張運(yùn)紅 周盈喜

摘 要：縣域是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵主戰(zhàn)場。本文通過實(shí)地調(diào)查，運(yùn)用訪談等研究方法，以廣東城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)市縣為對(duì)象，探討城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的推進(jìn)狀況。研究發(fā)現(xiàn)，廣東城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)在推動(dòng)要素流動(dòng)、公共服務(wù)普惠共享、基礎(chǔ)設(shè)施一體化以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面均取得一定的成績，但同時(shí)也存在重視不夠、目標(biāo)統(tǒng)合難、制度束縛、資金困難、監(jiān)督缺位等不足。為此，本文提出了針對(duì)性的對(duì)策建議，以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：縣域；高質(zhì)量發(fā)展；城鄉(xiāng)融合；政策試點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D60??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：1008-2697（2023）06-0046-07

一、引言

2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長?？h域是國家宏觀治理的基本單元，是匯聚農(nóng)村人口、融通農(nóng)村與城鎮(zhèn)的核心載體。“郡縣治，天下安”，以縣城為代表的小城鎮(zhèn)是連接農(nóng)村和城市的橋梁，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵主戰(zhàn)場[1]。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略征程中，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡成為當(dāng)前最大障礙。為破解城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展難題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，國家倡導(dǎo)并組織城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點(diǎn)工作，以尋找破題對(duì)策?！罢咴圏c(diǎn)”是中國治理實(shí)踐中所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機(jī)制，是改革開放中的重要關(guān)鍵詞[2]。廣東省自開展城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)以來，距今已經(jīng)過去四年多時(shí)間，梳理并掌握廣東城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)的進(jìn)展、問題，對(duì)于優(yōu)化下一步試點(diǎn)對(duì)策，以及通過廣東城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)把握全國城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)的典型樣態(tài)尤為重要。

二、文獻(xiàn)回顧與研究思路

（一）文獻(xiàn)回顧

1.政策試點(diǎn)研究

“政策試點(diǎn)”對(duì)應(yīng)的英文表達(dá)為“policy experimentation”，意指在正式政策和制度出臺(tái)之前，小面積、小范圍、小規(guī)模內(nèi)檢驗(yàn)政策方案的合理性、可行性和科學(xué)性而進(jìn)行的政策活動(dòng)[3]。在中國，政策試點(diǎn)被視為推動(dòng)中國長期經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造發(fā)展奇跡的 “中國經(jīng)驗(yàn)”，同時(shí)也是推動(dòng)地方政府執(zhí)行中央政府政策的重要方式[4]。最早將試點(diǎn)與政策聯(lián)系起來做系統(tǒng)分析的是韓博天，他認(rèn)為“由點(diǎn)到面”（proceeding from point to surface）是一種工作方法，試點(diǎn)促進(jìn)了中央和地方的互動(dòng)，在他所宣稱的分級(jí)制政策試驗(yàn)里，“試點(diǎn)”和“由點(diǎn)到面”構(gòu)成了核心部位[5]。梅賜琪等通過對(duì)1992—2003年人民日?qǐng)?bào)關(guān)于試點(diǎn)報(bào)道的分析指出，政策試點(diǎn)既有自上而下模式，也有自下而上模式；寧騷細(xì)化了試點(diǎn)的每一個(gè)步驟，認(rèn)為先行先試的小范圍被稱之為“試點(diǎn)”，“做試點(diǎn)”是在點(diǎn)上進(jìn)行政策試驗(yàn)的過程，“推廣”被理解為點(diǎn)上的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過總結(jié)形成正式的政策或者對(duì)已頒行的政策予以細(xì)化和補(bǔ)充然后再推開全面實(shí)施。在國外，早期政策試點(diǎn)研究通常以美國聯(lián)邦分權(quán)體制作為研究背景[4]。然而，近年來研究者將視野擴(kuò)展到不同體制的其他國家，如俄羅斯、越南及印度尼西亞等，進(jìn)而討論多樣政治體制下的政策試點(diǎn)現(xiàn)象[6]。

2.城鄉(xiāng)融合研究

馬克思城鄉(xiāng)融合理論對(duì)于中國現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題具有積極的指導(dǎo)意義[7]?？障肷鐣?huì)主義代表人物為圣西門提出“城鄉(xiāng)平等”的概念[8]，歐文建立了新協(xié)和村以實(shí)現(xiàn)他所設(shè)想的社會(huì)模式[9]。隨后出現(xiàn)了大量關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)典理論論述，最具有代表性的是劉易斯（Lewis）提出的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”[10]。國外城鄉(xiāng)關(guān)系的互動(dòng)問題較早地凸顯出來并呈現(xiàn)出階段性特征，有關(guān)二者內(nèi)涵的研究比較多，并形成了城鄉(xiāng)關(guān)系的四種主要模式：①以弗里德曼（Friedman）為代表的“核心-邊緣”論：將核心區(qū)定義為經(jīng)濟(jì)具有優(yōu)勢、制度完善、創(chuàng)新能力強(qiáng)的區(qū)域，而外圍區(qū)則是依附在核心區(qū)之外。②以利比頓（Lipton）為代表的城市偏向論：城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)該是通過優(yōu)先發(fā)展城市帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。③以Terluin為代表的鄉(xiāng)村偏向論：以城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。④以弗蘭克（Frank）為代表的城鄉(xiāng)一體化：包括“農(nóng)業(yè)—工業(yè)化模式”、“后生產(chǎn)主義”和“可持續(xù)發(fā)展模式”。

綜上所述，已有研究成果為我們提供了豐富的觀察視角，但是也存在著一定的局限性。一是缺少理論拓展，很多研究關(guān)注將政策試點(diǎn)作為解釋政策適應(yīng)性發(fā)展和中國經(jīng)濟(jì)奇跡的原因，反而忽略了對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的研究。二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為一項(xiàng)新的政策試點(diǎn)，研究者關(guān)注不太多。本研究試圖通過描述城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)的推進(jìn)實(shí)踐，揭示問題，反思發(fā)展進(jìn)路。

（二）研究思路

本研究基于高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景，遵循“試點(diǎn)現(xiàn)狀——實(shí)踐困境——路徑優(yōu)化”的邏輯思路，以城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)為研究對(duì)象，以城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)關(guān)系為著眼點(diǎn)，運(yùn)用政策試點(diǎn)分析工具和結(jié)構(gòu)性訪談等具體研究方法，揭示政策試點(diǎn)過程中的困境及其消解路徑，推動(dòng)政策試點(diǎn)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

為將上述研究思路付諸實(shí)施，本研究團(tuán)隊(duì)于2023年8月先后兩次赴實(shí)地調(diào)研，具體情況見表1。通過座談、走訪、觀察等方式，深入6個(gè)縣域開展調(diào)研，建立起了對(duì)城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的基本認(rèn)知。并在此基礎(chǔ)上，對(duì)調(diào)研所獲取的資料進(jìn)行篩選、分析、提煉、總結(jié)，最終形成了對(duì)于城鄉(xiāng)融合現(xiàn)狀、困境以及發(fā)展進(jìn)路的初步思考。

三、城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的現(xiàn)狀——以廣東為例

（一）城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)概況

廣東城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)內(nèi)容全面，涵蓋了2019年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中關(guān)于城鄉(xiāng)融合的幾乎全部領(lǐng)域[11]。具體包括五個(gè)方面：第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能；第二，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌；第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)；第四，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，完善農(nóng)企利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；第五，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。廣東城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)內(nèi)容全面，有利于廣東在眾多涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域積累典型經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)內(nèi)容

1.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合試點(diǎn)

農(nóng)業(yè)發(fā)展要超越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)格局，走一二三產(chǎn)業(yè)融合的道路，推動(dòng)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)上深度互嵌。各試點(diǎn)市縣積極探索并培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，走三產(chǎn)融合的道路，推動(dòng)農(nóng)民增收。如G區(qū)著力推進(jìn)培育創(chuàng)建省級(jí)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范鎮(zhèn)（點(diǎn)），推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民收益。另一些地方主動(dòng)通過搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素的直接對(duì)接；W區(qū)以科創(chuàng)園、城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等三大園區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展平臺(tái)，發(fā)展并壯大了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

2.城鄉(xiāng)市場融合試點(diǎn)

推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系的形成，既有助于為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合提供配套措施，又有利于消除城鄉(xiāng)二元市場的現(xiàn)狀，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。相較于城市市場，農(nóng)村市場在交通、信息、人才等方面存在先天劣勢。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場的融合，一方面要使市場的規(guī)則和運(yùn)營方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，另一方面要提升農(nóng)村市場在生產(chǎn)資料、信息、勞動(dòng)力等方面開放性。推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)市場融合的重要舉措。各試點(diǎn)市縣積極探索城鄉(xiāng)市場融合方式方法，最突出的就是探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。Q區(qū)在這方面率先進(jìn)行了探索嘗試；J縣在入市制度方面完成詳細(xì)制度設(shè)計(jì)，試點(diǎn)探索也已準(zhǔn)備就緒。與此同時(shí)，各地在探索建立資本市場、人才市場、技術(shù)市場的統(tǒng)一上也進(jìn)行了嘗試，如W區(qū)、D區(qū)、H區(qū)，推動(dòng)了資本入鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)、技術(shù)成果入鄉(xiāng)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)市場的開放統(tǒng)一。

3.城鄉(xiāng)文化融合試點(diǎn)

如何推動(dòng)城市現(xiàn)代文明和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)之間文化融合，不僅能夠促進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的發(fā)展，還能夠使傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新發(fā)展，為現(xiàn)代化提供文化滋養(yǎng)[12]。在政策試點(diǎn)中，各地分別從文化均等和教育均衡的角度推進(jìn)城鄉(xiāng)文化融合。如建立村史館，挖掘本土優(yōu)秀的農(nóng)耕文化；完善鄉(xiāng)村圖書館、建設(shè)鄉(xiāng)村書屋，推進(jìn)公共文化均等。一些地方注重培養(yǎng)鄉(xiāng)村文旅、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等新業(yè)態(tài)，既推動(dòng)鄉(xiāng)村文化的繁榮，又創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益。此外，教育作為文化發(fā)展的重要方面，在試點(diǎn)中各地以推動(dòng)城鄉(xiāng)教育資源均等化來促進(jìn)城鄉(xiāng)文化融合，并取得顯著效果。如G區(qū)加快城鄉(xiāng)教育均等化建設(shè)，制定推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均等化發(fā)展工作實(shí)施方案等制度，落實(shí)義務(wù)教育階段校長教師交流輪崗政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)支教，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)教師資源均衡配置。

4.城鄉(xiāng)生態(tài)融合試點(diǎn)

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，相對(duì)于城市而言，農(nóng)村在生態(tài)功能調(diào)節(jié)上起著更為重要的直接作用[12]。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境具有社會(huì)公益性：一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)效益不具有排他性，其產(chǎn)生的生態(tài)效益使城市受益；另一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境又為城市提供生態(tài)消費(fèi)機(jī)會(huì)。各試點(diǎn)縣域積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如J縣開展生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系、核算標(biāo)準(zhǔn)和方法體系。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)注重生態(tài)保護(hù)與開發(fā)并重，創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)路徑。仍以J縣為例，該縣大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，依托富硒資源優(yōu)勢，大力發(fā)展富硒特色農(nóng)業(yè)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。

（三）城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)成效

1.推動(dòng)了城鄉(xiāng)要素的合理配置

在政策試點(diǎn)過程中，各市縣針對(duì)阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘進(jìn)行探索，分別在人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息等方面均有所突破。試點(diǎn)市縣全面疏清人才流動(dòng)的壁壘，為人才流動(dòng)開辟通道。在人才流出方面，大力宣傳“零門檻”入戶便民利民新舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戶籍舉措；在人才流入方面，通過政策創(chuàng)新吸引城市人才、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)村大學(xué)生等知識(shí)群體下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)，如Q區(qū)“雁歸計(jì)劃”系列工作效果顯著。土地要素流動(dòng)方面，各試點(diǎn)市縣在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，形成了“同地同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的入市制度。此外，各試點(diǎn)市縣一方面注重財(cái)政資金保證，另一方面注重吸引社會(huì)資金參與。各地在科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化方面也有突破，逐步健全了涉農(nóng)技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制，如H區(qū)。

2.形成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠體系

各市縣試點(diǎn)地區(qū)積極推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，尤其是在涉及民生的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域，推進(jìn)生活同權(quán)，取得成績。各地在教育服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行不斷嘗試，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡效果顯著。鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系關(guān)涉農(nóng)民健康福祉，各試點(diǎn)市縣通過鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與市縣各大醫(yī)院建立醫(yī)共體，借助城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對(duì)口幫扶、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療機(jī)制等方式，形成優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的廣泛覆蓋，推動(dòng)了城鄉(xiāng)醫(yī)療的均衡，如Q區(qū)健康服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程專家診病治病。以農(nóng)耕文化為代表的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化也開始受到重視，各地在加快城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化發(fā)展方面的步伐也在加快。

3.促進(jìn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施存在著重建設(shè)、輕管護(hù)，多個(gè)主體管理分散等問題。針對(duì)這一積弊，各試點(diǎn)市縣積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，從前期規(guī)劃到后期管護(hù)，一體化設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧，有效避免了各種問題的涌現(xiàn)。如W區(qū)大力推動(dòng)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，按照“縣道縣管、鄉(xiāng)道村道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管”的分級(jí)管理原則，全面建立縣（市）、鎮(zhèn)、村三級(jí)路長制，組建鄉(xiāng)村道公路專管員隊(duì)伍，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；G區(qū)也在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展進(jìn)行了成功探索，通過編制完成道路交通路網(wǎng)“一張圖”，全面梳理規(guī)劃G區(qū)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全全區(qū)路網(wǎng)分層分級(jí)管理機(jī)制。

4.推進(jìn)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

黨的二十大報(bào)告明確，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。在城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)中，各市縣以縣域經(jīng)濟(jì)為抓手，推動(dòng)美麗小城鎮(zhèn)發(fā)展，帶動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展取得成績。如W區(qū)以L鎮(zhèn)為先行試點(diǎn)，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)配套功能及毗鄰W區(qū)優(yōu)勢，扎實(shí)推動(dòng)美麗小城鎮(zhèn)建設(shè)，打造省級(jí)、市級(jí)美麗鄉(xiāng)村精品線路。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)的支柱，各試點(diǎn)地區(qū)在推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面亦取得突破。

四、城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的困境

（一）思想重視不夠影響試點(diǎn)落實(shí)

一是城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)缺乏有效統(tǒng)籌。各試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合工作主要靠當(dāng)?shù)匕l(fā)改局統(tǒng)籌協(xié)同，盡管部分地區(qū)建立了試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，但統(tǒng)籌性不夠。此外，各地均出臺(tái)了一些試點(diǎn)配套政策，但都是站在部門角度，集成性、兼容性還不夠，針對(duì)性也不足。政策協(xié)調(diào)銜接不暢，政府部門之間的合作不夠緊密，分管部門職責(zé)不明確，缺乏針對(duì)的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致融合推進(jìn)的效果不夠理想。

二是對(duì)政策試點(diǎn)的重視程度還不足。省級(jí)層面對(duì)于試點(diǎn)的資源支持力度不符合各試點(diǎn)地區(qū)申報(bào)時(shí)的預(yù)期；縣級(jí)層面缺乏資源，喪失自主性、創(chuàng)新性，“等靠要”思想突出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的認(rèn)知水平較低。此外，各層面的交流互動(dòng)缺乏，省對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?fàn)顩r的追蹤不持續(xù)、回復(fù)不及時(shí)、審批不流暢。

三是參與主體的積極性、主動(dòng)性不夠高。城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，需要各參與主體共同努力，探索出本土化策略。但由于試點(diǎn)缺乏資金等配套支持，導(dǎo)致一些地方在探索過程中主動(dòng)性、積極性均不高，有些地方甚至直接將政策試點(diǎn)工作外包給第三方機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致管理干部對(duì)于如何試點(diǎn)卻并不熟悉。

（二）目標(biāo)統(tǒng)合困難影響試點(diǎn)執(zhí)行

一是目標(biāo)模糊。在高度復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境下，一些領(lǐng)域的試點(diǎn)探索與預(yù)期目標(biāo)反差較大，政策試點(diǎn)出現(xiàn)原地打轉(zhuǎn)現(xiàn)象[13]。國家相關(guān)政策關(guān)于政策試點(diǎn)的目標(biāo)分三個(gè)階段不斷推進(jìn)，非常明確，這為政策試點(diǎn)指明了方向。但在實(shí)際試點(diǎn)中，尤其是在基層，由于鄉(xiāng)村振興的工作千頭萬緒，“上面千條線，下面一根針”，再加上宣傳不及時(shí)、不到位，導(dǎo)致基層對(duì)于政策試點(diǎn)的目標(biāo)模糊不清。

二是目標(biāo)錯(cuò)位。政策試點(diǎn)不同于一般的政策實(shí)施，它更強(qiáng)調(diào)通過試點(diǎn)，獲得一般性的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而使經(jīng)過檢驗(yàn)后的政策得以在更大范圍內(nèi)實(shí)施。從這個(gè)意義上來講，試點(diǎn)不是目的，而是手段。但在實(shí)際操作中，上級(jí)政策試點(diǎn)的目標(biāo)與下級(jí)政策試點(diǎn)的目標(biāo)很難統(tǒng)合兼容：地方往往希望憑借試點(diǎn)獲得額外資源，迅速改變城鄉(xiāng)融合的面貌；而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)則會(huì)站在全局的角度，更希望通過試點(diǎn)提煉典型經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行復(fù)制推廣。這種不同的目標(biāo)定位，顯然會(huì)使上下級(jí)在政策試點(diǎn)目標(biāo)上出現(xiàn)分歧。

三是目標(biāo)泛化。有些試點(diǎn)市縣，在試點(diǎn)過程中忽略了試點(diǎn)的邊界，將一些非試點(diǎn)內(nèi)容也納入到試點(diǎn)范疇之中，希望借試點(diǎn)之名推進(jìn)工作。顯然，目標(biāo)泛化將增加試點(diǎn)工作的執(zhí)行難度與實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)。

（三）制度束縛阻礙試點(diǎn)創(chuàng)新

一是試點(diǎn)任務(wù)難度較大。城鄉(xiāng)融合本身涉及眾多方面，在政策試點(diǎn)過程中，各地試點(diǎn)任務(wù)多、難度較大，且分散。各地試點(diǎn)都設(shè)定了多個(gè)城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)任務(wù)，涉及人口、土地、經(jīng)濟(jì)、治理、金融等眾多方面。顯然，政策試點(diǎn)是希望盡可能多包含城鄉(xiāng)融合的各個(gè)方面，但實(shí)際上由于資源有限，全線出擊的方式必然分散試點(diǎn)精力，使試點(diǎn)工作難以精深推進(jìn)。

二是制度障礙影響試點(diǎn)進(jìn)程。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合需要從根本上建立體制機(jī)制和政策體系，這需要突破政策慣性，打破既有利益格局，需要強(qiáng)有力的外部或者內(nèi)部改革動(dòng)力。在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在實(shí)施城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)過程中，普遍反映土地制度制約了很多項(xiàng)目的實(shí)施。一方面，自然資源局對(duì)于市縣土地使用有極為嚴(yán)格的規(guī)定；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)迫切需要土地來承載試點(diǎn)項(xiàng)目。

三是制度慣性影響試點(diǎn)創(chuàng)新。每個(gè)制度都有其獨(dú)特的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和規(guī)則，使其在某種程度上能夠保護(hù)利益和穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。制度一旦形成，影響深遠(yuǎn)，很難被改變。而政策試點(diǎn)要求打破常規(guī)思維，尋找具有創(chuàng)新性的路徑。制度守舊與創(chuàng)新的張力，使大部分試點(diǎn)市縣的原創(chuàng)性不夠，缺乏創(chuàng)新，沒有很好展現(xiàn)基層政府超前部署、主動(dòng)作為的作用。在政策創(chuàng)新方面，大多政府試點(diǎn)的現(xiàn)有做法并不是先行先試，創(chuàng)新性的政策實(shí)踐并不多。

（四）資金困難制約阻礙試點(diǎn)成效

一是試點(diǎn)地區(qū)面臨資金不足問題。城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)項(xiàng)目需要大量的財(cái)政資金支持，但一些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致財(cái)政問題突出，無法保證足夠的投入，試點(diǎn)所需要的硬件配備不夠，要素保障機(jī)制不夠完善，農(nóng)業(yè)科技支撐不夠有力，人才流失嚴(yán)重，限制了試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)。

二是投融資渠道較狹窄。政策試點(diǎn)需要大量投入資金，但是來自政府的財(cái)政投入有限的同時(shí)，社會(huì)的投融資渠道也比較狹窄，進(jìn)一步使基層政府面臨較大的財(cái)政壓力?；鶎诱谫Y的渠道主要集中在財(cái)政撥款、土地出讓金和銀行貸款，渠道單一，致使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠行政手段推動(dòng)，較難按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求運(yùn)作，缺乏充分利用社會(huì)性資金規(guī)范的操作手段。與此同時(shí)，民間投資者積極性較弱，資金供給缺乏。資金來源的單一化，已嚴(yán)重制約了政策試點(diǎn)的任務(wù)開展，很多試點(diǎn)配套工作受到制約，影響試點(diǎn)效果。

三是政策紅利不足影響試點(diǎn)積極性。試點(diǎn)過程中除資金以外，地方政府在政策、土地、人才等方面資源缺口較大，難以持久性投入建設(shè)。政策試點(diǎn)地方政府通過申報(bào)試點(diǎn)，力圖向上爭取更多資源傾斜，渴望得到上級(jí)支持，但上級(jí)對(duì)試點(diǎn)的支持力度有限。目前，上級(jí)對(duì)城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的支持較少，特別是對(duì)資金方面的支持。與此同時(shí)，試點(diǎn)工作涉及農(nóng)村生產(chǎn)、生活、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)資源綜合利用等方面，需花費(fèi)大量的財(cái)力，政策紅利不足勢必影響地方試點(diǎn)熱情。

（五）監(jiān)督評(píng)價(jià)缺位影響試點(diǎn)效果反饋

一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏。城鄉(xiāng)融合是一個(gè)復(fù)雜的工程，目前還沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)于城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的考核完全是圍繞國家要求的指標(biāo)而進(jìn)行，各部門對(duì)于城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不同，試點(diǎn)運(yùn)行難度較大。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系，是一個(gè)模糊性較強(qiáng)、實(shí)施難度較大、測度較為困難的過程，這使有些試點(diǎn)目標(biāo)無法用具體指標(biāo)來衡量。再加上城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制需要地方“摸著石頭過河”去探索，因此城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)的考評(píng)機(jī)制必定是模糊的、包容的、寬泛的、彈性的，更多依靠試點(diǎn)單位的自我評(píng)估和上級(jí)的階段性評(píng)估，這給監(jiān)督檢查帶來挑戰(zhàn)。

二是試點(diǎn)評(píng)價(jià)形式以自評(píng)為主。目前各試點(diǎn)地區(qū)的試點(diǎn)評(píng)價(jià)以自我評(píng)估為主，試點(diǎn)單位的自我評(píng)估是由試點(diǎn)單位依據(jù)自身對(duì)試點(diǎn)工作的理解，針對(duì)最初提出的試點(diǎn)目標(biāo)、試點(diǎn)任務(wù)清單、試點(diǎn)方案落實(shí)情況進(jìn)行自我監(jiān)測，一般由發(fā)展改革局牽頭負(fù)責(zé)，每季度或每年開展一次。上級(jí)的階段性評(píng)估是由省發(fā)展改革委針對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展省級(jí)試點(diǎn)地區(qū)開展的階段性評(píng)估工作，包括梳理改革探索進(jìn)展、挖掘提煉典型經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足與困難問題，主要以試點(diǎn)單位的自評(píng)估報(bào)告和典型經(jīng)驗(yàn)的提交為主。由于這兩種評(píng)估制度并非十分嚴(yán)格和強(qiáng)制性執(zhí)行，因此，對(duì)于試點(diǎn)主體并不產(chǎn)生強(qiáng)制性約束，也難以形成實(shí)質(zhì)性激勵(lì)作用。

三是試點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用不清。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政策試點(diǎn)結(jié)果的運(yùn)用已經(jīng)與工作績效相掛鉤，但是如何進(jìn)一步運(yùn)用好政策試點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果仍需進(jìn)一步探索。如何使政策試點(diǎn)結(jié)果產(chǎn)生激勵(lì)效果，從而激發(fā)試點(diǎn)主體的主觀能動(dòng)性，是推動(dòng)政策試點(diǎn)創(chuàng)新突破的關(guān)鍵，這方面顯然還有許多工作要做。

五、城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)的進(jìn)路反思

（一）強(qiáng)化試點(diǎn)統(tǒng)籌落實(shí)

一是強(qiáng)化各部門對(duì)政策試點(diǎn)的統(tǒng)籌。強(qiáng)化政策試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，完善市縣層面的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)機(jī)制，賦予各市縣發(fā)改局更為靈活的改革權(quán)利。同時(shí)，強(qiáng)化各試點(diǎn)單位對(duì)于政策試點(diǎn)工作的統(tǒng)籌力度。

二是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。強(qiáng)化省市縣政策試點(diǎn)協(xié)同，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和疏導(dǎo)試點(diǎn)過程中體制機(jī)制的阻礙，靈活變通，充分發(fā)揮地方主觀能動(dòng)性。

三是推進(jìn)政策落地執(zhí)行。各級(jí)政府部門需要加強(qiáng)與基層的溝通和協(xié)調(diào)，確保城鄉(xiāng)融合政策能夠在實(shí)際中得到有效執(zhí)行。加強(qiáng)信息共享和資源整合，提高決策執(zhí)行的效率。

（二）加強(qiáng)試點(diǎn)目標(biāo)認(rèn)同

一是宣傳并強(qiáng)化試點(diǎn)目標(biāo)。針對(duì)試點(diǎn)市縣基層干部群眾對(duì)政策試點(diǎn)目標(biāo)認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容的邊界不清晰等問題，可以通過宣傳、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等形式，不斷統(tǒng)一思想，強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)基層對(duì)試點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)熟悉度、認(rèn)可度，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

二是注重政策試點(diǎn)任務(wù)的聚焦。集中力量對(duì)政策試點(diǎn)的關(guān)鍵任務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)突破，以積累經(jīng)驗(yàn)，提振士氣。各試點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)融合的任務(wù)重，牽涉面大，不宜過分分散有限的力量，應(yīng)該聚焦1-2個(gè)方面，打開城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)的局面。城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的暢通渠道，打破制度壁壘。

三是要強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的提煉與推廣。試點(diǎn)工作應(yīng)該著眼于試點(diǎn)，但又要跳出試點(diǎn)，注重一般化經(jīng)驗(yàn)的提取與積累。政策試點(diǎn)是要通過試點(diǎn)尋找可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。因此，在政策試點(diǎn)過程中，既要在城鄉(xiāng)融合的“點(diǎn)”上進(jìn)行突破，又要力爭把重心放在“點(diǎn)”上經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉，以點(diǎn)帶面，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（三）推動(dòng)試點(diǎn)制度變革

一是鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新。城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)要大膽鼓勵(lì)政策創(chuàng)新，不拘一格尋找改革突破，大膽試、大膽闖，進(jìn)行差別化探索，形成可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新成果，更好地發(fā)揮省級(jí)城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)示范引領(lǐng)作用。

二是正視資源稟賦差異。各地情況千差萬別，政策試點(diǎn)應(yīng)因地制宜，分類引導(dǎo)，差異化發(fā)展。各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)立足資源稟賦、比較優(yōu)勢等因素，以差異化發(fā)展助推高質(zhì)量發(fā)展。在制度配套上，宜根據(jù)各地實(shí)際分類施策，分別配套，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際走具有地方特色的城鄉(xiāng)融合之路。

三是重視外部幫扶力量作用。由于一些制度框框的限制，政策試點(diǎn)從內(nèi)部突破有時(shí)候比較困難，可以借助外力推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)由外而內(nèi)的突破。各試點(diǎn)地區(qū)可以用好駐村幫扶力量，從而突破一些制度限制。

（四）籌措試點(diǎn)配套資金

一是加大對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政支持力度。省級(jí)層面應(yīng)該積極統(tǒng)籌規(guī)劃，力爭為項(xiàng)目提供資金支持，為試點(diǎn)重大項(xiàng)目順利實(shí)施提供資金保障。大力破解人力、土地、資金等桎梏，為政策試點(diǎn)市縣提供配套政策、資金等要素支持，破解地方資源困境，為試點(diǎn)掃清障礙。

二是探索多元的資金投入機(jī)制。增加城鄉(xiāng)融合財(cái)政投入的同時(shí)，通過財(cái)政體制改革，探索多元融資方式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域，提高資金利用效率，確保城鄉(xiāng)融合政策的順利進(jìn)行。

三是健全試點(diǎn)支持政策配套體系。包括但不限于下放專項(xiàng)試點(diǎn)資金、加快試點(diǎn)地區(qū)項(xiàng)目審批流程、加大對(duì)用地緊缺的試點(diǎn)地區(qū)的用地要素保障或用地規(guī)劃指導(dǎo)、完善省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制等。

（五）完善試點(diǎn)評(píng)價(jià)監(jiān)督

一是建立競爭性試點(diǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。在試點(diǎn)工作啟動(dòng)伊始，地方之間就充滿了各種競爭，角逐的對(duì)象包括成為試驗(yàn)點(diǎn)的資格、試點(diǎn)結(jié)果的評(píng)估等[2]。開展城鄉(xiāng)融合政策試點(diǎn)是根據(jù)申請(qǐng)遴選方式獲得試點(diǎn)權(quán)的，相應(yīng)的，應(yīng)該運(yùn)用評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)政策試點(diǎn)加以引導(dǎo)、鼓勵(lì)和評(píng)價(jià)。

二是突出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié)。政策試點(diǎn)只是城鄉(xiāng)融合的第一步，要突出強(qiáng)調(diào)對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和學(xué)習(xí)。為此，應(yīng)當(dāng)建立省級(jí)層面的資源獎(jiǎng)補(bǔ)或政策配套，鼓勵(lì)各市縣積極推進(jìn)、認(rèn)真總結(jié)提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的典型案例。

三是強(qiáng)化政策試點(diǎn)的過程性監(jiān)督。政策試點(diǎn)一方面需要發(fā)揮地方自主性，但同時(shí)，也要積極發(fā)揮上級(jí)政府的監(jiān)督職能，尤其是在政策試點(diǎn)過程中，通過上級(jí)監(jiān)督檢查，查找問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，利于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作。

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Reflection on the Practical Dilemmas and Approaches of Pilot Policies for County Level Urban Rural Integration

ZHANG Yun-hong， ZHOU Ying-xi

（School of Public Administration， South China Agricultural University， Guangzhou 510642）

Abstract：County is the key main battlefield for promoting urban-rural integration and achieving rural revitalization. This article explores the progress of the urban-rural integration policy pilot through field investigations and research methods such as interviews， targeting cities and counties in Guangdong province. Research has found that the pilot of Guangdong's urban-rural integration policy has achieved certain results in promoting factor flow， inclusive sharing of public services， integration of infrastructure， and coordinated development of urban-rural industries. However， there are also shortcomings such as insufficient attention， difficulty in integrating goals， institutional constraints， financial difficulties， and lack of supervision. Therefore， this article proposes targeted countermeasures and suggestions to promote the healthy and orderly development of urban-rural integration policy pilot projects.

Key words：County level; High quality development; Urban rural integration; Balloon dessert