向 超

(西南大學(xué)法學(xué)院,重慶 400715)

一、“三權(quán)分置”改變宅基地制度目標(biāo)了嗎?

站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上,研究我國制度生成的歷史邏輯、政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)理路,是彰顯中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的必然要求,也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。宅基地制度作為現(xiàn)存少有的福利分配制度,因其對(duì)土地資源稟賦的束縛而亟待改革。宅基地“三權(quán)分置”吸收地方實(shí)踐、試點(diǎn)探索的制度經(jīng)驗(yàn),藉由多個(gè)政策性文件實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)。其中,《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”,成為宅基地制度改革的主要政策依據(jù)。學(xué)術(shù)界致力于實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù),改革因應(yīng)實(shí)踐需求,貢獻(xiàn)諸多智識(shí)。法學(xué)界通過法定租賃權(quán)、次級(jí)用益物權(quán)等形式的構(gòu)造試圖回應(yīng)和表達(dá)實(shí)踐中的宅基地流轉(zhuǎn)模式,經(jīng)濟(jì)學(xué)界則更為明確的提出擴(kuò)展權(quán)能、交易賦權(quán)以開禁宅基地入市流轉(zhuǎn)之僵局。[1]P73然無論是實(shí)踐探索中的“義務(wù)”式跨集體轉(zhuǎn)讓和入股合作經(jīng)營(yíng)模式,還是理論解釋中的宅基地使用權(quán)“再解釋”、政策入法路徑,其目標(biāo)歸宿均指向于宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私益目標(biāo)。亦有學(xué)者開宗明義指出,宅基地制度改革的關(guān)鍵在于立足于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)對(duì)宅基地使用權(quán)功能定位進(jìn)行體系化反思和以經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用為目的的制度突圍及理性重構(gòu)。[2]P49宅基地制度為我國獨(dú)有,縱觀我國宅基地制度的演變過程,居住保障追求與經(jīng)濟(jì)效率邏輯始終是兩個(gè)根本性的影響因素,且前者在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)并相應(yīng)配置了諸多政策工具。宅基地“三權(quán)分置”政策解讀為“落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在目標(biāo)層面同樣解構(gòu)為“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”的居住保障屬性,以及“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性。且在私法學(xué)者及部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來,“放活宅基地使用權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)”是一個(gè)準(zhǔn)天然的悖論,這導(dǎo)致學(xué)界對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)研究偏重,從而產(chǎn)生知識(shí)生產(chǎn)邊際報(bào)酬遞增效應(yīng),使得宅基地“居住保障目標(biāo)”在理論與實(shí)踐層面被無邊界削弱。

宅基地的目標(biāo)設(shè)定和價(jià)值序列在制度變遷過程中呈現(xiàn)出能動(dòng)的過渡、轉(zhuǎn)化與主導(dǎo)特征。其中,市場(chǎng)隱形交易、國家政策管控與市場(chǎng)機(jī)制引入作為制度演變的內(nèi)在機(jī)理,在本質(zhì)上是宅基地制度對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程的適應(yīng)和變革。雖然當(dāng)下的治理智慧觀測(cè)到了這一點(diǎn),但對(duì)于從何種邏輯來解析并應(yīng)對(duì)此種目標(biāo)變遷還尚無定論。這一邏輯既可以是法構(gòu)造層面的——從立法論的角度接軌和協(xié)調(diào)法體系內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)范,并使之與法治基本理論不存在矛盾和背反,如《民法典》《土地管理法》等通過權(quán)利賦予和擴(kuò)充平衡宅基地使用權(quán);也可以是法政策層面的——從解釋論的角度引入社會(huì)實(shí)證與價(jià)值判斷因素,對(duì)法與政策的實(shí)質(zhì)合理性進(jìn)行權(quán)衡和論證,如在土地公有制的框架內(nèi)擴(kuò)張權(quán)能,充分考慮農(nóng)民權(quán)益,協(xié)調(diào)好公平和效率問題并激活土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。[3]P126但無容置疑的是,無論是立法論還是解釋論都在法實(shí)現(xiàn)維度與立法目標(biāo)存在偏離。這種偏離既可能是恪守立法技術(shù)理性所導(dǎo)致,也可能是城鄉(xiāng)發(fā)展中的遺留問題:即當(dāng)前的非對(duì)稱互惠關(guān)系雖然是歷史的土地政策所致,但在當(dāng)前要素市場(chǎng)化背景下是否還需要通過政策與法來對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行矯正尚未證成。我們不禁自問,“三權(quán)分置”政策改變宅基地制度的初始目標(biāo)了嗎?理論上的“三權(quán)分置”居住保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)是對(duì)宅基地制度本身的發(fā)展和超越嗎?這種發(fā)展和超越理應(yīng)秉持什么規(guī)制策略,是在既有的宅基地制度規(guī)制方案中進(jìn)行調(diào)適,還是針對(duì)“三權(quán)分置”政策目標(biāo)之特性進(jìn)行規(guī)制方案的重構(gòu)呢?既然宅基地制度存在居住保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值雙重目標(biāo),居住保障作為公共產(chǎn)品由政府主體調(diào)整,財(cái)產(chǎn)價(jià)值蘊(yùn)育在交易標(biāo)的由市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。那么,宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑則需要貫徹分類規(guī)制的理念,基于宅基地制度目標(biāo)特性與規(guī)制工具的契合,構(gòu)建起財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的一般性法律規(guī)制和穩(wěn)定、拓補(bǔ)居住保障目標(biāo)的特殊性法律規(guī)制。

二、宅基地制度的目標(biāo)變遷:以“三權(quán)分置”為界分

政策目標(biāo)是研判政策效果的基準(zhǔn),也是制度變遷分析的起點(diǎn),宅基地制度目標(biāo)在制度變遷中貫徹國家意志,并體現(xiàn)為宅基地制度立法體系?！岸?quán)分離”下宅基地制度體現(xiàn)為集體所有權(quán)制度下居住保障目標(biāo),通過收益與流轉(zhuǎn)權(quán)能的立法限制,來保障城市化進(jìn)程中國有土地的增值與收益期待。[4]P10為規(guī)范實(shí)踐中宅基地“制度外”流轉(zhuǎn),進(jìn)一步盤活閑置農(nóng)房和宅基地,宅基地“三權(quán)分置”通過“資格權(quán)”的單設(shè)確保農(nóng)戶不因流轉(zhuǎn)而失去宅基地的居住保障,并通過解禁宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地穩(wěn)定利用和要素價(jià)值釋放,這構(gòu)成“三權(quán)分置”下宅基地制度的二元政策目標(biāo),同時(shí)也是判斷制度設(shè)計(jì)妥適與否的標(biāo)準(zhǔn)。[5]P46

(一)“兩權(quán)分離”下宅基地制度一元目標(biāo):居住保障

新中國成立以來宅基地制度經(jīng)歷過短暫的“兩權(quán)合一”階段(1949-1962),并最終走向“兩權(quán)分離”下的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)。雖然2007年頒布的《物權(quán)法》從立法層面將宅基地使用權(quán)界定為法定用益物權(quán),似乎昭示“用益”性質(zhì)宅基地使用權(quán)將走向市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值。然由于該法關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定僅僅設(shè)計(jì)占有、使用權(quán)能,且既有立法并未將宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)作體系化思考,導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的“物權(quán)性”僅僅停留在規(guī)范意義層面。

宅基地作為農(nóng)村土地的居住保障目標(biāo)并沒有因?yàn)闄?quán)利合離呈現(xiàn)差異,反而是通過宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)的塑造降低了宅基地私有所可能帶來的成員失地、失房風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民集體是集體土地的唯一主體,由農(nóng)民集體行使集體所有權(quán),最終落實(shí)為集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理包含宅基地在內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),即宅基地利益分配格局為農(nóng)民集體所有-集體經(jīng)濟(jì)組織管理-農(nóng)民用益的配置結(jié)構(gòu),實(shí)質(zhì)意義上形成了農(nóng)村土地歸于農(nóng)民的利益分享機(jī)制。[6]P7集體所有權(quán)的公法屬性賦予農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán),保障集體成員可以基于平等資格而非其他稟賦享受集體土地利益。因此,集體土地所有權(quán)的設(shè)計(jì)以及宅基地使用權(quán)的賦予,是黨和國家對(duì)農(nóng)村集體的封閉式土地配給,這項(xiàng)權(quán)利是對(duì)生存權(quán)的保障,本身并不具有經(jīng)濟(jì)意義和財(cái)產(chǎn)屬性,也不存在生存權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)的高下之分。

宅基地制度的居住保障目標(biāo)除了受到集體所有權(quán)下的權(quán)利體系和農(nóng)戶無償分配制度體系的庇佑外,還得益于對(duì)宅基地制度長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的身份性“封禁”,以及宅基地農(nóng)民用益權(quán)專屬性的制度設(shè)計(jì)。自《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》所確立宅基地集體所有制以來,宅基地制度的政策落實(shí)與法治探索堅(jiān)持了宅基地居住保障目標(biāo)的初衷。這種堅(jiān)持雖然遭受多方面制度誘致和價(jià)值沖突,但仍然沿著農(nóng)民主體居住保障的權(quán)利底線向前發(fā)展。梳理1962年至2018年的宅基地政策文本可發(fā)現(xiàn),1978年之前以鞏固社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ),宅基地政策集中于強(qiáng)調(diào)宅基地歸集體所有,農(nóng)戶享有使用權(quán)。1978年后的宅基地管理堅(jiān)持農(nóng)民居住保障目標(biāo),并一定程度關(guān)注宅基地利用亂象和創(chuàng)新性提出住有所居方式。2012年以《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標(biāo)志,宅基地管理注重保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,將農(nóng)戶宅基地權(quán)益轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入?？梢?自新中國成立以來宅基地政策調(diào)整沿著鞏固公有、權(quán)利轉(zhuǎn)向、多元保障和權(quán)利變現(xiàn)的演進(jìn)規(guī)律,其中底線邏輯是集體土地所有制的堅(jiān)守和以居住保障目標(biāo)為核心的農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)。[7]P4

(二)“三權(quán)分置”下宅基地制度二元目標(biāo):居住保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值

理解中國宅基地管理政策的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有兩個(gè)層次的思維進(jìn)路:一是結(jié)合宅基地制度演進(jìn)的歷史邏輯去理解政策目標(biāo)的生成;二是以中國制度變遷的政策經(jīng)驗(yàn)為鑒益,梳理宅基地政策文本,明確政策意圖。集體土地所有制下的宅基地使用權(quán)受限于主體特定、權(quán)能限定、分配無償?shù)忍卣?難以回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)房閑置和宅基地隱形流轉(zhuǎn)的客觀事實(shí)。宅基地“三權(quán)分置”通過“資格權(quán)”的創(chuàng)設(shè)更好保障居住權(quán)的同時(shí),通過彰顯宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性和權(quán)能,使宅基地使用權(quán)進(jìn)一步“放活”,促使宅基地制度居住保障目標(biāo)和宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。居住保障目標(biāo)承繼于宅基地使用權(quán)無償取得制度并被《土地管理法》所確認(rèn),財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)規(guī)范為用益物權(quán)受《民法典·物權(quán)編》所保護(hù)。如果說宅基地制度的發(fā)展進(jìn)程中需要通過對(duì)宅基地使用權(quán)的限制來實(shí)現(xiàn)宅基地的居住保障目標(biāo),那么當(dāng)前的宅基地“三權(quán)分置”改革正是在限制與突破之間尋求平衡。

制度變遷是一個(gè)連續(xù)過程,并表現(xiàn)為一種均衡狀態(tài)向另一種均衡狀態(tài)過渡。[8]P31從產(chǎn)權(quán)視角看,宅基地制度基本上是沿不斷提高市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)開放性的方向演進(jìn)。演變的內(nèi)在邏輯是遵循以農(nóng)民生活發(fā)展為本,逐步重視農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,演變的主要內(nèi)容是宅基地使用權(quán)“得喪變更”之規(guī)則。以黨的十八大為起點(diǎn),《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為政策淵源,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)及更多用益方式相關(guān)政策文件紛至沓來。本階段的目的即是堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)基本原則,完善宅基地權(quán)利體系,探索落實(shí)宅基地用益物權(quán)的形式。接續(xù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用益宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的目標(biāo),《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。文義解釋來看,預(yù)設(shè)目標(biāo)可以分為農(nóng)戶基于保障需求用益宅基地和受讓人穩(wěn)定地利用宅基地。據(jù)此,“三權(quán)分置”政策初衷理應(yīng)是對(duì)宅基地制度改革中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入需求的回應(yīng),也是宅基地制度目標(biāo)發(fā)展和轉(zhuǎn)向的橋梁。通過分析十八大以來黨和國家“宅基地”政策文件,同樣可發(fā)現(xiàn)以下結(jié)論:其一,宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利從賦予到用益,從形式到管理被反復(fù)強(qiáng)調(diào),可以說,完善宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系,探索農(nóng)民宅基地用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑是本階段最鮮明特征。其二,雖然多項(xiàng)文件致力于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的多樣化實(shí)現(xiàn),但從秉持的慎穩(wěn)態(tài)度以及提出的“戶有所居”新形式看,宅基地保障屬性仍是重要目標(biāo)。其三,“三權(quán)分置”政策通過“資格權(quán)”設(shè)定回應(yīng)宅基地制度本身的居住保障目標(biāo)。同時(shí),在放活宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)土地要素釋放和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障,在政策層面可歸結(jié)為“所有主義”到“利用主義”的功能轉(zhuǎn)變。

三、“三權(quán)分置”下宅基地制度二元目標(biāo)的規(guī)制偏離

“三權(quán)分置”所設(shè)計(jì)的宅基地財(cái)產(chǎn)化方案順應(yīng)了“城鄉(xiāng)中國”背景下的宅基地制度實(shí)踐,作為對(duì)實(shí)踐需求和制度創(chuàng)新的回應(yīng),國家在政策設(shè)計(jì)維度持續(xù)給予頂層支持,以實(shí)現(xiàn)“推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”。經(jīng)濟(jì)學(xué)從外生性制度視角運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論為宅基地“三權(quán)分置”勾勒集體產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行邏輯和框架,社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等重在從村莊設(shè)計(jì)場(chǎng)域中發(fā)現(xiàn)內(nèi)生的非正式制度對(duì)“三權(quán)分置”改革的作用和影響,法學(xué)則旨在通過對(duì)政策文本的闡釋,在既有法制下展開合政策目標(biāo)性的解釋或通過“立改廢釋”手段實(shí)現(xiàn)“改革于法有據(jù)”。[9]P127然政策文本向現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的轉(zhuǎn)化在政府組織系統(tǒng)中并非是線性的過程,政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃,這個(gè)過程構(gòu)成了政策目標(biāo)偏離的組織環(huán)境。縱向來看,科層制在委托代理的執(zhí)行模式中政府主體同樣存在信息不對(duì)稱及利益博弈,致使規(guī)制偏離。橫向來看,政策目標(biāo)具有多屬性特征,即重大公共政策往往擁有一個(gè)以上目標(biāo),層級(jí)性施政主體認(rèn)知差異同樣可能導(dǎo)致規(guī)制偏離。[10]P61“三權(quán)分置”下宅基地二元目標(biāo)具有復(fù)合性、關(guān)聯(lián)性和發(fā)展性等特征,且居住保障目標(biāo)更大程度體現(xiàn)為福利性的公共產(chǎn)品。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境催生宅基地財(cái)產(chǎn)化利用以及“政績(jī)中心”誘因下,政府長(zhǎng)期以特殊性規(guī)制的形式行“父愛主義”之管理,規(guī)制理念和規(guī)制方案亦未針對(duì)宅基地二元目標(biāo)之特性予以類型化分析,這一定程度上抑制了以財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的制度體系生成和發(fā)展。

(一)政策執(zhí)行異化下的宅基地二元目標(biāo)之混同

目標(biāo)混同是政策執(zhí)行層級(jí)性、多屬性環(huán)境下對(duì)政策目標(biāo)的模糊化執(zhí)行。目標(biāo)混同下的政策執(zhí)行削弱了政策目標(biāo)對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的規(guī)范性與指引性。究其原因,一廂是基于政策目標(biāo)表達(dá)與制度轉(zhuǎn)換的文義彈性,使得政策執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)理解模糊乃至錯(cuò)誤,另一廂則是縱向科層制治理結(jié)構(gòu)基于信息不對(duì)稱及利益博弈所致。首先,出于對(duì)政策包容性和適應(yīng)性追求而選擇政策目標(biāo)的概括性表達(dá),將賦予執(zhí)行主體在政策解讀和施行上具有較大彈性空間,從而削弱政策效果。諸如針對(duì)農(nóng)戶利益保障,較多目標(biāo)表達(dá)使用了“農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“保障農(nóng)民宅基地利益”“保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”。為追求土地集約化目標(biāo),以農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)為由對(duì)農(nóng)戶退出宅基地附加條件。此外,“三權(quán)分置”較為明確的政策主張是“宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”,至于如何“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”,以及上述三權(quán)與宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的協(xié)同關(guān)系,亦在政策層面模糊不清。正因如此,地方政府和主管部門在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)采取選擇性執(zhí)行。同時(shí)也導(dǎo)致宅基地居住保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)在規(guī)范層面失于顯化,不利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

其次,目標(biāo)混同還表現(xiàn)在當(dāng)前的規(guī)范層面。宅基地具有生活資料和生產(chǎn)資料的雙重屬性。制度發(fā)生于生活資料并在市場(chǎng)化改造過程中逐漸完成了生產(chǎn)資料的塑造。然這種塑造始終關(guān)照著集體土地所賦予的生存權(quán)與發(fā)展權(quán),權(quán)利形態(tài)的矛盾也表現(xiàn)在政策文本與立法實(shí)踐中?！锻恋爻邪ā贰锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)調(diào)集體所有權(quán)原則,彰顯農(nóng)村的居住保障與穩(wěn)定,《民法典·物權(quán)編》則以促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn),實(shí)現(xiàn)土地資源要素的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。納入立法規(guī)劃的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》以及學(xué)者倡議的《宅基地使用權(quán)法》也尚未在立法精神維度作出回應(yīng)。且從當(dāng)前的立法體系上看,此種矛盾在立法技術(shù)層面難以消除和化解。這在一定程度可以解釋為私法局限與公法轉(zhuǎn)向。宅基地制度蘊(yùn)含多元價(jià)值目標(biāo),不僅需要私法規(guī)范對(duì)宅基地使用權(quán)等權(quán)利形態(tài)的設(shè)定,還需要在公法維度糾正宅基地市場(chǎng)的市場(chǎng)失靈?，F(xiàn)行立法試圖將過多的強(qiáng)制性規(guī)范目標(biāo)苛于私法規(guī)范,既無法真正實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo),還會(huì)破壞私法固有的邏輯體系和已經(jīng)形成的私法秩序。

最后,公共組織擁有比私立組織更加模糊和難以測(cè)量的目標(biāo),目標(biāo)的模糊程度亦受到施政主體委托-代理行為真實(shí)性的影響。地方政府面臨上級(jí)政府和公眾等多級(jí)代理關(guān)系時(shí),可能會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)沖突。當(dāng)沖突發(fā)生時(shí),受“高位指導(dǎo)”模式影響,地方政府則往往選擇“變通”執(zhí)行,其中就可能引致政策執(zhí)行異化中的目標(biāo)混同。宅基地改革過程中,“合村并居”制度在部分省市如火如荼,但卻遭受學(xué)界猛烈抨擊。理由是“撤村并居”和“農(nóng)民上樓”雖然可在節(jié)省農(nóng)村土地基礎(chǔ)上保障“戶有所居”,卻嚴(yán)重影響了農(nóng)民基本生產(chǎn)生活。地方政府與村集體主導(dǎo)下的居住與置換保障在區(qū)域位置、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境方面與農(nóng)戶居住利益保障存在不確定性。由于此種制度安排是居住形態(tài)以及宅基地權(quán)利等其他利益的打包置換,亦存在對(duì)農(nóng)戶土地發(fā)展權(quán)和發(fā)展成果的攫奪。此外,宅基地“三權(quán)分置”試圖通過將資格權(quán)塑造為居住保障屬性的權(quán)利,將使用權(quán)塑造為民事財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性的物權(quán)。問題的關(guān)鍵即在于“三權(quán)分置”只是宅基地制度體系的一種形態(tài),也并非所有的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)都可以被納入“三權(quán)分置”的解釋體系之中。當(dāng)前的立法精神混同了既有權(quán)利結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu),傾向于宅基地制度的全盤分置化,這與三權(quán)分置的制度初衷相悖,且難以在立法體系中得以實(shí)現(xiàn),更無法在實(shí)踐中予以貫徹。[11]P9

(二)政府主導(dǎo)下對(duì)“財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)”之偏執(zhí)

宅基地“三權(quán)分置”是“自上而下”的制度生成模式,雖然在“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑上蘊(yùn)含了農(nóng)民自發(fā)參與的民間事實(shí),但以“三權(quán)分置”政策目標(biāo)為參照即可發(fā)現(xiàn),政府主導(dǎo)是“三權(quán)分置”政策實(shí)現(xiàn)的核心方式。然而,雖政府理論上是公共利益代表,是公共政策的“操盤手”,但政府決策的有限理性所導(dǎo)致的功能“缺陷至少和市場(chǎng)一樣嚴(yán)重”。[12]P28而產(chǎn)生此種缺陷的重要原因即政府利益博弈與政績(jī)追求。

其一,政府回應(yīng)“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的行為具有偏執(zhí)性。政府組織系統(tǒng)本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),各層級(jí)政府作為“租金”的尋獲者和地方利益的代表者,在宅基地改革中勢(shì)必會(huì)衍生出自己的利益需求和偏好,從而使得宅基地改革的總目標(biāo)與各層級(jí)政府實(shí)際目標(biāo)產(chǎn)生偏離。[13]P30在各級(jí)目標(biāo)的博弈中,土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)既符合宅基地“三權(quán)分置”的總體目標(biāo),又契合于地方政府“政績(jī)工程”之指標(biāo)。由此,“財(cái)產(chǎn)價(jià)值”目標(biāo)成為地方政府在“完美行政”和“地方利益代表者”兩難抉擇中的最佳出路。例如,地方政府將宅基地規(guī)劃調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,形成自建、出租、聯(lián)建等形式的經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的法律確認(rèn)來自于2019年修訂的《土地管理法》第63條,且宅基地承載住房保障功能,在性質(zhì)上屬于生活資料。也即,該“規(guī)劃調(diào)整”本身是政府“打擦邊球”式的管理,在配套制度未形成前極易引起宅基地改革混亂。另一方面,面對(duì)行政區(qū)位差異和治理對(duì)象差異時(shí),政府失靈的表現(xiàn)形式也呈現(xiàn)時(shí)空差異。宅基地權(quán)利的行使定限于宅基地本身,宅基地的財(cái)產(chǎn)性、變現(xiàn)能力更是決定于宅基地地理區(qū)位。當(dāng)下宅基地使用權(quán)尚無成熟的第三方估值體系,受特定利益驅(qū)使或政府治理需求,宅基地的分置流轉(zhuǎn)極易損害農(nóng)民利益造成極大的負(fù)外部性。更大范圍討論,宅基地“三權(quán)分置”所欲實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)核心要義是盤活宅基地資源,目前所構(gòu)建的有償使用、有償退出制度從成本-收益邏輯加以應(yīng)對(duì),卻忽略了不同鄉(xiāng)土場(chǎng)域下的宅基地“惜售情節(jié)”,沒有“公共利益”背書的“合村并居”改革偏執(zhí)于“建設(shè)用地指標(biāo)”,對(duì)于宅基地制度的本原目標(biāo)實(shí)則是一種破壞。[14]P71

其二,政府應(yīng)允的宅基地實(shí)踐形式具有目標(biāo)偏執(zhí)性。無論是農(nóng)戶自決還是集體主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn),符合“三權(quán)分置”構(gòu)造的實(shí)踐形式在宅基地用途上均體現(xiàn)出非自住的經(jīng)營(yíng)性用途。表現(xiàn)形式既包括一般性的經(jīng)營(yíng)性用途應(yīng)允,也包括具體的共享民宿、共建共享、指標(biāo)交易等形式。如四川瀘縣、浙江桐廬、浙江象山、浙江德清等地明確宅基地使用權(quán)性質(zhì)向經(jīng)營(yíng)性或復(fù)合型用途的轉(zhuǎn)變。浙江義烏、河南信陽、浙江紹興等地通過宅基地使用權(quán)“權(quán)證化”規(guī)劃成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。義烏市分別制定《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》,雖然開宗明義地指出維護(hù)集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益,但從具體條文來看,主要立法目標(biāo)均指向宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以實(shí)現(xiàn)上位法銜接及程序設(shè)計(jì)。各地實(shí)踐形式和政策文本均指向宅基地流轉(zhuǎn)如何實(shí)現(xiàn),而關(guān)涉農(nóng)民居住保障的制度配置則少之又少。且在關(guān)注宅基地“三權(quán)分置”的財(cái)產(chǎn)化過程中,偏執(zhí)于實(shí)現(xiàn)價(jià)值較高的城郊地區(qū),無法應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)山區(qū)、農(nóng)區(qū)的閑置房屋類型,致使試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)難以橫向復(fù)制。

(三)市場(chǎng)有限理性下的宅基地二元目標(biāo)之悖離

“三權(quán)分置”通過有序擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性,有條件放活宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化。后續(xù)改革中,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地使用權(quán)的通道將進(jìn)一步開放,《土地管理法》第63條系法律依據(jù)。由此,宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)將成為宅基地使用權(quán)配置的重要場(chǎng)域。上述觀點(diǎn)成為學(xué)界推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的主導(dǎo)路徑,也是宅基地“三權(quán)分置”的財(cái)產(chǎn)化方案。但當(dāng)我們反觀2018年中央一號(hào)文件,宅基地“三權(quán)分置”的提出置于“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”之下,并設(shè)定了前提性目標(biāo)“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”。當(dāng)下改革方案受市場(chǎng)化導(dǎo)向與宅基地價(jià)值的影響,將前提性目標(biāo)進(jìn)行“模糊化”處理,悖離宅基地“三權(quán)分置”改革的具體場(chǎng)域。[15]P40從政策文本的文義解釋來看,宅基地“三權(quán)分置”旨在完善閑置宅基地和農(nóng)房政策,而宅基地財(cái)產(chǎn)化只是宅基地和農(nóng)房閑置問題解決的一種可選方案。這意味著宅基地“三權(quán)分置”財(cái)產(chǎn)化方案并非是宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)和“完善閑置宅基地和農(nóng)房政策”當(dāng)然選擇,也不意味財(cái)產(chǎn)化的方案當(dāng)然適用于宅基地“三權(quán)分置”改革的所有場(chǎng)域空間,因?yàn)椴⒉皇情e置宅基地和農(nóng)房都具備財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。因此,當(dāng)前試圖塑造宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”財(cái)產(chǎn)化的方案不但偏離了宅基地“三權(quán)分置”改革的前提性條件,也一定程度悖離了宅基地制度本身的政策屬性和客觀環(huán)境。

土地利用具有很強(qiáng)的外部性,有限理性“經(jīng)濟(jì)人”毫無保留地將權(quán)利賦予出價(jià)最高者,此種市場(chǎng)機(jī)制本身的固有缺陷,將導(dǎo)致資源配置的非效率和非正義。宅基地流轉(zhuǎn)過程中,任何階段片面強(qiáng)調(diào)某一政策目標(biāo),對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言則是負(fù)外部性的。例如共建共享模式中,出資共建方隨意轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),造成房地產(chǎn)開發(fā)亂象。再如宅基地有償探索實(shí)踐中,某些地方實(shí)行“有償選位”制度,對(duì)于在農(nóng)村更新改造中新申請(qǐng)獲得宅基地的農(nóng)戶和在農(nóng)村更新改造中不保留原有宅基地、需在新宅基地建房的農(nóng)戶實(shí)行投標(biāo)選位。有學(xué)者指出此方式是宅基地分配的市場(chǎng)需要,[16]P28但卻忽略了宅基地“三權(quán)分置”政策的設(shè)計(jì)初衷。宅基地使用權(quán)被賦予用益物權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)屬性,此處的宅基地使用權(quán)應(yīng)解釋為已經(jīng)具有農(nóng)房建造的宅基地“房地”一體。而針對(duì)宅基地的申請(qǐng)獲得并非涵蓋在宅基地“三權(quán)分置”的改革環(huán)節(jié)中,也不應(yīng)將市場(chǎng)化機(jī)制嵌入其中,這也不符合宅基地制度作為農(nóng)村住房基本權(quán)利保障和基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)屬性。另外,宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中個(gè)體非理性存在是必然,農(nóng)戶期待流轉(zhuǎn)宅基地并獲得可觀對(duì)價(jià),社會(huì)投資者以宅基地流轉(zhuǎn)的成本-收益為追求。由于個(gè)體理性間的差異及沖突勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致集體有限理性,這也證成了國家干預(yù)和回應(yīng)政策目標(biāo)的基本方向。無論個(gè)體非理性還是集體有限理性都能一定程度引起市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化,最終導(dǎo)致市場(chǎng)失靈,悖離宅基地“三權(quán)分置”制度目標(biāo)。如《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》要求“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”,而通過基于社員身份的居住保障權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)有償退出或使用制度一定程度偏離了制度目標(biāo)群體。工商欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政困難,選位競(jìng)價(jià)擠壓底層村民生存空間,改革紅利很難公平惠及農(nóng)民群體,造成宅基地資源分配不公。

四、“三權(quán)分置”下宅基地制度二元目標(biāo)的規(guī)制邏輯

(一)宅基地的制度特性

第一,宅基地制度目標(biāo)具有公共性特征。按照《憲法》規(guī)定,農(nóng)村集體土地制度在所有權(quán)性質(zhì)上是一種生產(chǎn)資料公有制,而宅基地作為農(nóng)村集體土地同樣遵循公有產(chǎn)權(quán)規(guī)則。從這個(gè)意義上,宅基地所承載的居住保障屬性,是基于公有制下的生存權(quán),有學(xué)者亦認(rèn)為其屬于一項(xiàng)基本政治權(quán)利。[17]P171這種公有性并非是相對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性的經(jīng)濟(jì)權(quán)而言,而是宅基地制度從生成到發(fā)展至今所進(jìn)行的剛性保留,也是本質(zhì)屬性。也正因宅基地居住保障目標(biāo)的公有性、公共性特征,就要求公共性的賦予者國家基于干預(yù)義務(wù)對(duì)其進(jìn)行保障,例如宅基地使用權(quán)之無償與無期性、宅基地用途的國家管控與規(guī)劃性。同時(shí),宅基地居住保障目標(biāo)對(duì)農(nóng)民集體來說,具有集體的公共性和產(chǎn)品的公共性。集體的公共性是公有制下宅基地作為一種制度供給被限定在村集體,而構(gòu)成村集體的農(nóng)戶是一種擬制的法律集合,具有公共性。產(chǎn)品的公共性則意味著宅基地居住保障是政府基于責(zé)任向農(nóng)戶這個(gè)集體所提供的公共產(chǎn)品,“三權(quán)分置”政策的實(shí)施又對(duì)政府義務(wù)提出了更高要求,例如宅基地流轉(zhuǎn)過程中的信息中介、協(xié)同治理等。

第二,宅基地制度目標(biāo)具有復(fù)合性特征。宅基地制度目標(biāo)的復(fù)合性不僅是居住保障和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的二元目標(biāo)形態(tài),更重要的是宅基地制度改革過程中的目標(biāo)變遷與位序。也正因?yàn)檎刂贫饶繕?biāo)變遷與位序的發(fā)展性和動(dòng)態(tài)性,從而導(dǎo)致指引宅基地制度改革的政策體系、規(guī)范宅基地制度運(yùn)行的法治體系、保障宅基地制度有效的治理體系都處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整之中,也就難以在宅基地制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中形成有效的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)?！叭龣?quán)分置”下宅基地二元目標(biāo)呈現(xiàn)為承載農(nóng)戶居住保障的公法目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私法目標(biāo)。居住保障是基本權(quán)利保障的重要內(nèi)容,宅基地具有集體所有、成員使用、無償分配、長(zhǎng)期占有、退出受限等特征,宅基地保障是農(nóng)村住房保障的唯一方式,也是正義性和公法性目標(biāo)。財(cái)產(chǎn)價(jià)值是土地作為要素的本質(zhì)屬性,是宅基地唯公法目標(biāo)制度效能下降,為更好實(shí)現(xiàn)居住保障和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)所作出的制度變革。由此,宅基地制度承載規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、釋放土地要素價(jià)值的私法目標(biāo)。同時(shí),“三權(quán)分置”下宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不只是宅基地使用權(quán)本身的“放活”和改革,也不是在既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之上提升農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利開放性,更不是表明宅基地的居住保障目標(biāo)已經(jīng)被財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)所替代或超越,而是在保障宅基地公法目標(biāo)前提下,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。因此,“三權(quán)分置”下宅基地制度的理想方案應(yīng)是居住保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的公私法目標(biāo)一體化實(shí)現(xiàn)的規(guī)制機(jī)制。

第三,宅基地制度目標(biāo)具有超越性特征。宅基地“三權(quán)分置”政策是中國特色農(nóng)地制度的創(chuàng)新,是在宅基地制度多元目標(biāo)受到遏制時(shí)自上而下的農(nóng)地制度變革。宅基地“三權(quán)分置”的變革包含宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新,還包含宅基地制度目標(biāo)的超越。宅基地制度目標(biāo)的超越性不僅體現(xiàn)在從“居住保障”向“居住保障”和“財(cái)產(chǎn)價(jià)值”二元目標(biāo)的發(fā)展,還體現(xiàn)為宅基地制度居住保障目標(biāo)本身的發(fā)展以及超越。宅基地的設(shè)立以居住保障為宗旨,而后發(fā)展為保障本集體成員住有所居的用益物權(quán)。在傳統(tǒng)宅基地制度目標(biāo)體系中,其核心要素是兜底性地保障生存權(quán)、居住權(quán),實(shí)質(zhì)上是國家對(duì)公民履行收益權(quán)保障義務(wù)。宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)的提出,是以居住保障為底線,逐步邁向發(fā)展利益和共享利益的衍生,是落實(shí)土地發(fā)展權(quán)的制度舉措。宅基地居住保障目標(biāo)的堅(jiān)守也必將是共同富裕下超越生存照顧的發(fā)展性給付,是綜合戶籍制度改革、人口結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、土地合理配置、多元居住保障等要素,對(duì)農(nóng)戶實(shí)施的回應(yīng)需求、更高質(zhì)量、更好保障的宅基地制度改革。

第四,宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有創(chuàng)設(shè)性特征。宅基地制度是創(chuàng)設(shè)型制度,欲實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”下的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)所構(gòu)建起來的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)亦是創(chuàng)設(shè)型市場(chǎng)。宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)載荷宅基地管理者、宅基地所有者、農(nóng)戶、宅基地使用權(quán)人等多個(gè)主體,在權(quán)利體系上涵蓋宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)等權(quán)利類型,在放活的費(fèi)用形式上表現(xiàn)為農(nóng)房抵押貸款、有償使用費(fèi)、土地收益金、購房補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼等。與其他市場(chǎng)一樣,宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)同樣存在公共產(chǎn)品供給不足、信息不對(duì)稱等導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的問題,需要政府基于公益、公正予以資源優(yōu)化配置。[18]P3此外,宅基地制度作為福利制度負(fù)擔(dān)重要的居住保障功能,其作為土地資源的本質(zhì)亦承載生存保障與生態(tài)保護(hù)等公益性目標(biāo),用途管制、土地利用規(guī)劃等特殊管控措施不可或缺。

(二)宅基地制度目標(biāo)與分類規(guī)制理論的契合

宅基地制度正處于保障農(nóng)民基本居住權(quán)益向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的發(fā)展階段,其法律現(xiàn)象的形態(tài)體現(xiàn)為政府管控的福利制度與隱形市場(chǎng)、顯形市場(chǎng)并行的過渡階段。此種發(fā)展性和過渡性也一定程度體現(xiàn)宅基地改革“物權(quán)本位”與“人權(quán)本位”的法理糾纏。人民至上的“人權(quán)本位”思想與“物權(quán)本位”的財(cái)產(chǎn)法體系割裂地照應(yīng)著宅基地“三權(quán)分置”二元目標(biāo),致使宅基地管理在居住保障層面缺乏政府功能的均衡配置,在財(cái)產(chǎn)價(jià)值層面尚未形成宅基地市場(chǎng)的交易環(huán)境和機(jī)制。市場(chǎng)配置具有優(yōu)先性,也意味著其功能的有限性。如若無限放大宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的政策目標(biāo),將極大抵消改革開放以來所堅(jiān)持的耕地保護(hù)成效,也置農(nóng)民保障、農(nóng)地安全和鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)于不顧。因此,鑒于宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)創(chuàng)設(shè)性、公共性特征,欲實(shí)現(xiàn)“居住保障”與“財(cái)產(chǎn)價(jià)值”的二維目標(biāo),需要從經(jīng)濟(jì)法視角對(duì)“宅基地”三權(quán)分置予以分類規(guī)制。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出私人行為難以解決成本過高情況下的利益沖突,因此政府作為公共物品提供者需要承擔(dān)“協(xié)調(diào)者”的角色。而國家協(xié)調(diào)本身就是在提供公共物品,且由于政府協(xié)調(diào)所需要的權(quán)力集合以及公共產(chǎn)品的無私性、非營(yíng)利性,政府成為規(guī)制市場(chǎng)的當(dāng)然主體。[19]P71在政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的過程中,確保經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期功能得以實(shí)現(xiàn)的法律制度和經(jīng)濟(jì)法律體系具有經(jīng)濟(jì)法規(guī)制的一般性,也被冠以一般經(jīng)濟(jì)法或者經(jīng)濟(jì)法一般性規(guī)制之名。相應(yīng),在一般性規(guī)制之外政府所為之干預(yù)則表現(xiàn)為“異類”或稱之為特殊性干預(yù)。[20]P324其可以被類型化為“對(duì)癥施治的干預(yù)”和“集矢于特殊目的、具體目的的干預(yù)”。此種特殊性規(guī)制常見于中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中,一定程度上為中國式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展立下汗馬功勞。

以宅基地集體所有權(quán)為根基和底線,形塑著特殊性規(guī)制的底線與邊界。正如史際春教授所言,規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)和依歸是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),其核心是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。[21]P111無論特殊性規(guī)制還是一般性規(guī)制,在形式邏輯上均是政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)的方式,其中所蘊(yùn)含的政府、市場(chǎng)配置理念與規(guī)制模式的動(dòng)態(tài)演進(jìn),形成了立體化、類型化的治理體系。且無論是特殊性還是一般性規(guī)制、政府配置還是市場(chǎng)配置,都體現(xiàn)為規(guī)制主體、行為和范式的競(jìng)合。由于宅基地制度在目標(biāo)層面具有公共性、復(fù)合性等特征,政府對(duì)宅基地制度予以了較高剛性的規(guī)制方案,甚至長(zhǎng)時(shí)間處于純公共性的政治制度。可見,國家對(duì)宅基地制度苛以特殊性規(guī)制的正當(dāng)性來自于宅基地制度具有公共性或公共利益性,這種特殊性規(guī)制同時(shí)也是遵從宅基地制度創(chuàng)設(shè)初衷的正當(dāng)性選擇。然土地作為生產(chǎn)要素,其價(jià)值終究被發(fā)現(xiàn)。實(shí)踐中的宅基地“制度外”流轉(zhuǎn)以及“三權(quán)分置”對(duì)宅基地改革的確立昭示著此種公共性的政府配置模式需要變革,需要基于財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)的顯現(xiàn)而配置一般性與特殊目的相結(jié)合的類型化規(guī)制。在宅基地改革中植入一般-特殊分類規(guī)制的理念,符合宅基地制度居住保障和財(cái)產(chǎn)價(jià)值二元目標(biāo)共同推進(jìn)的需要。此種分類規(guī)制模式具有“異面性”特征,即兩者并非非此即彼關(guān)系,而是在各自規(guī)制目標(biāo)下進(jìn)行符合自我機(jī)制的資源配置。在宅基地“二權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的發(fā)展中,基于特殊目的的特殊性規(guī)制需要在規(guī)制強(qiáng)度上更為均衡,以回應(yīng)“三權(quán)分置”下的財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)和共同富裕下居住保障形式和目標(biāo)的拓補(bǔ)。同時(shí),在予以分類規(guī)制的過程中應(yīng)堅(jiān)持居住保障目標(biāo)為主、財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)為輔的基本立場(chǎng),這是宅基地制度的本原屬性,也是予以特殊性規(guī)制的實(shí)踐回應(yīng)。當(dāng)然,致力于宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)而言,客觀上并不存在脫離于一般性規(guī)制的特殊性規(guī)制模式,也不存在脫離于特殊性規(guī)制的一般性規(guī)制模式。

五、“三權(quán)分置”下宅基地制度二元目標(biāo)的規(guī)制路徑

(一)政府配置視角下的特殊性規(guī)制

一般而言,市場(chǎng)失靈是政府參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的邏輯起點(diǎn)。但在某些特殊領(lǐng)域,市場(chǎng)在資源配置中運(yùn)行正常,并沒有偏離市場(chǎng)機(jī)制所預(yù)設(shè)的制度目標(biāo),也需要政府介入。這是由于市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)功能在客觀上不能實(shí)現(xiàn)公共性或特定性目標(biāo),由此需要政府介入予以規(guī)制。特殊目的的特殊性規(guī)制與一般政府規(guī)制的初衷并無二致,也同樣是對(duì)市場(chǎng)配置的負(fù)外部性加以限制,對(duì)正的外部性予以補(bǔ)償,絕不是也不應(yīng)該是從根本上取代市場(chǎng)在要素資源配置中的決定性作用。鑒于宅基地使用制度的市場(chǎng)化發(fā)展方向,需要先行解構(gòu)和優(yōu)化宅基地制度特殊性規(guī)制的制度結(jié)構(gòu),限縮國家干預(yù)式的宅基地管控,明確干預(yù)的方向是承繼宅基地制度的“戶有所居”目標(biāo),而非固守基于農(nóng)戶“資格”的宅基地使用權(quán)。宅基地利用不僅涉及到農(nóng)民居住權(quán)底線的社會(huì)穩(wěn)定問題,與國家耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、糧食安全等公共目標(biāo)密切相關(guān),涉及到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)施用地的公共服務(wù)空間的建構(gòu)。

其一,順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)下城鄉(xiāng)居民的雙向流動(dòng),建立覆蓋城鄉(xiāng)的新型居住權(quán)保障體系,替代土地保護(hù)型功能。宅基地改革是涉及農(nóng)民切實(shí)利益的系統(tǒng)性土地制度改革,關(guān)系到農(nóng)民居住權(quán)的底線問題,需要構(gòu)建起新型的居住權(quán)保障體系。一方面,需要在理論上糾正宅基地使用受限是基于無償分配所致的偏見,強(qiáng)化集體所有權(quán)對(duì)宅基地的治理權(quán)能。在思想上樹立所有權(quán)權(quán)能與產(chǎn)權(quán)用益權(quán)能的直接聯(lián)系,建立起集體所有權(quán)主體、宅基地資格權(quán)主體介入宅基地產(chǎn)權(quán)的法治框架和權(quán)能體系,提升集體所有權(quán)的公法效果和治理能力。如此,便可在集體所有權(quán)體系下提升產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度,促進(jìn)市場(chǎng)交易,提升資源配置效率。另一方面,對(duì)實(shí)踐中新型居住權(quán)實(shí)現(xiàn)的典型模式予以政策確認(rèn)和法治構(gòu)造,并進(jìn)一步梳理實(shí)踐中的“放活”阻滯。例如,實(shí)踐中的“租賃模式”、“一戶一房”原則、“共享民宿”方案、“共建共享”制度、優(yōu)先續(xù)期制度等應(yīng)以法律規(guī)范的形式予以確認(rèn),并適時(shí)擴(kuò)展宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍。鑒于宅基地區(qū)位性因素所帶來的較大差異,管理權(quán)限交予縣級(jí)以上政府酌情擬定。如云南大理擴(kuò)展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處,四川瀘縣、湖南瀏陽等地?cái)U(kuò)展至縣(市)域,湖北宜城擴(kuò)展至全市。

其二,制定包容性的宅基地規(guī)劃管控措施。一方面,柔性適用《土地管理法》第4條、《民法典》362條相關(guān)用途管制規(guī)則,放開宅基地經(jīng)營(yíng)性用途之禁令。宅基地使用權(quán)向經(jīng)營(yíng)性、復(fù)合性用途是趨勢(shì),亦是“放活”的重要形式。對(duì)于宅基地用途管制之適用,可在公法目標(biāo)與私法目標(biāo)兩個(gè)層面展開:一是公法層面符合土地利用規(guī)劃、符合安全合法經(jīng)營(yíng)基本要求,二是私法層面避免破壞相鄰關(guān)系。另一方面,考慮宅基地“增量”與“減量”平衡。以資源稟賦、功能區(qū)塊、地方特色為依據(jù),編制科學(xué)合理的村莊發(fā)展規(guī)劃。與土地利用總體規(guī)劃銜接的同時(shí),規(guī)范宅基地布局和利用,實(shí)現(xiàn)宅基地立體化、集約化發(fā)展。同時(shí),市場(chǎng)機(jī)制對(duì)宅基地增減具有強(qiáng)化促進(jìn)作用,既要防范“增”的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),又要避免“減”的盲目和過度,造成宅基地規(guī)劃的無序和租金耗散。因此,需對(duì)農(nóng)村宅基地“增減”實(shí)施嚴(yán)格項(xiàng)目管理并控制年度計(jì)劃指標(biāo),實(shí)現(xiàn)“增量”與“減量”平衡。

其三,基于底線思維的規(guī)制理念,設(shè)定農(nóng)地保護(hù)性規(guī)制和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。宅基地不應(yīng)以提高土地利用效率為制度目的,而應(yīng)始終關(guān)照農(nóng)民的居住是否得到保障,農(nóng)業(yè)優(yōu)化經(jīng)營(yíng)的目的是否實(shí)現(xiàn),農(nóng)村的全面振興是否可能,這是改革的前提也是改革的整體性目標(biāo)。第一,戶有所居的多維實(shí)現(xiàn)。《土地管理法》第62條規(guī)定了戶有所居的住房保障形式,相較于“一戶一宅”原則,本條進(jìn)一步設(shè)定農(nóng)民“戶有所居”的底線原則。在空間上也不限于特定宗地的地表開發(fā),而可采取土地利用方式更多元、更集約的立體空間開發(fā)模式。當(dāng)然,本保障性條款對(duì)于宅基地的合理退出激勵(lì)和適度放活利用是否有所助益還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。另外,《土地管理法》第44條設(shè)定了“國務(wù)院對(duì)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用的審批權(quán)”的剛性條款,并在土地利用規(guī)劃和國土空間規(guī)劃統(tǒng)攝下設(shè)定了合理使用制度(第10條)、依法征收制度(第45-49條)、非農(nóng)建設(shè)用地控制制度(第37條)等,與“戶有所居”原則一道形成了宅基地利用的保護(hù)性規(guī)制規(guī)則。第二,設(shè)置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的底線規(guī)則。實(shí)踐中的宅基地多元利用已經(jīng)突破了既有政策下的宅基地利用原則,政策與立法的松動(dòng)將進(jìn)一步促使宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化。也正因?yàn)槿绱?我們才需要審慎地關(guān)注宅基地制度的居住保障目標(biāo)。農(nóng)戶所享有的宅基地權(quán)利雖然具有無期限性,但同時(shí)也具有房地一體的唯一性。《土地管理法》第62條規(guī)定 “農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”。因此,在宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化熱潮下,設(shè)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的面積保留制度,為宅基地居住保障功能的實(shí)現(xiàn)預(yù)留空間,就實(shí)屬必要。例如,《義烏市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施辦法(附貸款額度)》第7條即規(guī)定農(nóng)民人均最低占有的宅基地面積不得轉(zhuǎn)讓和抵押,并予以登記確認(rèn)。

(二)市場(chǎng)機(jī)制視角下的一般性規(guī)制

宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)促使宅基地用益方式發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,“三權(quán)分置”下的宅基地制度功能也出現(xiàn)明顯的多層結(jié)構(gòu):傳統(tǒng)的宅基地“居有所屋”功能與宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)功能。因此,除對(duì)宅基地制度配置體現(xiàn)宅基地保障功能的特殊目的性規(guī)制外,還需基于市場(chǎng)失靈采取一般性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。宅基地作為土地要素具有市場(chǎng)價(jià)值,其擬制為一般性商品后需要在準(zhǔn)入規(guī)制、秩序規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、退出規(guī)制等環(huán)節(jié)予以制度配置。

其一,準(zhǔn)入規(guī)制。宅基地“三權(quán)分置”對(duì)“放活”的置重,是普適性、全面性的。特殊目的性規(guī)制解決了宅基地制度的保障底線,一般性規(guī)制則應(yīng)著重解決宅基地的市場(chǎng)化路徑問題。對(duì)于不具有居住保障功能的閑置或富余宅基地,可通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁的形式予以財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中共建共享模式以及向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換等方式均取得一定成功。然宅基地使用權(quán)屬于特殊性交易標(biāo)的,在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面除了傳統(tǒng)模式集體內(nèi)部合法的身份性流轉(zhuǎn)外,在準(zhǔn)入規(guī)制上仍具有特殊性。與一般性市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制相異,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要同時(shí)對(duì)宅基地出讓人和受讓人苛以準(zhǔn)入規(guī)制。第一,宅基地使用權(quán)出讓堅(jiān)持“房地一體”原則,農(nóng)房不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)。為避免宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)對(duì)居住保障目標(biāo)的侵蝕,應(yīng)酌情設(shè)置宅基地使用權(quán)出讓人提供其擁有其他適當(dāng)居住場(chǎng)所和穩(wěn)定生活來源的證明并承諾如設(shè)定抵押的房屋依法償債后不得再次申請(qǐng)宅基地。[22]P68第二,宅基地受讓人應(yīng)基于流轉(zhuǎn)類型設(shè)置準(zhǔn)入門檻。集體內(nèi)流轉(zhuǎn)的宅基地受讓人以身份性、符合宅基地申請(qǐng)資格為條件。共建共享模式中,宅基地使用權(quán)和農(nóng)房由社會(huì)主體和農(nóng)戶共享,那么社會(huì)主體是否有資格重復(fù)分享宅基地使用權(quán),在理論上同樣需要理清。第三,宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的居住保障性,且相較于承包地多地塊的區(qū)位性,宅基地具有房地一體的唯一性?！锻恋爻邪ā窞榉€(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系,明文規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的申請(qǐng)登記制度?；谡丶w所有權(quán)管理權(quán)能和居住保障目標(biāo)的落實(shí),同樣理應(yīng)設(shè)置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記制度。流轉(zhuǎn)雙方可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)備案登記,未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人。如此,既具化了集體所有權(quán)的管理權(quán)能,還在實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的基礎(chǔ)上規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。

其二,秩序規(guī)制。宅基地市場(chǎng)一定程度上是政策性市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)性市場(chǎng)的耦合,其創(chuàng)設(shè)是政策性的,其運(yùn)行又是經(jīng)濟(jì)性的。因此,在秩序規(guī)制層面則理應(yīng)體現(xiàn)為國家適度干預(yù)的特征,同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。第一,加強(qiáng)宅基地平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)。宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)因交易主體多元、信息不對(duì)稱、農(nóng)戶相對(duì)弱勢(shì)、政策目標(biāo)公共性等原因,通過產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的重要途徑。平臺(tái)通過對(duì)交易供需方信息整理和收集,可以較低成本完成交易信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性審查,避免了受讓人、集體、農(nóng)戶的多方博弈和繁瑣議價(jià)。同時(shí),流轉(zhuǎn)平臺(tái)可以集約性的設(shè)計(jì)土地政策闡釋與宣傳、交易信息登記與審查、交易信息發(fā)布與磋合、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)警示與咨詢等功能。因此,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心應(yīng)盡快在耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)村資源資產(chǎn)外設(shè)置常規(guī)性宅基地使用權(quán)流動(dòng)渠道,在場(chǎng)域和規(guī)則層面提高宅基地使用權(quán)流動(dòng)的規(guī)范性。第二,加強(qiáng)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)法監(jiān)管,杜絕宅基地流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與一般商品服務(wù)市場(chǎng)一樣,價(jià)格機(jī)制是影響供需的主導(dǎo)性機(jī)制。然作為土地使用權(quán)的宅基地天生就具有要素集聚的可能和價(jià)值,當(dāng)宅基地使用權(quán)被目的性地囤積,市場(chǎng)結(jié)構(gòu)就會(huì)受到破壞,從而影響宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化機(jī)制。且由于宅基地區(qū)位的固定性,此種囤積如若不加限制,將很難通過市場(chǎng)機(jī)制予以消解,從而悖離宅基地“三權(quán)分置”的制度初衷。因此,地方政府或農(nóng)民集體應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際,通過強(qiáng)制性規(guī)范或指導(dǎo)性合同,對(duì)同一主體受讓宅基地及地上房屋的面積和套數(shù)等作出上限規(guī)定。[23]54

其三,價(jià)格規(guī)制。土地價(jià)格是最基本的市場(chǎng)信號(hào),同時(shí)也具有外生性,具有調(diào)控土地總量和利用結(jié)構(gòu)的功能。在宅基地使用權(quán)市場(chǎng)中配置價(jià)格規(guī)制,是預(yù)防壟斷、信息失靈的重要工具,也是保障宅基地使用權(quán)真實(shí)價(jià)格的制度方法。第一,加強(qiáng)交易平臺(tái)建設(shè),及時(shí)公布本區(qū)域宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格信息。并以地方性價(jià)格指導(dǎo)為基礎(chǔ),構(gòu)建相對(duì)成熟的市場(chǎng)估值體系,為交易雙方就交易標(biāo)的尋求更準(zhǔn)確真實(shí)的交易價(jià)格。同時(shí),幫助宅基地流轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)的真實(shí)對(duì)價(jià),又促使宅基地資源流向?qū)ζ湓u(píng)價(jià)最高的行為主體,實(shí)現(xiàn)交易價(jià)值。第二,以集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)為依托,探索建立分片區(qū)的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系。宅基地的有償改革和土地價(jià)格的外生性決定了宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)在規(guī)范合理的制度體系下被發(fā)現(xiàn),宅基地基準(zhǔn)地價(jià)也構(gòu)成了宅基地有償流轉(zhuǎn)、抵押以及退出改革的基礎(chǔ)。基準(zhǔn)地價(jià)體系應(yīng)根據(jù)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)成本、承受能力、代際公平、地方政策等因素制定,實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)估、適時(shí)更新、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價(jià)格體系。[24]P86第三,健全價(jià)格調(diào)控機(jī)制。宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格調(diào)控機(jī)制是國家價(jià)格干預(yù)體系中的一部分,旨在平抑資本集聚對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格的失真或壟斷,也是保護(hù)宅基地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益的有效手段。同時(shí),價(jià)格調(diào)控機(jī)制甚至可以扮演利益補(bǔ)償手段實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo),例如政府通過價(jià)格補(bǔ)貼調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需,達(dá)致特定政策目標(biāo)。

其四,退出規(guī)制?！叭龣?quán)分置”下宅基地制度退出規(guī)制包含農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的退出以及宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)宅基地經(jīng)營(yíng)的退出。由于宅基地使用權(quán)的無期限性,所以不存在宅基地使用權(quán)一定期限退出的情形。宅基地使用權(quán)的退出將導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的滅失,在當(dāng)前宅基地有償退出機(jī)制已經(jīng)形成共識(shí)并進(jìn)行地方實(shí)踐的條件下,是否需要對(duì)農(nóng)戶設(shè)定退出條件以關(guān)照居住保障功能,目前尚待體系論證。同時(shí),因應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革之目標(biāo),還應(yīng)對(duì)農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)行法律規(guī)制。一方面,以宅基地面積和使用方式為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地持有進(jìn)行收費(fèi)。增加超分配標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用成本,督促宅基地合理利用及退出。宅基地使用權(quán)人超出居住保障用途而用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí),也理應(yīng)由宅基地所有權(quán)人向經(jīng)營(yíng)人收宅基地使用費(fèi)。[25]P77另一方面,對(duì)農(nóng)戶退出宅基地配置激勵(lì)制度。實(shí)踐中為了鼓勵(lì)農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)行了諸多探索,例如宅基地“換房”模式、宅基地退出后城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼模式、“兩分兩換”模式等等。但在宅基地退出的激勵(lì)制度中多體現(xiàn)為貨幣為核心的買斷式置換,少有彰顯宅基地居住保障機(jī)理的保障型模式,理應(yīng)在后續(xù)研究和實(shí)踐中予以關(guān)注。至于宅基地使用權(quán)受讓人退出條件,一方面需要基于宅基地管理規(guī)則判斷宅基地使用權(quán)的用益狀況以及宅基地及農(nóng)房作為客體的價(jià)值損毀,以及是否具有違反宅基地管理相關(guān)規(guī)定的公法責(zé)任。另一方面,則是基于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同之規(guī)定判斷合同是否履行完畢或者觸發(fā)宅基地受讓人退出合同之要件。[26]P10

結(jié) 語

縱覽農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革四十年歷程,其中賦權(quán)和市場(chǎng)化兩條經(jīng)驗(yàn)最為關(guān)鍵。[27]“三權(quán)分置”下宅基地制度的賦權(quán)理應(yīng)具有二元目標(biāo)下的多維闡釋:既包括國家管控思維抑制、農(nóng)民權(quán)利用益空間擴(kuò)展的宏觀意蘊(yùn),還表現(xiàn)為權(quán)利主體多元、權(quán)利內(nèi)容擴(kuò)展的具體構(gòu)造。這或許為經(jīng)濟(jì)學(xué)界“賦權(quán)論”和法學(xué)界的“解釋論”提供了合理的學(xué)科勾連,也為宅基地制度目標(biāo)財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了法治轉(zhuǎn)換的依據(jù)。宅基地制度目標(biāo)具有公共性、復(fù)合性、超越性特征,宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有創(chuàng)設(shè)性特征,“一般-特殊”分類規(guī)制理論與宅基地制度特征有效契合,以此為基礎(chǔ)所形成的規(guī)制體制是宅基地“三權(quán)分置”二元目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的制度保證。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出:“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”。宅基地“三權(quán)分置”關(guān)照農(nóng)民居住保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn),堅(jiān)持“人民至上”和“共同富?！卑l(fā)展理念,推動(dòng)中國特色宅基地制度邁向生存權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)一體化發(fā)展新階段,是共同富裕路徑下對(duì)“中國式現(xiàn)代化”最生動(dòng)的詮釋。