基于管理會(huì)計(jì)工具的全面預(yù)算績(jī)效管理探究

王丹 南京國(guó)環(huán)環(huán)境研究院有限公司

引言

結(jié)合當(dāng)前管理會(huì)計(jì)發(fā)展的新變化和事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理的新需求，必須在充分把握單位工作開(kāi)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密圍繞單位性質(zhì)、日常項(xiàng)目及工作開(kāi)展，選擇恰當(dāng)管理會(huì)計(jì)工具，在不斷改革優(yōu)化全面預(yù)算績(jī)效管理理念的基礎(chǔ)上，建立起全面預(yù)算績(jī)效管理的工作體系，不斷明確相關(guān)的工作流程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有效提質(zhì)，以管理會(huì)計(jì)更新助推事業(yè)單位長(zhǎng)足發(fā)展。

一、應(yīng)用管理會(huì)計(jì)開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理的背景

（一）管理會(huì)計(jì)與全面預(yù)算績(jī)效管理的政策解析

當(dāng)前，隨著管理會(huì)計(jì)的不斷發(fā)展，事業(yè)單位正在積極探索全面預(yù)算績(jī)效管理的新形式，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)，確保預(yù)算編制和預(yù)算落實(shí)的科學(xué)性，國(guó)家也針對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理制定了一系列新政策，尤其是管理會(huì)計(jì)工具的加入，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平提供了重要保障，其中，相關(guān)政策文件針對(duì)全面預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)需要作出了指示，如2016 年文件《管理會(huì)計(jì)基本指引》（財(cái)會(huì)〔2016〕10號(hào)）針對(duì)管理會(huì)計(jì)作出相關(guān)規(guī)定，2018 年中共中央及國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，明確要求落實(shí)好全面績(jī)效管理工作?！豆芾頃?huì)計(jì)應(yīng)用指引第200 號(hào)——預(yù)算管理》《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第600 號(hào)——績(jī)效管理》則主要針對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理提出了一些建議，具有很強(qiáng)的操作性和豐富的方法依據(jù)。

（二）單位基本情況

單位性質(zhì)為科研院所，日常業(yè)務(wù)活動(dòng)以科研工作為主，致力于開(kāi)展前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和應(yīng)用型學(xué)科領(lǐng)域的研究工作。人員構(gòu)成主要由知名專家、各領(lǐng)域科研骨干、青壯年科技人員組成的創(chuàng)新性研究人才隊(duì)伍和管理人才隊(duì)伍組成，在積極參與國(guó)家和地方重大科研項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，取得眾多學(xué)科研究成果和科技發(fā)明，為社會(huì)提供了全方位的技術(shù)支持和服務(wù)。研究所主要收入來(lái)源包括來(lái)自財(cái)政撥款的科研項(xiàng)目資金和基本支出經(jīng)費(fèi)，來(lái)自其他非本級(jí)財(cái)政撥付的縱向課題經(jīng)費(fèi)收入；承接的政府購(gòu)買服務(wù)收入；承接來(lái)自市場(chǎng)的橫向技術(shù)服務(wù)收入以及單位利息收入、投資收益等其他收入。

（三）管理會(huì)計(jì)應(yīng)用在全面預(yù)算績(jī)效管理中的基礎(chǔ)

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的大背景下，研究所主動(dòng)借助管理會(huì)計(jì)工具開(kāi)展績(jī)效管理工作，但在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐存在著預(yù)算績(jī)效管理體系不健全、預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督弱化、預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)果運(yùn)用程度不高等問(wèn)題。首先，雖然預(yù)算績(jī)效管理理念被反復(fù)提及，但實(shí)際預(yù)算管理工作多考慮預(yù)算編制和執(zhí)行，忽視了預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)。相應(yīng)的工作體系不健全，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)模糊，并未充分結(jié)合研究所發(fā)展戰(zhàn)略，也未能構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)，且績(jī)效管理的模式仍然十分傳統(tǒng)，未能運(yùn)用現(xiàn)代化的管理會(huì)計(jì)工具，最終導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理難以得到實(shí)際開(kāi)展。其次，忽視對(duì)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督控制，預(yù)算管理工作重編制、重執(zhí)行、輕監(jiān)督，與預(yù)算績(jī)效管理“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的內(nèi)涵相違背。

（四）選擇全面預(yù)算績(jī)效管理的主要原因

隨著國(guó)家深化預(yù)算管理制度改革的深入推進(jìn)，預(yù)算管理體制也迎來(lái)一次重大變革，2018 年9 月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，要求開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理工作，不斷完善相應(yīng)的管理工作制度，并發(fā)揮其約束作用。2020年2 月財(cái)政部出臺(tái)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)）明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施管理及結(jié)果運(yùn)用和公開(kāi)等具體內(nèi)容，對(duì)預(yù)算管理要求進(jìn)一步提升。研究所原有的預(yù)算管理模式績(jī)效理念不夠深入，存在重支出輕績(jī)效的現(xiàn)象，績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，忽視了對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用。隨著國(guó)家財(cái)政進(jìn)入“緊平衡”狀態(tài)，研究所財(cái)政撥款大幅減少，部分事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目資金由財(cái)政撥款變?yōu)閱挝蛔曰I，單位收支矛盾日益突出，原有的預(yù)算管理模式無(wú)法滿足研究所高質(zhì)量發(fā)展的需求，實(shí)施預(yù)算管理改革，做好資源配置勢(shì)在必行。在全面預(yù)算績(jī)效管理流程下，一方面，應(yīng)當(dāng)將研究所發(fā)展目標(biāo)同預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行銜接，構(gòu)建科學(xué)的工作流程，并逐步實(shí)現(xiàn)全方位、覆蓋全過(guò)程的管理體系。另一方面，還要強(qiáng)化對(duì)管理結(jié)果的運(yùn)用，以此來(lái)助推預(yù)算編制朝著科學(xué)合理的方向發(fā)展，并嚴(yán)格落實(shí)“過(guò)緊日子”要求。

二、總體設(shè)計(jì)

（一）應(yīng)用全面預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)

通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代化管理會(huì)計(jì)理論和管理會(huì)計(jì)工具，為研究所的預(yù)算績(jī)效管理提供理論和方法支持，對(duì)研究所預(yù)算編制項(xiàng)目的績(jī)效管理工作開(kāi)展改革，將其與研究所年度發(fā)展戰(zhàn)略和項(xiàng)目戰(zhàn)略相結(jié)合，以不斷優(yōu)化財(cái)政資源配置，盤活單位內(nèi)部資產(chǎn)存量和資金，在保證預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)上提高資金利用效率。同時(shí)通過(guò)管理會(huì)計(jì)工具來(lái)開(kāi)展績(jī)效管理，發(fā)揮其在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、決策支持和績(jī)效評(píng)價(jià)、管理監(jiān)督等方面的作用，以提高研究所內(nèi)部管理水平，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理。

（二）應(yīng)用全面預(yù)算績(jī)效管理的總體思路

在運(yùn)用管理會(huì)計(jì)工具落實(shí)全面績(jī)效管理工作的具體過(guò)程中，針對(duì)研究所開(kāi)展預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，從管理會(huì)計(jì)視角出發(fā)，充分運(yùn)用戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理等理論，將其與單位績(jī)效管理工作相融合，以不斷提高預(yù)算績(jī)效管理水平，促進(jìn)科研資源合理配置，提高資金使用效率和科研工作水平。

（三）全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容

全面預(yù)算績(jī)效管理主要針對(duì)科研單位的預(yù)算管理開(kāi)展，其聚焦單位的發(fā)展戰(zhàn)略，以預(yù)算管理的具體工作流程為線索，從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等各方面著手，同時(shí)采取科學(xué)的管理會(huì)計(jì)工具和方法，對(duì)整個(gè)管理流程進(jìn)行優(yōu)化，從而為研究所的科研項(xiàng)目、內(nèi)部管理和經(jīng)費(fèi)控制等提供決策參考和優(yōu)化建議。

三、全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程

（一）參與部門和人員

單位日常以各類有關(guān)生態(tài)環(huán)境的公益性科研活動(dòng)為主，實(shí)施全面預(yù)算過(guò)程中需要事業(yè)單位多部門員工參與。按照部門牽頭和多部門聯(lián)動(dòng)的思路，以所黨委為主導(dǎo)，科技處牽頭，財(cái)務(wù)處、人事處、服務(wù)中心做好管理工作，各業(yè)務(wù)部門發(fā)揮主體責(zé)任。通過(guò)引入管理會(huì)計(jì)工具，對(duì)預(yù)算編制流程優(yōu)化，嵌入績(jī)效目標(biāo)，圍繞預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等開(kāi)展管理，充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)工具的作用。

（二）應(yīng)用全面預(yù)算績(jī)效管理的資源、環(huán)境、信息化條件

按照“全員參與、全過(guò)程控制、全方位管理”的目標(biāo)開(kāi)展，逐步調(diào)節(jié)預(yù)算管理工作。為了將管理會(huì)計(jì)工作與全面績(jī)效管理相結(jié)合，必須堅(jiān)持完善相關(guān)的資源、環(huán)境、信息化條件和具體工作機(jī)制等，從而打造良好的管理環(huán)境。在充分結(jié)合有關(guān)管理會(huì)計(jì)的政策和法律法規(guī)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，在研究所內(nèi)部建立起具體的工作體系和實(shí)施步驟，并將預(yù)算管理工作同科研項(xiàng)目管理和其他事項(xiàng)進(jìn)行融合，做好各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)的銜接，并對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)部機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)整，總體上形成以績(jī)效管理會(huì)計(jì)人員為主體、其他人員配合的工作格局，打造良好的管理環(huán)境，同時(shí)充分運(yùn)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，以提高管理會(huì)計(jì)人員的績(jī)效工作水平。

一是多措并舉，建立健全制度保障，研究所嚴(yán)格依照國(guó)家要求，將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為堅(jiān)實(shí)保障，同時(shí)結(jié)合具體需求建立完善預(yù)算管理制度體系。二是制定全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施方案。圍繞單位發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略規(guī)劃，圍繞預(yù)算管理具體工作樹(shù)立績(jī)效管理目標(biāo)，并優(yōu)化各個(gè)管理流程，最終形成“預(yù)算編制→預(yù)算控制→績(jī)效考核→預(yù)算調(diào)整”的良性循環(huán)工作機(jī)制。三是建立完善內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)，明確劃分管理責(zé)任。四是按照管理方案對(duì)具體財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)資金進(jìn)行規(guī)劃。以目標(biāo)下放的形式分配預(yù)算績(jī)效管理任務(wù)，確定單位績(jī)效管理目標(biāo)，打造“戰(zhàn)略目標(biāo)—業(yè)務(wù)計(jì)劃—績(jī)效預(yù)算”的新型預(yù)算管理模式，如研究所先后制定了《所預(yù)算管理辦法》《所績(jī)效考核暫行辦法》等多項(xiàng)制度文件，致力于為落實(shí)績(jī)效管理任務(wù)提供實(shí)踐參考。五是開(kāi)展好績(jī)效管理，做好對(duì)管理結(jié)果的監(jiān)督運(yùn)用工作，落實(shí)績(jī)效考評(píng)，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年預(yù)算編制時(shí)的重要依據(jù)。六是動(dòng)態(tài)監(jiān)管，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）具體應(yīng)用模式和應(yīng)用流程

以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以預(yù)算管理活動(dòng)為主線，將績(jī)效管理融入預(yù)算流程中，將績(jī)效管理目標(biāo)作為預(yù)算編制環(huán)節(jié)的前提，根據(jù)研究所“十四五”發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，將規(guī)劃目標(biāo)層層分解落實(shí)，設(shè)定所整體層面、部門層面、項(xiàng)目層面的績(jī)效目標(biāo)，明確每個(gè)部門的任務(wù)指標(biāo)及考核目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中由科技處牽頭對(duì)各項(xiàng)任務(wù)完成情況進(jìn)行調(diào)度，形成長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)督促指標(biāo)任務(wù)完成，壓實(shí)各部門完成研究成果指標(biāo)責(zé)任。在編制預(yù)算時(shí)，各科研部門結(jié)合自身考核目標(biāo)從基礎(chǔ)研究、管理支撐和社會(huì)服務(wù)三個(gè)維度細(xì)化科研任務(wù)，資金缺口由科技處牽頭統(tǒng)籌安排自有資金支持。同時(shí)充分發(fā)揮好學(xué)術(shù)委員會(huì)和學(xué)科首席專家的指導(dǎo)、咨詢和評(píng)議作用，提升研究成果的先進(jìn)性、系統(tǒng)性和實(shí)用性。財(cái)務(wù)在編制單位層面預(yù)算時(shí)充分考慮存量資金，加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用力度，不斷消化減少存量資金。服務(wù)中心在審核新增資產(chǎn)配置預(yù)算及通用資產(chǎn)配置計(jì)劃時(shí)，充分參考其存量資產(chǎn)使用情況?？蒲腥藛T端正預(yù)算編制觀念、實(shí)事求是做好項(xiàng)目預(yù)算，各項(xiàng)目人員按照項(xiàng)目實(shí)際需求準(zhǔn)確編制預(yù)算并完善項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制，避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)與任務(wù)相脫節(jié)。在每年開(kāi)展決算工作時(shí)，客觀評(píng)價(jià)上年預(yù)算管理實(shí)施取得的進(jìn)展成效，總結(jié)凝練預(yù)算管理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)做法，深入剖析預(yù)算實(shí)施中出現(xiàn)問(wèn)題的原因，結(jié)合全所的實(shí)際情況，提出預(yù)算管理改進(jìn)方案，進(jìn)一步優(yōu)化全面預(yù)算績(jī)效管理?；诖耍瑢?shí)現(xiàn)了預(yù)算管理“權(quán)、責(zé)、利”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在提高預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量的同時(shí)，又針對(duì)科研所的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)建了工作機(jī)制，使得資金使用效率不斷提高，同時(shí)科研所戰(zhàn)略目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃得到充分落實(shí)。圍繞具體工作流程，不斷強(qiáng)化結(jié)果的導(dǎo)向作用，并構(gòu)建起“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→績(jī)效考核→反饋優(yōu)化”的良性循環(huán)工作機(jī)制。

四、未來(lái)取得成效及經(jīng)驗(yàn)思考

（一）應(yīng)用全面預(yù)算績(jī)效管理取得的成效及對(duì)比

在充分調(diào)研本研究所全面預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借助管理會(huì)計(jì)相關(guān)理論和工具方法，輔助建設(shè)科學(xué)合理的全面預(yù)算績(jī)效管理體系，在優(yōu)化單位財(cái)政資源配置、建立健全全面預(yù)算績(jī)效管理體系的基礎(chǔ)上，確?？?jī)效管理有效開(kāi)展，將預(yù)算安排、執(zhí)行效率和績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了有效的銜接。本科研所開(kāi)展全面預(yù)算管理以來(lái)，圍繞主責(zé)主業(yè)，基于建設(shè)特色和優(yōu)勢(shì)顯著的一流學(xué)科領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)的目標(biāo)要求，將全面預(yù)算管理同管理會(huì)計(jì)相融合，夯實(shí)了績(jī)效管理的基礎(chǔ)。

研究所自施行全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制以來(lái)，圍繞預(yù)算管理工作流程，針對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)改革，對(duì)整個(gè)管理過(guò)程展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)控制，形成了良性循環(huán)的工作體系，充分發(fā)揮了預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果對(duì)科學(xué)研究、科研管理和資產(chǎn)管理的積極影響，認(rèn)真做好管理支撐、基礎(chǔ)研究、社會(huì)服務(wù)三大任務(wù)。三年來(lái)，研究所落實(shí)財(cái)政部、主管部門預(yù)算管理要求，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，認(rèn)真開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)，不斷加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，大力促進(jìn)了單位年度工作計(jì)劃、三年行動(dòng)方案等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）運(yùn)用全面預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

主動(dòng)創(chuàng)新運(yùn)用管理會(huì)計(jì)工具，并結(jié)合本研究所全面預(yù)算管理現(xiàn)狀，堅(jiān)持以績(jī)效管理為主線，強(qiáng)化內(nèi)控管理，并以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，在結(jié)合研究所年度工作中心和科研項(xiàng)目實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)預(yù)算編制的全局性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

同時(shí)還要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)果考核，建立健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作機(jī)制，對(duì)其實(shí)際應(yīng)用情況進(jìn)行調(diào)查，并通過(guò)管理會(huì)計(jì)工作將預(yù)算績(jī)效考核的結(jié)果和年度績(jī)效相掛鉤，在確保工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)上，單位管理會(huì)計(jì)人員要樹(shù)立整體管理思想，并調(diào)動(dòng)各部門的積極性，最終確保預(yù)算績(jī)效管理成效落地。圍繞預(yù)算資金的科學(xué)運(yùn)用這一重要目標(biāo)來(lái)盤活單位存量資金，在充分結(jié)合研究所自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步轉(zhuǎn)變預(yù)算績(jī)效管理思想，采取現(xiàn)代化的管理會(huì)計(jì)工具和全面預(yù)算績(jī)效管理工具來(lái)開(kāi)展工作，并將長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略同短期工作實(shí)踐相結(jié)合，以“目標(biāo)—制度—執(zhí)行—監(jiān)督”四個(gè)環(huán)節(jié)為閉環(huán)，強(qiáng)化預(yù)算資金合理運(yùn)用和績(jī)效管理。

未來(lái)要提高全面預(yù)算管理結(jié)果和績(jī)效管理結(jié)果在支持單位制定和落實(shí)戰(zhàn)略方面的決策參考作用，提高管理會(huì)計(jì)工具的應(yīng)用水平，以精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析和決策制定等來(lái)推進(jìn)單位的戰(zhàn)略實(shí)施。同時(shí)，要通過(guò)建立完善管理會(huì)計(jì)工作機(jī)制和績(jī)效管理工作機(jī)制、完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系、落實(shí)績(jī)效管理監(jiān)管工作等來(lái)確?？?jī)效管理與全面預(yù)算管理步調(diào)一致，保證績(jī)效管理靈活開(kāi)展，為單位的管理決策提供支持，助推管理會(huì)計(jì)發(fā)揮自身在決策參考和事業(yè)單位內(nèi)部管理方面的優(yōu)勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)說(shuō)，借助管理會(huì)計(jì)工作開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理工作是當(dāng)前研究所等事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算管理改革、提高內(nèi)部治理能力和預(yù)算資金運(yùn)用水平的重要途徑。在深刻認(rèn)識(shí)到全面績(jī)效管理重要性的基礎(chǔ)上，要將預(yù)算績(jī)效管理與管理會(huì)計(jì)工作結(jié)合，深入分析當(dāng)前存在的問(wèn)題，并采取針對(duì)性的解決措施，以充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)在決策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)算落實(shí)方面的作用。