我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制頂層立法探析

潘為德

（江西理工大學(xué)，江西 贛州 341000）

礦產(chǎn)資源作為現(xiàn)代社會生產(chǎn)發(fā)展過程中主要的生產(chǎn)資料之一，其保護與開發(fā)利用一直是各個國家現(xiàn)代化建設(shè)中的重點。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)作為礦產(chǎn)資源的一部分，在頂尖科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域起著關(guān)鍵作用，在民生經(jīng)濟領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，是保障國防、民生、經(jīng)濟安全的關(guān)鍵因素[1]。我國學(xué)術(shù)界對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的定義較為統(tǒng)一，即在國防安全與國民經(jīng)濟發(fā)展中起著關(guān)鍵作用的，受自身資源不足或技術(shù)能力限制而無法保證國內(nèi)供應(yīng)或供應(yīng)中斷、市場不穩(wěn)定時會對國防安全和國民經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響或?qū)H資源交易市場具有調(diào)控能力的礦產(chǎn)資源。

礦產(chǎn)地儲備指的是將蘊藏礦產(chǎn)資源的礦區(qū)暫不予開采，留待合適的時機再開發(fā)利用的儲備形式。礦產(chǎn)地儲備具有儲備成本低、管理安全便捷、調(diào)節(jié)幅度大、長久開發(fā)利用等眾多優(yōu)點，其缺點亦是明顯，即應(yīng)急能力差、啟用周期長。在世界各國礦產(chǎn)地儲備中，最為成功的典型例子便是美國戰(zhàn)略石油阿拉斯加北坡儲備基地。礦產(chǎn)品儲備指的是將開采出的原料礦產(chǎn)、選礦后的精選礦、冶煉后的半成品、精煉后的成品等進行存儲備用的行為，與礦產(chǎn)地儲備相比，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，運營、管理、監(jiān)督煩瑣復(fù)雜，還可能引起一定的環(huán)境損害風險。但礦產(chǎn)品儲備在礦產(chǎn)資源進口的實施過程中起著承接作用，這是礦產(chǎn)地儲備無法替代的。除此之外，礦產(chǎn)品儲備的品種、規(guī)模靈活多變，儲備的啟用快捷有效。日本稀土礦產(chǎn)品儲備便是其中的典型。

1 我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的特性

相比礦產(chǎn)品儲備，礦產(chǎn)地儲備更有利于生態(tài)環(huán)境的保護及礦產(chǎn)資源的綜合利用[2]。不可否認的是，礦產(chǎn)地儲備有其長處，但對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)而言，礦產(chǎn)品儲備并不與之沖突，也不會與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相沖突。第一，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的戰(zhàn)略地位決定了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的重要性。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)直接且深度影響國防安全、經(jīng)濟安全和民生安全，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備是快速應(yīng)對國內(nèi)外突發(fā)狀況的有效手段，是抵抗外部礦產(chǎn)資源風險的重要措施，也是國家關(guān)鍵技術(shù)突破發(fā)展的有力支撐。第二，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量的不足決定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的必要性。我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中，大部分種類資源儲量在全球的占比都偏低，石油儲量僅占全球總量的1.5%，且一半以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對外依存度超出50%。2021 年，澳大利亞鐵礦石肆意漲價，便是因為我國是全球最大的鋼鐵消費國且鐵礦石長期依賴進口。目前，增大戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品的進口和增強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備建設(shè)是應(yīng)對將來風云突變的國際形勢和緩解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲量匱乏的必備手段。第三，我國現(xiàn)有礦產(chǎn)開采冶煉等礦產(chǎn)資源利用技術(shù)水平?jīng)Q定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的可行性。經(jīng)過多年的努力發(fā)展和不斷創(chuàng)新，我國礦產(chǎn)資源的綜合利用水平已排在全球前列，尤其是“十三五”時期之后，我國在采礦冶煉的過程中造成的資源浪費已大幅縮減，礦產(chǎn)有用資源的提取率已大幅增高。第四，礦產(chǎn)開采、冶煉的生態(tài)環(huán)境整治規(guī)范保證了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的環(huán)保性。近年來，礦山開采生態(tài)環(huán)境的大力整治已取得顯著效果，尤其是開采冶煉智能化建設(shè)更為戰(zhàn)略性產(chǎn)品的綠色儲備提供更好的方案。第五，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備動用條件的嚴苛決定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的可持續(xù)性。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備是為了應(yīng)對突發(fā)緊急情況或國家調(diào)控需求，且在嚴格審批下方能動用，這也就意味著無緊急情況出現(xiàn)時作為儲備的礦產(chǎn)資源依舊可以存續(xù)，即戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備也是實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略手段之一。

2 國外戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備現(xiàn)狀

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備可以滿足國家自身發(fā)展所需關(guān)鍵性礦產(chǎn)原材料供給，進一步應(yīng)對稀缺礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的國際競爭，加強各自戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的國家管控能力、國際優(yōu)勢地位和在國際礦產(chǎn)資源交易中的話語權(quán)[3]。美國是最早建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的國家之一，20 世紀40 年代左右便開始對鉻、錳、鎢等與國防軍工有關(guān)的金屬礦產(chǎn)進行儲備。近年來，為實現(xiàn)保障國家產(chǎn)業(yè)安全、滿足國際政治外交訴求、鞏固戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的國際戰(zhàn)略地位等目的，美國不斷增加對之前法律規(guī)范的修訂，基本實現(xiàn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的靜態(tài)定性評估到全產(chǎn)業(yè)鏈的動態(tài)評估。整體來說，美國通過一系列的立法活動，已將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的方方面面進行法律規(guī)范，形成系統(tǒng)的法律體系。日本作為礦產(chǎn)資源相當匱乏的國家，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備上更是花了大力氣。日本作為礦產(chǎn)消耗大國之一，長期大量進口礦產(chǎn)資源，以滿足國內(nèi)經(jīng)濟生產(chǎn)需要，同時不斷規(guī)劃戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品的儲備。在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備法律的立法上，日本更加側(cè)重于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在經(jīng)濟發(fā)展中的安全保障，且更為詳細。

從立法內(nèi)容來看，已建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備法律的各個國家的法律法規(guī)基本包括兩部分內(nèi)容。一是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的行為法，即規(guī)定儲備過程中的具體管理運作規(guī)范，如儲備基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理規(guī)范、儲備礦產(chǎn)品種類的更迭規(guī)范、儲備的吸儲與動用規(guī)范等。二是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的組織程序法，即規(guī)定儲備的實施主體及組織主體、明確各主體具體權(quán)責、決策程序和運行機制等。

從立法形式來看，不同國家的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備立法主要包含3 種形式。一是綜合儲備立法。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備作為綜合儲備的一部分，其儲備主體、運營管理等相關(guān)程序、實體規(guī)范等可在整體儲備環(huán)境下統(tǒng)一安排，但對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備來說缺乏針對性。二是行業(yè)儲備立法。將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備目錄分解成單獨的礦種，不同礦產(chǎn)與該礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，行業(yè)儲備立法能夠更好地保證礦產(chǎn)整個產(chǎn)業(yè)安全流暢運行，但容易造成行業(yè)的壟斷和缺乏大局觀。三是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品單獨立法。單獨立法能較為細致全面地保護該立法礦產(chǎn)，但容易與其他法律相沖突。這三種立法形式的實施效果各有長短，所以大部分國家對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的立法會將3 種形式加以綜合運用，從而利用不同立法形式的優(yōu)點，構(gòu)建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的完整法律體系。

3 國內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備現(xiàn)狀

2016 年11 月，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020 年）》開始實行，首次將煤炭、石油、稀土、鐵、鉀鹽等24 種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，此外還明確要求建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備制度、提高戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全供應(yīng)能力和綠色開發(fā)利用水平。另外，“十四五”規(guī)劃提出保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全的明確要求。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備基本以國家儲備為主，同時形成以行政管理為主的三級垂直管理體制。

我國建立物資儲備制度的時間較早，但我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備與發(fā)達國家相比仍存在較大的差距，尤其是在相關(guān)法律規(guī)范方面，其所涉及的法律規(guī)范只是零星散見于《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》《中華人民共和國出口管制法》等礦產(chǎn)資源類法律中。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備專門法的制定是礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備有效實施的保障，而我國暫無國家層面的專門性法律法規(guī)。雖然“十三五”規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃有所提及，但其權(quán)威性不高，不足以指導(dǎo)規(guī)范戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的管理運營。作為礦產(chǎn)資源中的基本法，新修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》依舊對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的戰(zhàn)略地位予以法條保護，同時缺少對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備安全監(jiān)督管理的規(guī)則設(shè)計，導(dǎo)致其無法為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備提供充分的法律保障，也遲滯了中國礦產(chǎn)資源法律的進一步演進，更無法為解決戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的潛在國際爭端提供可利用的國內(nèi)法工具。總之，我國關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的法律規(guī)范嚴重匱乏，現(xiàn)有的儲備管理無法實現(xiàn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備與產(chǎn)能統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，運行機制無法明確各級主體之間的權(quán)責，缺乏動態(tài)的收儲與動用機制。

4 我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制頂層立法的建議

目前，我國既沒有專門的儲備法律制度，又缺乏相應(yīng)的司法實踐經(jīng)驗，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制整體依舊處于起步摸索階段，但基于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品的戰(zhàn)略性地位與國防安全、經(jīng)濟安全、民生安全的緊密關(guān)系，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制的建立與完善已刻不容緩?！秶沂蛢錀l例》作為我國第一部專門性的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備法律，應(yīng)加快出臺落地的速度。除此之外，可采取國務(wù)院或全國人民代表大會單獨立法的體例，明確儲備管理主體、法律責任、收儲和啟用機制、儲備資金保障、預(yù)警監(jiān)測機制等方面，在提升其法律位階的同時，加快戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制的全面完善。在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制完善的過程中，應(yīng)遵循3 個基本原則。

4.1 以安全原則為紅線

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的作用涉及國防、經(jīng)濟、民生等方面，應(yīng)通過立法確立其在我國整體安全觀下的戰(zhàn)略地位，凸顯以國家安全為首要價值追求。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的信息安全、運營管理安全、資金安全、經(jīng)濟安全等條款。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的信息包括儲備地點、儲存規(guī)模、礦產(chǎn)品形式、礦產(chǎn)品品位等，儲備的相關(guān)信息可直接影響國內(nèi)外資源局面，甚至影響我國的國際資源交易，例如，稀土礦產(chǎn)品儲備規(guī)模的大小除了影響稀土價格以外，還將決定我國在礦產(chǎn)資源交易中的地位。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品既涉及能源領(lǐng)域，也涉及國防科技工業(yè)領(lǐng)域，其相關(guān)信息應(yīng)認定為國家機密，再依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國保密法》等法律規(guī)范確定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備過程中各方主體的保密責任。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備運營管理的安全是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備有效性的關(guān)鍵保障，也是國家實現(xiàn)戰(zhàn)略目的的基本保證。只有戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品的運營管理安全，才能夠放心大膽地進行儲備和高效地應(yīng)急啟動。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的資金安全主要指的是其建設(shè)、運營、管理資金安全，應(yīng)嚴格禁止外資的進入，從源頭上控制戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的不合理外流或可能存在的信息泄漏風險。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備是礦產(chǎn)品交易過程中保證市場經(jīng)濟安全的重要工具，應(yīng)根據(jù)中國資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展特點、國際資源供給情況及礦產(chǎn)資源消費狀況建立儲備動態(tài)機制，通過儲備過程中的吸儲與動用提高國家對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品交易市場的掌控能力。

4.2 以綠色原則為紅線

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段之一，儲備的整個過程應(yīng)貫徹綠色原則，尤其是在儲備基礎(chǔ)建設(shè)、收儲、運營管理等關(guān)鍵節(jié)點。全國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備基地數(shù)量應(yīng)做整體長期規(guī)劃，例如，礦產(chǎn)儲量有優(yōu)勢的礦產(chǎn)品儲備可與礦產(chǎn)地儲備位置相同，劣勢礦種的礦產(chǎn)品儲備應(yīng)盡量與礦產(chǎn)業(yè)所在地區(qū)接近，從而避免儲備運輸費用和動用所需時間的浪費。儲備的選址、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)滿足所在地的環(huán)境保護要求，具備抵抗重大地質(zhì)災(zāi)害的能力，避免因自然地質(zhì)災(zāi)害引起戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備對生態(tài)環(huán)境造成二次損害。

在礦產(chǎn)品的收儲過程中，應(yīng)注意礦產(chǎn)品的品類是否能夠在長期存儲的過程中不產(chǎn)生危害或不發(fā)生改變。例如，某些鈷礦石會產(chǎn)生輻射，鋰單質(zhì)化學(xué)性質(zhì)活潑且不易保存。此外，可將城市礦產(chǎn)添加為礦產(chǎn)品收儲對象，尤其是廢舊電子產(chǎn)品、通信工具等現(xiàn)有技術(shù)無法實現(xiàn)安全環(huán)保二次提煉且戰(zhàn)略性金屬含量較高的城市礦產(chǎn)，避免這類垃圾對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，也可待今后技術(shù)突破后進行資源循環(huán)綠色再利用。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備運營管理不當，容易造成重大生態(tài)污染事故，所以在儲備的運營管理過程中，應(yīng)完善生態(tài)環(huán)境預(yù)防保護制度，增強運營管理人員的環(huán)保意識，確保操作規(guī)范，提升對可能出現(xiàn)的環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理能力。

4.3 以統(tǒng)籌原則為準線

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制涉及方方面面的利益，既需要國家以明確的法律予以規(guī)范，又需要以國家層面的統(tǒng)籌能力加以安排。因此，要將國家儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合。國家儲備的主體地位不僅僅是在儲備的種類、規(guī)模上，還包括儲備法律規(guī)范的制定、儲備監(jiān)督等方面。只有國家儲備以國家整體實力為后盾，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)才能實現(xiàn)其戰(zhàn)略地位，保證代際供應(yīng)安全。企業(yè)儲備可作為國家儲備的有效補充，極大地提高戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的市場靈活性。《國家石油儲備條例（征求意見稿）》也是如此規(guī)定的，但其中未對企業(yè)提出任何激勵性的儲備政策，企業(yè)面對高昂的儲備費用，難免興致索然。

可將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)地儲備相協(xié)調(diào)，明晰我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品資源存量中的優(yōu)勢礦種與劣勢礦種，建立礦產(chǎn)品儲備與礦產(chǎn)地儲備的聯(lián)動機制。優(yōu)勢礦種以礦產(chǎn)地儲備為主，以增加資源的代際可持續(xù)性利用，劣勢礦種以礦產(chǎn)品儲備為主，以方便資源進口的儲備存放。要充分發(fā)揮不同儲備方式的功能，把握現(xiàn)在與未來、國內(nèi)與國際，最大限度地在時間與空間上確保我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源地位。同時，可將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備的吸儲與動用相平衡。依據(jù)國內(nèi)外科技發(fā)展水平，結(jié)合國際戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供給情況，增加新產(chǎn)業(yè)、新科技、新領(lǐng)域所需的礦產(chǎn)品種與規(guī)模儲備，減少落后技術(shù)產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)吸儲與動用在一定合理區(qū)間內(nèi)的動態(tài)平衡，同時也能對產(chǎn)業(yè)科技領(lǐng)域的形成進行倒逼。

5 結(jié)論

當前，我國礦產(chǎn)品產(chǎn)量和消費量都居世界前列，必須增加戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備，提升國家安全水平。礦產(chǎn)地儲備和礦產(chǎn)品儲備是常見的兩種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備形式，各有優(yōu)缺點。所以，我國要結(jié)合國情，堅持安全原則、綠色原則和統(tǒng)籌原則，綜合運用兩種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備形式，加快推進頂層立法，優(yōu)化戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備機制，保障國家礦產(chǎn)資源安全。