董儲(chǔ)超 方瑜雪 方 樂

一、問題的緣起

黨的二十大報(bào)告指出,在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制。這一論斷既凸顯了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之于處理矛盾糾紛的重要作用,更為矛盾糾紛下沉化解指明了前進(jìn)方向。與此同時(shí),黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道,群眾訴求表達(dá)在矛盾糾紛下沉化解之中的重要作用由此凸顯。一方面,群眾訴求表達(dá)是開啟利益協(xié)調(diào),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障的起始環(huán)節(jié),群眾訴求表達(dá)機(jī)制的式微將對(duì)矛盾糾紛閉環(huán)治理體系的形成造成不利影響;另一方面,“重視民意和民生訴求是現(xiàn)代政治文明的顯著標(biāo)志”(1)楊尚昆、李興強(qiáng):《新時(shí)代民意的價(jià)值意蘊(yùn)與實(shí)踐路徑優(yōu)化》,《理論導(dǎo)刊》2022年第11期。。通過健全的機(jī)制引導(dǎo)群眾有序表達(dá)訴求是新時(shí)代背景下紓解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑,這一論斷不僅可以從歷史經(jīng)驗(yàn)中推演得知,也能夠從當(dāng)下預(yù)防式解紛的理念與實(shí)踐中得以確證。(2)以司法系統(tǒng)的實(shí)踐為例,近年來法院在訴源治理等預(yù)防式糾紛解決理念的倡導(dǎo)下,以“楓橋式”人民法庭等為實(shí)踐載體,強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人意見表達(dá)、程序選擇等權(quán)利的尊重,矛盾糾紛預(yù)防化解的成效得以顯現(xiàn)。參見董儲(chǔ)超:《邁向韌性治理:數(shù)字時(shí)代“楓橋式”人民法庭的轉(zhuǎn)型前瞻》,《湖湘法學(xué)評(píng)論》2023年第3期。

盡管訴求表達(dá)的重要性已然可以從經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐層面得以證成,但受制于轉(zhuǎn)型時(shí)期利益多元的客觀因素,“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”等失序行為反復(fù)上演,這對(duì)群眾訴求表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建形成了諸多挑戰(zhàn)。(3)參見張友浪、韓志明:《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理視角下的非正式訴求表達(dá)》,《中國(guó)行政管理》2021年第8期。正因如此,以法治思維和法治方式推進(jìn)群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化轉(zhuǎn)型,是規(guī)范失序行為并防范矛盾糾紛進(jìn)一步激化的有效途徑。但是,理論研究對(duì)該問題的關(guān)注并不全面,主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。第一,尚未對(duì)群眾訴求表達(dá)機(jī)制所內(nèi)蘊(yùn)的法治化要素產(chǎn)生清晰認(rèn)知。相關(guān)論者傾向于對(duì)該機(jī)制作出工具化的理解,認(rèn)為其是矛盾和問題的“釋放口”,結(jié)果主義導(dǎo)向下的此種認(rèn)知顯然不利于相關(guān)機(jī)制長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。(4)參見牟海松:《群眾訴求表達(dá)是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)》,《中國(guó)黨政干部論壇》2016年第4期。第二,暫未對(duì)群眾訴求表達(dá)機(jī)制與法治化之間的關(guān)聯(lián)作出深入探尋。現(xiàn)有研究對(duì)法治化的命題缺少系統(tǒng)把握,相關(guān)論者往往僅從機(jī)制本身的展開形式、群體參與、引導(dǎo)方式等角度展開就事論事的研究,(5)參見張海東、張偉、瞿小敏:《制度化還是非制度化?——我國(guó)居民訴求表達(dá)形式研究》,《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期;趙園園:《群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制重構(gòu)——基于馬克思主義群眾觀的分析視域》,《山西師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期,等等。但并未將法治化凝練為群眾訴求表達(dá)機(jī)制的未來發(fā)展方向。第三,欠缺對(duì)實(shí)現(xiàn)群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化目標(biāo)的路徑提煉。對(duì)群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的關(guān)注不足,直接導(dǎo)致了實(shí)現(xiàn)法治化的目標(biāo)將失去有效方法論的指引,由此背離了當(dāng)下社會(huì)治理法治化的總體趨勢(shì)。

基于上述缺憾,本文嘗試在新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一推動(dòng)基層社會(huì)治理法治化的經(jīng)典方案之下,探尋群眾訴求表達(dá)機(jī)制所應(yīng)當(dāng)具備的法治化要素。在完成了應(yīng)然層面要素探尋的前提之后,即可在新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的視域下對(duì)群眾訴求表達(dá)機(jī)制現(xiàn)存的法治化不足的問題進(jìn)行檢視,在此基礎(chǔ)上生成增強(qiáng)其法治化的相應(yīng)建構(gòu)方案。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”下群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化要素

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是引航基層治理法治化的重要方案。(6)參見徐漢明、邵登輝:《新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)的歷史地位與時(shí)代價(jià)值》,《法治研究》2019年第3期。群眾訴求表達(dá)位于基層解紛的起始端口,引導(dǎo)群眾有序表達(dá)訴求的現(xiàn)實(shí)要求與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所蘊(yùn)含的法治化基因相契合,這也意味著可以在新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的視域下探尋群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化所應(yīng)當(dāng)具備的要素。

(一)協(xié)同共治的多元主體

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民,必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過程”。(7)習(xí)近平:《以科學(xué)理論為指導(dǎo),為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》,《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第4卷),外文出版社2022年版,第288—289頁。以人民為中心的法治意蘊(yùn)在全面依法治國(guó)的實(shí)踐進(jìn)程中顯得尤為重要,這就意味著必須將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的立體式解紛理念植入法治化的實(shí)踐之中,如此方能在有效應(yīng)對(duì)各類矛盾的同時(shí)抵御與日俱增的風(fēng)險(xiǎn)因素。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”改變了既往治理模式手段單一的特征,在以下兩方面體現(xiàn)了對(duì)多元共治的追求。其一,廣泛設(shè)置暢通的訴前解紛機(jī)制,引入調(diào)解、公證等力量將訴前解紛機(jī)制塑造為解紛的首道防線,最大限度避免矛盾糾紛激化而進(jìn)入訴訟的通道;其二,合理框定不同主體的職權(quán)界限,通過訴訟與非訴訟解紛的銜接促使不同主體之間的共治效應(yīng)得以彰顯。

就群眾訴求表達(dá)機(jī)制而言,其對(duì)協(xié)同共治的追求與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是異曲同工的。一方面,復(fù)雜多變的矛盾糾紛有著多樣的表現(xiàn)形式,群眾對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域的需求也將因時(shí)而進(jìn),這意味著不同的矛盾糾紛所牽涉的主管部門往往并非一致,不同訴求所針對(duì)的對(duì)象各異,決定了群眾訴求表達(dá)機(jī)制對(duì)多元主體的依賴。另一方面,正因?yàn)樵V求所針對(duì)的對(duì)象各異,造就了群眾往往無法妥適選擇反映自身意愿正確之門的現(xiàn)實(shí)困境。近年來興起的“綜治中心”“調(diào)處化解中心”為群眾能夠依法有序反映自身訴求提供了“一站式”途徑,這也是協(xié)同共治的生動(dòng)詮釋。當(dāng)群眾向前述機(jī)構(gòu)表達(dá)自身訴求時(shí),相關(guān)單位會(huì)根據(jù)訴求類型、復(fù)雜程度等因素進(jìn)行分流,由此實(shí)現(xiàn)專業(yè)性力量的及時(shí)介入,提升了矛盾糾紛及時(shí)化解的可能性。質(zhì)言之,以廣泛吸納多元主體的形式推動(dòng)不同主體的力量及時(shí)介入訴求表達(dá)的過程,是群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的必然要求,多元主體也成了該機(jī)制法治化所必備的主體要素。

(二)“三治結(jié)合”的治理方式

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》將“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”(8)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》,《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月17日,第1版。明確為新時(shí)代在基層治理上所取得的歷時(shí)性成就之一。自黨的十九屆四中全會(huì)首次提出這一論斷以來,自治、法治、德治共同發(fā)揮作用,成為了推進(jìn)中國(guó)式基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要理路。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程中,不僅鼓勵(lì)多元主體的協(xié)同參與,還注重以自治、法治、德治相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)多種優(yōu)勢(shì)資源的有效整合,“三治結(jié)合”也因此成為了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精華。(9)參見張文顯:《新時(shí)代中國(guó)社會(huì)治理的理論、制度和實(shí)踐創(chuàng)新》,《法商研究》2020年第2期。在自治層面,注重通過發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等“軟法”的規(guī)范作用,以此完善基層民主自治。在法治層面,注重對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約等“軟法”施以正確的引導(dǎo),以提振法治思維、強(qiáng)化法治方式的途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾訴求的有效回應(yīng)。在德治層面,注重對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的深度挖掘,將優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的基因?qū)氲浇饧姷倪^程,以此實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛預(yù)防化解的目標(biāo)。

總而言之,新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)多種優(yōu)勢(shì)的資源整合廣泛見諸“三治結(jié)合”的實(shí)踐過程中,這既是促進(jìn)多元主體協(xié)同共治的客觀要求,也是實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛預(yù)防化解的目標(biāo)使然。除此之外,新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”促成了以數(shù)字治理平臺(tái)為軸心的數(shù)字賦能新格局,進(jìn)一步增強(qiáng)了統(tǒng)籌各方資源配置的能力。群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的過程,也無疑體現(xiàn)了對(duì)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所蘊(yùn)含的“三治結(jié)合”有益成果的運(yùn)用與轉(zhuǎn)化。正因?yàn)椤叭谓Y(jié)合”體現(xiàn)了社會(huì)治理的一般規(guī)律,群眾訴求表達(dá)機(jī)制便需要將“三治結(jié)合”作為實(shí)現(xiàn)法治化所必須依賴的要素。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,部分地方搭建以“逢六說事”為載體的議事協(xié)商機(jī)制,以固定舉行議事會(huì)的方式主動(dòng)聽取群眾訴求,由此發(fā)揮了自治的積極作用。(10)《“逢六說事”聽民意解民憂》,《遼寧日?qǐng)?bào)》2022年4月13日,第5版。部分地方有計(jì)劃地引導(dǎo)群眾帶著對(duì)社會(huì)責(zé)任的關(guān)注而參與訴求表達(dá),促使群眾在表達(dá)之時(shí)能夠兼顧社會(huì)責(zé)任,以此實(shí)現(xiàn)德治的教化作用。(11)參見高德勝、凌海霞:《社會(huì)治理現(xiàn)代化視域下民意表達(dá)引導(dǎo)策略》,《學(xué)術(shù)交流》2022年第1期。

(三)預(yù)防式解紛的價(jià)值理念

除了協(xié)同共治的多元主體、“三治結(jié)合”的治理方式以外,法治化還必須將預(yù)防式解紛形塑為自身的理念要素,這是因應(yīng)矛盾糾紛復(fù)雜化、多樣化等新型特點(diǎn)的必要選擇。矛盾糾紛復(fù)雜積聚的同時(shí),對(duì)傳統(tǒng)的解紛方式提出了順勢(shì)轉(zhuǎn)型的全新要求。這意味著若欲實(shí)現(xiàn)解紛的目標(biāo),需要轉(zhuǎn)變以結(jié)果主義為導(dǎo)向的思維方式。(12)參見董儲(chǔ)超、舒瑤芝:《訴源治理導(dǎo)向下的糾紛解決:理念澄清與范式革新》,《交大法學(xué)》2023年第4期。結(jié)果導(dǎo)向意味著對(duì)單純追求“案結(jié)”的偏好,但“案結(jié)”并不等同于“事了”,矛盾糾紛日益復(fù)雜愈發(fā)需要轉(zhuǎn)變此種效率導(dǎo)向的線性思維。此外,結(jié)果主義還意味著過程性評(píng)價(jià)的缺失,這不僅會(huì)弱化解紛過程中對(duì)規(guī)范化、制度化的追求,還會(huì)產(chǎn)生減損當(dāng)事人權(quán)利的客觀風(fēng)險(xiǎn)。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”恰恰扭轉(zhuǎn)了解紛過程中對(duì)于結(jié)果導(dǎo)向的側(cè)重,強(qiáng)調(diào)要通過關(guān)口前移抓源頭的方式落實(shí)預(yù)防式解紛理念。就實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言,部分地方建立起“521”巡查等民意收集機(jī)制,將收集民意的頻次、時(shí)間予以固定,以更為主動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)民意訴求的及時(shí)回應(yīng);部分地方建立起“三級(jí)說事”等民意收集模式,在依托綜治中心及時(shí)收集群眾訴求的基礎(chǔ)上,由黨群議事會(huì)、睦鄰會(huì)客廳、百姓說事會(huì)逐級(jí)開展矛盾糾紛的處置流程。(13)田昕光:《三晉好“楓”景|三級(jí)說事:讓“群眾”變“主角”》,《山西法治報(bào)》2023年6月9日,第1版。

實(shí)踐中所形成的上述做法,既是群眾訴求表達(dá)機(jī)制發(fā)揮解紛作用的生動(dòng)詮釋,也是預(yù)防式解紛理念的具體彰顯。傳統(tǒng)的解紛方式大多是被動(dòng)的,因而無法對(duì)尚處于萌芽狀態(tài)或者是未上交至相關(guān)部門的矛盾糾紛予以及時(shí)研判,隨之啟動(dòng)的調(diào)解、仲裁等具體機(jī)制在追求解紛效率的同時(shí)勢(shì)必會(huì)以結(jié)果主義思維為理念導(dǎo)向,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不利于糾紛得以完全化解。正是在此意義上,預(yù)防式解紛的價(jià)值理念是群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的前提,因?yàn)樵摍C(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行需要和諧有序的社會(huì)環(huán)境,預(yù)防式解紛理念也因之成了法治化進(jìn)程中所無法揚(yáng)棄的要素。

三、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”下群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化檢視

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用,在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家?！?14)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日,第1版。群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化轉(zhuǎn)型是回應(yīng)群眾日益高漲的表達(dá)意愿、漸進(jìn)增強(qiáng)的表達(dá)能力的重要路徑,但是,以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為檢視參照,現(xiàn)有的相關(guān)機(jī)制在法治化方面還面臨著一定的挑戰(zhàn)。

(一)司法力量的薄弱

當(dāng)前,司法力量尚未有效參與到多元主體協(xié)同共治的格局之中。實(shí)踐中,有的地方強(qiáng)調(diào)司法力量的重要性,以共享法庭、村務(wù)法官為依托,主動(dòng)將涉訴涉法民意訴求同其他主體聯(lián)合對(duì)接,有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)群眾訴求的法治化引導(dǎo)。但也有的地方尚未能實(shí)現(xiàn)司法力量的及時(shí)介入,這也導(dǎo)致了涉訴涉法類訴求無法得到有效回應(yīng)。因?yàn)閷?duì)于關(guān)涉多個(gè)部門的復(fù)雜糾紛而言,當(dāng)事人往往會(huì)選擇一事多訴的方式表達(dá)自身訴求,如若單純依靠信訪部門,則無法對(duì)訴求中的涉訴涉法因素予以專業(yè)化的判斷。事實(shí)上,司法力量的缺位與群眾訴求表達(dá)機(jī)制的行政化運(yùn)作機(jī)理不無聯(lián)系。行政化運(yùn)作機(jī)理的表現(xiàn)形式之一即結(jié)果主義導(dǎo)向下的效率化追求,而司法的過程需要遵從較為嚴(yán)格的司法程序,由此與效率化的追求之間產(chǎn)生一定的抵牾。這也意味著,在行政化運(yùn)作機(jī)理的作用下,相關(guān)部門往往會(huì)帶有迫切解紛的主觀意愿,這也在一定程度上助長(zhǎng)了“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”等失序現(xiàn)象的產(chǎn)生。

因此,對(duì)于特定類別尤其是涉訴涉法類群眾訴求,需要以引入司法力量的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)單一效率化追求的調(diào)適。因?yàn)樗痉ㄋN(yùn)含的權(quán)益保障理念,能夠在一定程度上對(duì)行政化運(yùn)作的效率機(jī)理形成合理牽制。具體而言,可以通過以下兩種方式實(shí)現(xiàn)司法力量的引入。第一,通過生成司法裁判的形式直接實(shí)現(xiàn)。司法裁判內(nèi)含司法主體的價(jià)值判斷因素,具備定分止?fàn)幍募s束力,是司法力量的直接實(shí)現(xiàn)方式。第二,通過司法程序的運(yùn)作予以間接實(shí)現(xiàn)。程序如若運(yùn)用得當(dāng),當(dāng)事人之間的激烈對(duì)抗等情緒能夠得到一定的調(diào)和,由此能夠產(chǎn)生防止相關(guān)訴求不當(dāng)激化乃至惡性演變的效果,這是引入司法力量相對(duì)間接但更可持續(xù)的途徑。此外,需要指出,實(shí)踐中部分地方偏重群眾訴求的收集環(huán)節(jié),而對(duì)收集之后的交辦、處理、反饋等環(huán)節(jié)并未予以足夠的重視,這顯然無法與司法權(quán)益保障的理念相契合。

(二)制度供給的不足

除了完備的法律規(guī)范體系,形式多樣、內(nèi)容豐富的社會(huì)規(guī)范體系也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分,它們都是法治國(guó)家建設(shè)的重要遵循。(15)參見張文顯:《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》,《東方法學(xué)》2021年第1期?？v觀當(dāng)下與群眾訴求表達(dá)機(jī)制相關(guān)的制度體系建設(shè),顯然還存在以下三方面的不足。

其一,國(guó)家層面的立法有所缺位。群眾訴求表達(dá)是矛盾糾紛解決過程中無法繞開的環(huán)節(jié),但我國(guó)目前尚未制定專門的以解紛為主題的法律規(guī)范,群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化也自然缺失了來自法律規(guī)范的重要保障。與國(guó)家層面的立法相對(duì),不少地方性法規(guī)中已經(jīng)對(duì)該問題有所關(guān)注,《天津市矛盾糾紛多元化解條例》《河南省矛盾糾紛多元預(yù)防化解條例》等均明確規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)等單位具有引導(dǎo)公眾依法有序表達(dá)自身訴求的義務(wù)。(16)分別參見《天津市矛盾糾紛多元化解條例》第8條、《河南省矛盾糾紛多元預(yù)防化解條例》第12條。

其二,地方性法規(guī)的立法質(zhì)量參差有別。不同的地方性法規(guī),在群眾訴求表達(dá)的引導(dǎo)主體、具體構(gòu)建方式等方面仍然存有顯著差異。比如,《河南省矛盾糾紛多元預(yù)防化解條例》并未明確基層群眾性自治組織在引導(dǎo)群眾訴求表達(dá)方面的應(yīng)有義務(wù),而《天津市矛盾糾紛多元化解條例》則將基層群眾性自治組織也確定為了法定的義務(wù)主體,要求其引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求。此外,不同地方性法規(guī)在具體構(gòu)建方式上也詳盡不一?！逗菔蓄A(yù)防和化解矛盾糾紛條例》明確規(guī)定村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過建立人民調(diào)解組織的方式引導(dǎo)群眾訴求表達(dá),并強(qiáng)調(diào)要通過規(guī)范調(diào)解組織調(diào)解程序的方式實(shí)現(xiàn)具體化的引導(dǎo),而多數(shù)地方性法規(guī)僅從抽象層面強(qiáng)調(diào)要倡導(dǎo)通過法治教育的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾訴求的引導(dǎo)。(17)分別參見《湖州市預(yù)防和化解矛盾糾紛條例》第5條、《遼寧省矛盾糾紛多元預(yù)防化解條例》第8條,等等。

其三,社會(huì)自治性規(guī)范并未發(fā)揮應(yīng)有作用。市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程、善良風(fēng)俗等理應(yīng)是法治的構(gòu)成性部分,如若沒有這些非正式規(guī)范的支撐和配合,國(guó)家正式的法律制度也將缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(18)參見蘇力:《道路通向城市:轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》,法律出版社2004年版,第26頁。盡管前述自治性規(guī)范理應(yīng)比國(guó)家法律更接近基層社會(huì),但此類規(guī)范因其法律效力位階較低而容易受到一定的忽視。以群眾訴求表達(dá)機(jī)制為例,相關(guān)的社會(huì)規(guī)范多要求群眾依法理性表達(dá)自身訴求,這實(shí)則是以原則倡導(dǎo)的形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家法律的簡(jiǎn)單復(fù)刻,并未真正助益于發(fā)揮多數(shù)社會(huì)組織在推動(dòng)群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化進(jìn)程中的重要作用。“自治意味著,團(tuán)體的秩序由團(tuán)體的同志按照自己的特點(diǎn)制定(不管它是如何制定的),而不像在他治情況下由外人來制定”。(19)[德]馬克斯·韋伯:《社會(huì)學(xué)的基本概念》,胡景北譯,上海人民出版社2005年版,第81頁。換言之,社會(huì)自治性規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家法律的尊重。此外,社會(huì)自治性規(guī)范相較于國(guó)家法律而言理應(yīng)具備更強(qiáng)的靈活性,但時(shí)下多數(shù)規(guī)范并未能基于地域、行業(yè)等方面的特色而構(gòu)建起長(zhǎng)期穩(wěn)定的內(nèi)生型秩序,這也貶抑了群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的應(yīng)有價(jià)值。

(三)價(jià)值理性的欠缺

數(shù)字技術(shù)的全方位運(yùn)用使得時(shí)下群眾訴求表達(dá)機(jī)制一定程度上呈現(xiàn)出了偏重技術(shù)理性的趨勢(shì)。從技術(shù)治理的本質(zhì)來看,其理應(yīng)兼具技術(shù)理性和價(jià)值理性的雙重追求。技術(shù)治理的技術(shù)面向強(qiáng)調(diào)的是效率化的導(dǎo)向,將技術(shù)作為追求效率的手段工具,而技術(shù)治理的治理面向強(qiáng)調(diào)的則是價(jià)值理性,因?yàn)榛鶎印吧浦巍钡哪繕?biāo)顯然無法在單純的效率化導(dǎo)向下得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下群眾訴求表達(dá)機(jī)制價(jià)值理性的欠缺主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

其一,尚未建立精準(zhǔn)分流的群眾訴求表達(dá)平臺(tái)。諸多地方均將群眾訴求表達(dá)作為重要模塊整合進(jìn)各類APP、小程序之中,以此實(shí)現(xiàn)群眾訴求“碼上辦”的理想目標(biāo)。但是,各類數(shù)字化平臺(tái)客觀上面臨著信息資源整合的困境,導(dǎo)致無法及時(shí)有效對(duì)海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與篩選,由此使得相關(guān)訴求尤其是涉訴涉法類訴求難以被精準(zhǔn)分流至對(duì)應(yīng)的主管部門。

其二,群眾訴求表達(dá)機(jī)制的制度化保障水平有待提升。價(jià)值理性的重要體現(xiàn)即通過制度化的方式起到對(duì)技術(shù)效率導(dǎo)向的平衡作用,但各地的數(shù)字化平臺(tái)在辦理流程、時(shí)限要求、反饋步驟、回訪評(píng)估等方面均存在較大差異,以制度為載體的價(jià)值理性在差異程度較大的各地實(shí)踐中會(huì)受到不合理的減損。

其三,技術(shù)賦權(quán)的理念尚未實(shí)現(xiàn)。價(jià)值理性既需要通過制度載體予以客觀呈現(xiàn),也需要通過技術(shù)賦權(quán)的理念彰顯自身的主觀價(jià)值。盡管技術(shù)本身帶有中立的屬性,但是在群眾訴求表達(dá)機(jī)制數(shù)字化運(yùn)行的過程中,并不存在完全脫離價(jià)值判斷的純粹中立空間,這也意味著如若將技術(shù)單純視為追求效率的工具,群眾訴求表達(dá)機(jī)制的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行便無法得以實(shí)現(xiàn)。時(shí)下,由移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)所塑造的在線生活方式對(duì)群眾表達(dá)訴求產(chǎn)生了變革式的影響,網(wǎng)絡(luò)空間將成為政府感知社會(huì)偏好、吸納并回應(yīng)民意的全新渠道,(20)參見孟天廣:《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)》,《治理研究》2021年第1期。這也啟發(fā)相關(guān)部門可將數(shù)字化平臺(tái)作為群眾訴求表達(dá)機(jī)制的依托,但在此過程中需要轉(zhuǎn)變單純追求效率的片面思維,經(jīng)由技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)向技術(shù)賦權(quán)的理念更新。

四、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”下群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化完善

群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化是社會(huì)治理法治化不可或缺的重要組成,這與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)于法治化的倡導(dǎo)是高度契合的?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展的過程,實(shí)際上就是不斷推進(jìn)自身法治化的過程,新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的重大經(jīng)驗(yàn)。(21)參見金伯中:《法治視野下的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”》,《浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3期。為了促使群眾訴求表達(dá)機(jī)制實(shí)現(xiàn)法治化的目標(biāo),應(yīng)考慮從以下三方面對(duì)現(xiàn)有機(jī)制法治化欠缺的問題進(jìn)行針對(duì)性回應(yīng)。

(一)司法力量的有效融入

在群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化進(jìn)程中,如若法治力量有所缺位,則勢(shì)必會(huì)影響到訴求表達(dá)之后的回應(yīng)與處置環(huán)節(jié),進(jìn)而可能導(dǎo)致矛盾糾紛激化乃至惡性演變。正因如此,需要將司法力量適度導(dǎo)入群眾訴求表達(dá)機(jī)制之中。具體而言,有以下兩條路徑。其一,以機(jī)構(gòu)共建為組織路徑,為司法力量的導(dǎo)入提供一定的組織保障。各地在綜治中心、矛盾糾紛調(diào)處化解中心的布局過程中,可以探索法院團(tuán)隊(duì)或者成建制入駐的方式,建立起司法部門同地方黨委、政府之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外,要通過形成具體聯(lián)動(dòng)方案的方式明確司法、行政等不同主體的職能定位,在理順關(guān)系的基礎(chǔ)上推動(dòng)司法力量在組織端的有效融合。其二,以共建共治共享為價(jià)值依歸,為司法力量的導(dǎo)入提供一定的理念支撐。共建共治共享的社會(huì)治理制度勢(shì)必要求司法力量的有效參與,需要通過優(yōu)化司法部門與其他部分之間聯(lián)系溝通機(jī)制等形式,并借助人民法庭、村務(wù)法官等發(fā)揮司法力量在引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)自身訴求方面的重要作用。但是,需要指出的是,司法力量的有效融入絕不意味著其可以主導(dǎo)群眾訴求表達(dá)機(jī)制的運(yùn)行,司法的被動(dòng)性決定了其需要遵循一定的邊界。

一方面,涉訴涉法類的群眾訴求是其邊界之一。涉訴涉法類訴求極有可能通過信訪的通道演變?yōu)樯嬖V信訪,盡管信訪制度與訴訟制度均在一定程度上以社會(huì)安定有序?yàn)槟繕?biāo),在二者也顯然是具有重要差異的。因此,司法力量在介入群眾訴求表達(dá)機(jī)制時(shí),應(yīng)當(dāng)警惕信訪與訴訟相互交織位移的錯(cuò)誤傾向,人民法院內(nèi)部所設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)要致力于將涉及刑事、行政、民商事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來,對(duì)于不屬于法院工作范圍的訴求,應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規(guī)定》予以引導(dǎo)或者轉(zhuǎn)送。另一方面,參與型的司法模式為其劃定了另一邊界。傳統(tǒng)司法關(guān)注當(dāng)事人雙方之間的對(duì)抗性,通過舉證質(zhì)證等法定環(huán)節(jié)展現(xiàn)司法活動(dòng)的競(jìng)技性,在此基礎(chǔ)上生成具備定分止?fàn)幮ЯΦ牟门?。但正如前文所?共建共治共享的社會(huì)治理制度要求司法的參與要適度延伸,通過合作型的思維方式與黨委、政府等其他主體共同做好群眾訴求表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建工作,這便意味著司法無法承擔(dān)起主導(dǎo)作用,而只能通過發(fā)揮保障作用的方式實(shí)現(xiàn)有邊界的參與。當(dāng)然,參與型的司法模式也不能重回司法缺位的原有路徑,因?yàn)樵V訟渠道不暢、訴權(quán)難以實(shí)現(xiàn)極有可能導(dǎo)致群眾訴求表達(dá)行為的非理性化?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》,明確將行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的程序性行為排除在了行政訴訟受案范圍外,(22)該司法解釋規(guī)定,行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此,對(duì)于涉訴涉法類訴求,法院要注意對(duì)其是否屬于程序性行為予以嚴(yán)格甄別,避免濫用前述行政訴訟的除外規(guī)則而對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)產(chǎn)生不當(dāng)侵害。

(二)制度供給水平的系統(tǒng)提升

首先,適時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的國(guó)家立法程序,為群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化構(gòu)建提供根本的制度保障。與時(shí)俱進(jìn)的立法工作是推進(jìn)法治過程和法治工作的首要前提,對(duì)法治社會(huì)的形成具有深刻的引領(lǐng)作用。(23)參見錢弘道、劉靜:《習(xí)近平法治思想中的立法理論》,《法治現(xiàn)代化研究》2023年第2期。有必要從頂層設(shè)計(jì)層面為深入推進(jìn)群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。在入法路徑上,應(yīng)適時(shí)推進(jìn)矛盾糾紛多元化解的統(tǒng)一立法,并在統(tǒng)一立法中明確群眾訴求表達(dá)機(jī)制的地位與作用。在具體規(guī)定上,可以吸收借鑒時(shí)下部分地方性法規(guī)中的規(guī)定,明確賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織等多元主體以推動(dòng)群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的義務(wù)。

其次,注重提升地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。一方面,具有地方立法權(quán)的地方要著眼于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際,將群眾訴求表達(dá)機(jī)制納入重點(diǎn)立法領(lǐng)域,并借助基層立法聯(lián)系點(diǎn)等制度確保地方立法的民主性、科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上,要注重對(duì)時(shí)下群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化僅依靠法治教育這一現(xiàn)狀的有效改變,將實(shí)踐中所涌現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)智慧吸收進(jìn)入地方性法規(guī)之中。另一方面,地方性法規(guī)還應(yīng)重視與社會(huì)自治性規(guī)范之間的銜接,將社會(huì)自治性規(guī)范中所體現(xiàn)的事關(guān)群眾訴求表達(dá)的特色做法予以確認(rèn)。譬如,部分社會(huì)自治性規(guī)范中已經(jīng)出現(xiàn)了議事會(huì)、懇談會(huì)等新興的群眾訴求表達(dá)形式,但社會(huì)自治性規(guī)范因其效力位階的限制而無法實(shí)現(xiàn)個(gè)別經(jīng)驗(yàn)向一般經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)化,因此,通過地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)別經(jīng)驗(yàn)的一般性轉(zhuǎn)化便具備了現(xiàn)實(shí)需要。

最后,發(fā)揮社會(huì)自治性規(guī)范的應(yīng)有作用。法治秩序的構(gòu)建不僅包括國(guó)家立法這一向度,還理應(yīng)包括相應(yīng)的社會(huì)自治性規(guī)范。以國(guó)家公權(quán)力為基礎(chǔ)的法律規(guī)范與社會(huì)內(nèi)部自治規(guī)范的耦合是法治社會(huì)的獨(dú)特意涵,(24)參見周恒、龐正:《法治社會(huì)的四維表征》,《河北法學(xué)》2018年第1期?！叭谓Y(jié)合”作為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的標(biāo)志性成果,為重整社會(huì)自治性規(guī)范提供了有益經(jīng)驗(yàn)。(25)參見麥中堅(jiān)、廖寶光:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷史坐標(biāo)與時(shí)代貢獻(xiàn)》,《浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第3期。第一,要通過社會(huì)自治性規(guī)范實(shí)現(xiàn)為社會(huì)組織賦權(quán)的目標(biāo),使得各類社會(huì)組織能夠發(fā)揮促進(jìn)群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的應(yīng)有功用。扎根基層、聯(lián)系群眾是社會(huì)組織的本質(zhì)特征,此種特征也使得其能夠承擔(dān)起廣泛吸納多元利益訴求并促進(jìn)其理性表達(dá)的使命。因此,不能固守國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的傳統(tǒng)認(rèn)知,應(yīng)以適度放權(quán)為切入點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)組織的有序自我發(fā)展。(26)參見馬長(zhǎng)山:《從國(guó)家構(gòu)建到共建共享的法治轉(zhuǎn)向——基于社會(huì)組織與法治建設(shè)之間關(guān)系的考察》,《法學(xué)研究》2017年第3期。社會(huì)自治性規(guī)范應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織參與群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化的構(gòu)建過程,通過政府購(gòu)買服務(wù)等形式不斷激發(fā)社會(huì)組織的自主性。第二,除了重視社會(huì)組織的自主性發(fā)展之外,應(yīng)倡導(dǎo)社會(huì)自治性規(guī)范通過文化感召方式關(guān)注對(duì)網(wǎng)絡(luò)社群這一特殊社會(huì)組織的引導(dǎo)。因?yàn)樵诨ヂ?lián)網(wǎng)推動(dòng)信息交互方式變革的當(dāng)下,原子化的個(gè)體借助網(wǎng)絡(luò)空間能夠更為迅速且廣泛地表達(dá)自身訴求,在群眾訴求日益呈現(xiàn)出碎片化特征的同時(shí),客觀上減損了網(wǎng)絡(luò)社群維持自身有序的能力。這也意味著,廣泛存在于網(wǎng)絡(luò)社群中的多元訴求將對(duì)群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化構(gòu)建帶來全新的挑戰(zhàn),社會(huì)自治性規(guī)范需要對(duì)此作出一定的回應(yīng)。一方面,應(yīng)當(dāng)在社會(huì)自治性規(guī)范中強(qiáng)調(diào)德治的教化作用,通過對(duì)法治文化、地方特色文化的確認(rèn)為群眾訴求表達(dá)奠定心理基礎(chǔ)。另一方面,應(yīng)汲取以法治保障自治的有益經(jīng)驗(yàn),適時(shí)開展針對(duì)社會(huì)自治性規(guī)范的定期評(píng)估以及修訂工作,及時(shí)對(duì)違背國(guó)家法的規(guī)范予以修改,以此確保法治精神在社會(huì)自治性規(guī)范中能夠得到彰顯。

(三)價(jià)值理性的適度嵌入

第一,持續(xù)深化數(shù)據(jù)聯(lián)通,為技術(shù)賦權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。要積極推動(dòng)統(tǒng)一群眾訴求表達(dá)數(shù)字化平臺(tái)的建設(shè),打破各個(gè)部門以及社會(huì)組織之間無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實(shí)掣肘,推進(jìn)數(shù)字化平臺(tái)的集成能力提升。當(dāng)前階段,浙江省已經(jīng)搭建了省域范圍內(nèi)統(tǒng)一的群眾訴求表達(dá)平臺(tái),下一階段要注重將省域統(tǒng)一平臺(tái)內(nèi)的數(shù)據(jù)及時(shí)同各地區(qū)、各部門所開發(fā)的APP、小程序等進(jìn)行對(duì)接,尤其是要注重政法部門所集納的訴求數(shù)據(jù)同其他部門之間的對(duì)接,以此推動(dòng)涉訴涉及法類訴求的精準(zhǔn)分流。此外,數(shù)據(jù)聯(lián)通的意義并不止步于此,因?yàn)殡[藏在訴求數(shù)據(jù)背后的可能是潛在的矛盾糾紛,數(shù)據(jù)聯(lián)通將為研判此類糾紛進(jìn)而防止其激化提供必要前提,這也理應(yīng)成為下一階段的重要任務(wù)。

第二,始終堅(jiān)持人文關(guān)照,為技術(shù)賦權(quán)提供具體的理論指引。當(dāng)下群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化構(gòu)建過程中所展現(xiàn)出來的數(shù)據(jù)整合等方面的困境,究其根源是因?yàn)閷?duì)于技術(shù)理性的不合理偏重。不難想象,如若各個(gè)部門在效率化的導(dǎo)向之下各自建設(shè)相應(yīng)的群眾訴求表達(dá)機(jī)制,而欠缺不同部門之間的互動(dòng)與銜接,那么在機(jī)制的運(yùn)行時(shí)難免會(huì)落入各自為政的窠臼。正因如此,應(yīng)當(dāng)將內(nèi)蘊(yùn)于法治精神的公平正義作為調(diào)適技術(shù)理性的切入點(diǎn),在訴求收集、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)等各個(gè)階段通過定期反饋以及回訪評(píng)估制度等關(guān)注當(dāng)事人的具體感受,以實(shí)在的方式引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求。此外,應(yīng)當(dāng)積極探索通過調(diào)解回應(yīng)技術(shù)賦權(quán)理念的路徑,充分發(fā)揮調(diào)解在群眾訴求表達(dá)中的重要作用。發(fā)動(dòng)和依靠群眾就地解決矛盾是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自誕生伊始即堅(jiān)持的做法,(27)參見張文顯:《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要義》,《社會(huì)治理》2021年第9期。調(diào)解在訴求收集以及后續(xù)的處置階段中也均能扮演重要的角色。未來,要著力提升調(diào)解員對(duì)各類訴求尤其是涉訴涉法類訴求的判別能力,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)訴求的精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)掌握。在此基礎(chǔ)上,可以于在線調(diào)解平臺(tái)中設(shè)置相應(yīng)的功能組件,一鍵鏈接至各類調(diào)解組織,使得當(dāng)事人在表達(dá)訴求之后具備自主選擇調(diào)解組織的權(quán)利,避免技術(shù)理性對(duì)當(dāng)事人的程序選擇權(quán)造成侵蝕。

五、結(jié)語

群眾訴求表達(dá)機(jī)制作為一種隱含了解紛功能的話語表達(dá),需要以法治化的路徑推動(dòng)基層“善治”的目標(biāo)。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為推進(jìn)中國(guó)式基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗(yàn),(28)參見葉阿萍:《論新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治化進(jìn)路》,《法治研究》2023年第5期。不僅成為了檢視當(dāng)下群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化不足的具體窗口,也為該機(jī)制的法治化轉(zhuǎn)型鋪就了可行路徑。通過對(duì)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化要素的借鑒,本文提出了通過群眾訴求表達(dá)機(jī)制法治化推動(dòng)基層“善治”的可能方案,以期彌補(bǔ)對(duì)該命題關(guān)注欠缺的現(xiàn)有不足。需要指出,基層治理的復(fù)雜性和艱巨性決定了法治化不應(yīng)也不可能是承載全部希冀的最優(yōu)路徑,但卻是無法或缺的重要路徑,群眾訴求表達(dá)機(jī)制的法治化構(gòu)建也將成為基層治理無法忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。