為一種能帶來經濟和社會效益的生態(tài)資源，其價值愈加凸顯。通過建立合理的交易機制，促進生態(tài)產品和服務的市場交易，從而獲得相應的經濟收益，不僅可在一定程度上對生態(tài)保護、修復付出的經濟成本進行補償，同時也能夠吸引社會資本進入相關領域。盡管省內已有麗水市作為生態(tài)產品價值實現機制試點，探索高質量綠色發(fā)展的實現路徑，但針對生態(tài)產品和服務市場交易體系還有待進一步完善，當前市場發(fā)育程度低，市場準入條件、交易技術與流程、各利益主體分配方式、交易價格和相關監(jiān)督管理辦法等不夠統一規(guī)范，缺乏科學合理的生態(tài)產品自由交換市場和定價機制，生態(tài)產品和服務的價值無法通過交易得以實現，在一定程度上影響社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

（四）針對生態(tài)產業(yè)的扶持引導有待進一步整合完善

當前對于生態(tài)產業(yè)的財政支持和引導方向，均偏重于“產業(yè)生態(tài)化”，針對“生態(tài)產業(yè)化”的財政政策較為分散、未成體系，且存在扶持手段、扶持方向單一等問題：支持價值轉化的有，促進價值高質量轉化的少；支持現有生態(tài)產品生產的有，支持生態(tài)產品開發(fā)的少。尤其是現階段生態(tài)產業(yè)大多集中在傳統生態(tài)農業(yè)，產品同質化、產品結構單一、產品附加值不高等問題較為普遍，而發(fā)展生態(tài)農產品精深加工、生物質能等高端生態(tài)工業(yè)則受制于產業(yè)和要素的剛性約束。因此，如何結合山區(qū)26 縣經濟基礎、區(qū)位條件和人文景觀資源等因素，推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化，是下一步綠色發(fā)展財政政策整合和完善的方向。此外，當前省內財政政策對于生態(tài)產品價值增值或者價值創(chuàng)造的引導比較少，綠色生態(tài)農產品、生態(tài)旅游產品價格沿用行業(yè)平均價格，其生態(tài)價值普遍被低估。

（五）生態(tài)權市場交易機制有待完善

一是交易種類有待豐富，目前主要為水權、用能權、排污權、碳排放權等環(huán)境資源權益進入交易市場，其他如水源涵養(yǎng)、生物多樣性、碳匯交易、自然保護地社區(qū)共管和特許經營等權益的交易機制暫未涉及。二是交易覆蓋程度有限。生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境是無處不在的、時刻流動、不可切割的，但當前如用能權這樣的生態(tài)權交易范圍僅限于省內，跨省的交易機制尚未建立，無法通過生態(tài)交易促進省域之間生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的共建共享。三是生態(tài)權市場化交易中企業(yè)參與度有限，參與者主要為大型國有企業(yè)。除個別關停企業(yè)外，少有企業(yè)愿意出讓排污權，一方面原因是企業(yè)有意留存以備未來發(fā)展所需；另一方面，排污權資產在企業(yè)總資產的占比較低，企業(yè)缺乏盤活排污權資產的積極性。

三、優(yōu)化浙江省綠色生態(tài)高質量發(fā)展的對策建議

結合上述提出問題，探索下一步政策優(yōu)化、更新方向，并提出針對性建議，進一步在推動綠色發(fā)展中發(fā)揮財政的引導和支持作用。

（一）用價值說話，推進GEP 核算體系與綠色發(fā)展財政政策體系的有機結合

1.探索GEP 核算與生態(tài)保護補償機制的有機結合

完善綠色發(fā)展財政獎補機制，以全省范圍為基礎，建立健全結合GEP 核算結果的財政資金分配因素體系，以核算結果作為生態(tài)保護補償標準、財政政策獎補、資源要素配置等方面的參考因素，優(yōu)先在山區(qū)26 縣試行與生態(tài)產品質量和價值相掛鉤的財政獎補機制。積極探索與生態(tài)產品質量和價值相掛鉤的生態(tài)補償制度，進一步提高財政資金分配效能。鼓勵對政府購買生態(tài)服務績效評價與GEP 核算相結合的深入探索。

2.擴展GEP 核算體系在財政政策中的應用范圍

探索將GEP 價值評估結果進一步擴展用于綠色發(fā)展財政政策的績效評估和考核之中，逐步推動建立以生態(tài)系統生產總值為核心的財政政策體系、考核體系，有效量化區(qū)域的生態(tài)價值并促進生態(tài)價值向經濟價值轉化。重點推動基于生態(tài)價值基礎的排污權、碳排放權等政策落實落細，積極開展排污權、碳排放、水權、林權等生態(tài)權益的市場化實踐。

（二）引多元資本，推動建立社會資本參與生態(tài)保護補償的市場交易機制

1.探索建立社會資本參與生態(tài)保護補償的渠道

借鑒美國二十世紀九十年代建立濕地補償銀行做法，建立健全市場化、多元化生態(tài)保護補償機制，支持構建生態(tài)產品和服務的市場交易平臺，引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。鼓勵各地繼續(xù)探索完善“兩山銀行”等制度，對“山水林田湖草沙”等自然資源開展集中收儲試點，進行合理開發(fā)，通過多種形式引入社會資本進行開發(fā)運行，開拓生態(tài)保護補償的市場化參與路徑。探索設立政府主導、生態(tài)產品利用型企業(yè)參與的生態(tài)保護基金，引導推動熱心生態(tài)保護公益事業(yè)的企業(yè)、組織和個人參與生態(tài)環(huán)境修復及保護。

2.推動自然資源有償使用制度改革

從省級層面制定和完善自然資源保護利用的產權管理條例，推動生態(tài)產品要素確權以及相關產權流轉。探索構建“山水林田湖草沙”生態(tài)資源統一確權登記系統，制定產權主體權力清單，推動各類生態(tài)資源產權主體界定，形成多元化自然資源供給主體，著力解決自然資源及其產品價格偏低、生產開發(fā)成本低于社會成本等問題，促進保護生態(tài)得到合理回報。

3.建立生態(tài)信用制度體系

建立企業(yè)和自然人的生態(tài)信用檔案、正負面清單和信用評價機制，將破壞生態(tài)環(huán)境、超過資源環(huán)境承載能力開發(fā)等行為納入失信范圍。探索建立生態(tài)信用行為與金融信貸、行政審批、醫(yī)療保險、社會救助等掛鉤的聯動獎懲機制。通過結合對正負面生態(tài)行為的獎懲，引導提升生態(tài)補償工作的社會參與度與市場化程度。其中，針對企業(yè)的生態(tài)信用檔案和生態(tài)產品相關企業(yè)評價清單，可根據其性質及生產經營狀況，設置一定的“限額”，將超過生態(tài)環(huán)境承載能力的開發(fā)、使用等行為記錄于企業(yè)的信用檔案中，以限制其對生態(tài)產品的過度使用。

4.推進排污權和用能權交易市場發(fā)展

穩(wěn)步開展碳排放權和碳匯交易，推動建立全省范圍內生態(tài)產品交易市場，豐富、完善和規(guī)范可交易的生態(tài)產品和生態(tài)權益，暢通社會力量參與生態(tài)保護補償的渠道。引導金融機構通過創(chuàng)新期貨、期權等金融衍生交易服務，活躍碳交易市場，助力各類生態(tài)產品交易市場的發(fā)展，擴大覆蓋面，增加市場流動性。推進多種交易制度建立，推動建立能反映資源稀缺度和環(huán)境成本的價格形成機制，促進企業(yè)間交易的二級市場活躍度提高，進一步釋放市場配置資源環(huán)境要素效能。出臺相應激勵政策，加大對個人、企業(yè)等相關利益享受者通過租賃、贖買、抵押等方式獲得生態(tài)產品使用權的鼓勵力度，充分激發(fā)生態(tài)產品市場的活力。加強與交際省市之間的聯動，推進跨省域用能權、排污權等生態(tài)權交易機制的建立健全，促進生態(tài)環(huán)境與生態(tài)資源的共建共享。

（三）撬金融杠桿，建立助推綠色生態(tài)高質量發(fā)展的投融資機制

1.創(chuàng)新與綠色生態(tài)高質量發(fā)展相匹配的綠色金融工具

創(chuàng)新綠色金融支持模式，加強金融機構和政府之間的合作，根據生態(tài)產品價值實現投資規(guī)模大、建設周期長、公益屬性強等特點，因地制宜創(chuàng)新與地方特色生態(tài)產品相匹配的綠色金融工具，如：通過共建“生態(tài)產品確權+綠色信貸+風險補償”模式，“公共產品+綠色基金”模式等，實現對綠色生態(tài)產品開發(fā)及生產的精準支持；創(chuàng)新碳匯質押貸、基于GEP 核算的生態(tài)貸、生態(tài)產業(yè)鏈貸等綠色信貸產品和融資工具；鼓勵保險機構開發(fā)綠色保險產品參與生態(tài)保護，以市場化手段撬動生態(tài)經濟的發(fā)展活力。

2.深化財政支持綠色金融創(chuàng)新改革

完善綠色信貸、綠色證券、綠色基金等金融體系，拓展綠色金融發(fā)展融資渠道，引導社會資本流向綠色生態(tài)產業(yè)，逐步實現從“喂養(yǎng)式”生態(tài)修復轉變?yōu)椤白责B(yǎng)式”綠色發(fā)展。有針對性地出臺相關貸款貼息、融資擔保等財政綠色金融政策，對符合支持條件、具備發(fā)展前景的綠色生態(tài)發(fā)展項目給予綠色信貸貼息。適度加大對綠色風投項目的引導力度，建立社會資本主導的綠色生態(tài)產業(yè)投資基金，促進銀行、基金、風險投資公司等積極為生態(tài)產業(yè)相關項目進行融資。引導金融機構建立符合綠色項目特點的信貸管理制度，鼓勵金融機構為綠色生態(tài)發(fā)展項目提供全方位的金融服務，擴寬綠色生態(tài)項目資金來源渠道。

3.總結地方試點經驗，形成全省層面的綠色生態(tài)高質量發(fā)展投融資機制

總結提煉湖州、衢州在綠色金融改革試點中的經驗做法，如將湖州在綠色金融標準、綠色金融機構培育以及在綠色保險、碳賬戶等方面的經驗復制推廣到全省，探索形成綠色金融推動綠色生態(tài)高質量發(fā)展的機制和途徑。支持銀行、證券、基金等金融機構與政府合作設立各類綠色發(fā)展專項基金，構建更加合理的收益和成本風險分擔機制。

（四）謀靶向施力，完善財政政策對生態(tài)產業(yè)的支持引導方向

1.參照重大產業(yè)項目政策，建立省級生態(tài)產品服務重點項目庫

參照重大產業(yè)項目政策，整合省級節(jié)能減碳（綠色化）技術改造項目儲備庫等涉及綠色生態(tài)發(fā)展相關項目及資金，建立省級生態(tài)產品服務重點項目庫，以應用為導向，提高政策激勵精準度，支持促進生態(tài)產品價值高效轉化、填補空白領域的創(chuàng)新技術。

2.加大生態(tài)產業(yè)項目招引的謀劃與布局

支持對“生態(tài)+”低碳工業(yè)的培育與招引，通過政策引導，將數字經濟、清潔醫(yī)藥、電子信息制造等環(huán)境敏感型產業(yè)優(yōu)先引導布局山區(qū)26 縣，幫助推動生態(tài)優(yōu)勢向產業(yè)優(yōu)勢轉化。加快推進“山海協作”升級版，通過落實土地指標、人才引進等激勵政策，支持在中心城市設計“綠色生態(tài)創(chuàng)新平臺飛地”，為綠色生態(tài)產業(yè)項目提供離岸研發(fā)載體，彌補山區(qū)26 縣科技研發(fā)較弱、高端人才缺乏的短板，促進中心城市與生態(tài)保護地良性互動，逐步增強綠色經濟發(fā)展的核心競爭力。鼓勵探索建立生態(tài)產品價值實現機制，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)，提升生態(tài)優(yōu)良地區(qū)自身造血能力。

3.強化提升生態(tài)產品溢價的政策供給

加大對地方開展區(qū)域公共品牌建設的支持力度，鼓勵地方借鑒“麗水山耕”等地方公共品牌的經驗，提升地區(qū)特色生態(tài)產品的溢價價值。推動建立并規(guī)范生態(tài)產品認證評價標準，支持構建生態(tài)產品質量追溯服務平臺，實現生態(tài)產品認證跨區(qū)域互認。支持“生態(tài)標識”認證，引導提升生態(tài)產品附加值。