破解“法不責(zé)眾”:博弈視角下的運動式治理效用及其實現(xiàn)機制研究
——以上海交通大整治實踐為例

◎郭圣莉,唐秀玲

華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院,上海200237

一、問題提出與文獻回顧

作為一種特殊的政府治理方式,運動式治理(Campaign-style governance)與科層制常規(guī)化治理(Routinized governance)一同貫穿于整個中國政府治理歷史,是中國國家治理邏輯的重要組成部分。從20世紀(jì)的各種政治運動到新世紀(jì)以“運動”促進執(zhí)法效果的專項治理實踐,運動式治理應(yīng)用于社會秩序、生態(tài)保護、政治建設(shè)、文化建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)等各個治理領(lǐng)域。學(xué)者多將運動式治理視為中國官僚制的產(chǎn)物,認(rèn)為其根植于帝國時代的皇權(quán)控制需求[1]、革命年代的游擊戰(zhàn)傳統(tǒng)[2]以及1949年后形成的“革命教化政體”之中[3],屬于政治動員范疇的政治或群眾運動,是總體性社會下國家通過強大專制權(quán)力組織社會資源、建構(gòu)秩序的手段[4]。改革后的運動式治理是政府在治理資源匱乏情況下的理性選擇,是對組織失控的常規(guī)化治理的替代或糾正[5][6],屬于治理導(dǎo)向的技術(shù)工具,在破解重大治理任務(wù)、清除龐大的違法存量等方面取得鮮明效果[7]。此類實踐集中在地方治理領(lǐng)域,當(dāng)常規(guī)化治理任務(wù)難以完成時,地方政府便通過權(quán)力介入科層制的日常運作,以政治邏輯引領(lǐng)行政邏輯[8],如精準(zhǔn)扶貧、文明城市創(chuàng)建等具有政策優(yōu)先性的中心任務(wù)和重大事項,正是運動式治理開啟的鑰匙[9]。

總體來看,既有研究大多認(rèn)為運動式治理具有的“立竿見影”效果為其廣泛存在提供了績效合法性[10],這主要得益于中國國家治理體制中“集中力量辦大事”的組織優(yōu)勢[11]。其中,高度定向資源動員、準(zhǔn)軍事化話語建構(gòu)等機制構(gòu)成了“速效邏輯”[12]。這暗含了一個假設(shè),即運動式治理是中國國家治理資源有限和現(xiàn)代科層體制理性不足的產(chǎn)物,是中國執(zhí)政黨與政府基于實用理性的實踐選擇[13],然而,動員式的運動式治理(Mobilization campaigns)不只是存在于中國的治理實踐中,在東亞地區(qū)也十分常見[14],在一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的公共空間治理中也有類似短期且高強度的“清理行動”[15],如1994年紐約市整治街頭“橡皮擦”小販(Squeegee men)(1)在交通堵塞和等待交通信號時清洗汽車擋風(fēng)玻璃的人。、2016年香港特別行政區(qū)開展的“重點交通執(zhí)法項目”等,均具有非常規(guī)、針對性及密集活動的運動式治理特征[16]?？梢?運動式治理不僅傳承于傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的政體性質(zhì),也可能與現(xiàn)代科層理性化治理機制相關(guān)聯(lián)。在目標(biāo)壓力和管理體制的約束下,科層機關(guān)有時不得不在常規(guī)化治理機制之外尋找其他路徑[17],這可能意味著運動式治理并不完全是現(xiàn)代科層體制理性治理水平不足的產(chǎn)物,也是對科層化治理自身限度的補充。

以我國城市交通管理為例,維持交通秩序作為交通管理部門的法定職能,在國家治理中不屬于中心工作或重大任務(wù),也不具有政策優(yōu)先性,但我們?nèi)钥梢钥吹街芷谛猿霈F(xiàn)的交通整治行動。從形式來看,交通整治屬于運動式治理范疇,但其實踐邏輯顯然不同于傳統(tǒng)運動式治理,需要從現(xiàn)代科層體制下的政府管理視角進行分析。為此,本文嘗試跳出傳統(tǒng)政治動員與壓力型治理的科層化運作視角,以上海交通大整治實踐為例,通過混合策略博弈分析框架,對科層體制下的運動式治理產(chǎn)生及其治理效果的實現(xiàn)路徑展開分析。

二、從個體理性到集體理性:破解“法不責(zé)眾”的博弈分析框架

(一)“法不責(zé)眾”:城市交通管理的囚徒困境

現(xiàn)代城市管理的主要模式是科層化治理,通過層級式的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)職分工等一系列程序和規(guī)章制度,確保管理者依據(jù)授權(quán)完成相應(yīng)的管理職能。我國各級交管部門是交通管理的職能單位,兼具制定交通法規(guī)與依法進行交通管理的雙重職能。交通警察具有執(zhí)法權(quán),主要承擔(dān)維護交通秩序、偵查交通犯罪、管理車輛和駕駛?cè)说嚷氊?zé)。從管理效益來說,當(dāng)被管理者最大化地自覺遵從交通法規(guī)時,執(zhí)法成本可降到最低,交通警察只需對少量的違法行為加以處罰達(dá)到以儆效尤效果即可,然而,城市交通管理工作中經(jīng)常會面臨由“破窗效應(yīng)”引發(fā)的執(zhí)法困境。盡管多數(shù)通行者能意識到自身的違法行為可能受到懲罰或造成交通事故,但經(jīng)常有人出于僥幸心理[18],選擇為一時便利而冒險。若零星的違法行為得不到及時遏制,他人就有可能在有限表象信息的誤導(dǎo)下主動跟進[19]。當(dāng)違法行為的數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模,即公眾對交通法規(guī)“高不遵從”時,交通執(zhí)法便會面臨“法不責(zé)眾”困境,從而產(chǎn)生更多的從眾違法行為。

公眾的“高不遵從”也意味著交通秩序受到一定程度的破壞,這實質(zhì)上是通行者個體理性與道路交通秩序這一集體理性之間沖突的結(jié)果,類似于博弈論中最具代表性的“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma),即個人的理性選擇可能造成集體的非理性結(jié)果。按照理性人假設(shè),若不考慮交通法規(guī)的內(nèi)化效應(yīng),當(dāng)不存在外部執(zhí)法者(或約束力較小)時,每個通行者都有違法的可能,且在交通資源有限時更甚,最終導(dǎo)致交通秩序混亂。在實踐中,通行者策略是行人與行人、行人與執(zhí)法者多方博弈的結(jié)果,這構(gòu)成了執(zhí)法者干預(yù)下的混合策略博弈模型。具體來看,通行者的行動策略有“遵從”和“不遵從”;執(zhí)法者的行動策略有“執(zhí)法”和“不執(zhí)法”。受資源限制,執(zhí)法部門采取的巡查方式無法覆蓋所有道路區(qū)域和時間段,所謂的“不執(zhí)法”是指在一定道路區(qū)域和時間內(nèi)沒有派出警力執(zhí)法或沒有其他電子監(jiān)控設(shè)備的情況。表1為執(zhí)法者和通行者雙方的博弈收益矩陣。

表1 城市交通執(zhí)法實踐中的混合策略博弈模型

其中,ρ為通行者不遵從交通規(guī)則的概率,P為違法行為被捕獲處罰的概率。為簡化分析,我們先將ρ視為一個特定值來分析通行者策略。A為通行者單次遵從交通規(guī)則的收益,如降低事故風(fēng)險等,執(zhí)法者也相應(yīng)收獲了A收益(常態(tài)化執(zhí)法下的交通秩序);B是通行者單次不遵從交通規(guī)則的收益,如闖紅燈節(jié)省的時間等,此時,執(zhí)法者損失了B成本(交通秩序破壞);D是通行者單次違法被捕獲時的處罰額度;C是交通管理部門單次執(zhí)法的平均成本,包括交警上路、信號燈運作維護等;C1是執(zhí)法者未對通行者單次違法行為予以懲罰的損失,如交通秩序混亂、未獲得罰款收入和上級問責(zé)等。對通行者而言,選擇“不遵從”的純策略收益為E1=(B-D)*P+(1-P)*B;選擇“遵從”的純策略收益為E2=(A-B)*P+(1-P)*(A-B)。當(dāng)E1>E2,即2B-A>D*P時,通行者傾向于選擇不遵從策略。由公式可知,被處罰概率P和懲罰成本D是影響通行者策略的關(guān)鍵,二者水平越高,不遵從行為的收益越小,通行者即傾向于選擇遵從。

在日常執(zhí)法工作中,交管部門面臨科層組織規(guī)則、有限資源等約束,難以做到應(yīng)罰盡罰、應(yīng)罰即罰,即P值處于一定范圍內(nèi)且不高于100%,而D值是法定的,執(zhí)法者不能隨意增減。這表明:交通執(zhí)法威懾?zé)o法完全消除個體不遵從的機會主義傾向,該傾向是否會轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行為則取決于其對P值的認(rèn)知。通行者自身及其親友熟人在過去一段時間內(nèi)因違法行為的受處罰概率、他人違法行為即時受處罰與否等,共同構(gòu)成個體對P值的判斷。而日常交通執(zhí)法客觀存在的一定逃脫空間和“違法-處罰”時間差,可能造成個體對P值的誤判,導(dǎo)致個體的主觀P值小于實際P值,即產(chǎn)生“交警近來執(zhí)法不嚴(yán)”的感知。此時,通行者傾向于選擇跟從違法行為。隨著時間推移,個體的主觀P值不斷降低,不遵從行為日漸增多,最終形成“法不責(zé)眾”困境,進一步削弱交通執(zhí)法的威懾力。

(二)破解“法不責(zé)眾”:運動式治理的博弈效用分析

城市交通管理中“法不責(zé)眾”困境可能造成道路擁堵、交通事故等亂象頻發(fā),不僅影響道路交通秩序,也會造成執(zhí)法難度與成本的增加[20]。當(dāng)這一現(xiàn)象演變到一定程度時,交管部門便會面臨上級政府問責(zé)和公眾滿意度降低的雙重壓力,亟須通過整治恢復(fù)交通秩序。由此,提高違法必究的可信度、降低公眾的不遵從率非常必要,交通大整治就是通過提高P值增加違法成本,從而加強對違法行為的約束。這就是坊間所謂“交警缺錢花了”謠言的由來——將交通大整治的原因歸結(jié)為交管部門每過一段時間就要通過違法處罰來獲得罰款。事實上,常規(guī)化治理和運動式治理的交替運行,反映了管理者在與被管理者在動態(tài)博弈過程中的不同策略取向。

基于表1的收益矩陣,假定一定時間內(nèi)的通行者總?cè)藬?shù)為n,其中選擇“不遵從”的比例為ρ。對執(zhí)法者而言,采取“執(zhí)法”的純策略收益為E3=(D-B-C)*ρ*n+(1-ρ)*(A-C)*n;采取“不執(zhí)法”的純策略收益為E4=(-B-C1)*ρ*n+(1-ρ)*A*n。當(dāng)兩種策略的期望效用相等,即E3=E4時,則C=(D+C1)*ρ。由公式可知,執(zhí)法者收益與公眾不遵從率ρ及其帶來的損失C1、執(zhí)法成本C有關(guān)。當(dāng)ρ保持在一定水平且C1小于C時,交管部門傾向于以常規(guī)化的治理策略制止違法行為。當(dāng)ρ提高到一定程度且C1也不斷增加時,此時(D+C1)*ρ>C,交管部門則傾向于加大執(zhí)法力度以提高對違法行為懲處率,在降低因違法行為帶來損失的同時,獲得大量的處罰款,提升執(zhí)法效益,直到公眾遵從率達(dá)到一定水平。簡言之,提升P值既是解決交通問題的關(guān)鍵,也是運動式交通大整治發(fā)揮效用的核心機制,即通過集中投入執(zhí)法力量在短期內(nèi)提高P值,使A>2B-D*P,從而降低通行者的違法預(yù)期收益,實現(xiàn)其自覺“遵從”的博弈均衡。

毋庸置疑,運動式執(zhí)法效能的實現(xiàn)是以高投入為條件的。交管部門需要另外投入更多的人力、物力等資源(成本C運動),此時執(zhí)法成本為C=C運動+C日常,且遠(yuǎn)大于日常執(zhí)法成本C日常。在實踐中,交管部門不可能持續(xù)地投入C運動,只有當(dāng)E3>E4,即C運動+C日常<(D+C1)*ρ時,才會有意加大執(zhí)法力度,采取運動式執(zhí)法開展工作。隨著運動式執(zhí)法的推進,盡管實踐中仍會存在公眾不遵從行為,但數(shù)量大大減少,即ρ遠(yuǎn)小于0.5,甚至接近于0。在這一情況下,即便對違法行為應(yīng)罰盡罰(P為1),交管部門的執(zhí)法收益D*n*ρ也可能遠(yuǎn)小于運動式執(zhí)法的成本C運動+C日常。因此,交管部門便會結(jié)束運動式執(zhí)法,接續(xù)推進常規(guī)化治理策略。

總之,常規(guī)化執(zhí)法是交管部門的常規(guī)治理策略,其典型特征是“抽查”,這也為機會主義者提供了違法行為的逃脫空間。隨著時間流逝,公眾違法率在“破窗效應(yīng)”下提高到一定水平,易衍生“法不責(zé)眾”困境,交管部門不得不采取措施盡快恢復(fù)交通秩序。運動式執(zhí)法為實現(xiàn)這一目標(biāo)提供了可能,即在不改變既有科層組織結(jié)構(gòu)、不打斷職能部門專業(yè)分工運作的同時,通過改變違法行為的支付結(jié)構(gòu)影響公眾的行動策略。囿于運動式治理的高成本,只有當(dāng)違法行為數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模或者外部壓力大到不計成本時,執(zhí)法部門才會采用此類整治策略,這使之具有短期性、階段性的特性。隨著大整治結(jié)束,常規(guī)巡查執(zhí)法不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法松弛,“不遵從”又逐漸成為一些人的占優(yōu)策略,并日益演變?yōu)樾乱惠喌摹案卟蛔駨摹?形成常規(guī)化治理與運動式治理交替進行的治理格局。當(dāng)然,現(xiàn)實中公眾不僅會受到外部政策情境的約束,還會受到行為內(nèi)化的作用,即在社會規(guī)范與同伴效應(yīng)等內(nèi)源性壓力下,將被迫的遵從行為轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體內(nèi)在的驅(qū)動力[21]。這意味著盡管短期的運動式治理未必能根治問題,但相對高強度或高頻度的交通大整治很可能在一定程度上影響個體的行為認(rèn)知,形塑規(guī)則的內(nèi)化效應(yīng)。長此以往,該效應(yīng)或有助于破解常規(guī)化治理中的“破窗效應(yīng)”問題,甚至反向消解運動式執(zhí)法存在的必要性。

(三)經(jīng)驗呈現(xiàn)與案例選擇

上述研究從行政職能實現(xiàn)的角度分析了交管部門定期進行交通大整治的原因。在交通大整治期間,交通違法行為查處率P顯著提升,自覺遵從交通法規(guī)成為公眾的占優(yōu)策略,且在大整治之后的一段時間內(nèi)維持在較高水平。以2016年上海交通大整治為例,該工作啟動的一個月內(nèi),全市查處各類交通違法行為143萬余起,同比上升117%,其中,十類突出違法行為共123萬余起,同比上升137%;截至當(dāng)年11月,市區(qū)主干高架路、核心商圈擁堵時間日均減少1小時以上,高峰時段公交專用道普遍提速1倍以上[22]。上海市公安局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,該行動啟動后的一年間,因違反交通信號、超速行駛等引發(fā)的事故數(shù)分別下降65.2%和48.9%,因交通事故死亡和受傷的人數(shù)分別下降14.7%和38.0%,九成受訪市民對交通大整治的成效表示滿意[23]。2021年,上海道路交通事故預(yù)防“減量控大”成績躍升全國第一,成為唯一沒有發(fā)生死亡3人以上事故的省份?？梢哉f,上海交通大整治有效減少了違法存量,保證了公眾在一段時間內(nèi)的高遵從行為。本研究將結(jié)合上海交通大整治實踐,嘗試對前述博弈分析框架進行實證闡釋,并討論其具體運作機制,以拓展對運動式治理的認(rèn)識。

三、案例分析:上海市道路交通違法大整治的行動策略

盡管相較于其他城市治理議題而言,交通管理工作并不具有政策優(yōu)先性,但因其涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等問題,日益成為政府重點關(guān)注的治理內(nèi)容。作為擁有兩千多萬人口的超大城市,上海市面臨巨大的城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力與管理挑戰(zhàn)。早在2002年,上海市便出臺關(guān)于外省市車牌高架限行的規(guī)定,以改善早晚高峰的道路擁堵狀況。伴隨小客車擁有量增加,外牌限行政策效果逐步減弱,車輛無序通行、交通事故頻發(fā)等問題成為交通管理的“老大難”?！?015年上海城市交通運行年報》顯示,上海市常發(fā)性擁堵區(qū)以中心商業(yè)辦公區(qū)域逐漸向內(nèi)中環(huán)區(qū)域擴展,工作日中心城內(nèi)地面干道高峰平均行程車速同比下降5%～10%[24]。為此,上海市將“從嚴(yán)加強綜合交通管理”列為“補好短板”的重要任務(wù)之一,開展交通專項整治工作。2016年3月,上海市公安局正式啟動為期100天的道路交通違法大整治行動(以下簡稱“上海交通大整治”),重點整治包括機動車亂停車、亂占道、亂變道等在內(nèi)的十類違法行為。此后,上海定期開展整治行動,對交通違法行為予以查處,以期固化治理效果。截至2020年10月,全市開展市級統(tǒng)一整治行動200余次、區(qū)域性行動1,000余次,涵蓋機動車、非機動車的各類違法行為[25]。這一整治行動實現(xiàn)了對違法行為的有效糾偏,維護了城市基本交通秩序。從實踐過程來看,上海交通大整治主要實行了如下行動機制。

(一)密織執(zhí)法網(wǎng)絡(luò):完善專業(yè)分工執(zhí)法機制

上海交通大整治的核心目標(biāo)是“違法必究、糾違必處、處罰必嚴(yán)”,旨在通過最大化提高處罰率實現(xiàn)有效威懾,盡快恢復(fù)交通秩序。為順利推進工作,上海市成立了交通大整治行動領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室(以下簡稱“行動小組”),負(fù)責(zé)全市交通整治行動的組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。在行動小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,上海市交管部門構(gòu)建了一套權(quán)責(zé)主體明確的全方位執(zhí)法體系。一是改革交通管理勤務(wù)機制,實施交通執(zhí)法責(zé)任到崗到人。依托多層級交通執(zhí)法單位、網(wǎng)格化治理單元等設(shè)置,全市劃分為96個責(zé)任區(qū),下設(shè)若干責(zé)任崗,對應(yīng)的交警大隊分別與相關(guān)街鎮(zhèn)和派出所對接,推行“隊所聯(lián)勤”執(zhí)法模式,將執(zhí)法責(zé)任落實到各個崗位及個人,在一定程度上避免了執(zhí)法主體的隨意性。二是組建交通輔警隊伍,依法建立健全“交警+輔警”的分工執(zhí)法模式。在上海交通大整治初期,上海市吸納了3,400余人承擔(dān)指揮交通、輔助執(zhí)法等職責(zé),并施行規(guī)范化、常態(tài)化的管理制度,實質(zhì)上增加了交通執(zhí)法的人力資源。三是明確交通執(zhí)法的空間布局,保證高強度、密集性執(zhí)法的有效推進?；跈C動車亂停車、亂變道,非機動車亂騎行等整治內(nèi)容,設(shè)定“全市79條主干道、160條路段”的重點執(zhí)法場域,確保執(zhí)法人員各司其職、各負(fù)其責(zé),實現(xiàn)執(zhí)法工作的精細(xì)化與全覆蓋。

(二)多元力量共治:建立社會化參與執(zhí)法機制

通常認(rèn)為,資源的集中投入與廣泛動員是運動式治理效能實現(xiàn)的內(nèi)核。為確保上海交通大整治切實落地,上海市在明確權(quán)責(zé)分配、完善分工執(zhí)法體系的基礎(chǔ)上,充分動員非正式群體的力量,建立多元主體協(xié)同的社會化執(zhí)法機制。一是依托聯(lián)席會議制度,構(gòu)建多部門聯(lián)合執(zhí)法機制。除實行全警種綜合執(zhí)法以外,上海市還注重整合公安與交通運輸、工商、城管等39家單位,在行動小組的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)聯(lián)勤聯(lián)動。二是建立“隊(交警)社聯(lián)動”機制,暢通公眾參與渠道。相較于常規(guī)化執(zhí)法的“抓-罰-放”邏輯,上海交通大整治建立了“教育+監(jiān)督+懲罰”的公眾參與式執(zhí)法模式,注重對公眾的宣傳教育和引導(dǎo),如組織道路運輸企業(yè)駕駛員交規(guī)培訓(xùn)、督促建立交通違法企業(yè)內(nèi)部疊加處罰機制、實施行人交通違法的“累進式執(zhí)法”(2)即第一次教育、第二次警告、第三次及以上處罰。該模式于2017年3月開始實施,于2020年7月13日取消。等。此外,還推出了“上海交警”APP,為公眾拍攝提交違法證據(jù)、輔助交警執(zhí)法等提供便捷渠道。據(jù)統(tǒng)計,“上海交警”上線一周,便累計收到559條舉報交通違法的視頻信息[26]。

(三)數(shù)字化手段賦能:延伸交通執(zhí)法觸角

隨著高新技術(shù)發(fā)展,數(shù)字化執(zhí)法成為提升執(zhí)法效率的有效手段,也是上海交通大整治高效查處違法行為的重要抓手。事實上,日常交通管理已廣泛采用電子執(zhí)法,對違法行為產(chǎn)生了顯著的威懾作用[27],但由于交通標(biāo)線不齊全等方面的約束,電子警察存在“象征性”執(zhí)法問題[28],有的需要人工再次判定,存在漏判、誤判的情況。為此,上海交通大整治在采用“人海戰(zhàn)術(shù)”的同時,進一步完善電子執(zhí)法機制,規(guī)范電子執(zhí)法的多維場景,切實發(fā)揮現(xiàn)場執(zhí)法與非現(xiàn)場執(zhí)法的疊加效用。第一,創(chuàng)新運用多功能電子警察與智能管控系統(tǒng)(RFID),拓展交通執(zhí)法的廣度與深度。通過智能交通信號燈管理系統(tǒng)、行人過街提示系統(tǒng)等非現(xiàn)場執(zhí)法手段,不斷擴大RFID技術(shù)應(yīng)用范圍,助力提升行人與非機動車管理效能。第二,借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”助力“智慧交通”建設(shè),探索精細(xì)化的交通管理新模式。上海市在深化交通大整治工作中創(chuàng)新推進了城運系統(tǒng)道路交通管理的子系統(tǒng)“易的PASS”建設(shè),該系統(tǒng)匯集公安、交通、工商等13個部門的數(shù)據(jù)信息,基于全市15.5萬個神經(jīng)元感知設(shè)備,打造了“路網(wǎng)可計算、人車可測量”的交通管理模式。該模式的最大優(yōu)勢在于借助路權(quán)分配與交通誘導(dǎo)的互聯(lián)互通,兼顧交通管理的動態(tài)與靜態(tài)問題處置。至2022年6月,該系統(tǒng)已優(yōu)化全市158個交通擁堵路口,整改2,300處事故高發(fā)點位[29],為延伸交通執(zhí)法觸角、緩解道路交通壓力、提升治理效能提供了“智慧大腦”。

四、改變違法支付結(jié)構(gòu):上海交通大整治下的公眾遵從及其實現(xiàn)機制

通過上海交通管理實踐可以看出,上海交通大整治是交管部門在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,應(yīng)對日常交通管理工作中的累積性失序問題的有效舉措,其借助執(zhí)法機制創(chuàng)新、社會參與執(zhí)法機制構(gòu)建、周期性推進等方式加大執(zhí)法力度,對違法行為形成威懾,以較快地恢復(fù)道路交通秩序。從結(jié)果看,該行動有效減少了交通違法存量,提升了公眾對交通法規(guī)的遵從度,整治效果也得到公眾的普遍認(rèn)可。那么,交通大整治在實踐中發(fā)揮作用的內(nèi)在機制為何?下文將結(jié)合該案例,對運動式治理工具運用下執(zhí)法者與公眾的行為策略及其后果展開進一步分析。

(一)違法成本約束:營造高壓態(tài)勢下執(zhí)法的可信威脅

作為城市交通管理職能部門,無論是常規(guī)化管理,還是運動式治理,交管部門都需遵從組織運作體系和法定規(guī)范開展工作,公眾則根據(jù)不同執(zhí)法模式的“成本-收益”變化,理性選擇通行策略。上海交通大整治的一大特征是宣示“零容忍”,并多管齊下保證這一目標(biāo)實現(xiàn)。這不僅避免了漏罰產(chǎn)生的僥幸行為,還杜絕“說情免罰”的可能,始終保持“言出必行”的高壓執(zhí)法態(tài)勢。上海市CM區(qū)公安執(zhí)法人員直言,“抓住(違法者)當(dāng)然重要,還得依法嚴(yán)懲,不痛不癢的批評教育沒有太大作用。只有抓和罰兩手抓,才能形成真正的震懾”(訪談記錄:20220901SQ)。

這體現(xiàn)了交通大整治得以高效開展的核心邏輯,即通過行動領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮調(diào)度、交通管理部門牽頭、各部門間任務(wù)打通與資源擴充等方式加大執(zhí)法力度[30],在短時間內(nèi)最大化提升違法捕獲率P值、落實違法處罰D值,盡可能地壓縮違法者的逃脫空間,迫使行人主動遵從交通法規(guī)。自2016年啟動大整治以來,上海市交通違法行為處罰呈現(xiàn)初期大幅提升、后期日漸下降的趨勢,因交通事故導(dǎo)致的傷亡數(shù)量也大大降低且持續(xù)保持。截至2021年,上海成為交通事故預(yù)防“減量控大”全國第一的城市?？梢哉f,交通大整治的確為破解城市交通管理難題提供了有效抓手,使得常規(guī)化執(zhí)法中的不可置信威脅轉(zhuǎn)變?yōu)榭芍眯磐{,改變了違法者在與執(zhí)法者博弈過程中的支付結(jié)構(gòu),進而達(dá)成對違法行為的有效控制。

(二)主觀認(rèn)知激勵:促進多重風(fēng)險威懾下的公眾遵從

破解“法不責(zé)眾”是推動公眾遵從交通法規(guī)的實踐過程。公眾遵從行為不僅受到理性因素影響,非理性的心理因素也發(fā)揮重要作用[31]。法不責(zé)眾困境的形成是“他律式人格”這一群眾心理效應(yīng)作用的發(fā)揮[32],周圍社會成員對交通法規(guī)的遵從與否會帶來其他個體的主動跟進。上海交通大整治能在一定程度上破解此難題的一個重要原因,是它加大了對違法行為處罰結(jié)果的宣傳,借助“告知”強化個體對違法懲處的主觀認(rèn)知,形成對公眾遵從心理的激勵。

交管部門借助官方網(wǎng)站、新媒體平臺等多方資源,定期公開違法行為執(zhí)行情況,以現(xiàn)實案例說法,并在行車路上設(shè)置電子違規(guī)牌,直播違規(guī)的車輛信息,形成即時的警示效應(yīng)。這些舉措提高了行為人對違法懲處的認(rèn)知水平,此后哪怕在通行中觀察到違法行為未被即時處罰的現(xiàn)象,也不會輕易從眾違規(guī)。同時,行車舉報系統(tǒng)的建立實質(zhì)上是對執(zhí)法隊伍的創(chuàng)新式擴充,營造一種“人人都是執(zhí)法者”的氛圍。某出租車師傅對此頗有感受,“(之前)我也有壓(實)線超車啊,大家都這么干,你老實不就吃虧了。干我們這行的,(哪有電子拍照)都清楚。大整治后就不一樣了,路上都是‘交警’,一不小心就被舉報了,還是老實點好”(訪談記錄:20210912HSF)。

可見,懲處結(jié)果的可視化與執(zhí)法的普遍化加強了通行者對違法被罰概率的判斷,在一定程度上約束了盲目跟從行為。此外,上海交通大整治還注重宣傳教育,提升公眾對交通法規(guī)的認(rèn)識和主觀認(rèn)同度。如交警部門深入社區(qū)、學(xué)校開展違法案例剖析、交通法規(guī)深度解讀活動等,切實引導(dǎo)居民知法、懂法、守法?？陀^地說,部分人的違法行為并非出于機會主義心理,而是對交通法規(guī)認(rèn)識不清。從這一角度看,交通大整治不僅提升了執(zhí)法效能,還起到交規(guī)宣傳作用,充分發(fā)揮了個體主觀認(rèn)知對行為選擇的激勵作用。

(三)違法支付結(jié)構(gòu)強化:周期性運動式執(zhí)法下的治理效益提升

從理論上說,如果交通大整治這一高壓執(zhí)法模式能夠持續(xù)推行,則公眾高遵從率得以保持。遺憾的是,高壓執(zhí)法是建立在高成本投入的基礎(chǔ)上,而不同情境下的交易成本變化直接決定政府對管理方式的選擇[1]。另外,短期內(nèi)高強度執(zhí)法的特性為公眾提供一種“在嚴(yán)打階段要老實點”的心理暗示,可能會助長違規(guī)者避開此階段的投機心理[33],制約執(zhí)法效果。因此,如何在依法行政框架下,通過可承擔(dān)的成本投入維持交通大整治的治理績效,避免違法現(xiàn)象的間歇性反彈,是交管部門亟須解決的難題。上海市采取的是市級統(tǒng)一性整治與區(qū)域性整治相結(jié)合的行動策略,通過定期、持續(xù)開展不同層次的整治行動,對交通違規(guī)行為持續(xù)進行高壓打擊。自2016年3月開始,上海交管部門不間斷地開展了1,000余次專項整治行動,如道路交通“百日安全行動”、機動車噪聲污染全市集中整治等專項行動,并輔之以“群眾舉報”和智能交通系統(tǒng)等非正式的執(zhí)法手段,在有效降低成本的同時,保證了突出領(lǐng)域違法行為集中整治的持續(xù)推進,夯實了整治效果。上海市YP區(qū)交警大隊交警的訪談也印證了這一點,“大整治是有效,但我們也不能天天加班加點,經(jīng)費上受不住不說,也沒必要。就定期搞專項整治,能省成本,也能保證效果”(訪談記錄:20230625DJ)。

周期性、持續(xù)性的多方聯(lián)動式整治行動實質(zhì)上縮短了公眾與執(zhí)法者間的重復(fù)博弈周期。這既在一定程度上控制了執(zhí)法成本,又加強了公眾對違法被罰概率P值處于高位的主觀認(rèn)知,強化了違法支付結(jié)構(gòu)對公眾的影響,有助于促進公眾對交通規(guī)則的長期遵從,從而達(dá)到規(guī)則意識內(nèi)化,形成遵紀(jì)守法的內(nèi)源性動力,即通過持續(xù)的重復(fù)與習(xí)慣化,在實踐中將遵從規(guī)則塑造為“心靈的主導(dǎo)傾向”[34],使得公眾遵從率在盡可能長的時間內(nèi)保持在較高水平,最終達(dá)到不需要運動式治理的理想狀態(tài)。

綜上,上海交通大整治的實踐策略是通過改變執(zhí)法方式,提高事實層面與公眾認(rèn)知層面的違規(guī)處罰率,促使公眾主動遵從交通法規(guī)。其實質(zhì)是通過提升管理部門的執(zhí)法信用水平,改變公眾違法支付結(jié)構(gòu),從而調(diào)整其行為的動態(tài)博弈策略(見下頁圖1)。這一具有運動式色彩的大整治行動,打破了常規(guī)化管理的隨機抽查式執(zhí)法,通過集中資源投入建立全方位執(zhí)法機制,提高公眾對違法處罰率的主觀判斷,并在相對長時期段內(nèi)保持高壓態(tài)勢從而提升公眾的政策遵從度和規(guī)則內(nèi)化水平,實現(xiàn)城市交通管理工作的有序推進。

圖1 運動式治理下的公眾遵從及其實現(xiàn)機制

五、結(jié)論與討論

運動式治理因其現(xiàn)實績效合法性在國家和地方實踐中被廣泛運用。長期以來,學(xué)者主要將運動式治理置于動員社會資源構(gòu)建社會制度的國家治理邏輯以及任務(wù)驅(qū)動下的地方治理邏輯兩大框架下進行討論。這呈現(xiàn)了從“運動”走向“治理”的研究旨趣轉(zhuǎn)變。前者強調(diào)運動式治理的價值理性,即當(dāng)國家基礎(chǔ)性能力不足時,通過政治性動員實現(xiàn)國家權(quán)力的再生產(chǎn)[35],以確保政治合法性的延續(xù);后者強調(diào)運動式治理的工具理性,通過將地方政府政策執(zhí)行與行政體系內(nèi)部“條塊聯(lián)動”結(jié)合,應(yīng)對復(fù)雜多元的社會問題與治理任務(wù)?？傮w而言,無論是政治動員下的國家運動,還是面向治理的運動式治理,都被看作中國大一統(tǒng)體制的產(chǎn)物,在某種程度上是現(xiàn)代國家理性發(fā)展不足的結(jié)果。一方面,中國大一統(tǒng)體制與有效治理間的矛盾使得科層組織的理性化治理難以實現(xiàn)[36],運動式治理是應(yīng)對這一矛盾的替代性機制;另一方面,地方治理具有獨特性、復(fù)雜性與異質(zhì)性等特征,壓力型體制下的地方政府面臨向上負(fù)責(zé)與適應(yīng)多元化社會的雙重壓力,運動式治理有助于克服科層組織運作中存在的諸如刻板僵化、部門分隔、相互推諉等局限,能夠通過向基層政府施壓推動政策執(zhí)行[37],因此成為各級官員完成治理任務(wù)的必然選擇。

本研究認(rèn)為,運動式治理不僅是國家治理理性不足的產(chǎn)物,還可能是現(xiàn)代科層體制自身治理有限性的結(jié)果。以城市交通管理為例,有限的組織資源與行政法規(guī)等約束使得常規(guī)化執(zhí)法難以全面實施,在實踐中形成“法不責(zé)眾”困境。換言之,這一困境既是一種囿于組織資源、組織制度等要素制約了科層組織常規(guī)化治理的實踐現(xiàn)象,也是科層體制常規(guī)化治理適用范圍與實踐限度的直接體現(xiàn)。上海交通大整治則是交管部門面對常規(guī)化治理失靈,采取的一種行政職能行使方式。因其效果的實現(xiàn)有賴于額外的成本投入和跨部門的廣泛動員,因而這種大整治也具有短期性、階段性特征。伴隨交通秩序的恢復(fù),一次大整治工作落下帷幕,常規(guī)化執(zhí)法再次成為交通管理的主要方式。隨著時間流逝,執(zhí)法高壓態(tài)勢不斷減弱,違規(guī)逃逸的獲利空間再次出現(xiàn),違規(guī)行為日漸“回潮”。伴隨執(zhí)法效應(yīng)松弛的累積,公眾不遵從率再次升高到一定水平時,便又開啟了下一次運動式治理的窗口。這也是交管部門每隔一段時間便會開展交通大整治的原因所在。

上述研究發(fā)現(xiàn)表明,在面向治理的運動式治理實踐中,除常見的中心任務(wù)驅(qū)動型治理以外,還存在另一種情況,即日常治理任務(wù)導(dǎo)向型運動式治理。其治理目標(biāo)不是解決由科層組織惰性等導(dǎo)致的治理失敗,而是應(yīng)對由現(xiàn)代科層體制規(guī)范化管理限度帶來的問題及其累積(見表2)。

表2 不同類型運動式治理的基本特征

不同于其他兩類運動式治理,科層體制常規(guī)化治理中的運動式治理獨具特色,雖然在形式上短期集中資源,但仍遵循依法行政邏輯,未超越科層管理法定職權(quán)與專業(yè)分工的運行機制。這種治理可以看作對現(xiàn)代科層體制常規(guī)化治理的補充。如上海交通大整治始終遵循既有的科層體制框架,并嚴(yán)格遵守相關(guān)交通法規(guī)及職能部門運作要求,只是借助行政運作機制調(diào)適、跨部門合作和高新技術(shù)應(yīng)用等手段,實現(xiàn)了更為嚴(yán)厲與密集的高壓執(zhí)法,提升了違法被罰概率。從這一角度來看,隨著電子警察、智慧交通系統(tǒng)等數(shù)字化治理技術(shù)更為全面有效地運用,24小時執(zhí)法成為現(xiàn)實,可能產(chǎn)生新的交通執(zhí)法博弈。具言之,數(shù)字技術(shù)手段相當(dāng)于保證了長期的“高壓執(zhí)法”,在一定程度上實現(xiàn)了對違法支付結(jié)構(gòu)的永久性改變,有助于在規(guī)范公眾行為的過程中促進法治意識的內(nèi)化,最終或可逐漸降低交通大整治的力度和頻度。相對于發(fā)達(dá)國家,中國普遍采用運動式治理的部分原因在于公眾規(guī)則意識相對薄弱,需要訴諸外力予以約束。

除交通執(zhí)法以外,食品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域同樣存在周期性的運動式治理。遺憾的是,此類工作更難借助標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化等手段達(dá)成目標(biāo)。當(dāng)然,隨著技術(shù)進步和政府治理創(chuàng)新,目前已有一些地方嘗試借助“可感知、可監(jiān)控、可預(yù)警”的方式加強執(zhí)法的針對性,提升監(jiān)管效率,如要求餐飲店在前廳、后廚等點位安裝監(jiān)控等,成為食品安全監(jiān)管工作的一種有益探索,但以科層組織推進執(zhí)法工作仍是主流模式。這也突顯了運動式治理通過集中資源改變目標(biāo)對象“成本-收益”結(jié)構(gòu)的重要性。

總之,運動式治理因其內(nèi)在缺陷受到不少詬病,但從科層體制視角下的政府管理與職能實現(xiàn)分析不難發(fā)現(xiàn):運動式治理對制度供給的相對有效性具有一定調(diào)節(jié)和適用作用。這一治理機制不僅根植于中國的治理傳統(tǒng)[38],更是解決現(xiàn)代國家治理理性化不足和科層體制內(nèi)在局限的現(xiàn)實應(yīng)對之策。此外,本研究的啟發(fā)還在于常規(guī)化治理和運動式治理的效能發(fā)揮及適用范圍并非絕對的。就政府管理工作而言,除增加行政執(zhí)法的覆蓋率P值以外,提高被管理者的違規(guī)支付成本D值,也是有效約束公眾行為的另一個思路。國外許多執(zhí)法實踐均有這一特征,如對公共交通乘車逃票行為的管理。雖然在政府抽查模式下違規(guī)被罰的概率不高,但一旦被抓獲,不僅罰款高昂,還會計入信用系統(tǒng),造成個人信用“污點”。這種高成本極大地降低了公眾違規(guī)行為的預(yù)期收益,減少了投機行為的發(fā)生,政府對運動式治理的需求自然也隨之降低。由此,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中,應(yīng)系統(tǒng)分析常規(guī)化治理和運動式治理的適用制度環(huán)境、社會情境與目標(biāo)對象,在規(guī)避可能引發(fā)的治理困境的基礎(chǔ)上,堅持制度化、法治化的治理體系運行規(guī)則,探索更具回應(yīng)性和精細(xì)化的治理路徑,充分發(fā)揮不同治理機制的效能。