杜健勛 黃一帆

摘要：風(fēng)險的實證主義和相對主義揭示了氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)不確定性，氣候變化風(fēng)險互聯(lián)、級聯(lián)影響的系統(tǒng)化傾向及其在生成結(jié)構(gòu)、發(fā)展過程、影響受體上的不確定性，對氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)提出了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有政策和法律體系為氣候變化風(fēng)險的應(yīng)對提供了初步的規(guī)范基礎(chǔ)，而漸趨停滯的氣候變化綜合立法、分散游離的氣候變化相關(guān)立法、政策與法律的發(fā)展不均衡，又顯示出氣候變化風(fēng)險因應(yīng)規(guī)范體系應(yīng)對系統(tǒng)不確定性的困境。在此雙重背景下，氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)須重新審視氣候變化的風(fēng)險特征與規(guī)范路徑，明晰系統(tǒng)不確定性對規(guī)范因應(yīng)協(xié)同性、社會性、動態(tài)性的功能期待，以及系統(tǒng)不確定性下規(guī)范體系政策和法律交織的應(yīng)然架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，通過氣候變化風(fēng)險因應(yīng)政策話語的法制轉(zhuǎn)譯，實現(xiàn)氣候變化風(fēng)險因應(yīng)既有規(guī)范架構(gòu)的系統(tǒng)優(yōu)化，進而通過抽象性和實施性政策的協(xié)同轉(zhuǎn)化、政策法律化限度判斷的民意考量、政策法律化主體和結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)對氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定性的功能回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：碳達峰碳中和；系統(tǒng)性風(fēng)險；不確定性；政策法律化

中圖分類號：D912.6?文獻標(biāo)識碼：A?文章編號：1673-5595（2023）06-0073-11

一、引言

氣候變化作為在自然中生成的風(fēng)險，對其因應(yīng)的研究從來就不止是法學(xué)，甚至不主要是法學(xué)。只有當(dāng)氣候變化風(fēng)險的社會建構(gòu)漸顯而具有價值判斷的色彩時，法學(xué)對氣候變化風(fēng)險的研究才成為題中應(yīng)有之義。所以，當(dāng)我們以法學(xué)的規(guī)范視野為起點去思索氣候變化風(fēng)險的規(guī)范意蘊時，更要從法學(xué)之外的知識和方法出發(fā)，去審視氣候變化風(fēng)險特征對規(guī)范因應(yīng)的功能期待。

自2021年9月中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以來，“雙碳”或“氣候變化風(fēng)險應(yīng)對”高頻作為研究背景或內(nèi)容進入各個學(xué)科的視野。法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于“雙碳”或“氣候變化風(fēng)險應(yīng)對”的論文數(shù)量較為豐富，大部分文獻聚焦于政策目標(biāo)實現(xiàn)的整體性法治保障［1-2］，或是政策目標(biāo)規(guī)范化的立法、司法、守法等具體路徑［3-6］。關(guān)于氣候變化風(fēng)險特征對于政策目標(biāo)法治化、規(guī)范化的影響的相關(guān)研究較少，涉及該領(lǐng)域的研究也僅僅片段性地對氣候變化的復(fù)雜性、跨界性、不確定性進行了描述，缺乏系統(tǒng)化的研究，鮮有的較為全面涉及氣候變化風(fēng)險特征的文章也僅僅將其作為背景而非邏輯基點予以研究。［7-8］以風(fēng)險特征為邏輯基點的氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)尚待深入、系統(tǒng)地研究。本文擬通過對氣候變化風(fēng)險特征的全面剖析，嘗試揭示氣候變化風(fēng)險特征的演化機理及功能期待，以此為基點，探索氣候變化風(fēng)險因應(yīng)的既有規(guī)范框架對氣候變化風(fēng)險特征的回應(yīng)。

二、系統(tǒng)不確定性：氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的特殊難題

風(fēng)險的特征分析為氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)預(yù)設(shè)了情境，是本文的研究前提。Otway等較早提出了風(fēng)險特征分析視角的實證主義與相對主義之分，前者將風(fēng)險視為具有危險性質(zhì)的物理屬性，一種獨立于主觀價值的客觀事實；后者將風(fēng)險視為具有社會建構(gòu)的屬性，一種不能夠獨立評估主體的客觀實體。［9］

氣候變化風(fēng)險具有自然建構(gòu)與社會建構(gòu)的雙重屬性。自然建構(gòu)的氣候變化風(fēng)險本體以一種系統(tǒng)性的方式展開，其社會建構(gòu)并未與本體分離，而以認(rèn)識論視角納入的方式疊加在氣候變化風(fēng)險的自然建構(gòu)之上，隨著社會建構(gòu)不確定性的凸顯，氣候變化風(fēng)險由系統(tǒng)性發(fā)展為系統(tǒng)不確定性。故氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定特征的揭示應(yīng)綜合實證主義與相對主義視角，以展現(xiàn)氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)情境的全貌。

（一）氣候變化作為一種系統(tǒng)性風(fēng)險

風(fēng)險的實證主義認(rèn)為，現(xiàn)實與觀察之間存在一種鏡像關(guān)系，風(fēng)險被視作可能性的大小或否定性的范圍。從實證主義視角來看，氣候變化是一種典型的系統(tǒng)性風(fēng)險［10］，聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室（UNDRR）在《災(zāi)害風(fēng)險全球評估報告2022》中指出，系統(tǒng)性風(fēng)險的概念界定應(yīng)以以下觀念為基礎(chǔ)：政策、行動或災(zāi)害事件的不良后果風(fēng)險，取決于受影響體系的要素如何相互作用，組成要素之間的互動可能會加強或削弱體系的整體效應(yīng)，互動進程的正反饋或負反饋也會相互影響。［11］系統(tǒng)性風(fēng)險的主要特征為時間維度上的演變性和空間維度上的復(fù)雜性。氣候變化符合系統(tǒng)性風(fēng)險的特征。首先，氣候變化是一個“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”三位一體的連續(xù)綜合系統(tǒng)。［12］氣候變化的風(fēng)險是指氣候變化引發(fā)某種損失的可能性，是未發(fā)生的可能性；氣候變化的災(zāi)害是指氣候變化引發(fā)某種損失的狀態(tài)，是已發(fā)生的事件；氣候變化的危機則是指由氣候變化引發(fā)某種損失所造成的政治、經(jīng)濟、社會后果，是已產(chǎn)生的影響。氣候變化的風(fēng)險及其影響可能會隨著時間的推移逐漸累積和顯現(xiàn)，風(fēng)險在前，災(zāi)害與危機在后，經(jīng)歷一個由剛開始的量變發(fā)展為質(zhì)變，致使風(fēng)險爆發(fā)為災(zāi)害乃至危機的過程。其次，由于氣候系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)的緊密聯(lián)系和交互影響，氣候變化往往具有跨時空、跨部門的大尺度特征，這使得其風(fēng)險及后果易在自然和社會系統(tǒng)內(nèi)及系統(tǒng)間傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)移，從而形成復(fù)雜的風(fēng)險互聯(lián)與級聯(lián)系統(tǒng)。［13］例如，氣候變化風(fēng)險會通過產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)在社會經(jīng)濟系統(tǒng)中傳播，在食品—能源—水系統(tǒng)中產(chǎn)生直接風(fēng)險和互聯(lián)風(fēng)險。一方面氣候變化風(fēng)險會對單一系統(tǒng)造成直接風(fēng)險，例如，氣候變化引發(fā)的極端降雨和高溫會導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，直接引發(fā)食品供應(yīng)鏈風(fēng)險，而氣候變化引發(fā)的極端高溫和干旱也會導(dǎo)致電力需求上升（尤其是空調(diào)降溫需求）、電力（尤其是水電）供給下降，引發(fā)電力供需不平衡的能源風(fēng)險；另一方面，氣候變化風(fēng)險會在系統(tǒng)之間傳遞而產(chǎn)生互聯(lián)風(fēng)險，例如，氣候變化引發(fā)的極端干旱會造成水力發(fā)電量下降和冷卻水短缺，從而影響能源系統(tǒng)的安全，而能源供給量下降和能源價格上漲進而對食品的生產(chǎn)、倉儲、消費等環(huán)節(jié)造成影響，氣候變化引發(fā)的能源風(fēng)險會間接傳導(dǎo)到食品系統(tǒng)中。

（二）從系統(tǒng)性風(fēng)險到系統(tǒng)不確定性風(fēng)險

實證主義視角主要通過共識性較強的科學(xué)知識來認(rèn)識氣候變化風(fēng)險，揭示氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)性，但簡化了對氣候變化風(fēng)險不確定性的分析。而風(fēng)險在一定程度上具有社會性，現(xiàn)實觀察并不是在自然世界的“真空”中進行的，風(fēng)險的可能性與否定性后果受到認(rèn)知、文化等因素限制。風(fēng)險認(rèn)知、風(fēng)險文化是相對主義視角分析的重要方面①，由于社會建構(gòu)要素的考量，相對主義視角下氣候變化系統(tǒng)性風(fēng)險的“可計算性”②受到質(zhì)疑，氣候變化風(fēng)險的不確定性凸顯，系統(tǒng)性風(fēng)險向系統(tǒng)不確定性邁進。

1.風(fēng)險生成結(jié)構(gòu)的不確定性

從風(fēng)險的生成來看，風(fēng)險有社會建構(gòu)的屬性。世界本無風(fēng)險或遍布風(fēng)險，風(fēng)險的重要性不在于風(fēng)險本身，而在于其附著對象，風(fēng)險是被“制造”出來的。［14］在Fischhoff的風(fēng)險感知—認(rèn)知理論下，風(fēng)險不僅與現(xiàn)象本身的概率和后果相關(guān)，也與風(fēng)險感知者的心理因素相關(guān)。［15］心理測量主要是一種基于情感體驗的分析模式，而情感“從來就不是判斷真理的標(biāo)準(zhǔn)，它取決于教育、習(xí)慣、職業(yè)、稟性等， 總而言之是一種偶然”［16］。當(dāng)氣候變化風(fēng)險進入個人情感敘事后，主觀性和變動性的增強使得對風(fēng)險感知者“多安全才算安全”（how safe enough is safe）的分析將更具不確定性，風(fēng)險的生成結(jié)構(gòu)從自然不確定占主導(dǎo)向更加復(fù)雜的社會不確定占主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

2.風(fēng)險發(fā)展過程的不確定性

從風(fēng)險的發(fā)展來看，如前所述，氣候變化是一個“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”

三位一體的連續(xù)系統(tǒng)。然而風(fēng)險發(fā)展為危機的因果關(guān)系往往是隱匿的，只有當(dāng)作為損害狀態(tài)的災(zāi)害事件爆發(fā)之后，這種因果關(guān)系才會顯露出來。在這個過程中，氣候變化風(fēng)險作為“信號”會受到公眾、科學(xué)家、規(guī)制系統(tǒng)等“放大站”的影響而使得不確定性“劇增”或“衰減”，風(fēng)險的社會放大理論揭示了風(fēng)險不確定性的加劇。［17］例如，在公眾層面，受制于知識有限和信息短缺，一般民眾不會將社會公共安全與氣候變化風(fēng)險聯(lián)系起來，更多是將其與社會關(guān)系失調(diào)、社會結(jié)構(gòu)失衡相聯(lián)系，氣候變化風(fēng)險與社會公共危機的因果關(guān)系是隱性的。與此相對，這種因果關(guān)系對科學(xué)家則是顯性的，一項科學(xué)研究表明，“當(dāng)氣候變化向極端高溫趨勢變化時，人際間暴力頻率會增加4％、群體間沖突頻率會增加14%”［18］，在科學(xué)家的視野里，氣候變化風(fēng)險會間接地影響社會公共安全。在整體社會層面，只有當(dāng)氣候變化風(fēng)險以極端天氣等災(zāi)害性事件的方式，被規(guī)制主導(dǎo)者重視、被普通老百姓接受時，氣候變化由風(fēng)險演變?yōu)樯鐣舶踩C的因果鏈條，才在全社會層面得以顯現(xiàn)。③

3.風(fēng)險影響受體的不確定性

從風(fēng)險的影響來看，由于自然、社會系統(tǒng)間與系統(tǒng)內(nèi)的交互，氣候變化風(fēng)險自身呈現(xiàn)出互聯(lián)和級聯(lián)的系統(tǒng)化樣貌。然而，氣候變化風(fēng)險發(fā)展為災(zāi)害后的損害范圍和程度不僅與風(fēng)險本身相關(guān)，還與風(fēng)險受體的脆弱性相關(guān)。脆弱性通常是指受體在外界干擾下容易受到損害的可能性、程度或狀態(tài)。［19］以氣候變化風(fēng)險造成的貧困危機為例，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》確定的集中連片區(qū)域中，有11個與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域重合，這些地區(qū)多位于胡煥庸線以西，生態(tài)環(huán)境承載能力弱、敏感性強，導(dǎo)致氣候災(zāi)害暴露性高、適應(yīng)能力弱，由生態(tài)環(huán)境條件引發(fā)的氣候變化脆弱性加劇了貧困危機的爆發(fā)。［20］由于氣候變化脆弱性在自然和人類系統(tǒng)的動態(tài)分布，較大的區(qū)域差異使得氣候變化風(fēng)險更加難以分析和規(guī)制，氣候變化風(fēng)險向系統(tǒng)不確定性發(fā)展。例如，華北地區(qū)、華中地區(qū)作為重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面積廣但基礎(chǔ)條件差，面臨著氣候變化風(fēng)險與農(nóng)業(yè)脆弱性疊加的風(fēng)險。但是，華北地區(qū)因水資源承載力不足而常年缺水，其農(nóng)業(yè)脆弱性更多與氣候變化加劇的干旱災(zāi)害疊加，而華中地區(qū)位于長江流域，氣候變化加劇了長江流域的豐水期暴雨、枯水期干旱，其農(nóng)業(yè)脆弱性更多與氣候變化引發(fā)的干旱和暴雨洪澇災(zāi)害疊加。再如，華南地區(qū)、華東地區(qū)人口稠密、城市化比重高、大型與特大型城市較多，都面臨著氣候變化風(fēng)險與城市脆弱性疊加的風(fēng)險，而城市化進程中的城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、人地矛盾突出等問題也加劇了氣候變化風(fēng)險不確定性的疊加。［21］總而言之，氣候變化脆弱性因植根于特定地區(qū)的自然、人文狀況而具有“當(dāng)?shù)亍钡奶厥庑?，對其脆弱性的分析也會受到“?dāng)?shù)匚幕淖匀欢坏?、固有的東西”影響而成為人類學(xué)意義上的“地方性知識”［22］，脆弱性的不均衡分布和闡釋的地域性關(guān)聯(lián)使得氣候變化風(fēng)險轉(zhuǎn)向系統(tǒng)不確定性。

三、系統(tǒng)不確定性下氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的實然狀況

一方面，因應(yīng)氣候變化風(fēng)險的規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)對系統(tǒng)不確定性予以回應(yīng)，并且這種回應(yīng)須建立在我國現(xiàn)有的政策和法律體系之上，這意味著，現(xiàn)有的政策和法律體系成為應(yīng)對氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定性的客觀基礎(chǔ)；另一方面，其困境又成為應(yīng)對氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定性的現(xiàn)實阻礙。

（一）法律體系化程度不足，難以發(fā)揮因應(yīng)的法制性力量

從憲法中生態(tài)文明的納入、國家環(huán)保義務(wù)的規(guī)定，到部門法中散見的減排、適應(yīng)氣候變化、能源低碳發(fā)展等條款，逐步形成了以《中華人民共和國憲法》為支撐，以控制溫室氣體排放和提高氣候變化適應(yīng)能力為重點，推進應(yīng)對氣候變化的初步法律體系。然而，體系化法律的形成應(yīng)當(dāng)符合內(nèi)容完整、前后一致、結(jié)構(gòu)合理、邏輯嚴(yán)密的形式理性要求和以法律理念為基石的價值理性的融貫。［23］在上述初步體系之中，雖然法律條款繁多，但體系化程度不足。

1.漸趨停滯的氣候變化風(fēng)險應(yīng)對綜合立法

2009年全國人大常委會提出，要把加強應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法納入立法工作議程。然而由于多種原因，我國至今尚未出臺直接針對氣候變化影響及其風(fēng)險應(yīng)對的法律。一方面，學(xué)界對氣候變化應(yīng)對綜合性立法的制定已經(jīng)進行了相對系統(tǒng)的研究，雖未考量到氣候變化不確定性的深層維度，但也對氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)性和社會復(fù)雜性要素進行了考量④。然而由于綜合性法律文本的缺失，無法將應(yīng)對氣候變化的直接目的確立下來，更不能滿足對氣候變化立法精細化構(gòu)建和體系性融貫的需求。另一方面，由于綜合性立法的缺失，分散的地方立法規(guī)范和間接規(guī)制規(guī)范也缺乏上位法依據(jù)和全局性統(tǒng)籌。例如，山西省、青海省分別出臺了氣候變化應(yīng)對的地方性法規(guī)，對適應(yīng)氣候變化、減緩氣候變化、溫室氣體排放管理等內(nèi)容作出了規(guī)定，突出了氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)應(yīng)對和地方性特色，但由于溫室氣體排放管理涉及碳排放總量控制、碳排放核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、碳排放交易市場運行等事項，需要國家層面的立法予以頂層建構(gòu)，綜合性的國家立法缺失反映了法律的體系化不足，難以應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)不確定性。

2.分散游離的氣候變化風(fēng)險應(yīng)對相關(guān)立法

氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的相關(guān)立法，是指沒有直接針對氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的立法目的，但其協(xié)同效應(yīng)足以產(chǎn)生氣候變化風(fēng)險規(guī)制功能的法律。按照氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)性演化的時空之分，大致可分為兩類。

一類是與氣候變化所致災(zāi)害、危機管理相關(guān)的法律，主要為《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）和《中華人民共和國氣象法》（以下簡稱《氣象法》）。2007年出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》主要針對2003年“非典”疫情中暴露出來的應(yīng)急管理制度統(tǒng)籌不利、協(xié)調(diào)不足、配合不夠等問題，能夠較好地應(yīng)對一般性常規(guī)突發(fā)事件，然而在高度不確定、全面、復(fù)雜、長期的全球性危機面前展露出不足。［24］此外 ，《突發(fā)事件應(yīng)對法》也未能協(xié)調(diào)好與風(fēng)險管理的關(guān)系，例如，該法第2章“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”中，將應(yīng)急預(yù)案制度置于風(fēng)險評估制度之前，使得風(fēng)險評估制度長期被架空。重事中事后處置、輕事前預(yù)防的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，難以有效規(guī)制作為全球性危機的氣候變化風(fēng)險?！稓庀蠓ā返?條規(guī)定：“為了發(fā)展氣象事業(yè)，規(guī)范氣象工作，準(zhǔn)確、及時地發(fā)布氣象預(yù)報，防御氣象災(zāi)害，合理開發(fā)利用和保護氣候資源，為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活提供氣象服務(wù)，制定本法?！边@表明該法更多是將氣候作為一種資源予以合理利用，而忽視將氣候作為一種風(fēng)險予以規(guī)制，《氣象法》對氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的支持不足。

另一類是環(huán)境保護法、自然資源法、能源法等法律。一是環(huán)境保護法體系。首先，作為環(huán)境保護法體系的基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第1條規(guī)定，立法目的為“保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、保障公眾健康、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”，這為氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)性應(yīng)對提供了基礎(chǔ)。但從立法技術(shù)和規(guī)范上來看，立法目的的彰顯應(yīng)當(dāng)有一定的法律規(guī)則作為支撐，《環(huán)境保護法》中關(guān)于氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的具體規(guī)則付之闕如，難以為氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)提供有效支持。其次，由于減污降碳在總體上有顯著的正協(xié)同效應(yīng)，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）是與氣候變化風(fēng)險應(yīng)對關(guān)聯(lián)緊密的法律，該法第2條第2款規(guī)定“將大氣污染物與溫室氣體實施協(xié)同控制”，明確了應(yīng)對氣候變化的任務(wù)，從體系解釋上來說應(yīng)當(dāng)服務(wù)于該法第1條“改善大氣環(huán)境質(zhì)量”的目的。然而，由于減污降碳在某些領(lǐng)域不具有協(xié)同效應(yīng)甚至是負效應(yīng)［25］，再加上溫室氣體是否屬于大氣污染物，在立法上語焉不詳、在學(xué)界存在較大爭議⑤，無論是從科學(xué)上還是規(guī)范上，溫室氣體減排并不應(yīng)然地指向改善大氣環(huán)境治理。再次，環(huán)境影響評價法律體系為氣候變化環(huán)評提供的支持并不全面?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）第2條規(guī)定，“環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估”，從法律實踐來看，評價范圍限于氣候變化通過規(guī)劃和建設(shè)項目間接造成的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，加之由于溫室氣體未被納入“污染物”的范圍，規(guī)劃或建設(shè)項目的環(huán)評很容易排除氣候變化對生態(tài)環(huán)境的間接影響；即使未排除氣候變化間接造成的生態(tài)環(huán)境影響，但由于氣候變化風(fēng)險造成的生態(tài)或環(huán)境影響往往是跨國境、大尺度的，這使得個別計劃導(dǎo)向（從戰(zhàn)略環(huán)評在我國的發(fā)展受阻可看出）、議題處理方式分割化的《環(huán)境影響評價法》難以承擔(dān)對氣候變化風(fēng)險有效規(guī)制的制度功能。［26］ 二是自然資源法體系。以發(fā)揮固碳作用的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）和《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）為例，《森林法》和《草原法》分別在第28條和第42條對森林和草原“調(diào)節(jié)氣候”的功能予以明確，從法律實施的效果來看，兩部法律通過提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的方式間接減輕了氣候變化風(fēng)險，但由于具體規(guī)則的缺失，規(guī)范的指引功能是有限的。另外，《森林法》《草原法》的立法目的主要是“合理利用資源”“保障生態(tài)安全”“改善生態(tài)環(huán)境”，并未明示應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的立法意圖。三是能源法體系?！吨腥A人民共和國節(jié)約能源法》通過“節(jié)約能源”“提高能源利用效率”的立法表述，明確了“碳減排”“低耗能”的意愿，發(fā)揮著氣候變化風(fēng)險規(guī)制的間接作用。然而，該法未能及時回應(yīng)“雙碳”背景下不斷推進的能源體制改革，存在立法滯后性，也未能將應(yīng)對氣候變化的意圖置于法律體系之中?！吨腥A人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》旨在通過“促進清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率”“減少和避免污染物的產(chǎn)生”等方式，實現(xiàn)“保護和改善環(huán)境”的目的，暗含推動“碳減排”的意愿，但其立法的主要目的仍是減少污染物的產(chǎn)生和排放，而溫室氣體在現(xiàn)行法中未被規(guī)定為“污染物”。此外，《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國電力法》等其他能源單行法的立法目的更多旨在合理利用資源、保障能源安全，未直接就氣候變化應(yīng)對作出規(guī)定，難以為氣候變化風(fēng)險規(guī)制提供法律保障。

（二）法律與政策發(fā)展不均衡，難以形成規(guī)范的體系性合力

1.氣候變化風(fēng)險應(yīng)對政策的主導(dǎo)性地位

相較于法律的體系化不足，氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的政策體系較為成熟，在氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。從《中國21世紀(jì)議程》提出氣候變化風(fēng)險應(yīng)對開始，我國從戰(zhàn)略布局、目標(biāo)宣示、總體規(guī)劃等宏觀謀劃到溫室氣體控制、碳排放權(quán)交易、林業(yè)碳匯交易等具體行動，全方位為氣候變化應(yīng)對提供了政策指引。在“雙碳”目標(biāo)驅(qū)動下，氣候變化風(fēng)險規(guī)制政策以氣候變化減緩或適應(yīng)的戰(zhàn)略行動為主線，在國家、部委、地方、產(chǎn)業(yè)層面已經(jīng)相對系統(tǒng)地展開?，F(xiàn)有的氣候變化風(fēng)險應(yīng)對政策是相對體系化的。從減緩政策來看，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》直接對氣候變化減排目標(biāo)進行了設(shè)定，作出碳排放強度和總量雙控、減污降碳協(xié)同推進、生態(tài)碳匯系統(tǒng)提升等總體部署，全國18個省在其指引下發(fā)布了“控制溫室氣體排放”工作方案或相關(guān)規(guī)劃；同時，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委就碳交易市場、產(chǎn)業(yè)政策、能效政策也作出了具體規(guī)定。從適應(yīng)政策來看，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、應(yīng)急管理部、國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林業(yè)和草原局、氣象局、能源局等部委聯(lián)合制定的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，為當(dāng)前階段氣候變化風(fēng)險的適應(yīng)作出總體謀劃，在其指引下，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、林業(yè)和草原局、能源局等部委就碳匯政策、農(nóng)業(yè)政策、水資源政策、林業(yè)和生態(tài)政策、環(huán)保政策、金融政策也作出了具體部署。

2.政策與法律發(fā)展不均衡的體系性困境

法律與政策的不均衡發(fā)展使得氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)難以發(fā)揮制度合力。首先，超前于立法的政策缺少明確的法制約束，使得氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的行動只是臨時、短期的政策性規(guī)定，難以為其行動目標(biāo)的實現(xiàn)提供穩(wěn)定、有效的法律預(yù)期，容易滋生不符合經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)律的違法行為。其次，滯后于政策的法律難以貫徹政策的要求。實際上，政策發(fā)展較為成熟的原因很大程度上在于政策工具本身的靈活性，面對氣候變化風(fēng)險的系統(tǒng)不確定性，靈活的政策工具可以適時地因應(yīng)氣候變化風(fēng)險在時空維度上的延伸和拓展，逐漸形成相對完備的政策體系并可靈活調(diào)整。而法律的調(diào)控具有確定性和有限性，其制定和修改也有更嚴(yán)格的程序，難以對相對不確定和系統(tǒng)性的政策要求予以適時回應(yīng)。例如，自2020年碳達峰碳中和的目標(biāo)提出以來，相關(guān)政策體系不斷向縱深發(fā)展，但2021年提請審議、2022年實施的與濕地碳匯相關(guān)的《中華人民共和國濕地保護法》，僅在“濕地修復(fù)”中片段性地提到修復(fù)措施的碳匯功能，未能較好回應(yīng)碳達峰碳中和目標(biāo)的要求。同時，2021年修訂的與草原碳匯相關(guān)的《草原法》也未對碳達峰碳中和的政策要求作出回應(yīng)。

四、系統(tǒng)不確定性對氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的要求

氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)對系統(tǒng)不確定性的回應(yīng)不足，反映了規(guī)范體系對于風(fēng)險特征的審視不夠。故應(yīng)當(dāng)重新審視氣候變化的風(fēng)險特征，以明晰系統(tǒng)不確定性對氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的功能要求和系統(tǒng)不確定性下氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的基本架構(gòu)。

（一）規(guī)范因應(yīng)的協(xié)同性

從時間維度上看，由于氣候變化風(fēng)險—災(zāi)害—危機是一個演變的連續(xù)系統(tǒng)，與此相對，氣候變化風(fēng)險、災(zāi)害、危機的管理也理應(yīng)是一個全過程的應(yīng)對體系：風(fēng)險管理在前端，災(zāi)害應(yīng)急和危機管理在末端，氣候變化風(fēng)險管理應(yīng)當(dāng)與災(zāi)害應(yīng)急、危機管理協(xié)同，以發(fā)揮制度合力。這就要求“擬議形成”的氣候變化應(yīng)對法、“風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)身后”的環(huán)境保護法［27］、“雙碳目標(biāo)”和“氣候變化風(fēng)險應(yīng)對”的相關(guān)政策作為“閥門”，在前端發(fā)揮好風(fēng)險的預(yù)先規(guī)制功能，同時與具有災(zāi)害應(yīng)急和危機化解功能的《突發(fā)事件應(yīng)對法》《氣象法》等法律以及相關(guān)政策實現(xiàn)功能上的配合。

從空間維度上看，氣候變化風(fēng)險在自然與人類系統(tǒng)交互的過程中形成了互聯(lián)和級聯(lián)風(fēng)險。故在風(fēng)險應(yīng)對過程中，一方面，應(yīng)當(dāng)協(xié)同考慮氣候變化引發(fā)的氣候系統(tǒng)風(fēng)險與其他自然和社會系統(tǒng)的雙向交互，這不僅要求應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的立法，在規(guī)范制定和優(yōu)化時應(yīng)當(dāng)綜合考量環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護、能源合理利用的目標(biāo)；也要求環(huán)境法、自然資源法、能源法、氣象法等既有實證法律，在實現(xiàn)自身特定目標(biāo)時兼顧氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的目標(biāo)實現(xiàn)。另一方面，由于氣候變化所致自然風(fēng)險會通過其他系統(tǒng)傳遞到次級系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)對風(fēng)險跨系統(tǒng)后級聯(lián)傳導(dǎo)的潛在鏈條予以梳理，在氣候變化風(fēng)險應(yīng)對立法綜合其他環(huán)保領(lǐng)域目標(biāo)時，審慎探索其具體路徑；在其他環(huán)保領(lǐng)域立法兼顧氣候變化風(fēng)險應(yīng)對時，嚴(yán)格劃定其具體邊界。

（二）規(guī)范因應(yīng)的社會性

氣候變化風(fēng)險不僅關(guān)乎自然事實，其生成、發(fā)展、爆發(fā)的全過程都受到風(fēng)險感知、風(fēng)險文化、社會背景要素的影響，這意味著氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)不僅僅是一個事實識別的過程，還應(yīng)當(dāng)是一個價值判斷的過程。氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)不僅要從整體上凸顯其規(guī)范立場，在風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的具體環(huán)節(jié)也要實現(xiàn)氣候變化風(fēng)險的社會性回應(yīng)。

首先，在氣候變化風(fēng)險識別環(huán)節(jié)。作為客觀事實的氣候變化風(fēng)險在規(guī)范意義上由法律界定，根據(jù)剩余風(fēng)險、風(fēng)險、危險的三分理論，法律所應(yīng)對的風(fēng)險范疇是指既在損害的生成概率上不具高度蓋然性、又可通過適當(dāng)?shù)念A(yù)防和控制措施予以排除的風(fēng)險。前者通過經(jīng)驗法則判斷與具有高度蓋然性的危險加以區(qū)分，后者通過經(jīng)濟、社會的成本效益分析與社會應(yīng)當(dāng)忍受的剩余風(fēng)險加以區(qū)分。實際上，無論是作為已知事實或生活經(jīng)驗的經(jīng)驗法則，還是經(jīng)濟、社會成本效益分析的過程和結(jié)果，都是一個范圍而非一個確值，為法律確認(rèn)和界定留下了空間。進而，由于氣候變化風(fēng)險的生成受制于受眾的風(fēng)險感知，即如果某一風(fēng)險是受眾自愿承受的，那么其損害生成概率大小在某種程度上就無關(guān)緊要了；同理，如果某一風(fēng)險是強制施予受眾的，那么其損害生成概率在某種程度上就無須考量了［28］173。這就要求氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)在對風(fēng)險定義和范圍規(guī)定的過程中，應(yīng)當(dāng)對于“自愿性”等受眾的心理要素進行特別考量。

其次，在氣候變化風(fēng)險評估環(huán)節(jié)。氣候變化風(fēng)險的社會建構(gòu)使得價值中立的定量分析方法存在局限，不同主體的價值偏好應(yīng)當(dāng)被納入風(fēng)險評估的過程中。實際上，環(huán)境影響評價制度調(diào)整經(jīng)“氣候變化—擬議項目—環(huán)境影響”間接產(chǎn)生的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，氣候可行性論證制度調(diào)整“氣候變化—擬議項目”中的氣候影響，在氣候變化風(fēng)險因應(yīng)的規(guī)范框架下，二者都應(yīng)評估公眾對于氣候變化風(fēng)險的“關(guān)注度”［29］，將風(fēng)險受眾對氣候變化風(fēng)險的熟悉度和既往經(jīng)驗、對氣候變化風(fēng)險本質(zhì)和影響的理解、對風(fēng)險規(guī)制者的信任程度等要素［28］173納入氣候變化風(fēng)險評估的范圍中。

最后，在氣候變化風(fēng)險決策環(huán)節(jié)。面對系統(tǒng)不確定的氣候變化風(fēng)險，政府不再是唯一的專家：一方面政府會因為沒有充分審視內(nèi)部或周圍環(huán)境，存在對風(fēng)險特征感知缺乏的問題［30］；另一方面，“民眾的知識也許欠缺清晰的科學(xué)思維與邏輯，但這恰恰可能是真實世界的運作生態(tài)與寶貴的生活經(jīng)驗”［31］。 所以氣候變化的風(fēng)險決策不應(yīng)僅由科學(xué)理性主宰，社會理性也應(yīng)當(dāng)參與到風(fēng)險的決策和行動中。具體來看，一是作為規(guī)制主導(dǎo)者的政府官員，在制定和實施氣候變化應(yīng)對法律或政策的過程中，不僅應(yīng)從技術(shù)和經(jīng)濟維度考慮，以尋求真相和經(jīng)濟效益，也要從政治和道德的維度考慮，以回應(yīng)民意、衡平民眾的價值沖突；二是作為規(guī)制相對方的公眾，不能僅消極地接受風(fēng)險，而應(yīng)當(dāng)作為主動的規(guī)制主體，參與到氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)過程中，這要求優(yōu)化氣候變化風(fēng)險應(yīng)對既有規(guī)范框架中的公眾參與制度，在制度建構(gòu)、實施中確保公眾對氣候變化風(fēng)險決策的參與，使得社會理性可通過制度化的方式得以表達。

（三）規(guī)范因應(yīng)的動態(tài)性

從實證主義模式到相對主義模式，氣候變化風(fēng)險社會建構(gòu)性的揭示是對風(fēng)險結(jié)構(gòu)的再認(rèn)識，由于氣候變化風(fēng)險感知的難以測量、風(fēng)險文化的非線性放大、社會背景要素的不均衡分布，這種再認(rèn)識需要不斷面對風(fēng)險“可計算性”的降低。因此，全面、準(zhǔn)確地掌握風(fēng)險的真實圖景逐漸成為氣候變化風(fēng)險規(guī)制難以實現(xiàn)的事情，這使得知識有限和信息短缺成為氣候變化風(fēng)險規(guī)制的重要場域。在這種場域下，氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)應(yīng)盡可能地將特定時空的風(fēng)險受眾、社會理性納入到規(guī)制的主體和知識結(jié)構(gòu)之中，通過規(guī)范的社會性因應(yīng)，最大范圍地補足風(fēng)險規(guī)制所需的信息和知識。

更重要的是，應(yīng)意識到特定時空上“有限”的信息和知識會隨著時間的流變而更新，從不確定走向相對確定或更加不確定的狀態(tài)，所以氣候變化的風(fēng)險規(guī)范也應(yīng)當(dāng)隨之進行動態(tài)調(diào)整，以實現(xiàn)風(fēng)險的適應(yīng)性管理。［32］根據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，面對系統(tǒng)不確定性的動態(tài)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是一個“刺激—反應(yīng)”的過程，在系統(tǒng)及其環(huán)境面臨不確定性變化時，主體應(yīng)通過自動調(diào)整主體結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，在與變動環(huán)境的交互中分化、聚合而產(chǎn)生新的主體和系統(tǒng)，以保持結(jié)構(gòu)平衡，進而減少不確定性。［33］為了實現(xiàn)這種動態(tài)調(diào)整，一是作為氣候變化風(fēng)險因應(yīng)規(guī)范結(jié)構(gòu)的政策和法律，應(yīng)當(dāng)處理好確定性與靈活性的關(guān)系：政策通過法律化和自身穩(wěn)定性機能的發(fā)揮、法律通過政策化和自身適應(yīng)性機制的發(fā)掘，不斷以自調(diào)和互動的方式實現(xiàn)對于氣候變化變動事實的調(diào)整［34］；二是作為氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)主體的決策者和公眾，應(yīng)當(dāng)放棄風(fēng)險決策的“畢其功于一役”，轉(zhuǎn)而通過不斷學(xué)習(xí)和持續(xù)反思來面對知識和信息的拓展［35］；三是應(yīng)回應(yīng)風(fēng)險受體脆弱性的不確定性分布，氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)在架構(gòu)和實施過程中，要對風(fēng)險脆弱性的分布狀況及其“地方性知識”予以挖掘，在地方政策試點或中央立法經(jīng)驗成熟后致力于橫向、縱向拓展的過程中，應(yīng)考量特定地域自然和人文的脆弱性差異，同時基于“地方性知識”難以全然普遍化的特質(zhì)，還要對地方性特色加以突顯。

五、系統(tǒng)不確定性下氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的應(yīng)然路徑

氣候變化系統(tǒng)不確定性的風(fēng)險特征對其規(guī)范因應(yīng)提出了協(xié)同性、社會性、動態(tài)性的功能要求，應(yīng)當(dāng)在氣候變化風(fēng)險因應(yīng)政策和法律發(fā)展不均衡的既有困境中展開。一方面通過政策法律化實現(xiàn)既有規(guī)范框架的系統(tǒng)優(yōu)化；另一方面，在規(guī)范框架優(yōu)化的過程中實現(xiàn)對系統(tǒng)不確定性的協(xié)同性、社會性、動態(tài)性回應(yīng)。

（一）系統(tǒng)不確定性下氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的基本架構(gòu)

1.政策與法律相交織的規(guī)范架構(gòu)

法律與政策在經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會目標(biāo)等方面具有一致性，在實施方式和穩(wěn)定性等方面存在區(qū)別［36］，政策和法律不斷交織、互動所共同構(gòu)成的規(guī)范體系，對于系統(tǒng)不確定性下氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)十分重要。

一是由于氣候變化風(fēng)險是依托在自然和社會交織的空間結(jié)構(gòu)與不斷流變的時間結(jié)構(gòu)之上的，一方面氣候變化風(fēng)險的規(guī)范因應(yīng)應(yīng)在廣闊場域中對經(jīng)濟發(fā)展、污染防治、生態(tài)環(huán)境保護等目標(biāo)綜合考量，除了直接、強制式的法律規(guī)制手段外，還需要經(jīng)濟規(guī)制等間接、協(xié)商式的手段，這就為政策的宏觀指導(dǎo)留下了空間；另一方面，由于法律的確定性和普適性追求，有關(guān)氣候變化風(fēng)險因應(yīng)的法律總是在有限的時空中生成，難以在因應(yīng)氣候變化時布局長期性目標(biāo)、動態(tài)調(diào)整階段性任務(wù)，而政策可以以其宏觀性和靈活性對此予以補足。

二是雖然法律與政策由于實施方式和穩(wěn)定性的差異而具備分化的制度功能，但在氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的過程中，二者應(yīng)呈現(xiàn)出互動的狀態(tài)。一方面，為應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的不確定性，相對穩(wěn)定的法律會出于靈活性的考量，在法律建構(gòu)和實施中應(yīng)對相關(guān)政策予以偏好和適用，以法律政策化的方式拓展法律的治理功能；另一方面，為回應(yīng)氣候變化風(fēng)險因應(yīng)的規(guī)范化訴求，氣候變化因應(yīng)政策的制定和實施也需要合理配置相關(guān)權(quán)利（力）和義務(wù)、厘清因應(yīng)行動的法治邊界，通過政策法律化的方式對符合條件的政策進行立法化處理。在氣候變化風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，政策與法律作為具有內(nèi)在合理性的指引工具，應(yīng)共同作為規(guī)范架構(gòu)的主體為氣候變化風(fēng)險治理目標(biāo)的達成貢獻力量。

2.政策話語法制轉(zhuǎn)譯的路徑選擇

政策和法律交織互動基本架構(gòu)的厘定為氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定性的規(guī)范因應(yīng)提供了框架性基礎(chǔ)，而框架性路徑的具體選擇又應(yīng)當(dāng)在法律體系化程度不足、政策與法律發(fā)展不均衡的既有困境中展開。盧曼的法律系統(tǒng)理論為此指明了出路，他認(rèn)為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間必然存在相互開放、聯(lián)系的關(guān)系［37］，這意味法律與政策之間存在銜接和互動的通道，即可溝通性。具體到氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定性的規(guī)范因應(yīng)，表現(xiàn)為氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的政策法律化和法律政策化。法律政策化具體是指法律通過框架性結(jié)構(gòu)的設(shè)定、管制性制度的弱化，從而突出政策的整體方向、原則和基礎(chǔ)性制度；政策法律化是指將政策的目標(biāo)和規(guī)定以法的價值、目的、原則、規(guī)則等形式予以規(guī)范。［38］在氣候變化風(fēng)險規(guī)制政策主導(dǎo)、法律體系化不足的現(xiàn)實境況下，政策法律化具有對公共政策所涉權(quán)力合理約束、以條款轉(zhuǎn)化推動法律體系化的功能，理應(yīng)成為改善政策與法律發(fā)展失衡的良方，是規(guī)范因應(yīng)氣候變化風(fēng)險系統(tǒng)不確定性的合適路徑。

（二）政策法律化對系統(tǒng)不確定性氣候變化風(fēng)險的回應(yīng)

1.抽象性和實施性政策的協(xié)同轉(zhuǎn)化

政策是指“黨和國家為了實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動準(zhǔn)則，或是黨和國家為了完成某一歷史時期的任務(wù)而制定的行動計劃和方案”［39］。在此定義基礎(chǔ)上，氣候變化風(fēng)險應(yīng)對政策可分為抽象性政策和實施性政策，兩者在政策法律化的具體路徑上存在區(qū)別。

抽象性政策多以條款形式（不具備行為模式+法律后果的法律結(jié)構(gòu)）將政策中的話語、目標(biāo)、規(guī)定直接轉(zhuǎn)化在立法中，這種轉(zhuǎn)化雖不具備直接調(diào)整氣候變化風(fēng)險應(yīng)對法律關(guān)系的功能，但可以通過立法價值、立法目的宣示的方式，為后續(xù)立法和規(guī)則的細化提供指引。故應(yīng)當(dāng)通過條款形式將現(xiàn)有政策中調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加強能源節(jié)約、增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯、控制重點領(lǐng)域（工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通領(lǐng)域）溫室氣體排放等減緩氣候變化的總體部署，以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、海洋、衛(wèi)生、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)系統(tǒng)保護等適應(yīng)氣候變化的宏觀要求，規(guī)定在正在形成中的氣候變化應(yīng)對法之中。同時，在考量氣候變化應(yīng)對與相關(guān)法律協(xié)同和排斥效應(yīng)的前提下，選擇合適路徑將“雙碳”“氣候變化風(fēng)險應(yīng)對”的政策目標(biāo)融入環(huán)境保護法、自然資源法、能源法等法律之中。例如，由于《大氣污染防治法》的立法目的主要是保護和改善大氣環(huán)境、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）的立法目的主要是合理利用水資源，氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的目標(biāo)可以直接納入《大氣污染防治法》的立法目的條款，而《水法》只有在涉及水資源、水工程保護的具體制度時才有必要和可能將氣候變化風(fēng)險應(yīng)對的政策目標(biāo)納入。

實施性政策多以條款實質(zhì)轉(zhuǎn)化的方式將部分政策以“行為模式—法律后果”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化在法律規(guī)定之中。例如，2021年1月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，提出“將氣候變化影響納入環(huán)境影響評價”；隨后，2021年5月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加強高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》，指出要在“兩高”項目內(nèi)將碳排放納入環(huán)境影響評價；同年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》，確定重慶、浙江、山西、河北、吉林、廣東等地為試點地區(qū)，在電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業(yè)開展將溫室氣體排放納入環(huán)境影響評價制度的試點。經(jīng)此，將碳排放納入環(huán)境影響評價制度成為明確的政策目標(biāo)，中央和地方也出臺了具體的行動計劃和方案。將碳排放等氣候變化因素納入環(huán)境影響評價制度的政策及其實踐，涉及評價對象、評價主體、評價程序、公眾參與、法律責(zé)任等一系列具體事項，在其試點成熟、滿足立法條件時，應(yīng)在環(huán)境影響評價法律制度的既有結(jié)構(gòu)之上，以“行為模式—法律后果”的結(jié)構(gòu)將氣候變化因素納入環(huán)境影響評價立法之中。

最終，滿足政策法律化條件的抽象性政策和實施性政策，分別通過形式和實質(zhì)轉(zhuǎn)化進入法律的政策條款和管制條款之中，政策條款以價值目標(biāo)引領(lǐng)管制條款，管制條款以規(guī)范手段約束具體行為［40］，協(xié)調(diào)統(tǒng)一地回應(yīng)系統(tǒng)不確定性對氣候變化風(fēng)險規(guī)范體系的要求。

2.政策法律化限度判斷的民意考量

氣候變化風(fēng)險因應(yīng)的政策法律化存在條件限制，只有在相關(guān)政策符合法律系統(tǒng)的標(biāo)志或?qū)Ψ上到y(tǒng)產(chǎn)生有效“激擾”時［41］，法律這種“條件性程式”才會開放，有學(xué)者將該條件界定為：全局、成熟、穩(wěn)定、立法必要［42］。全局是指法律作為具有最高位階的社會規(guī)范，往往以一種普遍化的姿態(tài)納入最大范圍的社會生活整體，所以擬法律化的政策也應(yīng)當(dāng)具有對全局和長遠利益予以規(guī)制的功能。氣候變化風(fēng)險應(yīng)對作為一場廣泛而持久的深刻變革，需要在法治軌道上不斷推進，相關(guān)政策應(yīng)滿足法律化全局性、必要性的要求。成熟是指氣候變化風(fēng)險應(yīng)對政策被社會公眾普遍認(rèn)可、默許、接受和遵行，“認(rèn)可”“默許”“接受”的判斷具有很強的主體性特征，不能獨立于事實，作為政策法律化的內(nèi)在限度而具有價值判斷的空間。因此，在判斷是否成熟的過程中，一方面，政府和立法者應(yīng)當(dāng)對公眾的心理要素予以切實考慮，在一定時間內(nèi)公開征集公眾意見，以反映民意；另一方面，政府和立法者也應(yīng)當(dāng)提供制度化的通道，使得社會理性可以多渠道、多方式地進入立法和政策的視野。穩(wěn)定是指氣候變化風(fēng)險因應(yīng)政策自身并非“朝令夕改”，而具有一定的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，實質(zhì)上是一種外在限度，作為實然的狀況而無需價值加以衡量。

3.政策法律化內(nèi)在結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整

一是主體間的互動。鑒于在氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)中政府的主導(dǎo)地位，在政策法律化的過程中，主體結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整并非要對科層制組織機制徹底顛覆，而是在科層制基礎(chǔ)之上通過對利益相關(guān)者、風(fēng)險分擔(dān)者最大程度的包容性面向予以實現(xiàn)。其一，政府的自我反思。政府與官員個人要加強對氣候變化風(fēng)險的學(xué)習(xí)，由于危機后政府學(xué)習(xí)與變革的能力受限于政府危機管理的迫切性［43］，一方面，系統(tǒng)不確定性的規(guī)范因應(yīng)需要對既有權(quán)力結(jié)構(gòu)進行較大的改變，或許會帶來某些政治激勵，但更可能會帶來巨大的政治風(fēng)險，政府在較低預(yù)期的政治激勵與較大的政治風(fēng)險衡量下，往往選擇不反思和不行動；另一方面，在知識和信息有限的場域下，風(fēng)險演化為危機的因果關(guān)系往往是隱匿的，科學(xué)家給出的風(fēng)險危機信號經(jīng)由政府和民眾系統(tǒng)等“社會放大站”的“熵增”或“熵減”而變得模糊、不確定，這更加使得政府對危機反思和采取行動的“迫切性”不足。所以在政策法律化的過程中，需要通過明確規(guī)定政府的風(fēng)險治理責(zé)任、建立健全持續(xù)的跟蹤反饋機制和政府的考核評價機制等方式予以補足。其二，社會的共同學(xué)習(xí)。在政策法律化的過程中，由于政府主導(dǎo)的風(fēng)險治理發(fā)揮了對于科學(xué)理性、社會理性的吸納功能，政府應(yīng)與社會公眾共同加入這個社會學(xué)習(xí)過程，協(xié)同進行知識生產(chǎn)，以盡可能地推動風(fēng)險從不確定向相對確定的狀態(tài)邁進。然而，受限于對知識和信息的掌握，社會的共同學(xué)習(xí)只能“逼近”而非“到達”確定的狀態(tài)。在這種狀況下，上述考量風(fēng)險受眾的心理要素、提供民意制度化表達的渠道，以實現(xiàn)社會性回應(yīng)的目的不再是作出最符合科學(xué)理性的決定，而是作出最符合民眾期待的決定［44］，故對知識有限的考量和社會性的回應(yīng)，也成為政策法律化過程中對知識和信息的流動進行回應(yīng)的合適路徑。

二是新結(jié)構(gòu)的生成。為實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，政策和法律交織互動的規(guī)范結(jié)構(gòu)要根據(jù)“外部環(huán)境的劇烈變化，發(fā)生自組織化相互作用”［45］。政策法律化作為規(guī)范結(jié)構(gòu)內(nèi)部互動的重要方式，需要對外部變動的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和民眾的生產(chǎn)生活需求予以回應(yīng)。“雙碳”和“氣候變化風(fēng)險應(yīng)對”作為政策目標(biāo)，需要通過貼合實際的政策試點、回應(yīng)民眾需求的制度探索，來推動政策的不斷成熟，為氣候變化風(fēng)險因應(yīng)的政策法律化提供源頭活水，從政策法律化到法律體系化，最終形成氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)結(jié)構(gòu)的閉環(huán)更新。

三是脆弱性的考量。在政策法律化的過程中，要對各個地方的特殊性予以考量，在試點推廣的過程中要考量其“地方特質(zhì)”。例如，《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》提出在河北、吉林、陜西等地開展試點，陜西以煤化工為重點行業(yè)，吉林以電力、化工為重點行業(yè)，由于重點行業(yè)同屬于高能耗高污染，所以試點之間有一定的借鑒性。但由于電力和煤化工在能源類型、碳排放標(biāo)準(zhǔn)等方面存在巨大差異，既使在某地試點相對成熟，在進行推廣時還要考慮地方之間的差異性，并且政策的“地方性知識”是獨特生長于地方之上的，在將較為成熟的地方試點模式上升為普遍化的立法時，應(yīng)當(dāng)保留一定限度，對難以普遍化的地方性特色政策條款予以保存。

六、結(jié)語

盡管氣候變化風(fēng)險的因應(yīng)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的視野中，但氣候變化風(fēng)險作為一個由自然科學(xué)研究漸次進入社會科學(xué)研究的問題，并非自生成之初就直接進入了規(guī)制領(lǐng)域。事實上，氣候變化風(fēng)險具有自然和社會建構(gòu)的雙重屬性，自然建構(gòu)下的氣候變化風(fēng)險是一個“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”的連續(xù)系統(tǒng)，并對自然和人類社會產(chǎn)生了系統(tǒng)性的互聯(lián)和級聯(lián)影響，而社會建構(gòu)下的氣候變化風(fēng)險受到風(fēng)險感知、社會文化、社會狀況的影響而具有不確定性，自然和社會建構(gòu)下的系統(tǒng)不確定特征成為氣候變化風(fēng)險規(guī)范因應(yīng)的邏輯起點和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)有規(guī)范體系既要在系統(tǒng)不確定性下檢視自身困境，又要回應(yīng)系統(tǒng)不確定性的功能期待。據(jù)此，應(yīng)從風(fēng)險特征出發(fā)，以政策法律化的規(guī)范框架優(yōu)化以及過程中協(xié)同性、社會性、動態(tài)性的功能回應(yīng)來實現(xiàn)系統(tǒng)不確定性因應(yīng)。此外，本文更多從宏觀上討論了氣候變化風(fēng)險特征的演化機理及其進入制度的合適路徑，而對于具體制度的建構(gòu)和調(diào)適還有待進一步深耕。

注釋：

① 隨著風(fēng)險的研究進入風(fēng)險感知和風(fēng)險溝通等領(lǐng)域，社會建構(gòu)要素的考量成為相對主義視角的核心。雖然相對主義視角下的風(fēng)險感知—認(rèn)知的心理測量范式、風(fēng)險文化的研究范式、風(fēng)險社會的研究范式、風(fēng)險的社會放大理論的分析模式存在差異，但都強調(diào)由于社會建構(gòu)要素的增強使得風(fēng)險的不可計算性增強。

② “可計算性”是富蘭克·奈特總結(jié)出的對“風(fēng)險” 和“不確定性”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，前者所涉情境可通過先驗概率計算或以往經(jīng)驗統(tǒng)計，所以結(jié)果的分布是已知的；后者由于所涉情境的唯一性使得無法對其進行分類，所以結(jié)果的分布是未知的。參見富蘭克·奈特《風(fēng)險、利潤與不確定性》，王宇、王文玉譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第232-234頁。

③ 自2022年下半年以來，極端高溫直接威脅社會公共健康，據(jù)世界衛(wèi)生組織歐洲區(qū)域辦事處消息：歐洲遭遇罕見高溫天氣，僅在西班牙和葡萄牙就已經(jīng)造成1 700多人死亡，世衛(wèi)組織呼吁各國民眾和政府遠離高溫，共同面對氣候變化。據(jù)咨詢公司益普索（Isop）集團的民調(diào)：20多個歐洲國家2.2萬多名年輕人列舉了“人類面臨的三大嚴(yán)重問題”，其中近50%選擇了“全球氣候變暖”，排名第一位。

④ 法學(xué)相關(guān)研究逐漸意識到氣候變化風(fēng)險是嵌入經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)之中的，氣候變化風(fēng)險的應(yīng)對不僅需要減緩和適應(yīng)風(fēng)險本身，也需要協(xié)同化解社會經(jīng)濟發(fā)展、人類命運共同體建設(shè)等社會問題。例如，在應(yīng)對氣候變化的立法目的上，馮帥提出“碳減排+經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”；梁平等提出“促進低碳發(fā)展，減緩和適應(yīng)氣候變化”；常紀(jì)文等提出“促進低碳發(fā)展、實現(xiàn)2030年碳達峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景，減緩和適應(yīng)氣候變化，共同推進人類命運共同體建設(shè)”。具體參見：馮帥《論“碳中和”立法的體系化建構(gòu)》，刊載于《政治與法律》2022年第2期，第15-29頁；梁平、潘帥《“碳中和”愿景下應(yīng)對氣候變化法律體系的完善》，刊載于《重慶社會科學(xué)》2022年第4期，第6-22頁；常紀(jì)文、田丹宇《應(yīng)對氣候變化法的立法探究》，刊載于《中國環(huán)境管理》2021年第2期，第16-19頁。

⑤ 關(guān)于溫室氣體與大氣污染物關(guān)系的研究，學(xué)界主要分為三種觀點：一是應(yīng)將溫室氣體納入“大氣污染物”，理由是這種方式是《大氣污染防治法》應(yīng)對氣候變化最便捷的途徑，也是以美國為代表的發(fā)達國家的司法經(jīng)驗（參見唐雙娥《美國關(guān)于溫室氣體為“空氣污染物”的爭論及對我國的啟示》，刊載于《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報》2011年第4期，第1-4頁）。二是不應(yīng)將溫室氣體納入“大氣污染物”，理由是這不利于我國工業(yè)的發(fā)展（參見常紀(jì)文《二氧化碳的排放控制與〈大氣污染防治法〉的修訂》，刊載于《法學(xué)雜志》2009年第5期，第74-76頁；胡苑、鄭少華《從威權(quán)管制到社會治理——關(guān)于修訂〈大氣污染防治法〉的幾點思考》，刊載于《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第6期，第150-156頁）。三是不討論是否將溫室氣體納入“大氣污染物”，轉(zhuǎn)而尋求兩者協(xié)同效應(yīng)的最大化（參見徐以祥、劉繼琛《論碳達峰碳中和的法律制度構(gòu)建》，刊載于《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第3期，第20-31頁）。

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Systemic Uncertainty and Normative Responses to Climate Change Risk

DU Jianxun， HUANG Yifan

（Economic Law School， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：The positivism and relativism of risk reveal the systematic uncertainty of climate change risk， and the systematic tendency of climate change risk to interconnect and cascade impacts， as well as its uncertainty in the structure of generation， the process of development，and the recipients of impacts， have posed a challenge to the normative response to climate change risk. The existing policy and legal system has provided an initial normative basis for climate change risk response， while the stagnant comprehensive climate change legislation， the fragmented climate change-related legislation， and the uneven development of policy and law show the dilemma of the climate change risk response normative system in coping with systematic uncertainty. Against this dual background， the normative response to climate change risks must reexamine the risk characteristics and normative path of climate change， and clarify the functional expectations of systematic uncertainty for synergistic， social， and dynamic normative response， as well as the apodictic structure of the normative system that interweaves policy and law under systematic uncertainty. On this basis， the systematic optimization of the existing normative framework of climate change risk response should be realized through the legal translation of the policy discourse on climate change risk response， and then the functional response to the systematic uncertainty of climate change risk should be realized through the synergistic transformation of abstract and implementable policies， the public opinion’s consideration of the judgment of the limit of legalization of policies， and the dynamic adjustment of the main body and structure of legalization of policies.

Key words：emission peak and carbon neutralization; systemic risk; uncertainty; legalization of policy