劉磊 段海強 荀志強 韓秀麗

摘要：農(nóng)業(yè)保險政策是國家糧食安全和鄉(xiāng)村振興的重要保障，與傳統(tǒng)的物化成本保險和價格指數(shù)保險相比，完全成本保險和種植收入保險具有保險保障更高更全面、保險保費補貼更優(yōu)化、對保險機構要求更高、農(nóng)民選擇權更大、保險經(jīng)營更精細和精準、保險發(fā)展更穩(wěn)定和持續(xù)等特點和優(yōu)勢，符合農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展要求。開展完全成本保險和種植收入保險后，投保率、理賠額、對農(nóng)作物單位面積收入（或產(chǎn)值）的保障程度均有大幅提高，穩(wěn)定了投保農(nóng)戶的種糧收入預期，支持了農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)保險保障水平。但是在投保試點運行中也存在著農(nóng)戶承保意識不強、險種單一、賠付標準不規(guī)范、賠付不及時等一些突出問題。下一步，要針對存在的突出問題對農(nóng)業(yè)保險政策進行優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，繼續(xù)加大財政支持力度，最大限度保障承保農(nóng)戶權益，暢通農(nóng)業(yè)保險服務的“最后一公里”，為農(nóng)業(yè)保險的順利實施創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

關鍵詞：完全成本保險 種植收入保險 實踐成效 轉(zhuǎn)型升級

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險在提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、服務鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用越來越受到重視。我國自2007年開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，但保障水平仍以直接物化成本為主，難以滿足農(nóng)戶日益增長的風險保障需求。為提升農(nóng)業(yè)保險保障水平，2018年至2021年，我國在部分省份開展完全成本保險和種植收入保險試點，為下一步推廣進行了有益探索，也積累了一定經(jīng)驗。2021年6月24日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和銀保監(jiān)會印發(fā)《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》，將完全成本保險和種植收入保險的實施范圍進一步擴大，進一步提升農(nóng)業(yè)保險保障水平和服務范圍。2022年中央一號文件明確提出“實現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋”，對加快推進主糧作物完全成本保險和種植收入保險工作做出部署。在一系列政策推動下，我國農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)形成以政策性保險為基礎、商業(yè)性保險和互助保險為補充的農(nóng)業(yè)保險體系，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全和穩(wěn)定農(nóng)民收入的促進作用日益凸顯。

一、試點市開展完全成本保險投保的實踐經(jīng)驗

曲阜市轄4街道8鎮(zhèn)，有292個行政村，共62萬人，耕地面積56.77萬畝，其中，玉米、小麥種植面積44.9萬畝。開展完全成本保險和種植收入保險投保試點以來，曲阜市先行先試，大膽創(chuàng)新，積極謀劃，健全組織協(xié)調(diào)、激勵約束機制，鼓勵探索“農(nóng)業(yè)保險+”新型農(nóng)業(yè)保險體制，充分發(fā)揮科技驅(qū)動作用，有力地提升了農(nóng)業(yè)保險的綜合服務效能，形成了一系列具有借鑒和推廣意義的經(jīng)驗做法。

（一）強化領導，健全保險體系

曲阜市委、市政府對農(nóng)業(yè)保險工作高度重視，始終把這項工作作為“富民惠民，改善民生”的一項重要工作來抓，成立了市長任組長，常務副市長、分管農(nóng)業(yè)的副市長為副組長，財政、審計、農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、民政、氣象、保險公司等部門主要負責人為成員的農(nóng)業(yè)保險工作領導小組，全市12個鎮(zhèn)街建立了農(nóng)業(yè)保險工作機構，配備了農(nóng)業(yè)保險專干人員和村級協(xié)保員，形成了市、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦和服務網(wǎng)絡，落實專班專人負責。市鎮(zhèn)兩級建立和完善了農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)庫，農(nóng)業(yè)保險檔案資料實現(xiàn)了規(guī)范化管理，農(nóng)業(yè)保險網(wǎng)絡體系基本建成，為農(nóng)業(yè)保險工作的開展提供了強有力的組織保障。

（二）宣傳引導，增強農(nóng)保意識

針對農(nóng)業(yè)保險工作政策性強、涉及面廣、工作復雜的實際，曲阜市突出加強政策性農(nóng)業(yè)保險工作的宣傳培訓力度。一是加強業(yè)務培訓。多次對鎮(zhèn)街干部、村“兩委”班子成員和鎮(zhèn)街農(nóng)業(yè)保險專干、協(xié)保員進行了全面系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策性保險工作知識業(yè)務培訓，使鎮(zhèn)村干部全面掌握了農(nóng)業(yè)政策性保險工作相關政策及業(yè)務知識，為開展工作打下了堅實的基礎。二是加大政策宣傳。利用廣播電視、標語專欄、發(fā)放宣傳單等多種方式，大力宣傳講解農(nóng)業(yè)政策性保險重要性以及保險品種、繳費標準、賠償辦法等內(nèi)容，使農(nóng)業(yè)保險政策真正深入民心，引導農(nóng)戶自覺參保投保。三是抓好典型示范。積極宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險受益典型案例，以事實說話，讓廣大農(nóng)民從身邊事例感受農(nóng)業(yè)保險帶來的利益，極大地提高了群眾認知度，得到農(nóng)民的大力支持、配合和廣泛參與。

（三）完善制度，規(guī)范操作行為

為進一步加強和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險工作管理，曲阜市結合工作實際，制定下發(fā)了《曲阜市政策性農(nóng)業(yè)保險工作實施方案》，進一步明確了相關職能部門工作職責、保險方式、保險標的、保險責任、保險金額、承保理賠等相關事項，建立健全了保費管理、災害查勘、理賠預案等農(nóng)業(yè)保險工作管理制度。理賠管理機制得到了進一步完善，農(nóng)業(yè)災害發(fā)生后，由保險公司會同業(yè)務部門技術人員進行現(xiàn)場勘查定損，在理賠服務上，實行及時查勘定損、快速理賠，賠款直接打卡到戶。

（四）嚴格考核，強化工作落實

為進一步提高農(nóng)業(yè)保險工作績效，曲阜市根據(jù)農(nóng)業(yè)保險工作要求，加大對鎮(zhèn)街和承保機構績效考核力度。對鎮(zhèn)街，重點考核農(nóng)業(yè)保險服務體系建設、政策宣傳、協(xié)助承保機構收繳保費及查勘定損等方面，實行綜合計分考核。根據(jù)考核內(nèi)容和考評結果，按總分從高分到低分進行排列，確定類別，按類別高低進行獎勵；對承保機構，重點考核服務能力、服務質(zhì)量、服務效果、內(nèi)控管理、加減分情況等方面，年終由曲阜市農(nóng)業(yè)保險工作領導小組相關單位進行績效考評，考評結果與下輪遴選掛鉤。通過以上措施，進一步增強了鎮(zhèn)街及承保機構農(nóng)業(yè)保險工作責任意識，強化了農(nóng)業(yè)保險各項工作的落實。

二、試點市開展完全成本保險投保的運行成效

曲阜市自2012年開展政策性種植業(yè)保險以來，實現(xiàn)了主要農(nóng)產(chǎn)品保險全覆蓋，主要開展了小麥、玉米、花生、馬鈴薯、大豆、溫室大棚和地方特色葡萄保險等。2021年7月開展試點小麥、玉米完全成本保險。小麥完全成本保險每畝保額為950元、保費為34元/畝，市級以上財政承擔80%，農(nóng)戶承擔20%，即收取農(nóng)戶保費為6.8元/畝；玉米完全成本保險每畝保額為950元、保費為40元/畝，市級以上財政承擔80%，農(nóng)戶承擔20%，即收取農(nóng)戶保費為8元/畝。2021年，全市保費總額1352.38萬元，市級財政配套保費補貼資金1086.07萬元，農(nóng)戶自負保費266.31萬元。截至2023年，曲阜市因災獲賠773.33萬元，對保障承保農(nóng)戶權益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的災后恢復起到了重要作用。

（一）保額翻一番，農(nóng)戶覺得“更劃算”，投保的積極性更高

2022年，曲阜市吳村鎮(zhèn)中心村農(nóng)戶翟恒英嘗到了種植業(yè)完全成本保險的甜頭。當季小麥翟恒英種植了6畝，2022年春季因為天氣干旱造成該戶小麥受災面積達1.66畝，獲得理賠款531.92元。對比2021年，同樣種植6畝小麥，她家因風災受災0.9畝，收到賠款115.02元。兩年損失程度相差不大，損失面積相差不大，2022年的小麥完全成本保險比物化成本保險收到的賠付高出不少。保障比物化成本保險高的完全成本保險讓其和周圍人對農(nóng)業(yè)保險的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變，逐漸從“要我?！鞭D(zhuǎn)向了“我要?！薄?019—2021年，曲阜市小麥種植業(yè)保險投保畝數(shù)分別為17.44萬畝、14.16萬畝、15.68萬畝，保費分別為313.92萬元、291.46萬元、400.69萬元，其中農(nóng)戶個人承擔部分分別為62.78萬元、58.29萬元、80.14萬元。近三年間，該地投保面積穩(wěn)中有升，投保率保持高位，完全成本保險廣受農(nóng)民的歡迎。

（二）保障規(guī)模經(jīng)營主體權益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險更低

曲阜市吳村鎮(zhèn)蔣寨村種糧大戶鄭斗銀投保了150畝玉米完全成本保險，2021年秋天的一場暴雨導致玉米大面積受損，承保機構最終定損90畝受損，賠付11867.40元，平均每畝賠付131.85元。該農(nóng)戶反映，當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)成本約500元每畝，保險賠付款能夠補助土地租金，免除了他的后顧之憂。在曲阜市，像吳村鎮(zhèn)鄭斗銀這樣的種糧大戶有500多戶（家）。目前，曲阜市土地流轉(zhuǎn)面積29.96萬畝，流轉(zhuǎn)率達到了53.0%。土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的先決條件，而大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體風險保障水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)?；簿哂兄匾饬x。曲阜市財政部門和承保機構反映，與小農(nóng)戶相比，種糧大戶及農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對提高農(nóng)業(yè)保險保障程度的需求更為迫切，對農(nóng)業(yè)保險政策擴面提標工作的獲得感更強。完全成本保險最突出的特點是將土地成本納入保障范圍，種糧大戶心安了，也更有生產(chǎn)積極性了，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量、高效率發(fā)展的動力也就有了。

（三）村村“上崗”協(xié)保員，專合社投保效率更高

前期，中國人民財產(chǎn)保險公司曲阜市姚村鎮(zhèn)營銷服務部工作人員，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組走訪清點姚村鎮(zhèn)完全成本保險投保意向戶小麥、玉米種植地塊的面積和標的。據(jù)介紹，曲阜市完全成本保險投保方式有兩種：單戶種植面積在100畝以下的參與村集體組織統(tǒng)一投保，面積在100畝以上的種糧大戶單獨與保險公司簽投保單。2022年，曲阜市投保者中小散戶占95%以上。保險金額和保費由政策統(tǒng)一規(guī)定，政府和農(nóng)戶分別承擔80%和20%。假如投了保的玉米種下后遭受了損失，保險公司就會和農(nóng)戶、政府有關部門人員、專家等一起到現(xiàn)場考核取證，根據(jù)玉米在出苗期、拔節(jié)期、開花期、成熟期等不同生長階段進行定損。曲阜市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道多、村組多、農(nóng)戶多，而保險公司人手有限，為了提高辦事效率，曲阜市在每個村確定了知農(nóng)事、熟農(nóng)情的人員作為公司協(xié)保員，幫助走家入戶宣傳保險政策知識，辦理參保相關業(yè)務。

（四）集體投保、分戶賠付，協(xié)同推進抗風險能力更強

在調(diào)研中，保險公司及村組干部普遍反映，動員投保存在一定困難。具體表現(xiàn)在：一方面，村民多而分散，如果讓村干部挨家挨戶做動員、簽合同，工作量很大；另一方面，現(xiàn)在不少年輕人外出打工，家中多為老年人，他們投保意愿普遍不強。針對這個難題，曲阜市出臺政策允許村集體組織小農(nóng)戶集體投保、分戶賠付，并鼓勵各鎮(zhèn)街結合實際，協(xié)同推進投保工作。例如，曲阜市吳村鎮(zhèn)峪東村成立了糧食專業(yè)合作社，將所有社員的土地集中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)過來，每年由專業(yè)合作社與保險公司直接簽投保單，免去了工作人員四處奔跑的麻煩。

三、試點市開展完全成本保險投保存在的主要問題

（一）受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響，農(nóng)民的保險意識較差

部分農(nóng)民靠天吃飯、依賴政府的傳統(tǒng)思想依舊存在，加上低收入與高費率的矛盾讓他們不愿自繳保費購買保險，抑制了農(nóng)戶對保險的需求。農(nóng)民認為種地本來就不掙錢，何必花這些冤枉錢；出災賠付金額也少導致農(nóng)民更不愿付出現(xiàn)實的保險成本，所以不入政策性保險和選擇地塊入?，F(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)業(yè)保險承保的風險發(fā)生的概率高、覆蓋面廣，而熟悉農(nóng)業(yè)又精通農(nóng)業(yè)保險的人才少。例如，曲阜市姚村鎮(zhèn)營銷服務部技術人員只有3名，而且是兼職人員，投保地塊難以準確確認，賠付標準不能精準核定，存在保險公司與地方及農(nóng)戶代表“談”出來賠付的問題，到戶理賠存有平均主義，不能體現(xiàn)保險的作用，并且容易引發(fā)矛盾和糾紛。

（二）試點險種保險條款設計不盡合理

一是保額和費率的厘定相對粗放。糧食作物種植面積較為廣闊，不同地區(qū)成本、產(chǎn)值數(shù)據(jù)以及理賠風險不盡相同，規(guī)模經(jīng)營戶、小農(nóng)戶和貧困戶的風險偏好與自身經(jīng)濟收入水平也存在很大不同。二是收入保險中價格的確定機制有待進一步研究。收入保險要同時考慮產(chǎn)量和價格雙重因素，縣級保險公司在計算收入時使用的價格均以期貨市場為準，出險后獲賠金額與實際收入損失有一定差距。三是保險公司對常年出災區(qū)域承保意愿不強，由于曲阜市位于魯中南山地丘陵區(qū)向華北平原的過渡地帶，丘陵地占地面積大，農(nóng)業(yè)自然災害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)保險承保的風險發(fā)生概率高、損失巨大而且覆蓋面廣，因此保險公司的賠付率也相對更高，對常年出災區(qū)域承保意愿不強，宣傳力度相應有所折扣。

（三）保險經(jīng)辦機構基層服務能力仍有不足

農(nóng)業(yè)保險業(yè)務覆蓋范圍主要在農(nóng)村，點多面廣，對保險經(jīng)辦機構的基層服務能力提出了更高要求。在實際開展業(yè)務的過程中，有的保險機構服務能力仍有不足。一是部分基層服務人員專業(yè)性有待提高。雖然大部分保險經(jīng)辦機構在縣級設立了分支機構，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了“三農(nóng)”服務站點，但專職農(nóng)險工作人員占比不高。曲阜市普遍一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只配備2名保險公司業(yè)務人員和若干個村協(xié)保員。受運營成本等因素影響，承保、理賠方面很多工作依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組或者協(xié)保員協(xié)辦，專業(yè)化程度的欠缺導致在科學精準理賠上存在差距。二是存在“重保輕賠”現(xiàn)象。在發(fā)動農(nóng)戶投保階段，保險經(jīng)辦機構往往比較積極。農(nóng)戶受災后，保險公司在查勘、定損的精確度和理賠的時效性仍有一定差距，實際賠付金額也與農(nóng)戶預期存在差距，造成“重保輕賠”的現(xiàn)象。

四、開展完全成本保險轉(zhuǎn)型升級的意見和建議

（一）發(fā)揮政策合力，構建多層次的保險保障體系

為保障政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，滿足農(nóng)戶更高層次的風險保障需求，應制定出臺政策性農(nóng)業(yè)保險實施辦法，明確任務責任，合力推動落實，實現(xiàn)愿保盡保、應保盡保。建設一批農(nóng)業(yè)保險整建制推進鎮(zhèn)、村，爭取全市小麥、玉米、花生等大宗糧油作物種植保險參保率達到80%以上。完善不同險種承保機構的遴選機制，避免不正當競爭，形成不同險種相互補充、并行開展、多層次的保險保障體系，為糧食豐產(chǎn)、助力鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎。

（二）減輕農(nóng)戶負擔，優(yōu)化保費補貼資金分擔機制

為進一步增強種植業(yè)險種的吸引力，調(diào)動農(nóng)戶投保積極性，可適當加大縣級財政保費補貼力度，降低農(nóng)戶自交保費比例，或者根據(jù)農(nóng)戶類型分檔設置自交保費比例。此外，隨著試點政策的逐步推廣，保費壓力也隨之增加，應積極探索建立各類財政支農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合機制，通過優(yōu)化資金支出結構，建立多元化的保費投入機制，緩解財政和農(nóng)戶的保費支出壓力。

（三）完善險種設計，切實提升參保農(nóng)戶的獲得感

一是推動保額和費率的設定向科學化、精細化的方向發(fā)展。建議有關部門探索建立農(nóng)產(chǎn)品成本、產(chǎn)值、價格等相關數(shù)據(jù)的分片、定點、實時采集共享機制，使保額設定的依據(jù)更加符合實際，同時可根據(jù)不同年度的情況對保額實行動態(tài)調(diào)整。此外，在考慮地域條件、理賠風險、投保對象差異的基礎上，進一步細化費率的厘定方式。二是針對收入保險的險種設計和理賠機制，進一步研究價格設置標準。在擴大試點范圍時，對稻谷、小麥僅開展完全成本保險，對玉米鼓勵優(yōu)先開展完全成本保險。

（四）規(guī)范保險程序，提高理賠服務水平

嚴格按照中央和山東省制定的有關政策要求，強化責任落實，規(guī)范操作程序，做好承保、理賠工作，嚴禁虛假賠案，嚴禁暗箱操作，嚴防套取財政補貼資金，確保資金使用安全，惠農(nóng)政策落到實處。督促各承保機構堅持“五公開、三到戶”（惠農(nóng)政策公開、參保情況公開、理賠結果公開、服務標準公開、監(jiān)管要求公開，承保到戶、定損到戶、理賠到戶）的操作要求，做好承保、理賠工作。出現(xiàn)災情后，承保公司第一時間搞好災情調(diào)查、面積核實工作，做到不漏查，不錯查，保證查勘效果，最大限度地保護群眾利益。在出現(xiàn)災情后對受損情況及時在村務公示欄公示，將賠付資金通過惠農(nóng)一卡通及時賠付到農(nóng)戶手中。

（五）規(guī)范從業(yè)管理，提高保險經(jīng)辦機構服務水平

有關部門要進一步加強對保險經(jīng)辦機構服務能力的考核評價，將經(jīng)營合規(guī)性、基層網(wǎng)點建設、專業(yè)人員配置、農(nóng)戶滿意度作為重點考核指標，督促保險經(jīng)辦機構繼續(xù)加大在基層人力、物力和財力的投入。保險經(jīng)辦機構要主動加強基層服務隊伍建設，定期開展員工培訓；要創(chuàng)新工作方法，加強科技手段應用，提高理賠效率和精準度；要持續(xù)降低經(jīng)營成本，爭取將綜合費用率控制在20%以內(nèi)。

（六）強化保險意識，深入開展政策性保險宣傳

為使廣大農(nóng)民真正體會到完全成本保險是一項穩(wěn)定農(nóng)民收入、分擔農(nóng)業(yè)風險的惠農(nóng)政策，要積極借助廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，通過張貼標語、印發(fā)宣傳冊、發(fā)放明白紙、播放政策宣講視頻、設置咨詢專線等多種方式，認真細致地做好保險政策、賠償標準、責任范圍等相關政策的宣傳解讀，詳細解答農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的困惑，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認識，切實擴大宣傳覆蓋面，真正讓農(nóng)業(yè)保險政策家喻戶曉、人人皆知，營造農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新發(fā)展的良好氛圍。

（作者單位：1.山東省農(nóng)村經(jīng)濟管理服務總站；2.曲阜市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（曲阜市鄉(xiāng)村振興局））