尹利民,黃雪琴

(南昌大學(xué)a.馬克思主義學(xué)院;b.公共政策與管理學(xué)院,江西 南昌 330031)

如何通過協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系,使之形成合力,以解決地方治理過程中的扯皮現(xiàn)象、基層負(fù)擔(dān)以及內(nèi)卷化等問題[1]20,是當(dāng)前我國(guó)地方治理改革面臨的挑戰(zhàn)之一。為此,在中國(guó)縣域治理實(shí)踐過程中形成了“黨政統(tǒng)合”(1)現(xiàn)有學(xué)者的表述主要有黨政統(tǒng)合、政黨統(tǒng)合和政治統(tǒng)合,其內(nèi)涵差不多,但筆者更贊同用黨政統(tǒng)合的說法。的體制機(jī)制,通過黨的組織系統(tǒng)來統(tǒng)合條塊部門之間的關(guān)系,克服條塊分割的張力,以實(shí)現(xiàn)縣域協(xié)同治理的目標(biāo)。但這一體制機(jī)制是通過何種實(shí)踐策略展開的?其背后需要什么樣的制度保障?

學(xué)界對(duì)縣域治理中的黨政統(tǒng)合體制問題的研究主要從兩方面展開。一是有關(guān)縣域黨政統(tǒng)合的體制機(jī)制研究,主要從靜態(tài)的視角,通過分析黨政統(tǒng)合的結(jié)構(gòu)與功能來揭示黨政統(tǒng)合的體制特征、內(nèi)在治理邏輯[2]4以及黨政體制在治理體系中的優(yōu)勢(shì)[3]18,認(rèn)為黨政統(tǒng)合創(chuàng)造了一個(gè)新的社會(huì)組織政治激勵(lì)體制,重塑了基層治理中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系[4]171。不過,也有學(xué)者提出政治統(tǒng)合制[5]184,其實(shí)質(zhì)與黨政統(tǒng)合制并無太大差別,普遍認(rèn)為黨政統(tǒng)合體制可以充分發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢(shì)和政府的行政優(yōu)勢(shì),能夠比較好地處理因條塊關(guān)系而導(dǎo)致的弱動(dòng)員問題,繼而有助于提高基層政府的治理績(jī)效。二是有關(guān)縣域黨政統(tǒng)合的運(yùn)行研究,著重從動(dòng)態(tài)視角分析黨政統(tǒng)合在具體實(shí)踐中如何發(fā)揮獨(dú)特的作用。比如,從黨政體制的動(dòng)員功能[6]92、協(xié)同治理功能[7]137、信任機(jī)制[8]27、自主治理功能[9]110出發(fā),凸顯黨政統(tǒng)合體制在縣域治理中的積極作用。當(dāng)然,還有學(xué)者把黨政統(tǒng)合體制在基層的實(shí)踐稱為統(tǒng)合型治理[10]17或統(tǒng)領(lǐng)式改革[11]88,其運(yùn)作邏輯隱含著行政資源整合、政治任務(wù)轉(zhuǎn)化和基層組織動(dòng)員。類似的研究還有把黨政統(tǒng)合體制與基層的中心工作模式結(jié)合起來,結(jié)合案例探討其實(shí)踐機(jī)制與內(nèi)在邏輯[12]12。

上述研究都認(rèn)為黨政統(tǒng)合體制較好地解決了黨的組織系統(tǒng)和行政組織系統(tǒng)之間的關(guān)系問題,且與當(dāng)前中國(guó)宏觀的政治制度環(huán)境契合。這些研究為厘清黨政統(tǒng)合體制的功能結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)行作出了重要貢獻(xiàn),但其不足之處是忽略了以下問題:黨政統(tǒng)合的結(jié)構(gòu)與功能在實(shí)踐中通過何種策略來呈現(xiàn)?支撐其運(yùn)作的制度保障又是什么?基于此,本文試圖以調(diào)度會(huì)為分析視角,探討縣域統(tǒng)合體制的實(shí)踐策略問題。黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是指以縣域黨委或政府部門等為主體,組成一個(gè)臨時(shí)的組織機(jī)構(gòu)或召開臨時(shí)會(huì)議的形式,借助“壓力-管制”、非正式規(guī)則等傳統(tǒng)行政管理體制的優(yōu)勢(shì),將縣域特定、重點(diǎn)和中心工作等任務(wù)調(diào)配到相關(guān)的職能部門,突破科層條塊關(guān)系體制的束縛,配置和優(yōu)化科層資源,形成協(xié)同治理的態(tài)勢(shì),來共同完成目標(biāo)任務(wù)的活動(dòng)。因此,對(duì)縣域黨政統(tǒng)合的實(shí)踐策略,即黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的研究,對(duì)于我們深化縣域治理體系的理解具有重要意義;同時(shí),能從不同方位把握縣域黨政統(tǒng)合體制的制度價(jià)值與內(nèi)在邏輯。

一、黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的縣域協(xié)同治理框架構(gòu)建

縣域的權(quán)力結(jié)構(gòu)主要分為兩個(gè)部分,黨的組織系統(tǒng)和政府(行政)組織系統(tǒng),它們具有相互交叉的關(guān)系,即政府(行政)組織系統(tǒng)的部分人員(比如縣長(zhǎng),兼任縣黨委副書記)是黨的組織系統(tǒng)組成人員。從職能分工上看,黨的組織系統(tǒng)的職責(zé)是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),而政府(行政)組織系統(tǒng)的職責(zé)則是政策執(zhí)行。黨的組織系統(tǒng)的職責(zé)是中國(guó)政治體制所賦予的,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)給予其權(quán)力的合法性來源,這也符合中國(guó)特色社會(huì)主義的政治邏輯。政策執(zhí)行則是政府(行政)組織系統(tǒng)固有的權(quán)責(zé)。按照古德諾的說法,行政的本質(zhì)就是執(zhí)行[13]42。因此,如果僅從職能分工來看,黨的組織系統(tǒng)與政府(行政)組織系統(tǒng)有各自的權(quán)力范圍和邊界。然而,由于縣域是國(guó)家與社會(huì)之間的節(jié)點(diǎn),是國(guó)家聯(lián)系農(nóng)民的橋梁,縣域權(quán)力運(yùn)行的邊界往往又是模糊的,因此需要通過黨政統(tǒng)合的方式來進(jìn)行基層組織動(dòng)員,整合行政資源,達(dá)成條塊部門之間的多元協(xié)同與分工合作,以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

(一)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)與多元協(xié)同

黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)具有多元協(xié)同的功能,是因?yàn)榭h域權(quán)力結(jié)構(gòu)具有集合權(quán)力[14]114的特性,從而賦予其實(shí)施者能夠突破組織間權(quán)責(zé)壁壘的權(quán)力,進(jìn)而為多元協(xié)同奠定制度基礎(chǔ)。雖然調(diào)度會(huì)已成為縣域治理中最為常見的資源整合與組織動(dòng)員方式,但卻不是正式的制度安排,因?yàn)樵诳h域治理的科層體系中,它并沒有確定性的制度約定,而是在實(shí)踐中逐漸形成的一種慣例,正式規(guī)則與非正式規(guī)則被交替使用?；蛟S正因如此,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)常常可以利用一些非正式規(guī)則的優(yōu)勢(shì)來突破傳統(tǒng)科層體系的壁壘,實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同的組織目標(biāo)。

縣域治理的運(yùn)行機(jī)制分為政治機(jī)制和行政機(jī)制,行政機(jī)制的行為主體是政府,通常采用科層制的規(guī)則,遵循事本主義、專業(yè)主義與程序主義的邏輯和技術(shù)治理的路線;而政治機(jī)制的行為主體則是黨委,通過政治引領(lǐng)、組織動(dòng)員等方式把黨的意志轉(zhuǎn)化成行政意志,繼而轉(zhuǎn)化為政策供給并嵌入行政系統(tǒng)中[15]137。但縣域的黨政統(tǒng)合體制并不意味著能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)多元部門的協(xié)同,因?yàn)樵诜ɡ砩宵h的組織系統(tǒng)和政府(行政)組織系統(tǒng)是清晰的,并有著各自的職能分工。不同的組織系統(tǒng),其權(quán)力來源和影響范圍不同,運(yùn)行渠道也有差異。即使在同一系統(tǒng),因職能有分工(比如政府系統(tǒng)的組成部門),資源在相互間也很難被調(diào)動(dòng)。這就需要通過黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)來調(diào)和彼此間的權(quán)屬關(guān)系,并把它們整合到一套或正式或非正式的系統(tǒng)中。當(dāng)然,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)可以是臨時(shí)性的組織機(jī)構(gòu),也可以是不同部門的工作分工活動(dòng),具有臨時(shí)性和不確定等特性。通常情況下,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)有牽頭者,他可以是黨委或政府或幾個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人,也可以是某個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人,而參與者則一般是與項(xiàng)目相關(guān)的職能部門。這樣,通過黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的形式,可以使原本屬于不同組織體系的黨政部門統(tǒng)合到一個(gè)組織體系中,發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)并形成協(xié)同,共同推進(jìn)目標(biāo)任務(wù)的完成。

(二)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)與分工合作

分工合作是黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的另一項(xiàng)功能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,分工是為了提高效率,但在組織學(xué)看來,分工是為了更好地合作。當(dāng)然,分工有很多種,如政治分工、經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)分工等,其背后的邏輯也有不同。如政治分工背后是權(quán)力的分配,而經(jīng)濟(jì)分工則是資源效率[16]3。

其實(shí),在科層體系中,各部門有各自的權(quán)責(zé)范圍和分工。這種分工是基于職能和業(yè)務(wù)差別而生成的,并形成對(duì)應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系,同時(shí),通過職位與職能的確定來形成組織內(nèi)部的分工與協(xié)作關(guān)系[17]63。然而,在具體實(shí)踐中,由于地方治理環(huán)境的復(fù)雜性和治理任務(wù)的繁重性,這種基于傳統(tǒng)科層體系的職能分工是難以應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜的治理問題的。因此,需要突破組織的職能界限和正式化結(jié)構(gòu),在職權(quán)范圍外圍繞具體的組織目標(biāo)來重新組織分工合作。

黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)之所以具有分工合作的功能,原因在于它是一種非正式的制度安排,在組織動(dòng)員和資源配置等方面具有更大的靈活性,在實(shí)踐中可以突破科層體系規(guī)則的限制來調(diào)度資源。此外,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的牽頭者往往擁有某個(gè)部門的職位,掌握一定的權(quán)力資源,故調(diào)度會(huì)可以借助“壓力-管制”行政管理體制的力量超越組織既定的職責(zé)范圍來推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但如果它遵循現(xiàn)有的組織制度安排,那么組織成員只能在部門明確的職權(quán)范圍內(nèi)行動(dòng),在遵守“各司其職,各負(fù)其責(zé)”的前提下,才能獲得合法性和正當(dāng)性。

可見,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)把屬于不同組織體系的黨政統(tǒng)合在一起,形成多元協(xié)同和分工合作的態(tài)勢(shì),從而推動(dòng)組織目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)。

二、黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的設(shè)定、實(shí)踐與效果

基層治理工作性質(zhì)類型多樣,任務(wù)繁重,需要通過調(diào)整黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)不同層次的設(shè)定來分類實(shí)施,以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。

(一)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的設(shè)定與類型

黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)有不同的層次和類型,而設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)主要基于工作任務(wù)的重要程度以及由誰(shuí)來牽頭確定。

縣域四套班子(黨委、人大、政府和政協(xié))牽頭的調(diào)度會(huì)是第一層次,它針對(duì)縣域特定的工作任務(wù)?？h域的特定工作是縣域最為重要的工作,具有特定的目標(biāo)指向性,是在特定時(shí)期事關(guān)一個(gè)縣發(fā)展大局的工作,其內(nèi)容涉及方方面面,但大多主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及配合國(guó)家戰(zhàn)略在基層實(shí)施等領(lǐng)域。在縣域,四套班子是權(quán)力中心,因?yàn)榭h域四套班子具有能夠提供足夠配置性資源與權(quán)威性資源[18]2的可能,盡管人大與政協(xié)掌握的資源有限,但它們是縣域權(quán)力架構(gòu)的重要組成部分,具有權(quán)力的象征意義,故把四套班子牽頭的調(diào)度會(huì)稱為整體性調(diào)度會(huì)?？h委書記牽頭的調(diào)度會(huì)是第二層次,它針對(duì)縣域的重點(diǎn)工作任務(wù)。與特定工作相較而言,重點(diǎn)工作沒有特定的目標(biāo)指向性,但在某一個(gè)時(shí)期屬于縣域的重要工作,通常是事關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)方面的工作。在縣域黨政統(tǒng)合體制下,縣委書記擁有縣域的集合權(quán)力,能夠調(diào)動(dòng)黨的組織系統(tǒng)和行政組織系統(tǒng)的資源來完成既定的目標(biāo)。不過,考慮到與縣長(zhǎng)的職責(zé)分工,縣委書記牽頭的調(diào)度會(huì)一般是一個(gè)季度一次?？h長(zhǎng)或常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭的調(diào)度會(huì)是第三個(gè)層次,它針對(duì)縣域的中心工作。與特定、重點(diǎn)工作相比,中心工作涉及面較廣,既關(guān)系到縣域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又關(guān)系到縣域的國(guó)計(jì)民生工作。政府作為行政部門,其主要職責(zé)就是政策執(zhí)行,但由于政府處在科層體系框架之中,因而其運(yùn)行要遵循官僚體制的邏輯,要注重專業(yè)性和程序性。當(dāng)然,縣長(zhǎng)或常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭的調(diào)度會(huì),有時(shí)候是分別牽頭,有時(shí)融合在一起,依據(jù)工作性質(zhì)來定。比如,如果分管副縣長(zhǎng)覺得工作需要縣長(zhǎng)來推動(dòng),通常會(huì)邀請(qǐng)常務(wù)副縣長(zhǎng)或縣長(zhǎng)來牽頭調(diào)度,雖工作性質(zhì)有所不同,但一般都屬于縣域的中心工作。分管副縣長(zhǎng)牽頭的調(diào)度會(huì)是第四個(gè)層次,它針對(duì)縣域的日常工作。日常工作通常指常規(guī)性工作、日常運(yùn)作的事務(wù)性工作,比如夏天防火、春季防洪等季節(jié)性工作。另外,職能部門也有調(diào)度會(huì),比如某個(gè)職能部門牽頭的調(diào)度會(huì)(見表1)。

值得一提的是,特定工作、重點(diǎn)工作、中心工作和日常工作主要依據(jù)工作的性質(zhì)及對(duì)縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響程度來劃分,有些是相互交叉的,比如重點(diǎn)工作顯然是中心工作,中心工作中最重要的部分是重點(diǎn)工作。但不管哪種工作,都會(huì)存在或多或少的困難和障礙,因此,需要通過黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的方式來整合行政資源,形成多元協(xié)同與分工合作。

表1 黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的設(shè)定與類型

(二)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)縣域協(xié)同治理的實(shí)踐:D縣的經(jīng)驗(yàn)

本文選擇D縣的案例來討論。在案例研究中,研究者常常借助“過程追蹤”來探究系列事件或決策過程,通過連接自變量與結(jié)果的因果關(guān)系來探尋每個(gè)環(huán)節(jié)的可觀察證據(jù)[19]61。在案例研究中,最重要的是案例選擇,而案例選擇首先要確定分析單位,然后要運(yùn)用“復(fù)現(xiàn)邏輯”(replication logic)來選擇最終的案例。選擇D縣就是遵循了這種原則,而且課題組長(zhǎng)期跟蹤研究D縣,所呈現(xiàn)的故事具有典型性,能夠滿足本研究的要求。

1.特定工作與整體性調(diào)度會(huì)

縣域都有特定工作,即在特定時(shí)期針對(duì)某一特定目標(biāo)而啟動(dòng)的工作,比如,通常被稱為“一號(hào)工程”(或一把手工程)項(xiàng)目就是一項(xiàng)特定工作。D縣屬于中部J省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣,人口45萬(wàn),是國(guó)家級(jí)貧困縣。按照國(guó)家有關(guān)政策要求,D縣需在2020年前退出貧困縣行列。因此,如何高質(zhì)量退出貧困縣行列就成為D縣2020年的“一號(hào)工程”項(xiàng)目,也是D縣的特定工作。

毋庸置疑,“一號(hào)工程”項(xiàng)目具有目標(biāo)復(fù)雜性和任務(wù)艱巨性,需通過四套班子牽頭的整體性調(diào)度會(huì)來形成部門之間的協(xié)同,并讓任務(wù)機(jī)會(huì)涵蓋所有領(lǐng)域。整體性調(diào)度會(huì),一般分三個(gè)層次推進(jìn)。一是以縣委辦、政府辦的名義出臺(tái)紅頭文件,下發(fā)到各個(gè)職能部門。例如,D縣制定了《關(guān)于貫徹落實(shí)貧困縣退出的實(shí)施方案》,就總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)以及各個(gè)部門的職責(zé)作了部署。二是召開專門會(huì)議。四套班子成員全部參與,通過專門會(huì)議來傳達(dá)壓力和落實(shí)責(zé)任。三是舉行現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議。四套班子成員就某一個(gè)專題,到現(xiàn)場(chǎng)傳達(dá)調(diào)動(dòng),整合資源,動(dòng)員部署。如,D縣為了拆除農(nóng)村土坯房,就曾到C村的新農(nóng)村示范點(diǎn)開展現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議,相關(guān)職能部門的一把手全部到場(chǎng),就實(shí)施目標(biāo)、部門之間配合以及工期倒排等事項(xiàng)提出了具體而明確的要求。實(shí)踐證明效果比較明顯。

在一般情況下,四套班子牽頭的整體性調(diào)度會(huì),是在特定時(shí)期,針對(duì)事關(guān)縣域發(fā)展最為重要但又難以推進(jìn)的特定工作而展開的,實(shí)現(xiàn)整合全縣資源形成多元協(xié)同與分工合作的政策目標(biāo)。而整體性調(diào)度會(huì)的效果如何,則要取決于在此過程中能夠施加或傳遞壓力的程度。四套班子代表縣域的最高權(quán)力,在縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置,因而作出的決策最為權(quán)威;而且他們可以通過人事、財(cái)政等資源的分配來傳導(dǎo)壓力和責(zé)任,從而對(duì)各職能部門和干部更具潛在的約束力。盡管整體性調(diào)度會(huì)可能包含大量的一種非正式行為,但以“問責(zé)總領(lǐng)”為特性的政府治理模式權(quán)力關(guān)系在當(dāng)前發(fā)生了新的變化[20]114,縣域在問責(zé)權(quán)行使方面具有一定的自由裁量權(quán),并得到了合法性確認(rèn)。因而這種行為能夠獲得廣大民眾的認(rèn)同,并取得實(shí)效。

2.重點(diǎn)工作與縣委書記調(diào)度會(huì)

縣域除了特定工作外,每年還會(huì)有一些重點(diǎn)工作或臨時(shí)性的重要工作,這些工作與縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān),所以推動(dòng)起來可能比較困難,需要由縣委書記牽頭來調(diào)度,這也是縣域黨政統(tǒng)合體制的重要體現(xiàn)。

與整體性調(diào)度會(huì)稍有不同,縣委書記牽頭的調(diào)度會(huì)通常采用專門會(huì)議和專項(xiàng)調(diào)度等方式來推進(jìn)。專門會(huì)議一般是縣委辦以“通知”的形式下發(fā)到相關(guān)職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn),賦予其合法性和權(quán)威性。如,2021年,D縣以縣委辦的名義下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我縣招商引資再上一個(gè)臺(tái)階的通知》。眾所周知,招商引資歷來是縣域的重點(diǎn)工作,也是縣委書記最為關(guān)心的一項(xiàng)工作,因?yàn)樗c縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),所以縣委書記必須抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán),進(jìn)而贏得對(duì)縣域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)[21]15。由于國(guó)家推行黨管干部組織制度,干部的任用、提拔等事項(xiàng)都是由黨委負(fù)責(zé),而縣委書記在其中扮演著舉足輕重的角色,因而,縣委書記牽頭的調(diào)度會(huì)能起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。

專項(xiàng)調(diào)度是另一種形式。專項(xiàng)調(diào)度通常是針對(duì)某項(xiàng)合作不力、進(jìn)展不順暢的專項(xiàng)重點(diǎn)工作來推動(dòng)的。比如,D縣脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在圍繞“兩不愁、三保障”方面的工作進(jìn)度出現(xiàn)差異,尤其是解決貧困戶飲水安全、住房安全等方面存在諸多漏洞。盡管在許多場(chǎng)合,分管領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)工作的重要性,但效果總是不盡如人意。為了進(jìn)一步引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視,并傳遞壓力,D縣縣委書記圍繞如何來解決“兩不愁、三保障”的專項(xiàng)工作進(jìn)行調(diào)度,要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手和相關(guān)職能部門(主要是水利和住建的負(fù)責(zé)人)參加,邀請(qǐng)專家(第三方評(píng)估專家)就存在的問題進(jìn)行一一講解,并提出具體的整改措施。專項(xiàng)調(diào)度會(huì)的特點(diǎn)是工作目標(biāo)具體,責(zé)任任務(wù)清晰,既能傳遞縣域中心工作的要求,又能指出問題的癥結(jié)。因此,在基層治理實(shí)踐中,專項(xiàng)調(diào)度成為調(diào)度會(huì)最為常見、效果最為明顯的一種政策實(shí)施形式,也是“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的具體化和實(shí)踐化表現(xiàn)[22]93。

當(dāng)然,按照職責(zé)分工,縣委書記主要工作范圍在黨委,政務(wù)工作應(yīng)由行政部門來推動(dòng)。然而,由于縣域具有黨政統(tǒng)合的特性,黨委工作邊界往往比較模糊,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此?？h委書記的一把手權(quán)力,不僅體現(xiàn)在對(duì)縣域干部的任用上,還無處不存在于影響縣域決策和公共政策執(zhí)行的過程中[23]64。另外,縣委書記在行使權(quán)力時(shí),常常是正式權(quán)力與非正式權(quán)力交替使用,因此,縣委書記的權(quán)力運(yùn)用與調(diào)度會(huì)的壓力責(zé)任效果產(chǎn)生了聯(lián)動(dòng),推動(dòng)了重點(diǎn)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.中心工作與日常工作的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)

除了上述兩個(gè)層次的調(diào)度會(huì),最為頻繁和普遍的就屬由政府牽頭的調(diào)度會(huì),稱之為中心工作調(diào)度會(huì)。與重點(diǎn)工作相比,中心工作涉及面更廣一些,通常是比較穩(wěn)定而又重要的工作。如,縣域的中心工作常常包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和安全生產(chǎn)等。中心工作常常含有重點(diǎn)工作,而重點(diǎn)工作有時(shí)也是中心工作,二者相互交織在一起。中心工作的調(diào)度會(huì)通常是縣長(zhǎng)或常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭,相關(guān)職能部門參與,以明確職責(zé)分工、形成合力,推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。由于政府是行政部門,是政策的真正執(zhí)行者,而常務(wù)副縣長(zhǎng)的主要職責(zé)就是負(fù)責(zé)政策落地。因此,相比較而言,中心工作的調(diào)度會(huì),常務(wù)副縣長(zhǎng)的作用更凸顯。當(dāng)然,為了突出工作的重要性和緊迫性,縣長(zhǎng)也會(huì)成為調(diào)度的牽頭人,來推動(dòng)各項(xiàng)工作落地。

中心工作的調(diào)度,最為常見的形式是現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度。與特定工作、重點(diǎn)工作相比,中心工作對(duì)過程的合法性、程序的正義性恪守程度較低。因?yàn)橹行墓ぷ鞒３６际切┚唧w工作,以解決問題為導(dǎo)向,要求工作方式靈活,能突破科層體制的束縛。使用現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度有利于獲取第一手信息,便于有針對(duì)性解決政策執(zhí)行過程中的阻滯問題,故中心工作采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)的方式,更能取得事半功倍的效果。如,5月份,D縣進(jìn)入雨季,防汛成為這個(gè)時(shí)期的中心工作,通常是采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)的方式來布置工作。除了常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭的調(diào)度會(huì)外,分管副縣長(zhǎng)的調(diào)度會(huì)也很頻繁,稱之為日常工作調(diào)度會(huì)。與常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭的相比,分管副縣長(zhǎng)牽頭的調(diào)度會(huì)無論是層次還是規(guī)格上都要低一些,涉及的范圍也相對(duì)小一些,但也涉及縣域的日常工作。如,D縣有9個(gè)分管副縣長(zhǎng),各自分管一塊自己的業(yè)務(wù)工作,很多工作都是通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)的形式來推動(dòng)。

綜上可知,縣域的調(diào)度會(huì)工作主要在政府,但由于縣域權(quán)力集中在黨委,因而特定、重要的工作還是要通過黨委的名義發(fā)出,并上升到政府決策,繼而轉(zhuǎn)化為政府的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。這也是縣域黨政統(tǒng)合體制治理實(shí)踐的重要表現(xiàn)。

(三)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)縣域協(xié)同治理的效果

衡量一項(xiàng)政策是否取得了效果,主要看政策目標(biāo)與政策執(zhí)行結(jié)果是否吻合。一般而言,吻合度越高,效果越好,反之亦然。黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的層次不同,其協(xié)同治理效果也不一樣。

1.整體性調(diào)度會(huì)的效果

D縣的整體性調(diào)度會(huì)是四套班子牽頭,相關(guān)職能部門協(xié)同參與,其政策目標(biāo)是“高質(zhì)量退出貧困縣行列”,而衡量高質(zhì)量退出的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要體現(xiàn)在“兩率一度”上,即“貧困發(fā)生率、錯(cuò)退率和群眾滿意度”。相比較而言,群眾滿意度是一個(gè)不確定性指標(biāo),因?yàn)闈M意度是一個(gè)主觀測(cè)量指標(biāo),主觀性較強(qiáng)。盡管如此,但是由于是四套班子的整體性調(diào)度,黨政機(jī)關(guān)幾乎全員參與脫貧攻堅(jiān),下鄉(xiāng)走訪、包村包戶,政府與民眾的關(guān)系大為改善,取得了較為明顯的效果(見表2)。

表2 整體性調(diào)度會(huì)的政策效果

從表2統(tǒng)計(jì)的情況來看,通過整體性調(diào)度后,高質(zhì)量退出貧困縣行列的政策目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn),除了群眾滿意度這個(gè)指標(biāo)不確定外,其他的指標(biāo)與政策預(yù)期基本吻合。在J省同年度6個(gè)退出貧困縣的內(nèi)部排名中,D縣獲得綜合排名第二的好成績(jī)(2)資料來源于筆者的實(shí)地調(diào)查。。由于整體性調(diào)度會(huì)是由縣域四套班子聯(lián)合推動(dòng),針對(duì)特定工作,其組織動(dòng)員和資源配置可以觸及各個(gè)領(lǐng)域和覆蓋各個(gè)部門,因而其協(xié)同效果較好。加之黨政統(tǒng)合的制度安排,為整體性調(diào)度會(huì)施加壓力和責(zé)任提供了過程的合法性和程序的正義性,即使在推進(jìn)過程中,有非正式規(guī)則嵌入其中,但因其目標(biāo)的共識(shí)性與公共性而容易獲得群眾的認(rèn)可。

2.重點(diǎn)工作的調(diào)度會(huì)效果

與特定工作相比較,重點(diǎn)工作一般是年度工作,即每一年至少有一項(xiàng)重點(diǎn)工作是縣委書記關(guān)心并牽頭推動(dòng)的。2020年,D縣重點(diǎn)工作的政策目標(biāo)就是招商引資上一個(gè)臺(tái)階,以拉動(dòng)D縣經(jīng)濟(jì)進(jìn)位發(fā)展,從而能夠抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)(見表3)。

表3 重點(diǎn)工作調(diào)度會(huì)的政策效果

由于招商引資工作成效受到很多因素的制約,D縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱,交通條件一般,自然資源稟賦較差,盡管在政策上作了一些傾斜,但總體效果不盡如人意。由于縣委書記擁有縣域集合權(quán)力資源,在推動(dòng)多元協(xié)同和分工合作方面還是能夠發(fā)揮積極作用。雖然最后結(jié)果與預(yù)期相比存在差距,但過程卻是合理的,即由于縣委書記的調(diào)度,推動(dòng)了部門之間的協(xié)作,并能夠充分地配置資源以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn):能夠?yàn)镈縣帶來稅收的企業(yè)并不多,受疫情影響,很多企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱。在這種情況下,縣委書記重點(diǎn)工作的調(diào)度效果,取決于是否推動(dòng)了部門之間的多元協(xié)同和分工合作。因此,縣域的工作主要以推動(dòng)實(shí)施為主。一般而言,大多數(shù)的工作是強(qiáng)壓力弱責(zé)任,重點(diǎn)工作也不例外。

中心、日常工作的調(diào)度,主要是完成縣域的基本政策目標(biāo),通常會(huì)把結(jié)果納入年終績(jī)效考核中。由于中心、日常工作的政策目標(biāo)較清晰,有些是日常性的工作,且目標(biāo)要求不高(比如,完成上級(jí)政府下達(dá)的早稻播種面積、防溺水、帶有季節(jié)性的抗旱森林防火等),調(diào)度的目的是督促各個(gè)職能部門履職盡責(zé)。在一般情況下,只要能盡職盡責(zé),政策目標(biāo)基本能夠?qū)崿F(xiàn),因而調(diào)度的效果也較好。比如,D縣有關(guān)防汛工作的調(diào)度會(huì),防汛屬于日常性工作,幾乎每年雨季到來都需要做好預(yù)案,只是通過調(diào)度,再一次提醒各個(gè)職能部門,履職盡責(zé)。因此,與特定工作、重點(diǎn)工作調(diào)度會(huì)相比,中心、日常工作調(diào)度施加的壓力相對(duì)較弱,問責(zé)概率也不是很高;且由于是縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng),或分管副縣長(zhǎng)牽頭,故其使用效果還是比較明顯(見表4)。

表4 中心工作與日常工作調(diào)度會(huì)的政策效果

由上可知,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是一種正式規(guī)則與非正式規(guī)則交互使用的半科層化治理方式。從某種意義上講,這種治理形式雖然降低了科層組織的專業(yè)化程度,卻為黨政統(tǒng)合體制在縣域的有序運(yùn)行提供了平臺(tái),促進(jìn)了多元協(xié)同和分工合作,進(jìn)而有助于提高地方治理績(jī)效。

三、黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的制度保障

從D縣的經(jīng)驗(yàn)可知,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是推動(dòng)縣域工作的主要手段和形式,或者說,正是縣域黨政統(tǒng)合體制機(jī)制和縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)的特性,衍生了黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的治理方式,并成為縣域黨政統(tǒng)合體制的實(shí)踐策略。然而,黨對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨抓住縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)以及群眾對(duì)黨政統(tǒng)合的社會(huì)認(rèn)同為黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行提供了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等制度保障。

(一)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行的政治保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)以及所擁有的確定性制度安排是黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行的政治保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切行政工作的基礎(chǔ)。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅能確保行政工作沿著正確的政治方向前進(jìn),而且是其獲取治理合法性資源的前提。

黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性和必要性在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和歷次黨的報(bào)告文獻(xiàn)中均有體現(xiàn),尤其在黨的十九大報(bào)告中更為明確和突出,“工、農(nóng)、兵、學(xué)、商”都應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。不僅如此,在中國(guó)國(guó)家制度的安排、國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中,均凸顯了黨的位置。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一種政治力量,在國(guó)家的政治生活、社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活等方面發(fā)揮著重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同方向,塑造新型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),才有可能為整合資源、多元協(xié)同與分工合作提供條件。當(dāng)然,中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐也證明,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切事業(yè)取得成功的保證,也是確保其沿著正確道路前進(jìn)的基礎(chǔ)。

縣域黨政統(tǒng)合體制的實(shí)踐是通過調(diào)度會(huì)來運(yùn)行的,但其運(yùn)行的前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建引領(lǐng)[24]57。盡管在縣域存在黨政系統(tǒng)、條塊部門等較為復(fù)雜的組織關(guān)系,但黨的組織除了有自身獨(dú)立的系統(tǒng)外(比如縣黨委),它還通過各種形式嵌入其他組織體系中,從而構(gòu)成了較為完備的黨組織網(wǎng)絡(luò)(比如,在政府系統(tǒng)有黨組和基層黨組織等)。正是這套體制機(jī)制,為調(diào)度會(huì)進(jìn)行組織動(dòng)員和資源調(diào)配奠定了重要的政治基礎(chǔ)?？梢?堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的運(yùn)行提供了政治保障。換言之,脫離或弱化黨的領(lǐng)導(dǎo),均難以使不同利益傾向的部門之間形成合力,調(diào)度會(huì)也就失去運(yùn)行的政治基礎(chǔ)。從行政體系來看,中國(guó)的行政管理體制具有權(quán)力的分割特性,在權(quán)力結(jié)構(gòu)上形成了條塊關(guān)系,在某些局部資源的配置上存在各自為陣的現(xiàn)象,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)可以從政治上打破這種權(quán)力分割關(guān)系,把它們整合到黨的系統(tǒng)中來。因此,沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治保障,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是沒有辦法運(yùn)作的。

(二)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)保障

抓住縣域經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán),為黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行提供了經(jīng)濟(jì)保障。

在任何時(shí)期,經(jīng)濟(jì)工作始終是縣域治理的重要內(nèi)容,抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)也是縣域的重點(diǎn)工作。盡管從職能分工來看,經(jīng)濟(jì)工作的職責(zé)主要由政府來行使,但縣委書記無一例外會(huì)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在其工作職責(zé)的范圍內(nèi),并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、工作定位等方面發(fā)揮著重要的作用,這也是縣域黨政統(tǒng)合體制展現(xiàn)的一種重要形式。因此,縣委書記抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán),并把它作為工作中心是符合縣域黨政統(tǒng)合體制的經(jīng)濟(jì)制度邏輯。

把抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)視為縣域黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)保障,可以從兩個(gè)方面理解:一是黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是一個(gè)資源調(diào)動(dòng)和組合的行動(dòng)過程,必要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和保障是基本前提,越是難以實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo),越是要有足夠的經(jīng)濟(jì)保障作為基礎(chǔ);二是縣域的政策目標(biāo)主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì),而黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的很多內(nèi)容幾乎無一例外地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接關(guān)聯(lián)或間接關(guān)聯(lián)。強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性,不僅能夠獲得職能部門的廣泛認(rèn)同,容易達(dá)成共識(shí),而且反過來能為推動(dòng)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的運(yùn)行提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如,在D縣,為了高質(zhì)量完成退出貧困縣的目標(biāo),不僅在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)整合項(xiàng)目資金累計(jì)達(dá)2.56億元,用于改善基礎(chǔ)設(shè)施,而且利用城投等多重金融手段籌集資金,投入提高居民社會(huì)保障水平、改善農(nóng)民出行條件等領(lǐng)域。這些實(shí)實(shí)在在的成果能夠被民眾看得見、感受到,進(jìn)一步強(qiáng)化了普通民眾對(duì)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的認(rèn)同,從而有助于增加領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配?；蛟S正是這個(gè)原因,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越好,行政資源的配置就越有效,組織動(dòng)員的能力就越強(qiáng),效果也越好。

當(dāng)然,公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度為黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行奠定了經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。因?yàn)檫@種經(jīng)濟(jì)制度塑造了中國(guó)特色的政治權(quán)力架構(gòu)以及政府職能,比如,為人民服務(wù)、一切權(quán)力屬于人民等,而且框定了中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命和賦予追求績(jī)效的合法性動(dòng)力。因此,公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度與黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)有較強(qiáng)的適應(yīng)性,并為其提供經(jīng)濟(jì)保障。

(三)黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行的社會(huì)保障

黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)運(yùn)行的社會(huì)保障基礎(chǔ)是黨政統(tǒng)合的體制機(jī)制能否得到民眾的認(rèn)同和接受,以及其認(rèn)同和接受的程度。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是這種運(yùn)作方式是否被調(diào)度會(huì)牽頭主體或相關(guān)人員所接受,并自覺遵行;二是被施加對(duì)象是否主動(dòng)接受,并自愿服從。

如前所述,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)并非一項(xiàng)確定性的制度安排,而是非正式規(guī)則與正式規(guī)則交替使用,是一種半科層化的治理方式。如果按照科層體系的要求,它需要遵循基本的規(guī)范和制度,權(quán)力的運(yùn)行有其特定的渠道,覆蓋范圍也是確定的。如果嚴(yán)格遵循科層體系的規(guī)則,分屬不同部門的協(xié)同就非常困難,因?yàn)椴块T之間的運(yùn)作有模式化的程序、指令和規(guī)則,也有相對(duì)固定的渠道。然而,正因?yàn)辄h政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是一種半正式的制度安排,在實(shí)踐過程中并非完全依托科層體系,而是超越科層體系之外,注入了大量非正式規(guī)則,具有較大的靈活性。它能夠得到行動(dòng)主體或相關(guān)人員的接受并自覺參與其中,認(rèn)同黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的正當(dāng)性,從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)相互間多元協(xié)同和分工合作的目標(biāo);另外,被施加的對(duì)象,也能自覺認(rèn)同黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)所具有的合法性,并自愿服從調(diào)度會(huì)所發(fā)出的指令。

當(dāng)然,縣域的黨政統(tǒng)合體制本身是源于基層治理事務(wù)的復(fù)雜性和多變性,而作為其實(shí)踐策略形式的黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì),正是面對(duì)治理事務(wù)的復(fù)雜性和多變性而作出的適應(yīng)性反應(yīng)。但這種兼有正式規(guī)則和非正式規(guī)則使用的黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì),具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ),被民眾所認(rèn)可和接受,并轉(zhuǎn)換為自覺服從,才使得黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)打破科層體系的壁壘、形成多元協(xié)同和分工合作的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

由上可知,中國(guó)縣域的黨政統(tǒng)合體制是通過調(diào)度會(huì)的實(shí)踐形式來運(yùn)行的。黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)對(duì)于解決部門之間條塊關(guān)系的分割、實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同和分工合作具有一定的功能。通過對(duì)D縣的研究發(fā)現(xiàn),黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)對(duì)于提升縣域協(xié)同治理、推動(dòng)政策落地和提高治理績(jī)效發(fā)揮了積極作用。然而,黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是一種非正式的制度安排,調(diào)度的效果與牽頭者所擁有的權(quán)力資源有很大關(guān)系,被調(diào)度的對(duì)象也會(huì)根據(jù)牽頭者所施加的壓力和責(zé)任大小來調(diào)整自身行為。這在一定程度上也反證了黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)作為一種半正式治理機(jī)制所具有的特性。

黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)的出現(xiàn)和有效運(yùn)行,一方面反映了在部門之間復(fù)雜的條塊關(guān)系中,需要有一種能超越或凌駕于已有制度安排的治理機(jī)制;另一方面說明本屬于不同組織體系的黨政機(jī)構(gòu)可通過調(diào)度會(huì)使之融合在一起,共同為提高地方治理績(jī)效發(fā)揮積極作用。但由于黨政統(tǒng)合調(diào)度會(huì)是一種非確定性的制度安排,因此,其運(yùn)行的過程和效果受到外界因素的干擾比較大,比如與牽頭者的個(gè)人能力、人格魅力等都有很大關(guān)系,從而也會(huì)帶來一些不確定的結(jié)果。這就需要在行政體制改革中,巧妙地吸納這種治理方式,注重“目標(biāo)管理”與“政治評(píng)價(jià)”[25]22,使之成為正式制度的一部分。當(dāng)然,這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既需要優(yōu)化基層治理環(huán)境,又需要改革黨政統(tǒng)合體制。但充分利用既有的傳統(tǒng)治理資源來為基層治理服務(wù)是未來努力的方向。