寧天琦

早在17世紀(jì),秩序就作為法的本質(zhì)(1)卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].黃家鎮(zhèn),譯.北京:商務(wù)印書館,2020:45.提出。秩序既是法的來源,也是法的目的(2)李慧敏,李炳安.論法的邏輯起點(diǎn)[J].河北法學(xué),2022(10):2-14.。具體來講,“法律秩序是實(shí)體性的制度和觀念化的意志合成的社會(huì)狀態(tài)”(3)周旺生.論法律的秩序價(jià)值[J].法學(xué)家,2003(5):33-40.。就觀念意志而言,法律秩序反映了一定范圍內(nèi)社會(huì)關(guān)系主體的共同意愿和價(jià)值追求,為主體及其活動(dòng)提供安全保障,即秩序價(jià)值的安全性側(cè)面;從實(shí)體制度來看,法律秩序?yàn)樯鐣?huì)關(guān)系的變動(dòng)和維持提供依循的界限和規(guī)則,使社會(huì)關(guān)系主體可以據(jù)以決策,保障了社會(huì)繁榮、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展,即秩序價(jià)值的預(yù)期性側(cè)面。能源領(lǐng)域的法律秩序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)能源領(lǐng)域核心問題的要義和解決路徑(4)劉劍文.論領(lǐng)域法學(xué):一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式[J].政法論叢,2016(5):3-16.,為能源法律關(guān)系主體提供確定性、一致性和連續(xù)性(5)陳少青.法秩序的統(tǒng)一性與違法判斷的相對(duì)性[J].法學(xué)家,2016(3):16-29.的行為規(guī)則和決策指引。黨的二十大報(bào)告指出,“國(guó)家安全是民族復(fù)興的根基”,“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè),確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”。 2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”。這表明能源安全是能源政策頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是能源法律關(guān)系的核心問題。當(dāng)前,隨著“碳中和、碳達(dá)峰”(以下簡(jiǎn)稱“雙碳”)目標(biāo)的確立,能源安全的內(nèi)涵得到了擴(kuò)展,能源安全問題也更加突出。“雙碳”目標(biāo)是否與當(dāng)下的能源法律秩序所維護(hù)的能源安全存在沖突,能源法如何從制度層面回應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的持續(xù)推進(jìn),不僅事關(guān)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程,也關(guān)系到如何在新的時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)能源法律秩序,如何保障能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、 “雙碳”目標(biāo)與能源法秩序價(jià)值的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

秩序價(jià)值是良法之治的基本價(jià)值(6)張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)法學(xué),2014(4):5-27.。法律秩序應(yīng)當(dāng)符合一定領(lǐng)域內(nèi)法律關(guān)系主體的共同價(jià)值追求,保障一定領(lǐng)域內(nèi)法律關(guān)系的確定性、一致性、連續(xù)性,解決這一領(lǐng)域的基本問題(7)劉劍文.論領(lǐng)域法學(xué):一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式[J].政法論叢,2016(5):3-16.。在“雙碳”目標(biāo)下,作為我國(guó)能源領(lǐng)域基本問題的能源安全產(chǎn)生了新的內(nèi)涵,能源領(lǐng)域?qū)Ψ芍刃騼?nèi)容與形式的需求也因此產(chǎn)生變化。

(一) 能源法視角下“雙碳”目標(biāo)的實(shí)質(zhì)

聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)于2018年對(duì)“雙碳”目標(biāo)做了官方闡釋?！疤歼_(dá)峰”是指碳排放增長(zhǎng)加速度由正轉(zhuǎn)負(fù)的轉(zhuǎn)折點(diǎn),“碳中和”是指通過管理人類活動(dòng)和采取人為移除二氧化碳等措施實(shí)現(xiàn)碳排放增量清零的平衡狀態(tài)。碳達(dá)峰與碳中和存在遞進(jìn)關(guān)系,前者是后者的路徑依賴,后者是前者的推進(jìn)目標(biāo),二者的共同目的是將全球氣溫升高控制在1.5 ℃,以避免地球環(huán)境遭受一系列氣候變化影響,這需要國(guó)際社會(huì)在能源、工業(yè)等領(lǐng)域通力合作(8)IPCC. Summary for policymakers. Global warming of 1.5 ℃. An IPCC special report on the impacts of global warming of 1.5 ℃ above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty[R]. Cambridge : IPCC, 2018:3-24.。我國(guó)于2020年作出“雙碳”承諾,對(duì)這一全球關(guān)切問題作出了回應(yīng)(9)習(xí)近平.在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話[N].人民日?qǐng)?bào),2020-09-23(3).。

“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心路徑是能源減碳。目前減碳主要有:減少現(xiàn)存于地球環(huán)境中的碳和減少新的碳排放。減少現(xiàn)存碳的主要方式是發(fā)展森林碳匯和發(fā)展碳捕捉、封存技術(shù),通過吸收和封存減少現(xiàn)存碳量。而減少新的碳排放的核心在于減少能源領(lǐng)域的碳排放。國(guó)際能源署報(bào)告顯示,中國(guó)近90%的碳?xì)怏w排放源自能源體系(10)An energy sector roadmap to carbon neutrality in China[R].Paris:IEA,2021:4.?？梢?減少能源體系的新碳排放是中國(guó)實(shí)現(xiàn)減碳目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。

“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的預(yù)期效果之一是能源低碳化。考察國(guó)際碳減排的歷史脈絡(luò),自氣候變化受到全球各界關(guān)注以來,“減碳、降碳”的過程從能源資源領(lǐng)域逐漸衍生擴(kuò)散至整體社會(huì),影響到包括資源、生態(tài)環(huán)境、政治、倫理等社會(huì)系統(tǒng)各要素。這一發(fā)展過程被概括為“低碳革命”(11)王保忠,何煉成,王進(jìn)富.從“康德拉季耶夫周期理論”看低碳革命首倡于英國(guó)的原因及啟示[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2016(1):114-122.。20世紀(jì)70年代以來,世界范圍內(nèi)的石油危機(jī)引發(fā)了各國(guó)對(duì)于能源安全的思考,以提高能效為首要選擇,以能源結(jié)構(gòu)多元化、低碳化為能源安全保障的全球能源體系變革逐步展開,能源革命與低碳革命有機(jī)結(jié)合(12)何建坤.中國(guó)能源革命與低碳發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015(1):5-12.。因此,有學(xué)者認(rèn)為,低碳革命受能源革命驅(qū)動(dòng),只有能源革命成功,低碳革命才能成功(13)肖國(guó)興.論低碳革命與能源革命的法律實(shí)現(xiàn)[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022(2):1-11.。

而在中國(guó)語境下,“雙碳”頂層設(shè)計(jì)將能源低碳作為總體要求、工作原則和主要目標(biāo)的重要內(nèi)容。在中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)的主要目標(biāo)中提出,“到2025年,綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系初步形成,重點(diǎn)行業(yè)能源利用效率大幅提升”,“到2060年,綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立”。在國(guó)務(wù)院同年10月印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》的工作原則中提出,“以保障國(guó)家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為底線,爭(zhēng)取時(shí)間實(shí)現(xiàn)新能源的逐漸替代,推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡”。 可見,中國(guó)的“雙碳”進(jìn)程與能源產(chǎn)業(yè)的低碳化一氣連枝,緊密結(jié)合。“雙碳”目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)證意義上能源法制度安排的核心,也是能源法律秩序的應(yīng)有內(nèi)涵。

(二) “雙碳”目標(biāo)與能源法秩序價(jià)值的安全性側(cè)面

能源安全在不同的語境下有不同的含義,其概念可能因機(jī)構(gòu)、國(guó)家、個(gè)人等角度不同而有所差異(14)SOVACOOL B K, BROWN M A. Competing dimensions of energy security: an international perspective[J]. Annual review of environment and resources,2010(35):77-108.。若從安全概念本身出發(fā),能源安全可以被描述為“重要能源系統(tǒng)的低脆弱性”(15)CHERP A, JEWELL J. The concept of energy security: beyond the four as[J].Energy policy, 2014(75):415-421.。其中,能源系統(tǒng)主要包括能源供應(yīng)系統(tǒng)、能源市場(chǎng)系統(tǒng)和與能源有關(guān)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。而“脆弱性”來自能源系統(tǒng)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的暴露程度以及系統(tǒng)本身的復(fù)原力。從這一層面來看,能源系統(tǒng)的整體安全狀態(tài)是各能源系統(tǒng)減少風(fēng)險(xiǎn)暴露和提升系統(tǒng)復(fù)原力的結(jié)果。

而在規(guī)范語境下,法的安全價(jià)值體現(xiàn)了法秩序價(jià)值的保護(hù)性功能。在一個(gè)國(guó)家整體法律秩序是正義的前提下,秩序狀態(tài)本身為社會(huì)帶來安全。這是因?yàn)榉刹粩喔庐a(chǎn)生的多樣法律關(guān)系而變得不完備時(shí),“體系”立刻可以指出這種漏洞并加以補(bǔ)充(16)舒國(guó)瀅.法學(xué)的知識(shí)譜系[M].北京:商務(wù)印書館,2020:919.。所以,體系具有生產(chǎn)性,它反映事物的內(nèi)在秩序,表達(dá)事物的本質(zhì)屬性,維持事物運(yùn)行的平穩(wěn)狀態(tài)。一方面,能源法律秩序可以填補(bǔ)能源更新發(fā)展帶來的法律漏洞,以彌補(bǔ)滯后性導(dǎo)致的法律對(duì)能源關(guān)系調(diào)整的不足。另一方面,能源安全關(guān)系到國(guó)家整體安全和人民生產(chǎn)生活的最基本保障(17)江澤民.對(duì)中國(guó)能源問題的思考[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào),2008(3):345-359.,法律秩序需要維護(hù)能源法律關(guān)系的穩(wěn)定狀態(tài)以保障國(guó)家整體安全。

當(dāng)前,“雙碳”目標(biāo)對(duì)能源安全提出了挑戰(zhàn)?！半p碳”目標(biāo)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化,其減碳、降碳的政策導(dǎo)向?qū)Ω吆哪芨吲欧诺幕茉刺烊慌懦?。但若脫離實(shí)際,片面強(qiáng)調(diào)低碳化,將對(duì)能源安全與穩(wěn)定產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)威脅。例如,我國(guó)2022年夏季長(zhǎng)江流域出現(xiàn)罕見的“主汛期反枯”現(xiàn)象,川渝地區(qū)遭受了歷史同期最高極端高溫、最少降雨量的氣象災(zāi)害,導(dǎo)致該地區(qū)電力負(fù)荷過載,出現(xiàn)用電供給嚴(yán)重緊缺的突發(fā)能源事件(18)四川省商務(wù)廳.克服極端高溫干旱災(zāi)害的不利影響 堅(jiān)決守住電網(wǎng)安全和民生用電底線——羅強(qiáng)與國(guó)家電網(wǎng)有限公司副總經(jīng)理陳國(guó)平會(huì)談[EB/OL].(2022-08-18)[2023-04-18]. http://swt.sc.gov.cn/sccom/szfxx/2022/8/18/6d3df0d7923a4b01ad316bea9819cae6.shtml.。地區(qū)應(yīng)急響應(yīng)管理部門要求用電主體切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任,減緩或暫停工業(yè)生產(chǎn),讓電于民。盡管如此,本次事件還是使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到極大威脅(19)四川成都兩地發(fā)布通告,多舉措讓電于民[EB/OL].(2022-08-24)[2023-04-18]. https://news.cctv.com/2022/08/24/ARTI1JagxwRhxc4eJtIqHVCq220824.shtml.。這次限電事件的原因主要有兩個(gè)方面:其一,極端天氣因素導(dǎo)致用電需求突發(fā)劇增,用電需求和地區(qū)供電能力短時(shí)間內(nèi)失衡;其二,地區(qū)能源結(jié)構(gòu)較為單一,對(duì)水力發(fā)電的依賴性較強(qiáng)。 2021年,四川全省電力總裝機(jī)達(dá)11 495萬千瓦,其中水電裝機(jī)8 947萬千瓦,占電力總裝機(jī)比重近80%,火電裝機(jī)1 825萬千瓦,占電力總裝機(jī)比重不到16%(20)四川省人民政府.關(guān)于印發(fā)《四川省電源電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(2022—2025年)》的通知 [EB/OL]. (2022-12-06) [2023-04-18].https://www.sc.gov.cn/10462/11555/11562/2023/1/9/0e8ca42caef949669df53f0b9c 1a1ae7.shtml.。而其他類型來源能源占比不足5%?？梢?若地區(qū)能源供給結(jié)構(gòu)中能源來源單一,當(dāng)極端氣象災(zāi)害發(fā)生時(shí),一旦依賴性能源供給不足,該地區(qū)生產(chǎn)生活的用能安全就無法得到保障。我們可以從該次事件中得到以下啟示:第一,從自然條件和社會(huì)條件兩個(gè)方面來看,我國(guó)的能源安全還受到較大威脅;第二,“雙碳”目標(biāo)下,我國(guó)的能源供給不能單一依賴可再生能源,煤電在一定時(shí)期內(nèi)仍然具有重要地位。因此,在我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)過程中,能源法制應(yīng)當(dāng)就如何平衡低碳化與保障能源安全兩個(gè)核心目標(biāo)做出回應(yīng)。

(三) “雙碳”目標(biāo)與能源法秩序價(jià)值的預(yù)期性側(cè)面

如果說安全是人們對(duì)自由在未來長(zhǎng)期內(nèi)不會(huì)遭受侵害的信任(21)柯武剛,史漫飛,貝彼得.制度經(jīng)濟(jì)學(xué):財(cái)產(chǎn)、競(jìng)爭(zhēng)和政策[M].柏克,韓朝華,譯.北京:商務(wù)印書館,2018:104-114.,那么為了保障這種長(zhǎng)期的自由,法律應(yīng)當(dāng)形成穩(wěn)定的秩序,以加強(qiáng)人們對(duì)安全的信心。法律秩序的意義在于以其相對(duì)確定性對(duì)抗社會(huì)生活的復(fù)雜性和偶在性帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)(22)尼克拉斯·盧曼.法社會(huì)學(xué)[M].賓凱,趙春燕,譯.上海:上海人民出版社,2013:71-73.。法律通過明確權(quán)利義務(wù)行使的標(biāo)準(zhǔn),使行為主體可以依據(jù)規(guī)范內(nèi)容預(yù)期自身行為的效果,并以此預(yù)計(jì)結(jié)果為依據(jù)作出行為與否或采取何種行為方式的決策,以此增進(jìn)社會(huì)整體的自由。良法之治下,法律規(guī)范的預(yù)期性較強(qiáng),具體體現(xiàn)為法律規(guī)范內(nèi)容的合理性和法律規(guī)范實(shí)施的確定性兩個(gè)方面(23)王利明.法治:良法與善治[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015:11-13.。法律規(guī)范內(nèi)容的合理性體現(xiàn)在:法律規(guī)范的內(nèi)容符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律,具有科學(xué)正當(dāng)性(24)唐豐鶴.法律正當(dāng)性問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2019:139-141.。而法律規(guī)范實(shí)施的確定性意味著法律實(shí)現(xiàn)具有確定的依據(jù)和程序,法律規(guī)范的內(nèi)容可以被最大程度實(shí)現(xiàn)(25)羅伯特·阿列克西,宋旭光.法的安定性與正確性[J].東方法學(xué),2017(3):134-141.,即法律規(guī)范應(yīng)在實(shí)現(xiàn)中可以被預(yù)見。這要求立法者在立法時(shí)就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用盡可能清晰、縝密的邏輯來安排和表述規(guī)則的內(nèi)容。只有在足夠清晰的文義指引下,行為人才能夠明確自己的權(quán)利義務(wù),進(jìn)而據(jù)此做出決策。

“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)成為能源法律秩序預(yù)期性的來源之一。首先,“雙碳”目標(biāo)是當(dāng)前全社會(huì)從上到下的共識(shí)。從成本-效益角度來看,合理決策的基礎(chǔ)是決策者獲取足夠的信息,并在已知的各種可選方案中有意識(shí)地做出選擇。為了做出合理選擇,決策者必須了解各種可選方案,并為充分獲知信息付出高昂成本。而形成秩序的制度提供的信息將本來需要個(gè)人負(fù)擔(dān)的信息納入公共產(chǎn)品的范疇,降低了個(gè)人搜尋和整理信息的成本。這是法律的指引功能實(shí)現(xiàn)的必然結(jié)果,也是法律效力價(jià)值的體現(xiàn)。我國(guó)已經(jīng)將“雙碳”目標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的頂層設(shè)計(jì),并明確在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中,將“碳達(dá)峰后穩(wěn)中有降”作為遠(yuǎn)景規(guī)劃的目標(biāo)之一,并將“二氧化碳排放降低18%”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。

其次,“雙碳”目標(biāo)已在相關(guān)能源法律中轉(zhuǎn)化為規(guī)范語言。例如,2009年修正的《可再生能源法》中關(guān)于可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃制度、可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度、可再生能源并網(wǎng)發(fā)電及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)分布式發(fā)電設(shè)施的支持義務(wù)等明確規(guī)定,為可再生能源產(chǎn)業(yè)的主管機(jī)關(guān)和市場(chǎng)主體都提供了預(yù)期性價(jià)值。一方面,明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范會(huì)降低企業(yè)的合規(guī)成本,促進(jìn)企業(yè)以低碳為目標(biāo)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和管理體系完善(26)KUO S S, MEANS B. Climate change compliance[J].Iowa law review, 2022(5):2135-2182.。另一方面,低碳法律規(guī)范也為地方行政主管部門提供依法行政的依據(jù),更有利于其依據(jù)本地區(qū)具體情況確定推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的進(jìn)程。

二、 “雙碳”目標(biāo)下能源法秩序價(jià)值安全性側(cè)面的挑戰(zhàn)及法律保障

在“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)過程中,我國(guó)能源安全受到的挑戰(zhàn)主要來源于三個(gè)方面:能源供應(yīng)安全、能源價(jià)格安全和能源生態(tài)環(huán)境安全。

(一) 低碳轉(zhuǎn)型過程中的能源供給安全

能源供應(yīng)安全是指“擁有充足的一次能源資源儲(chǔ)備和開發(fā)利用能力、二次能源的加工轉(zhuǎn)化能力,以及符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的持續(xù)穩(wěn)定的能源進(jìn)口”(27)于文軒.美國(guó)能源安全立法及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2011(6):119-129.。早在20世紀(jì)70年代,有學(xué)者就對(duì)能源供應(yīng)安全和能源需求安全做了區(qū)分(28)WILLRICH M. International energy issues and options[J].Annual review of energy,1976(1):743-772.。按照所供應(yīng)能源種類本身和能源供應(yīng)方式,能源供應(yīng)安全可以分階段劃分為能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)安全和能源供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施安全。

我國(guó)關(guān)于能源供給安全的規(guī)范散見于各個(gè)立法和政策文件中。首先,在能源供給結(jié)構(gòu)安全方面,2015年頒布施行的《國(guó)家安全法》第21條明確規(guī)定了能源儲(chǔ)備制度。除此之外,2021年更新的《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》中規(guī)定加強(qiáng)“石油、天然氣、電力等能源儲(chǔ)備設(shè)施和系統(tǒng)建設(shè)及運(yùn)營(yíng),天然氣調(diào)峰工廠、應(yīng)急儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)”。但這一《目錄》只是列舉了西部地區(qū)鼓勵(lì)支持的產(chǎn)業(yè)類型,為行政主管部門制訂地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃提供一定參考。而作為能源應(yīng)急儲(chǔ)備規(guī)范來源的2011年頒布施行的《國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理暫行辦法》也已經(jīng)廢止?？梢?能源儲(chǔ)備這一制度缺少專門立法,缺少對(duì)制度流程和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)范,也缺少關(guān)于法律后果的規(guī)定,難以保障法律的可預(yù)期性。

其次,在能源供給基礎(chǔ)設(shè)施安全方面,2010年頒布施行的《石油天然氣管道保護(hù)法》第一條明確規(guī)定立法目的為“保護(hù)石油、天然氣管道,保障石油、天然氣輸送安全”。第八條規(guī)定了單位和個(gè)人有不得危害管道安全的義務(wù)。2019年修訂的《電力供應(yīng)與使用條例》第七條規(guī)定“電力管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)供用電的監(jiān)督管理,協(xié)調(diào)供用電各方關(guān)系,禁止危害供用電安全和非法侵占電能的行為”?？梢?我國(guó)能源供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施安全的有關(guān)法律保障按能源類型分別規(guī)定在各單行法中,相關(guān)規(guī)定涵蓋內(nèi)容較為全面。但實(shí)踐中,還有地區(qū)能源輸送網(wǎng)絡(luò)不互通,忽視能源輸送雙向通道建設(shè)的問題。例如,在2022年川渝高溫限電事件中,跨省、省內(nèi)電力互濟(jì)能力缺乏,造成了省外電力送不進(jìn)來,省內(nèi)電力往負(fù)荷中心送不進(jìn)去的后果(29)四川省人民政府.建好清潔能源戰(zhàn)略基地,四川需直面今夏暴露出的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)[EB/OL].(2022-08-29) [2023-04-18].https://www.sc.gov.cn/10462/10464/13298/13302/2022/8/29/62d53372cb1f44d8a 63601cba70e87eb.shtml.。

近年來,我國(guó)相關(guān)政策文件也關(guān)注到綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源供應(yīng)安全之間的密切聯(lián)系。例如,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局于2022年1月發(fā)布的《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》中提出要“統(tǒng)籌能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源供應(yīng)安全保障,提高適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及各種極端情況的能源供應(yīng)保障能力”。我國(guó)的能源供給結(jié)構(gòu)正處于從化石能源為主向可再生能源為主轉(zhuǎn)變的過程中,短期內(nèi)難以完全摒棄化石能源。有如下五點(diǎn)原因:第一,疫情后國(guó)民經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,工業(yè)生產(chǎn)和人民生活對(duì)能源的需求進(jìn)一步加大,為了保障用能安全,需要有充足的能源供給;第二,氣候變化導(dǎo)致的極端氣象災(zāi)害增多,風(fēng)、光、水等可再生能源穩(wěn)定供給的自然要素基礎(chǔ)存在不穩(wěn)定性;第三,在儲(chǔ)能、運(yùn)輸?shù)饶茉椿A(chǔ)設(shè)施不完善的條件下,具有不穩(wěn)定性的風(fēng)、光、水等可再生能源供給難以為生產(chǎn)生活提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的能源供給;第四,核能使用的技術(shù)難度高,社會(huì)公眾對(duì)于核能使用通常持謹(jǐn)慎態(tài)度,因此核能的發(fā)展空間受到限制;第五,我國(guó)產(chǎn)業(yè)形成了對(duì)化石能源的長(zhǎng)期依賴,從化石能源到可再生能源的消費(fèi)習(xí)慣的轉(zhuǎn)變需要較長(zhǎng)一段時(shí)間。

綜上,為了適應(yīng)我國(guó)能源供給結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型過渡期的特征,保障能源供給安全需要考慮化石能源和可再生能源的綜合利用。

(二) 結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)影響下的能源價(jià)格安全

價(jià)格是反映行業(yè)發(fā)展情況和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的晴雨表。能源價(jià)格安全是指能源市場(chǎng)價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài),能源需求方可以合理的價(jià)格獲得能源。能源作為現(xiàn)代社會(huì)人類生產(chǎn)生活的必需品,其價(jià)格波動(dòng)會(huì)深刻影響人民生活質(zhì)量和本國(guó)工業(yè)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力。例如,2022年國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩影響下的歐洲能源供應(yīng)不足導(dǎo)致德國(guó)天然氣與電力價(jià)格高漲,而這一形勢(shì)必然損害德國(guó)人民生活和工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力(30)高雅.超高能源價(jià)格損害工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力 德國(guó)經(jīng)濟(jì)瀕臨衰退[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2022-07-28(A05).。法國(guó)《獨(dú)立報(bào)》也分析指出,2022至2023年冬天法國(guó)面臨能源短缺及能源價(jià)格上漲的挑戰(zhàn),給法國(guó)人民的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便(31)劉玲玲.法國(guó)面臨能源短缺及能源價(jià)格上漲挑戰(zhàn)[N].人民日?qǐng)?bào),2022-11-29(15).。

當(dāng)前,我國(guó)面臨結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)(32)結(jié)構(gòu)性碳波動(dòng)是指各國(guó)政府為保障能源安全,做出在“雙碳”進(jìn)程中“重啟”以煤炭為代表的高碳能源的決策,高碳能源的比重有所回升,導(dǎo)致降碳進(jìn)程中出現(xiàn)升碳的現(xiàn)象。參見張璐《“雙碳”背景下能源安全的理性認(rèn)知與法律回應(yīng)》,載《政法論叢》,2022年第5期。引起的風(fēng)險(xiǎn)。一方面,水、光、核等清潔能源開發(fā)成本較高,市場(chǎng)消費(fèi)價(jià)格較高。而我國(guó)在疫情后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期內(nèi)能源需求量持續(xù)增長(zhǎng),同時(shí)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要降低成本,且轉(zhuǎn)變能源消費(fèi)方式也需要付出成本。結(jié)合我國(guó)“富煤、缺油、少氣”的能源稟賦,在一段時(shí)間內(nèi),煤炭作為高碳能源的使用量存在可預(yù)期的增長(zhǎng)。

另一方面,由于可再生能源發(fā)電區(qū)域分布的特點(diǎn),電力價(jià)值不能僅由電量決定,還應(yīng)受位置、時(shí)間的影響。固定的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制無法反映可再生能源的位置、時(shí)間差異,因此無法據(jù)以準(zhǔn)確定價(jià)。根據(jù)2009年修訂的《可再生能源法》第十九條規(guī)定,國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門應(yīng)根據(jù)能源類型和發(fā)電地區(qū)特點(diǎn)確定可再生能源上網(wǎng)電價(jià)。但實(shí)際上,根據(jù)2020年修訂的《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》有關(guān)內(nèi)容與2018年修正的《電力法》第三十五條規(guī)定,具體電價(jià)需要企業(yè)結(jié)合自身經(jīng)營(yíng)成本和地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況,提出定價(jià)方案后報(bào)由行政機(jī)關(guān)審批,國(guó)家通過可再生能源附加補(bǔ)助的形式向企業(yè)提供補(bǔ)貼。這導(dǎo)致定價(jià)這一公共事項(xiàng)的成本由企業(yè)負(fù)擔(dān),而企業(yè)通常會(huì)將成本轉(zhuǎn)入市場(chǎng),最終由能源消費(fèi)者承擔(dān),這導(dǎo)致降價(jià)進(jìn)程遲遲難以滿足市場(chǎng)對(duì)降低可再生能源電價(jià)的需求?？梢?我國(guó)能源低碳化進(jìn)程中的能源價(jià)格安全法律保障機(jī)制仍需完善。

(三) 能源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境安全

能源生態(tài)環(huán)境安全是指能源開發(fā)利用行為與環(huán)境保護(hù)的利益相一致,能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要符合可持續(xù)發(fā)展的要求。能源生態(tài)環(huán)境安全問題貫穿能源開發(fā)利用法律關(guān)系的整體,也伴隨能源產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型升級(jí)的全過程。開發(fā)可再生能源、促進(jìn)可再生能源法制發(fā)展是應(yīng)對(duì)氣候變化,保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵舉措。第一次和第二次能源革命,煤炭與石油分別成為主要能源,其成本核算和市場(chǎng)評(píng)價(jià)只包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而沒有包括外部成本(33)史丹.論三次能源革命的共性與特性[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2016(1):30-34.,即生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。與前兩次能源革命不同,第三次能源革命的核心是促進(jìn)可再生能源發(fā)展,具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙重目的。此過程能源法涉及的安全也從供給安全擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境安全(34)柯堅(jiān).全球氣候變化背景下我國(guó)可再生能源發(fā)展的法律推進(jìn)——以《可再生能源法》為中心的立法檢視[J].政法論叢,2015(4):75-83.。

我國(guó)化石能源和可再生能源相關(guān)立法和政策也充分重視能源開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。例如,《可再生能源法》將“保護(hù)環(huán)境”納入立法目的。《煤炭法》第二十九條規(guī)定“國(guó)家推廣潔凈煤技術(shù)”?！豆?jié)約能源法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行有利于節(jié)能和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策,限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè),發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)”。此外,2022年6月施行的《中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》為清潔發(fā)展機(jī)制政策性基金管理和運(yùn)行提供了規(guī)范基礎(chǔ),為清潔能源技術(shù)開發(fā)提供資金保障。在能效管理方面,國(guó)家發(fā)展改革委等部門于2021年發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》,提出聚焦能源消耗占比較高、改造條件相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)推進(jìn)節(jié)能降碳工作。然而,現(xiàn)有立法與政策仍然存在以下不足。

第一,化石能源清潔利用制度沒有貫穿能源開發(fā)利用的全程,未能充分回應(yīng)“供給安全價(jià)值與環(huán)境安全價(jià)值之間張力”(35)李靜,柯堅(jiān).價(jià)值與功能之間:碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下我國(guó)能源法的轉(zhuǎn)型重構(gòu)[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2022(3):89-102.帶來的問題。例如,《煤炭法》的規(guī)定側(cè)重煤炭資源開采中的清潔利用,缺少煤礦建設(shè)、煤炭?jī)?chǔ)存、煤炭運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)鏈其他階段清潔利用的規(guī)定。第二,可再生能源開發(fā)過程也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。例如,太陽能電池的生產(chǎn)和遺棄會(huì)產(chǎn)生對(duì)土壤、水等要素產(chǎn)生污染;風(fēng)力發(fā)電機(jī)組運(yùn)行對(duì)鳥類遷徙產(chǎn)生干擾;水力發(fā)電設(shè)施的建設(shè)會(huì)破壞區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)。而可再生能源立法缺少對(duì)可再生能源開發(fā)利用過程中引發(fā)的環(huán)境問題的法律規(guī)制,也缺少具有強(qiáng)制力的法律責(zé)任條款。

三、 “雙碳”目標(biāo)下能源法秩序價(jià)值預(yù)期性側(cè)面的規(guī)范表述

如果說安全性側(cè)面體現(xiàn)了法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系內(nèi)容的正當(dāng)性,那么預(yù)期性側(cè)面則體現(xiàn)了法律規(guī)范本身的正當(dāng)性。規(guī)范本身的正當(dāng)性體現(xiàn)于內(nèi)在和外在兩個(gè)層面。規(guī)范內(nèi)在的可預(yù)期性體現(xiàn)為規(guī)范內(nèi)容的確定性、合理性。規(guī)范外在的可預(yù)期性體現(xiàn)在規(guī)范體系內(nèi)不同規(guī)范之間的一致性與連貫性。

(一) 作為能源開發(fā)利用行為可預(yù)見性依據(jù)的“雙碳”立法

探討“雙碳”目標(biāo)下能源法可預(yù)期性的規(guī)范表達(dá),必須先梳理我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)“雙碳”的立法狀況。我國(guó)“雙碳”立法呈現(xiàn)出“1+N”的結(jié)構(gòu)?！?”是頂層設(shè)計(jì)文件,具體包括中共中央、國(guó)務(wù)院2021年10月24日發(fā)布的《意見》和國(guó)務(wù)院隨后發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》。“N”是各部委、各省區(qū)、各行業(yè)領(lǐng)域發(fā)布的“雙碳”發(fā)展規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃、指導(dǎo)意見和實(shí)施方案等七十多個(gè)文件。目前我國(guó)尚未制訂專門的氣候變化立法或者“雙碳”立法,也未制訂能源基本法。關(guān)于推進(jìn)“雙碳”的規(guī)范主要以政策的形式展現(xiàn),或者散見于能源各領(lǐng)域的單行立法中。

政策與法律都是通過在公共領(lǐng)域形成和維持秩序來規(guī)制公共事務(wù)的工具,是對(duì)保障公共利益,定紛止?fàn)幙陀^需求的回應(yīng)(36)姚建宗.法律的政治邏輯闡釋[J].政治學(xué)研究,2010(2):32-40.。對(duì)公共事務(wù)的規(guī)制形式包括規(guī)則設(shè)定、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲活動(dòng)(37)W·理查德·斯科特.制度與組織:思想觀念與物質(zhì)利益[M].姚偉,王黎芳,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010:60.,目的是影響被規(guī)制人未來的行動(dòng)。與政策相比,法律具有更強(qiáng)的確定性與強(qiáng)制力。從規(guī)范內(nèi)在結(jié)構(gòu)上來說,法律規(guī)范語句中包含具有普遍適用性的法定性來源和價(jià)值判斷,形式上包括事實(shí)構(gòu)成和法律后果(38)伯恩·魏德士.法理學(xué)[M].丁曉春,吳越,譯.北京:法律出版社,2013:59.。這種規(guī)范結(jié)構(gòu)可以為行為主體設(shè)定行為模板,為行為主體提供可預(yù)期性價(jià)值。但在能源法規(guī)范中,關(guān)于綠色低碳的法律規(guī)范少見“行為模式+法律后果”規(guī)范結(jié)構(gòu),而多見框架性條款的政策性表述。例如,《電力法》第48條、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第34條、《節(jié)約能源法》第2條、《可再生能源法》第2條和第9條中關(guān)于生物質(zhì)能的有關(guān)規(guī)定。此外,新近頒布的其他環(huán)境立法中,關(guān)于綠色低碳能源的規(guī)范條文也具有政策性特征。例如2023年生效的《黃河保護(hù)法》第85條、第87條的規(guī)定。

“雙碳”能源立法政策性較強(qiáng)的原因可以歸為以下幾個(gè)方面。首先,我國(guó)能源分布和產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)差異大,“雙碳”目標(biāo)在各地區(qū)的推進(jìn)進(jìn)度不同。各地區(qū)在目標(biāo)落實(shí)路徑、產(chǎn)業(yè)側(cè)重方面無法適用同一標(biāo)準(zhǔn)。明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范一方面為行為人提供了明確的依據(jù),一方面也忽視了區(qū)域差異,難以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。其次,碳吸收、碳捕捉與封存等技術(shù)形成的產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段,可再生能源技術(shù)發(fā)展迅速,更新迭代快,不適宜完全通過滯后的法律規(guī)范來調(diào)整。再次,“雙碳”目標(biāo)指向的氣候變化問題具有復(fù)雜性、連帶性與不確定性,需要以動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式,結(jié)合能源產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展情況和一段時(shí)期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況確定階段性的具體推進(jìn)目標(biāo)。

(二) 以“雙碳”為體系性線索的能源法秩序

法律的秩序性要求法律所制定的規(guī)則在社會(huì)生活中按照一致的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施,因此,法律規(guī)范必須體系性地構(gòu)建。如此,才能使個(gè)別規(guī)范被納入合邏輯的意義脈絡(luò)中(39)陳愛娥.法體系的意義與功能——借鏡德國(guó)法學(xué)理論而為說明[J].法治研究,2019(5):54-61.。而行為主體在法律體系內(nèi),遵循多個(gè)規(guī)范組成的整體邏輯脈絡(luò),才能據(jù)以決策和行為。因此,法律體系是法秩序的靜態(tài)體現(xiàn)?！兑庖姟肪兔鞔_要求在推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)立法過程中“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系,把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”,并且將“雙碳”目標(biāo)納入能源綠色低碳轉(zhuǎn)型法治保障體系的建設(shè)中。

將“雙碳”目標(biāo)納入能源法體系需要在以下幾個(gè)方面作出努力。首先,明確綠色低碳轉(zhuǎn)型是能源法律體系構(gòu)建的目標(biāo)。如前文所述,低碳革命是能源革命的目的,能源革命是低碳革命的路徑,能源減排在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是能源法律調(diào)整和關(guān)注的核心問題。將綠色低碳轉(zhuǎn)型作為能源法構(gòu)建的目標(biāo),一方面確立了以能源結(jié)構(gòu)清潔化、多元化對(duì)抗對(duì)單一化石能源依賴的轉(zhuǎn)型路徑,直接回應(yīng)了能源安全的現(xiàn)實(shí)需求;另一方面,明確以有利于氣候的方式進(jìn)行能源開發(fā)與利用,貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念,是提高能源效率,保障能源安全長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。其次,以市場(chǎng)為導(dǎo)向構(gòu)建能源低碳化制度。健全的市場(chǎng)機(jī)制有利于環(huán)境效益在能源市場(chǎng)中形成穩(wěn)定的價(jià)值,并為環(huán)境價(jià)值向市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)奠定基礎(chǔ)。法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)交易提供監(jiān)管依據(jù)和長(zhǎng)期保障。以北京市為例,北京市于2022年12月頒布了《北京市2023年綠色電力交易方案》,明確規(guī)定了交易周期、交易申報(bào)流程、交易價(jià)格、交易校核、交易結(jié)算、跨區(qū)跨省外送等領(lǐng)域的具體規(guī)則,并與北京電力交易中心2022年5月發(fā)布的《綠色電力交易實(shí)施細(xì)則》相銜接,為綠色電力交易市場(chǎng)提供了具體指引。再次,起草頒布能源基本法,為“雙碳”目標(biāo)在能源法律中落實(shí)提供載體。在能源基本法中確立“雙碳”目標(biāo),有利于轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo),有利于在能源法律體系中貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。

四、 “雙碳”目標(biāo)下能源法秩序價(jià)值的制度實(shí)現(xiàn)

能源法秩序價(jià)值的安全性側(cè)面是能源法秩序的實(shí)體內(nèi)容,能源法律可預(yù)期性是安全性側(cè)面的程序保障。在“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)過程中,能源法制應(yīng)以保障能源安全為根本目的,以低碳化、多元化作為保障能源長(zhǎng)期安全的實(shí)現(xiàn)路徑。同時(shí),通過完善現(xiàn)有能源法律制度體系,強(qiáng)化能源法制的可預(yù)期性,充分發(fā)揮法律制度在“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)過程中的規(guī)范功能。

(一) 以保障能源安全為目的的能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型

在能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型過程中,應(yīng)通過構(gòu)建能源供給多樣化體系保障能源供給安全,通過完善可再生能源定價(jià)機(jī)制保障能源價(jià)格安全,通過完善能源開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制保障能源生態(tài)環(huán)境安全。

1. 化石能源與可再生能源供給結(jié)構(gòu)的平衡機(jī)制。國(guó)際能源署(IEA)的報(bào)告顯示,2021年,煤炭占全球二氧化碳排放總體增長(zhǎng)的40%以上。其中,煤炭和石油是最重要的溫室氣體排放來源,總占比超過60%(40)IEA. Global energy review: CO2 emissions in 2021[R]. Paris: IEA, 2022:7.。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)在能源結(jié)構(gòu)上存在明顯劣勢(shì)(41)王永中.碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)與中國(guó)的新能源革命[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2021(14):88-96.。根據(jù)2021年版《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》,我國(guó)2020年能源結(jié)構(gòu)中,煤炭占比57%,且煤炭進(jìn)口占比為近年來最高。此外,我國(guó)石油對(duì)外依賴程度也較高,依存度達(dá)73%。電力供應(yīng)方面,新能源裝機(jī)比重持續(xù)增長(zhǎng),但未能形成電力供應(yīng)的可靠替代,電力供應(yīng)安全形勢(shì)嚴(yán)峻。

為應(yīng)對(duì)單一能源依賴性過強(qiáng)導(dǎo)致的能源供給安全問題,實(shí)現(xiàn)短期能源供給安全與綠色低碳發(fā)展的平衡,結(jié)合我國(guó)的能源供給結(jié)構(gòu),應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善現(xiàn)有能源供給機(jī)制。第一,應(yīng)在《電力法》等位階較高的立法中明確規(guī)定適應(yīng)可再生能源特性的供能機(jī)制。我國(guó)有關(guān)行政主管部門已經(jīng)作出了政策嘗試。例如,2023年1月6日,國(guó)家能源局發(fā)布了《新型電力系統(tǒng)發(fā)展藍(lán)皮書(征求意見稿)》向社會(huì)公開征求意見。其中提到構(gòu)建“源網(wǎng)荷儲(chǔ)”四要素的電力系統(tǒng),加強(qiáng)可能再生能源消納及儲(chǔ)能技術(shù)創(chuàng)新,形成“分布式”與“大電網(wǎng)”兼容并存的電網(wǎng)格局?？稍偕茉窗l(fā)電儲(chǔ)能和調(diào)度相關(guān)內(nèi)容應(yīng)被納入《電力法》《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中。第二,健全能源預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制,建立電力企業(yè)與燃料供應(yīng)企業(yè)、管輸企業(yè)的信息共享與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制,確保極端情況下的能源供應(yīng)穩(wěn)定。第三,平衡發(fā)展水能、光能、風(fēng)能等可再生能源,避免對(duì)單一能源的依賴。可以參考?xì)W盟委員會(huì)2022年5月公布“Repower EU”計(jì)劃(42)The commission to the european parliament, the european council, the council, the european economic and social committee and the committee of the regions. repowereu plan[EB/OL].(2022-05-18)[2023-04-18]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_3131.的經(jīng)驗(yàn),繼續(xù)發(fā)展水能、風(fēng)能,保持其優(yōu)勢(shì)地位,同時(shí)加強(qiáng)太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源的開發(fā)利用,平衡能源供給結(jié)構(gòu),保障能源供給安全。第四,建立可再生能源與煤炭的協(xié)同供應(yīng)制度,建立煤炭能源儲(chǔ)備機(jī)制,發(fā)揮煤炭對(duì)可再生能源發(fā)電的補(bǔ)充功能,充分保障能源供應(yīng)安全。

2. 與“雙碳”目標(biāo)相協(xié)調(diào)的能源定價(jià)機(jī)制。為持續(xù)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo),應(yīng)當(dāng)結(jié)合各類能源的特點(diǎn)動(dòng)態(tài)定價(jià),完善多元能源結(jié)構(gòu)的定價(jià)機(jī)制。首先應(yīng)當(dāng)完善電力上網(wǎng)定價(jià)機(jī)制?？稍偕茉瓷暇W(wǎng)電價(jià)應(yīng)當(dāng)結(jié)合可再生能源開發(fā)成本和供電周期計(jì)算。可再生能源補(bǔ)貼應(yīng)結(jié)合區(qū)域電源結(jié)構(gòu)特點(diǎn),逐步采取市場(chǎng)化的補(bǔ)貼形式,避免可再生能源補(bǔ)貼對(duì)財(cái)政的依賴。例如,發(fā)展綠色電力證書交易市場(chǎng),構(gòu)建綠證交易監(jiān)管法律制度,以交易代替財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意探索效益最大化的電價(jià)水平,以公權(quán)力適度介入可再生能源電價(jià)市場(chǎng)調(diào)控價(jià)格,設(shè)計(jì)激勵(lì)政策,避免因可再生能源電源上網(wǎng)價(jià)格過高而導(dǎo)致企業(yè)成本增加,損害可再生能源消納的制度效果。

其次,應(yīng)當(dāng)完善可再生能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展制度保障。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)和導(dǎo)向有利于可再生能源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。如前文所述,我國(guó)能源消費(fèi)市場(chǎng)從化石能源為主向可再生能源為主轉(zhuǎn)變還需要付出一定成本,法律制度應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)消費(fèi)習(xí)慣的轉(zhuǎn)變提供引導(dǎo)。另外,可以引入多元資本投資可再生能源產(chǎn)業(yè),在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中推動(dòng)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新,降低可再生能源成本,為降低可再生能源價(jià)格奠定基礎(chǔ)。同時(shí),可再生能源市場(chǎng)化法制還需要明確建立市場(chǎng)主體權(quán)益保障機(jī)制,為市場(chǎng)主體提供更高的可期待價(jià)值。

3. 能源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。除環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境應(yīng)急處理制度等環(huán)境法基本制度外,完善能源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制還應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手。

第一,減少新排放碳量,即“節(jié)流”。雖然短期來看,如前文所述,保障能源供給安全與實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境安全之間存在張力,但減少碳排放、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是保證能源供給可持續(xù)、保障能源安全的長(zhǎng)久之策。在當(dāng)前化石能源與可再生能源新舊接替的過渡時(shí)期內(nèi),可以通過構(gòu)建多元能源協(xié)同減碳機(jī)制實(shí)現(xiàn)能源供給安全與生態(tài)環(huán)境安全之間的平衡,即同步推進(jìn)高碳能源清潔高效利用與促進(jìn)可再生能源發(fā)展兩項(xiàng)工作?；茉辞鍧嵏咝Ю脵C(jī)制包括重新建立“能效之星”“能效領(lǐng)跑者”等能效標(biāo)識(shí)制度,提升需求側(cè)的節(jié)能產(chǎn)品識(shí)別(43)于文軒.綠色低碳能源促進(jìn)機(jī)制的法典化呈現(xiàn):一個(gè)比較法視角[J].政法論壇,2022(2):44-51.,將清潔化技術(shù)應(yīng)用于化石能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售的全過程等。同時(shí),應(yīng)重視可再生能源消納市場(chǎng)化制度設(shè)計(jì),激活可再生能源市場(chǎng)需求,探索和完善分布式發(fā)電和以可再生能源社區(qū)(44)BERNADETTE F, CAROLIN M. Legislation for renewable energy communities and citizen energy communities in Austria: changes from the legislative draft to the finally enacted law[J]. The journal of world energy law &business,2022(4):237-244.為代表的可再生能源創(chuàng)新機(jī)制。

第二,完善碳吸收、碳捕捉和封存(CCUS)相關(guān)法律制度。碳吸收、碳捕捉和封存技術(shù)的發(fā)展可以與化石能源清潔化機(jī)制協(xié)同推進(jìn),以固碳補(bǔ)足排碳的缺口,在保障能源供給安全的同時(shí),實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。能源法規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)形成規(guī)模的CCUS項(xiàng)目管理、運(yùn)行和市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管需求做出回應(yīng),完善低碳技術(shù)的制度構(gòu)建和規(guī)范化表達(dá),尤其應(yīng)注重對(duì)新技術(shù)的引導(dǎo)和審慎監(jiān)管。

(二) 以增強(qiáng)可預(yù)見性為核心的能源法制完善

完善能源法律規(guī)范體系是保障能源法秩序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ),其核心在于增強(qiáng)規(guī)范的可預(yù)期性,滿足社會(huì)對(duì)于能源統(tǒng)一法秩序的期待,使規(guī)范內(nèi)容盡可能地被遵守。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),應(yīng)當(dāng)推進(jìn)能源政策的法制轉(zhuǎn)型,并構(gòu)建以能源基本法為核心的能源法體系。

1. “雙碳”背景下能源政策的法制轉(zhuǎn)型。如前文所述,能源開發(fā)利用關(guān)系因地域差異和發(fā)展程度差異需要具有靈活性的調(diào)整手段加以規(guī)制,以“雙碳”為目標(biāo)的能源政策將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用。

然而,為了給“雙碳”目標(biāo)持續(xù)推進(jìn)提供必要的秩序動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)能源法律的秩序價(jià)值,充分發(fā)揮法律的評(píng)價(jià)功能,能源政策應(yīng)當(dāng)在以下兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)法律化。其一,授權(quán)性規(guī)范。行政機(jī)關(guān)在能源開發(fā)利用行為的規(guī)范治理中占據(jù)重要地位,這是由能源產(chǎn)業(yè)的特征與能源監(jiān)管的需求決定的。對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)需要具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性,這是能源管理職責(zé)劃分的基礎(chǔ),也是“雙碳”目標(biāo)主體責(zé)任落實(shí)的重要前提。由于政策具有靈活性,缺少承載可預(yù)期性的形式理性(45)邢會(huì)強(qiáng).政策增長(zhǎng)與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2012(3):117-132.,授權(quán)性規(guī)范不宜通過政策呈現(xiàn)。另外,能源政策的制訂主體通常為行政主管部門或各地區(qū)行政機(jī)關(guān),若不以法律形式對(duì)其權(quán)力加以限制,可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)“雙碳”目標(biāo)內(nèi)涵的任意解釋。其二,法律責(zé)任規(guī)范。法律責(zé)任必須由法律明文規(guī)定。在能源法領(lǐng)域,尤其需要法律對(duì)行政責(zé)任的范圍予以明確,對(duì)行政自由裁量權(quán)作出限制(46)姜明安.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].法學(xué)研究,1993(1):44-50.。

2. 構(gòu)建以能源基本法為核心的能源法體系。制訂能源基本法具有必要性。首先,制訂能源基本法有利于“雙碳”目標(biāo)、“四個(gè)革命,一個(gè)合作”等能源安全與發(fā)展頂層設(shè)計(jì)在法律制度中貫徹落實(shí)。各個(gè)能源單行法都有自己的適用范圍和立法目的,一部單行法無法全面涵蓋能源領(lǐng)域,無法對(duì)整體法領(lǐng)域的價(jià)值、目標(biāo)與實(shí)施路徑作出規(guī)定。而能源頂層設(shè)計(jì)中關(guān)于低碳可持續(xù)發(fā)展的路徑要求需要在能源領(lǐng)域的各個(gè)系統(tǒng)中得到確認(rèn)。其次,制訂能源基本法有利于回應(yīng)社會(huì)對(duì)于法秩序的現(xiàn)實(shí)需求。在能源革命持續(xù)推進(jìn)的背景下,能源產(chǎn)業(yè)與能源市場(chǎng)繁榮發(fā)展,市場(chǎng)主體對(duì)規(guī)范化市場(chǎng)建設(shè)與規(guī)范化監(jiān)管的需求逐漸增加,政府也需要充分的規(guī)范指引來確定其職權(quán)行使的范圍,以符合比例原則的要求。最后,能源基本法是能源政策制訂的基石。法律需要為政策提供制度空間(47)于文軒,胡澤弘.“雙碳”目標(biāo)下的法律政策協(xié)同與法制因應(yīng)——基于法政策學(xué)的視角[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2022(4):57-65.,為政策的靈活實(shí)施提供必要限制。通過構(gòu)建“基本法律-單行法律-政策”的能源法律體系,可以保障能源政策在法律構(gòu)建的社會(huì)秩序中運(yùn)行。

就具體內(nèi)容而言,第一,將綠色低碳作為能源法基本法的目標(biāo)寫入總則部分,將系統(tǒng)觀念貫穿于能源法制的“低碳化”塑造之中。第二,明確可再生能源為主要供應(yīng)能源,化石能源為補(bǔ)充輔助性能源的能源結(jié)構(gòu)定位,充分保障能源供應(yīng)安全與能源生態(tài)環(huán)境安全的平衡,為能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。第三,明確規(guī)定能源管理制度,為行政主管機(jī)關(guān)在能源領(lǐng)域的職權(quán)劃分提供法律依據(jù)。第四,明確規(guī)定低碳能源衍生產(chǎn)品的監(jiān)管機(jī)制,以資本市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)市場(chǎng),為低碳能源產(chǎn)業(yè)提供資金支持,激發(fā)低碳能源產(chǎn)業(yè)活力,激勵(lì)低碳能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

秩序價(jià)值是良法之治的基本價(jià)值,法律秩序應(yīng)當(dāng)回應(yīng)本領(lǐng)域當(dāng)下的核心需求?！半p碳”目標(biāo)對(duì)能源低碳化提出了明確要求,并對(duì)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型設(shè)定了2030年和2060年的預(yù)期目標(biāo)。這要求能源法秩序?qū)ⅰ半p碳”目標(biāo)納入秩序體系,在能源政策和制度實(shí)施中也應(yīng)當(dāng)將“雙碳”作為指導(dǎo)思路和行動(dòng)依據(jù)。對(duì)此,應(yīng)從安全性和可預(yù)期性兩個(gè)側(cè)面將“雙碳”目標(biāo)納入能源法律體系。一方面,為保障能源安全的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)以能源安全為核心構(gòu)建能源法律體系,推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型,通過構(gòu)建化石能源與可再生能源供給的平衡機(jī)制來保障能源供給安全,通過完善可再生能源定價(jià)機(jī)制保障能源價(jià)格安全,通過同步推進(jìn)高碳能源清潔高效利用與促進(jìn)可再生能源發(fā)展機(jī)制建設(shè),完善碳吸收、碳捕捉和封存相關(guān)法律制度保障能源生態(tài)環(huán)境安全。另一方面,為提高能源法可預(yù)期性,能源政策應(yīng)當(dāng)在授權(quán)規(guī)范和法律責(zé)任規(guī)范兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)法律化,構(gòu)建以能源基本法為核心的能源法體系,以回應(yīng)社會(huì)對(duì)于能源統(tǒng)一法秩序的現(xiàn)實(shí)需求。