行政協(xié)議單方變更解除權(quán)的規(guī)范行使研究

李會(huì)勛 趙美玉

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，青島 266590）

2019 年，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號(hào)）為行政協(xié)議接下來(lái)的研究提供了依據(jù)。首先，作為一種特殊的行政行為，行政協(xié)議是以私法方式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的新型行政管理方式[1]89-90。其具有“行政性”與“合意性”的雙重屬性，在協(xié)議履行中因?yàn)椤肮鎯?yōu)先”的原則，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)①行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)在行政合同中所享有的較行政相對(duì)人優(yōu)先的權(quán)利的統(tǒng)稱：如依法選擇合同相對(duì)方的權(quán)利、對(duì)合同履行的指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)、單方面變更和解除合同的權(quán)利、制裁權(quán)。，法釋〔2019〕17 號(hào)第十六條規(guī)定②《行政協(xié)議司法解釋》第十六條第一款規(guī)定，在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。，在嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)具有單方變更、解除合同的權(quán)力。但直到今天司法解釋都未對(duì)單方變更解除權(quán)的行使提供具體指導(dǎo)，導(dǎo)致單方變更解除權(quán)行使規(guī)則不明。本文依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范、判例探討行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的行使規(guī)則，以發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使中存在的問(wèn)題，并給出相應(yīng)建議。

一、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的基本理念

基于行政協(xié)議的特點(diǎn)，為解決協(xié)議履行過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)情況而設(shè)立行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)。行政機(jī)關(guān)根據(jù)履行行政協(xié)議過(guò)程中出現(xiàn)的不可預(yù)見(jiàn)性因素，平衡公私利益，兼顧契約精神行使單方變更解除行政協(xié)議的權(quán)力。

（一） 公共利益優(yōu)先

行政法的目的之一就是追求公共利益，公共利益優(yōu)先也是行政法成為部門(mén)法的基礎(chǔ)[2]。行政協(xié)議體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治理方式的改變，以實(shí)現(xiàn)其行政管理與公共服務(wù)的目的。另外，行政協(xié)議具有“行政性”與“合意性”的雙重屬性，在協(xié)議履行中因?yàn)椤肮鎯?yōu)先”的原則，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)[3]。為了維護(hù)公共利益，才賦予行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)，若沒(méi)有公共利益，行政協(xié)議也就同民事合同無(wú)異。實(shí)踐中，法院判決行政機(jī)關(guān)行使變更解除權(quán)也依據(jù)公共利益優(yōu)先的原則[4]。例如，在天津市濱海新區(qū)土地發(fā)展中心與北京市信達(dá)實(shí)業(yè)總公司合同糾紛一案中①天津市濱海新區(qū)土地發(fā)展中心與北京市信達(dá)實(shí)業(yè)公司合同糾紛案，參見(jiàn)最高人民法院（2021）最高法民申2621 號(hào)民事裁定書(shū)。，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為落實(shí)濱海新區(qū)總體規(guī)劃將案涉土地收儲(chǔ)，法院均認(rèn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)單方解除行政協(xié)議是為了維護(hù)公共利益。在江西吉鑫實(shí)業(yè)有限公司與鷹潭市自然資源局余江分局合同糾紛一案中②江西吉鑫實(shí)業(yè)有限公司與鷹潭市自然資源局余江分局合同糾紛案，參見(jiàn)最高人民法院（2021）最高法民申6458 號(hào)民事裁定書(shū)。，江西省人民政府對(duì)鷹潭港總體規(guī)劃改變了案涉土地的原規(guī)劃用途，法院認(rèn)定政府為維護(hù)公共利益，單方解除協(xié)議的行為合法。在劉樹(shù)清與貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府一案中③劉樹(shù)清訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申4590 號(hào)行政裁定書(shū)。，最高人民法院認(rèn)為，在公私利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先維護(hù)公共利益，碧江區(qū)政府出于公共利益的需要，單方變更、解除協(xié)議是合法的。以上幾個(gè)案例充分反映了法院審理案件也會(huì)充分考慮公共利益優(yōu)先。

（二） 公私利益的平衡

行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)不但要優(yōu)先公共利益，而且要做到平衡公私利益，兼顧公共利益的同時(shí)也要考慮到私人利益，做到公私利益的平衡。法釋〔2019〕17 號(hào)第十六條規(guī)定了，因維護(hù)公共利益給私人利益造成損害的，應(yīng)給予相對(duì)人一定的補(bǔ)償或賠償。在司法實(shí)踐中，法院也會(huì)主張補(bǔ)償、賠償相對(duì)人合理的直接損失。在劉從吉與貴州省盤(pán)州市人民政府案④劉從吉訴貴州省盤(pán)州市人民政府履行補(bǔ)償安置協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申7798 號(hào)行政裁定書(shū)。、劉祥進(jìn)與貴州省盤(pán)州市人民政府、案⑤劉祥進(jìn)訴貴州省盤(pán)州市人民政府房屋行政協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申7813 號(hào)行政裁定書(shū)。與邱學(xué)禮與貴州省盤(pán)州市人民政府案里⑥邱學(xué)禮訴貴州省盤(pán)州市人民政府房屋行政協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申7796 號(hào)行政裁定書(shū)。，在協(xié)議履行過(guò)程中，約定劃為宅基地的土地被收歸國(guó)有，因國(guó)有土地依法不得建設(shè)宅基地，所以協(xié)議約定內(nèi)容不能繼續(xù)履行。法院認(rèn)為，盤(pán)州市政府應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議變更后的安置方式對(duì)劉祥進(jìn)及劉從吉進(jìn)行補(bǔ)償。在楊興鵬一案中⑦楊興鵬訴濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府港溝街道辦事處單方解除拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議案，參見(jiàn)山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2021）魯01 行終300 號(hào)行政判決書(shū)。，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議，屬對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益，給私人利益造成損害的，應(yīng)給予相對(duì)人一定的補(bǔ)償或賠償。在宋天亮一案中⑧宋天亮訴濟(jì)寧市任城區(qū)人民政府南張街道辦事處、濟(jì)寧華信房屋征收服務(wù)有限公司行政征收案，參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院（2019）魯行申935 號(hào)行政裁定書(shū)。，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)解除協(xié)議合法，行政機(jī)關(guān)是正當(dāng)?shù)男惺箖?yōu)益權(quán)，只需公平執(zhí)行補(bǔ)償政策，不再額外賠償相對(duì)人?？梢?jiàn)，在行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議的行為并無(wú)不當(dāng)時(shí)，不再額外支付補(bǔ)償、賠償費(fèi)，這也是遵守公私利益平衡原則的表現(xiàn)。

（三） 嚴(yán)守契約精神

行政協(xié)議具有合意性特征，是一種特殊的契約。2019 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》規(guī)定了各級(jí)政府及部門(mén)與行政相對(duì)人訂立各類合同不能以政府換屆等為由的違約或者毀約⑨《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十一條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行向市場(chǎng)主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。，這個(gè)規(guī)定將嚴(yán)守契約原則的范圍擴(kuò)大到了政府訂立的各類合同。法釋〔2019〕17 號(hào)中關(guān)于政府履行約定行為的監(jiān)督機(jī)制也體現(xiàn)了契約嚴(yán)守原則。在司法實(shí)踐中，嚴(yán)守契約原則也多次體現(xiàn)。例如，在綠化鄉(xiāng)追夢(mèng)養(yǎng)殖場(chǎng)與黔西縣人民政府鄉(xiāng)政府一案中⑩黔西縣綠化鄉(xiāng)追夢(mèng)養(yǎng)殖場(chǎng)與貴州省黔西縣人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2018）最高法行申9005 號(hào)行政裁定書(shū)。大英縣永佳公司與大英縣人民政府行政協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申195 號(hào)行政裁定書(shū)。，最高人民法院認(rèn)為，在行政協(xié)議的成立和生效等問(wèn)題上可參照適用合同的規(guī)范，協(xié)議自簽訂之日起生效，雙方應(yīng)共同遵守。在大英縣永佳公司一案中，最高人民法院認(rèn)為，行政協(xié)議具有協(xié)商一致的特點(diǎn)，近似于民事合同，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循民事合同誠(chéng)實(shí)信用、依約履責(zé)等原則。要嚴(yán)守契約精神，不得任意行使解除權(quán)[5]。

二、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的多維考察

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)新型行政管理的方式之一。理論界與實(shí)務(wù)界都在積極對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的行使進(jìn)行研究，不僅通過(guò)法律文本制定的方式，還進(jìn)行了司法實(shí)踐探索。

（一） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的法律文本考察

我國(guó)缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的專門(mén)法律制度，但是經(jīng)過(guò)規(guī)范梳理法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的規(guī)定散見(jiàn)在法律、司法解釋、法規(guī)、規(guī)章中。法釋〔2019〕17 號(hào)規(guī)定，在國(guó)家利益或公共利益遭受?chē)?yán)重?fù)p害時(shí)，可行使單方變更解除權(quán)。除此司法解釋，對(duì)單方變更解除權(quán)的規(guī)定還存在于立法中。比如在法律方面，《土地管理法》就明確了解除國(guó)有土地使用權(quán)合同需要在舊城區(qū)改建等公共利益需要的情況下①參見(jiàn)《土地管理法》第五十八條。進(jìn)行?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》列舉了一系列條件以限制權(quán)力行使②參見(jiàn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十一條。。在部門(mén)規(guī)章方面，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》明確為了公共利益③參見(jiàn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三十六條。，行政機(jī)關(guān)可以要求協(xié)議外的服務(wù)與產(chǎn)品，也肯定了行政機(jī)關(guān)單方變更特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的權(quán)力。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也規(guī)定了在公共利益需要的情況下，行政機(jī)關(guān)可以向企業(yè)發(fā)出特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容之外的公益性指令。地方政府規(guī)章方面，各地政府都在積極推進(jìn)，如《山東省行政程序規(guī)定》第一百零五條也明確了行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)。另外，通過(guò)對(duì)各個(gè)法律規(guī)范的梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，雖然各地都對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)有了一定的規(guī)定，但是規(guī)定還存在一定的問(wèn)題。首先各個(gè)規(guī)范層級(jí)較低，且不統(tǒng)一，內(nèi)容大都存在一定的重復(fù)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。其次各規(guī)定大多都停留在實(shí)體規(guī)范，都是為了保護(hù)公共利益不受損失，給予行政相對(duì)人一定補(bǔ)償賠償?shù)?，但是未曾考慮程序規(guī)范不足也會(huì)導(dǎo)致一定的問(wèn)題。再次，都規(guī)定了為公共利益可以行使單方變更解除權(quán)，但是都并未對(duì)公共利益有一個(gè)明確的界定，在之后的司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往把握不好公共利益的程度。最后，各法律中對(duì)相對(duì)人的補(bǔ)償賠償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有具體說(shuō)明，只是籠統(tǒng)的規(guī)定。

（二） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的實(shí)證考察

以 “行政協(xié)議”“單方變更解除權(quán)”為限定條件檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，截至2022 年12 月6 日共得到判決書(shū)167 份，其中126 份為判決書(shū)，41 份為裁定書(shū)。案件結(jié)案數(shù)逐年上升，2016 年為2 件，2017年為11 件，2018 年為30 件，2019 年上升到51 件，2020 年增加到63 件。案件大多都經(jīng)過(guò)了中院、高院審理，上訴率比較高，案件的審結(jié)時(shí)間較久，爭(zhēng)議的解決比較困難。其中，有102 件涉及公共利益這個(gè)關(guān)鍵詞，可見(jiàn)在行政協(xié)議的單方變更解除中，絕大多數(shù)都是以侵害公共利益為由。有70 件案件涉及補(bǔ)救措施，29 件案件涉及賠償損失，由此說(shuō)明在此類案件侵犯行政相對(duì)人利益時(shí)會(huì)采取補(bǔ)救賠償措施。程序合法的案件只有16 件，因此亟須規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的程序。

在以上案例中，行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的事由有兩種：一是基于公共利益或行政管理目的，主要表現(xiàn)形式為土地政策調(diào)整，項(xiàng)目重新規(guī)劃。例如，在長(zhǎng)峰加油站與江安縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)和城鎮(zhèn)管理局一案中④江安縣長(zhǎng)峰加油站訴江安縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)和城鎮(zhèn)管理局國(guó)有土地上房屋征收行政協(xié)議案，參見(jiàn)四川省宜賓市中級(jí)人民法院（2021）川15 行終52 號(hào)行政判決書(shū)。，因規(guī)劃調(diào)整需要拆遷，江安縣人民政府按照總體規(guī)劃作出了單方變更解除的行為。二是基于法律政策調(diào)整。在劉全福一案中⑤劉全福訴濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)履行土地出讓協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2020）最高法行申5229 號(hào)行政裁定書(shū)。，因國(guó)務(wù)院下發(fā)緊急通知文件而使土地未能及時(shí)辦理審批，最終導(dǎo)致未按約定時(shí)間開(kāi)工建設(shè)。因此對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)，法院的裁判類型有三種，一是基于民事合同規(guī)范，法院認(rèn)為，雙方當(dāng)事人基于意思表示一致而協(xié)商簽訂行政協(xié)議，在出現(xiàn)糾紛時(shí)，可以依據(jù)民事合同的規(guī)定處理⑥湖北草本工房飲料有限公司訴荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政協(xié)議糾紛案，參見(jiàn)最高人民法（2017）最高法行申3564 號(hào)行政裁定書(shū)。。在星華公司一案中⑦星華公司訴文昌市政府不履行國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議案，參見(jiàn)海南省高級(jí)人民法院（2016）瓊行終442 號(hào)行政判決書(shū)。，因法律政策調(diào)整，土地價(jià)格發(fā)生了巨大改變，征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨之發(fā)生變化，法院基于情勢(shì)變更支持了行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的主張。二是基于行政優(yōu)益權(quán)，法院認(rèn)為行政協(xié)議具有雙重屬性，為維護(hù)公共利益，行政機(jī)關(guān)可以依法直接行使單方變更解除權(quán)①?gòu)堈赵V貴州省盤(pán)州市人民政府房屋行政協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申7752 號(hào)行政裁定書(shū)。。在興國(guó)公司一案中②興國(guó)公司訴夏河縣政府解除行政協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2020）最高法行申9916 號(hào)行政裁定書(shū)。，政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共利益解除水電開(kāi)發(fā)的協(xié)議，最高人民法院最終認(rèn)定政府解除協(xié)議的行為合法。三是非因行政優(yōu)益權(quán)，在行政協(xié)議沒(méi)有約定且雙方無(wú)法協(xié)商一致，既不能基于民事規(guī)定又不能基于優(yōu)益權(quán)來(lái)行使權(quán)力，但又有其他正當(dāng)理由需要變更解除行政協(xié)議，也就是存在相對(duì)人欺詐、脅迫等這種極個(gè)別情況下，可以賦予行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議的權(quán)力③唐仕國(guó)訴貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣人民政府履行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2018）最高法行申8980 號(hào)行政裁定書(shū)。。在李衛(wèi)宇一案中④李衛(wèi)宇訴永州市零陵區(qū)國(guó)土資源局撤銷征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見(jiàn)永州市中級(jí)人民法院（2014）永中法林行終字第9 號(hào)行政判決書(shū)。，因行政機(jī)關(guān)工作人員舞弊，訂立的合同具有虛假屬性，因此行政機(jī)關(guān)可以行使解除權(quán)。

三、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使中存在的問(wèn)題

通過(guò)分析法律文本以及實(shí)踐案例，暴露出單方變更解除權(quán)行使中存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要集中在單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)不清晰、程序適用不規(guī)范、賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、與民事合同區(qū)分不明確等方面。

（一） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)不清晰

公共利益具有抽象性的特點(diǎn)，在行使單方變更解除權(quán)時(shí)，往往會(huì)對(duì)公共利益的程度把握不清晰，公共利益會(huì)與個(gè)人利益產(chǎn)生沖突和矛盾，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)雙方利益進(jìn)行平衡。法釋〔2019〕17 號(hào)第十六條規(guī)定了行使單方變更解除權(quán)必須是可能對(duì)公共利益造成一定程度的損害，并非損害公共利益就可以行使單方變更解除權(quán)，要綜合考慮公共利益與個(gè)人利益的受損程度。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往過(guò)分重視公共利益而忽視個(gè)人利益。例如，在宋阿霞與保山市隆陽(yáng)區(qū)青華街道辦事處一案中⑤宋阿霞訴保山市隆陽(yáng)區(qū)青華街道辦事處履行行政協(xié)議案，參見(jiàn)云南省保山市中級(jí)人民法院（2019）云05 行終105 號(hào)行政判決書(shū)。，行政機(jī)關(guān)部分變更了協(xié)議的內(nèi)容，將多認(rèn)定的面積在征收房屋面積中扣除，因行政機(jī)關(guān)在征收補(bǔ)償工作中出現(xiàn)了失誤，為了維護(hù)公共利益，而在行政相對(duì)人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的情況下變更行政協(xié)議，并沒(méi)有考慮行政相對(duì)人的個(gè)人利益。甚至行政機(jī)關(guān)違法行政的后果要相對(duì)人承擔(dān)，如在唐仕國(guó)一案中⑥郭寶林訴遷西縣房屋征收中心、遷西縣舊城鄉(xiāng)人民政府單方變更行政協(xié)議案，參見(jiàn)河北省高級(jí)人民法院（2021）冀02 行終113 號(hào)行政判決書(shū)。，因行政機(jī)關(guān)認(rèn)定錯(cuò)誤房屋性質(zhì)而致相對(duì)人獲得更多的拆遷款，而行政機(jī)關(guān)以此危害公共利益為由變更行政協(xié)議。又如在徐川英與廬山市房屋征收與補(bǔ)償辦公室一案中⑦九江市天主教愛(ài)國(guó)會(huì)訴九江市國(guó)土資源局潯陽(yáng)區(qū)分局行政確認(rèn)糾紛案，參見(jiàn)江西省九江市中級(jí)人民法院（2018）贛04 行終110 號(hào)行政判決書(shū)。，行政機(jī)關(guān)對(duì)徐川英涉案房屋面積測(cè)量過(guò)程中存在重大差錯(cuò)，該差錯(cuò)導(dǎo)致過(guò)多的補(bǔ)償費(fèi)用支出，法院支持了行政機(jī)關(guān)以補(bǔ)償數(shù)額超過(guò)預(yù)算為由變更行政協(xié)議的行為。而在何興全一案中⑧何興全訴貴州貴安新區(qū)馬場(chǎng)鎮(zhèn)人民政府履行行政協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2020）最高法行申14511 號(hào)行政裁定書(shū)。，鎮(zhèn)政府因安置費(fèi)計(jì)算錯(cuò)誤而解除行政協(xié)議。法院認(rèn)為，行使行政優(yōu)益權(quán)（行政變更解除權(quán)）應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公共利益為目的，鎮(zhèn)政府單方解除行政協(xié)議的行為是濫用了變更解除權(quán)，最終否定了行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的行為。行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)不清晰會(huì)導(dǎo)致濫用單方變更解除權(quán)，損害行政相對(duì)人的利益。

（二） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議的程序適用不規(guī)范

我國(guó)法律重實(shí)體輕程序，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的變更解除權(quán)，并沒(méi)有規(guī)范的程序。行政機(jī)關(guān)要遵守程序正義原則，程序正義是制約行政權(quán)力的有效手段，在一定程度上約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，保障相對(duì)人的利益，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的程序適用大都不規(guī)范。例如，在丁淼一案中⑨丁淼訴懷化市征收安置辦公室房屋征收安置資格行政確認(rèn)案，參見(jiàn)湖南省懷化市中級(jí)人民法院（2021）湘12 行終10 號(hào)行政判決書(shū)。，政府與丁淼等人簽訂了協(xié)議之后又取消了丁淼、丁人黨等人拆遷安置資格。法院認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)（行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)）的行使應(yīng)限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，政府取消安置資格的決定僅告知了丁人黨一人?！案嬷毙袨槭且环N程序上的行為，政府單方變更解除行政協(xié)議不符合程序要求。在陳張赤一案中①陳張赤訴正安縣人民政府撤銷行政協(xié)議案，參見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院（2020）黔行終407 號(hào)行政判決書(shū)。，鎮(zhèn)政府撤銷行政協(xié)議并沒(méi)有提前告知陳張赤也未曾聽(tīng)取陳張赤的意見(jiàn)與陳述，法院認(rèn)定鎮(zhèn)政府解除協(xié)議的程序違法。由于我國(guó)沒(méi)有對(duì)單方變更解除權(quán)行使程序進(jìn)行統(tǒng)一的法律規(guī)范，各法院同案不同判現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在鴻遠(yuǎn)君子蘭汽車(chē)配件有限公司與長(zhǎng)春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)及長(zhǎng)春市審計(jì)局行政協(xié)議一案中②長(zhǎng)春市鴻遠(yuǎn)君子蘭汽車(chē)配件有限公司訴長(zhǎng)春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)及長(zhǎng)春市審計(jì)局行政協(xié)議案，參見(jiàn)吉林省高級(jí)人民法院（2018）吉行終120 號(hào)行政判決書(shū)。，法院認(rèn)定程序合法，理由是無(wú)相關(guān)法律規(guī)定單方變更解除權(quán)的行使程序，導(dǎo)致相對(duì)人喪失了程序救濟(jì)途徑。然而在另一政府解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一案中，因未履行告知程序，法院由此判定程序違法。同類案件有著不同的判決結(jié)果，程序的不規(guī)范適用導(dǎo)致了司法裁判的混亂。

（三） 行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確

法釋〔2019〕17 號(hào)中規(guī)定了變更解除行政協(xié)議給行政相對(duì)人造成損失的，應(yīng)給予行政相對(duì)人一定的賠償或補(bǔ)償③《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第16 條規(guī)定，在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。。但是并未明確說(shuō)明參照什么標(biāo)準(zhǔn)，以及是否要對(duì)賠償和補(bǔ)償?shù)那闆r進(jìn)行區(qū)分，法院也沒(méi)有對(duì)賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)明確的規(guī)定。參照國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償應(yīng)為直接損失范圍，而參照民事賠償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償既包括實(shí)際損失還包括可得利益[6]180-181。在適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，依據(jù)的不同將直接影響補(bǔ)償金額的確定，進(jìn)而影響行政相對(duì)人的利益。在劉樹(shù)清與貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府一案中④被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。， 最高人民法院確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)變更行政協(xié)議行為的合法性，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)劉樹(shù)清作出補(bǔ)償，但是卻沒(méi)有明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。在沈陽(yáng)萬(wàn)儷達(dá)商貿(mào)有限公司與撫順市新?lián)釁^(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中⑤劉樹(shù)清訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申4590 號(hào)行政裁定書(shū)。，因原、被告雙方對(duì)協(xié)議解除后的相關(guān)補(bǔ)償事宜未達(dá)成一致意見(jiàn)，訴至法院。二審法院認(rèn)為，原審法院判決新?lián)嶙〗ň盅a(bǔ)償萬(wàn)儷達(dá)公司燒烤車(chē)損失30 萬(wàn)元沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，原審法院雖然判決新?lián)嶙〗ň謱?duì)萬(wàn)利達(dá)公司進(jìn)行補(bǔ)償，但對(duì)于板式冷藏庫(kù)和美食街亮化工程的部分以及彩鋼房廁所剩余的設(shè)備和設(shè)施未予考慮不妥?？梢?jiàn)，由于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在單方解除行政協(xié)議后因補(bǔ)償賠償數(shù)額與行政相對(duì)人不能達(dá)成一致意見(jiàn)，各方都更傾向于自己的利益。并且法院在判決時(shí)由于沒(méi)有一個(gè)明確的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加了司法審查的難度。法院自由裁量權(quán)相對(duì)較大，不能充分維護(hù)行政相對(duì)人的利益，往往還會(huì)造成同案不同判的現(xiàn)象。

（四） 與民事合同的變更解除區(qū)分不明確

行政協(xié)議的簽訂是以合同關(guān)系為基礎(chǔ)的，是雙方當(dāng)事人意思表示一致的結(jié)果，在行政協(xié)議領(lǐng)域也適用民事合同的規(guī)定，這一點(diǎn)在法釋〔2019〕17 號(hào)也有所體現(xiàn)。因此，行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議的依據(jù)可以是行政優(yōu)益權(quán)也可以是民事法律規(guī)范。然而，法律規(guī)范尚未對(duì)兩者進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，由此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)運(yùn)用上發(fā)生混亂。

1. 民事合同法定解除。法定解除發(fā)生在合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，即根本違約或不可抗力發(fā)生時(shí)。在協(xié)議履行期間，因違約或不可抗力致使行政協(xié)議無(wú)法履行，行政機(jī)關(guān)基于優(yōu)益權(quán)還是基于民事合同法定解除制度行使單方變更解除權(quán)，這一點(diǎn)在法律中未明確規(guī)定。在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生類似情況模糊處理的問(wèn)題。例如，在千秋家業(yè)房地產(chǎn)公司與平鄉(xiāng)縣人民政府一案中⑥沈陽(yáng)萬(wàn)儷達(dá)商貿(mào)有限公司訴撫順市新?lián)釁^(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局解除行政協(xié)議案，參見(jiàn)遼寧省撫順市中級(jí)人民法院（2020）遼04 行終84 號(hào)行政判決書(shū)。，千秋家業(yè)公司挪用預(yù)售房款致使工程停工，代表人和實(shí)際控制人都被采取強(qiáng)制措施，千秋家業(yè)公司無(wú)法實(shí)際履行協(xié)議，鑒于此，平鄉(xiāng)縣政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（失效）解除了與千秋家業(yè)公司的行政協(xié)議。一審、二審法院認(rèn)為千秋家業(yè)公司無(wú)法實(shí)際履行行政協(xié)議，政府行使權(quán)力是為公共利益和行政管理的目標(biāo)。法院與行政機(jī)關(guān)對(duì)單方解除行政協(xié)議的行為依據(jù)不同。而在草本工房飲料公司與荊州管理委員會(huì)一案中①河北千秋家業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴平鄉(xiāng)縣人民政府行政協(xié)議案，參見(jiàn)河北省高級(jí)人民法院（2020）冀行終230 號(hào)行政判決書(shū)。，飲料公司的行為已經(jīng)滿足合同法定解除的構(gòu)成要件，但一審、二審裁判還是依據(jù)了行政優(yōu)益權(quán)。在這種情況下，依據(jù)哪種規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在法律中有所體現(xiàn)，厘清法律適用順序，才不至于在實(shí)踐中發(fā)生模糊處理的情況。

2. 情勢(shì)變更?！睹穹ǖ洹肺灏偃龡l中規(guī)定了在情勢(shì)變更條件下民事合同的變更解除權(quán)，在發(fā)生不可預(yù)見(jiàn)的重大情勢(shì)變化而使一方當(dāng)事人遭遇明顯不公時(shí)，可以變更或解除合同 。因行政協(xié)議的雙重屬性，情勢(shì)變更也廣泛運(yùn)用到公法領(lǐng)域。因此，在行政協(xié)議領(lǐng)域，情勢(shì)變更也成了行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的因素，在星華公司一案中②湖北草本工房飲料有限公司與荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政協(xié)議糾紛案，參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申3564 號(hào)行政裁定書(shū)。，因土地政策調(diào)整，土地市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生巨大變化，繼續(xù)履行協(xié)議不利于相對(duì)人利益的保護(hù)，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)依據(jù)情勢(shì)變更解除協(xié)議的合法性。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)有法律還未對(duì)行政優(yōu)益權(quán)與情勢(shì)變更進(jìn)行區(qū)分，在實(shí)踐中也經(jīng)常發(fā)生兩者的混用的情形。如在楊興鵬一案中③星華公司訴文昌市政府不履行國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議案，參見(jiàn)海南省高級(jí)人民法院（2016）瓊行終442 號(hào)行政判決書(shū)。，一審法院依據(jù)優(yōu)益權(quán)審理此案，而二審法院卻認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是依據(jù)情勢(shì)變更解除案涉協(xié)議。在張銀輝與大悟縣政府一案中④楊興鵬訴濟(jì)南市歷城區(qū)政府港溝街道辦事處單方解除協(xié)議案，參見(jiàn)濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2021）魯 01 行終300 號(hào)行政判決書(shū)。，張銀輝與大悟縣政府簽訂了征收安置補(bǔ)償協(xié)議，因建設(shè)高鐵經(jīng)濟(jì)區(qū)，政府無(wú)法給予張銀輝協(xié)議約定的宅基地。法院認(rèn)為，本案是因情勢(shì)變更而變更解除行政協(xié)議，由政府補(bǔ)償相對(duì)人的損失。若雙方不能就補(bǔ)償協(xié)商一致，為維護(hù)公共利益，政府可以基于優(yōu)益權(quán)變更解除協(xié)議。由上述案件可知，由于實(shí)踐中沒(méi)有對(duì)情勢(shì)變更與優(yōu)益權(quán)進(jìn)行區(qū)分，法院在已經(jīng)認(rèn)定情勢(shì)變更的情況下又指出可以基于優(yōu)益權(quán)變更解除協(xié)議，發(fā)生了兩者適用上的混同。

四、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的規(guī)范路徑

欲矯正實(shí)踐中存在的以上問(wèn)題，須明晰變更解除行政協(xié)議的依據(jù)、規(guī)范權(quán)力行使程序、明確補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分單方變更解除權(quán)與民事變更解除。

（一） 明晰單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)

合理確定公共利益。公共利益是一切行政行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，單方變更解除權(quán)行使條件的中心問(wèn)題是在于是否是基于公共利益的需要。在行政協(xié)議的履行中，利益沖突是最普遍的問(wèn)題，在行政相對(duì)人個(gè)人利益與公共利益相抵觸時(shí)，就會(huì)發(fā)生利益沖突。公共利益的抽象模糊性決定了其在司法實(shí)踐中的認(rèn)定存在困難，而公共利益的確定影響著行政機(jī)關(guān)作出單方變更解除行政協(xié)議的行為，因此需要對(duì)公共利益作出合理解釋。首先，在立法階段就要對(duì)公共利益進(jìn)行精準(zhǔn)分類，在解釋公共利益基本概念的基礎(chǔ)上，對(duì)公共資源、公益事業(yè)等方面常見(jiàn)的公共利益進(jìn)行具體化列舉，將不屬于公共利益范疇的事項(xiàng)排除列舉，這樣更便于行政主體、司法機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人準(zhǔn)確靈活把握公共利益。其次，限縮公共利益解釋。最高人民法院明確了增加財(cái)政支出的情形不屬于公共利益受損，關(guān)嶺一案中，法院認(rèn)定房屋面積認(rèn)定錯(cuò)誤導(dǎo)致財(cái)政支出增加非公共利益受損的情形。長(zhǎng)峰加油站一案中，簽訂的兩份協(xié)議存在不同，最后一份協(xié)議是雙方約定的結(jié)果，政府以增加財(cái)政支出損害公共利益為由解除協(xié)議并未得到法院支持。再次，要確定維護(hù)的公共利益是否為訂立協(xié)議之初所追求之利益，將損害之公共利益若非協(xié)議之初所追求之利益，則不作為解除協(xié)議行為的依據(jù)。在李澤元一案中⑤張銀輝訴大悟縣人民政府不履行房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議案，參見(jiàn)湖北省高級(jí)人民法院（2020）鄂行終95 號(hào)行政判決書(shū)。，協(xié)議最初的公共服務(wù)目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，并不存在危害公共利益的情形。最后，協(xié)議履行過(guò)程中，因工作人員失誤導(dǎo)致公共利益受損不能作為解除協(xié)議的依據(jù)。在車(chē)懷強(qiáng)一案中⑥李澤元訴雙柏縣政府解除行政協(xié)議案，參見(jiàn)云南省高級(jí)人民法院（2020）云行終317 號(hào)行政判決書(shū)。，因工作人員失誤導(dǎo)致彌補(bǔ)措施出現(xiàn)錯(cuò)誤，并未保障公共利益，法院否定了行政機(jī)關(guān)變更協(xié)議的決定。

引入比例原則。比例原則是為行政自由裁量權(quán)存在，行政協(xié)議的合意性特征降低了公權(quán)力機(jī)關(guān)的高權(quán)性，而行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)又在一定程度上具有高權(quán)色彩[7]。在上文中提到的草本工房飲料公司一案中，最高院就認(rèn)為必須嚴(yán)格規(guī)范單方變更解除權(quán)的行使，比例原則方面的規(guī)范就是其中之一。1958 年德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在對(duì)藥房案的判決中形成了傳統(tǒng)的“三階”比例原則，即適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則[8]。適當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)采取的措施必須滿足行政目的，行政機(jī)關(guān)所采取的手段必須是為了實(shí)現(xiàn)行政目的[9]。在對(duì)適當(dāng)性的判斷是客觀的而不是主觀的，行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合所處客觀環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷采取的手段是否滿足目的。在上文提到的關(guān)嶺一案中，法院認(rèn)為縣政府并未提交證據(jù)證明相對(duì)人已經(jīng)得到了公房福利，因而公共利益未受損，故縣政府的解除行為并未滿足適當(dāng)性原則要求，最終認(rèn)定征收補(bǔ)償協(xié)議合法。必要性原則是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)要采取對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生損害最小的措施，在多種方案、手段中選擇對(duì)行政相對(duì)人損害最小的一個(gè)實(shí)施[10]。均衡性原則又被稱作“法益相稱性原則”，是指行政機(jī)關(guān)在公私利益發(fā)生沖突時(shí)，要進(jìn)行利益衡量，保證單方變更解除行政協(xié)議的行為帶來(lái)的利益與損失。在采用必要性原則時(shí)，即便采取對(duì)相對(duì)人損害最小的措施，造成的損失也有可能大于維護(hù)的公共利益，因此需衡量公共利益與個(gè)人利益，最終公共利益要大于個(gè)人利益。三個(gè)原則相輔相成，從三個(gè)角度限制行政協(xié)議的單方變更解除，維持公共利益與個(gè)人利益的平衡，使行政協(xié)議保持相對(duì)穩(wěn)定。

（二） 規(guī)范單方解除行政協(xié)議的行使程序

為行政協(xié)議規(guī)范履行，保證行政相對(duì)人權(quán)益遭受侵害時(shí)能夠獲得救濟(jì)，也為維護(hù)政府公信力，不僅要規(guī)范單方解除行政協(xié)議實(shí)體條件，還需要規(guī)范單方解除行政協(xié)議的行政程序，在單方變更解除權(quán)行使時(shí)必須遵循正當(dāng)程序原則。程序的構(gòu)建必須是具體的，本文認(rèn)為要包含以下幾點(diǎn)：第一，協(xié)商。在變更解除行政協(xié)議前要與行政相對(duì)人就協(xié)議的新情況新變化重新達(dá)成一致意見(jiàn)，放棄原有行政協(xié)議、履行新的行政協(xié)議的行為。協(xié)商具有合意性，在行政協(xié)議面臨變更或解除的情形下，雙方在地位平等的基礎(chǔ)上重新協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，不僅在一定程度上保障了行政相對(duì)人的利益，而且能降低行政成本。第二，告知說(shuō)明理由。告知是指行政機(jī)關(guān)在作出變更解除行政協(xié)議的行為時(shí)告知相對(duì)人，以便相對(duì)人能夠在第一時(shí)間尋求救濟(jì)與補(bǔ)償?shù)龋桥袛嘧兏獬袨槭欠窈戏ǖ闹匾罁?jù)，也是正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)。比如在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府需向競(jìng)標(biāo)失敗者告知說(shuō)明競(jìng)標(biāo)失敗理由，告知說(shuō)明行政機(jī)關(guān)變更解除協(xié)議緣由，給予相對(duì)人一定補(bǔ)償及救濟(jì)途徑，保證相對(duì)人的程序性權(quán)利。也為后期進(jìn)入司法程序維護(hù)權(quán)益提供證據(jù)。對(duì)解除理由進(jìn)行說(shuō)明，展示所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，便于相對(duì)人理解接受變更解除協(xié)議的行為。第三，聽(tīng)取陳述與申辯。在行政機(jī)關(guān)行使變更解除權(quán)之前，相對(duì)人具有陳述利益損害申辯的權(quán)利，以期行政機(jī)關(guān)能夠合理判斷，給付說(shuō)明。這一程序性權(quán)力能夠使行政機(jī)關(guān)的變更解除行為更具合理性，更容易被行政相對(duì)人接受。最后，聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序多存在于行政相對(duì)人人數(shù)眾多，涉及的利益重大時(shí)[11]。通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式，雙方就公共利益與個(gè)人利益進(jìn)行說(shuō)明，對(duì)變更解除行政協(xié)議之后的補(bǔ)償、賠償事項(xiàng)進(jìn)行溝通。聽(tīng)證程序一方面提供了一個(gè)平臺(tái)供行政相對(duì)人表達(dá)合理訴求，另一方面通過(guò)雙方充分交流表達(dá)意見(jiàn)使行政機(jī)關(guān)的決策更加科學(xué)、民主。

（三） 明確單方解除行政協(xié)議的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

個(gè)人利益與公共利益在行政協(xié)議中具有平衡性，當(dāng)為公共利益而變更解除行政協(xié)議時(shí)，個(gè)人利益受損，平衡兩方利益的天秤開(kāi)始傾斜，此時(shí)需要給予相對(duì)人一定賠償或補(bǔ)償，保持天秤的動(dòng)態(tài)平衡。法釋〔2019〕17 號(hào)中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)導(dǎo)致行政相對(duì)人利益受損，行政相對(duì)人有權(quán)請(qǐng)求對(duì)其損失進(jìn)行賠償。目前，賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，不能充分維護(hù)行政相對(duì)人的利益。根據(jù)我國(guó)理論與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議，本文認(rèn)為采用以下標(biāo)準(zhǔn)較為合適。

1. 明確賠償標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)家賠償法》中規(guī)定了賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要依據(jù)國(guó)民平均生活水平和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力，通常僅限于行政相對(duì)人的直接損失，而不是全部損失。《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中根據(jù)行政賠償案件的特點(diǎn)，又結(jié)合民事法律規(guī)范中關(guān)于侵權(quán)的賠償規(guī)定，列舉了直接損失的范圍。法釋〔2019〕17 號(hào)第二十七條中規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)數(shù)額有約定的按照約定，沒(méi)有約定的可以適用民事法律規(guī)范，不應(yīng)只適用國(guó)家賠償法的規(guī)定①車(chē)懷強(qiáng)訴重慶市南川區(qū)規(guī)劃和自然資源局變更協(xié)議案，參見(jiàn)重慶市中級(jí)人民法院（2020）渝03 行終39 號(hào)行政判決書(shū)。。以上法規(guī)都把賠償范圍限定在直接損失，不包括預(yù)期利益等間接損失。但實(shí)踐中，單方變更解除行政協(xié)議給行政相對(duì)人造成的間接損失往往大于直接損失。并且因基于對(duì)國(guó)家以及公權(quán)力機(jī)關(guān)的信任，相對(duì)人才簽訂行政協(xié)議，應(yīng)保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)??！睹穹ǖ洹肺灏侔耸臈l也規(guī)定了違約損失賠償數(shù)額應(yīng)包括合同履行后的可得利益①參見(jiàn)最高人民法院行政審判庭與《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用》。。實(shí)踐中關(guān)于土地使用權(quán)方面的行政協(xié)議變更解除行為發(fā)生比較廣泛、爭(zhēng)議較大，有行政機(jī)關(guān)為開(kāi)發(fā)利用土地甚至濫用單方變更解除權(quán)，因此類案件牽涉利益范圍較廣，單純適用以往的賠償制度不足以對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生威懾力，為更好地保護(hù)相對(duì)人利益，警示行政機(jī)關(guān)的濫權(quán)行為，只有建立更為嚴(yán)格的賠償標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照民事賠償標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大賠償范圍，賠償行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議而導(dǎo)致的相對(duì)人的間接損失，既能維護(hù)行政相對(duì)人利益，又能防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

2. 明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償與賠償區(qū)別在于，補(bǔ)償是在行政機(jī)關(guān)行為合法的情形下，而賠償?shù)那疤崾切姓C(jī)關(guān)的行為違法，賠償帶有懲罰性色彩。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)與違約的賠償標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別，不能完全適用民事法律規(guī)范關(guān)于違約賠償?shù)囊?guī)定，相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分損失。但又考慮行政相對(duì)人基于信賴?yán)婧驼\(chéng)信原則與行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議，且預(yù)期利益不可能實(shí)現(xiàn)，若只按照國(guó)家賠償法補(bǔ)償相對(duì)人的直接損失有失公平。因此，綜合考慮相對(duì)人的出資以及預(yù)期合理收益，補(bǔ)償相對(duì)人的全部實(shí)際損失及部分可得收益。實(shí)際損失包括履約費(fèi)用、向他人支付的違約金及喪失的交易機(jī)會(huì)等。例如，在征收補(bǔ)償協(xié)議中，行政相對(duì)人基于信賴?yán)嫦嘈耪陌仓醚a(bǔ)償協(xié)議，之后政府單方變更協(xié)議中的安置條件，行政相對(duì)人因變更前的條件自愿騰退房屋，變更后的條件非相對(duì)人所愿，那么相對(duì)人就不會(huì)簽訂協(xié)議，此時(shí)政府的行為就侵犯了行政相對(duì)人對(duì)是否簽訂協(xié)議的選擇權(quán)?？傻檬找媸窃趨f(xié)議履行之后相對(duì)人可以得到的超過(guò)合同標(biāo)的本身履行價(jià)值的財(cái)產(chǎn)利益，也就是增值利益[12]。若可得收益已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)的所有條件，那么可以給予一定的補(bǔ)償。在超宇公司一案中②《民法典》第五百八十四條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，造成對(duì)方損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過(guò)違約一方訂立合同時(shí)預(yù)見(jiàn)到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到的因違約可能造成的損失。，房屋征收補(bǔ)償部門(mén)給予的補(bǔ)償就包括了房屋的估價(jià)、搬遷裝修停業(yè)損失、逾期補(bǔ)償利息、當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償文件中規(guī)定的搬遷獎(jiǎng)勵(lì)等，該案補(bǔ)償了實(shí)際損失及可得利益。此外，要區(qū)別不同領(lǐng)域行政協(xié)議對(duì)應(yīng)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)危害公共利益的嚴(yán)重程度對(duì)應(yīng)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)采礦權(quán)等國(guó)有資源重大領(lǐng)域的協(xié)議，相對(duì)人前期投入也較其他領(lǐng)域較多，應(yīng)與其他領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別對(duì)待。對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行合理補(bǔ)償而不是全額補(bǔ)償，既可以避免行政機(jī)關(guān)因補(bǔ)償過(guò)多而怠于行使單方變更解除權(quán)，又能更好地保護(hù)相對(duì)人的利益，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的平衡。

（四） 明確區(qū)分單方變更解除權(quán)與民事變更解除

在行政協(xié)議單方變更解除與民事變更解除適用上發(fā)生混同時(shí)，應(yīng)明確區(qū)分基于優(yōu)益權(quán)的行政機(jī)關(guān)單方變更解除與基于民事法定解除和情勢(shì)變更的民事變更解除，減少司法實(shí)踐中運(yùn)用混亂的現(xiàn)象。

1. 法定解除。行政協(xié)議單方變更解除與民事法律規(guī)范的法定解除存在以下兩點(diǎn)不同。首先是主體，基于優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)請(qǐng)求權(quán)主體只有行政機(jī)關(guān)，相對(duì)人不能作為請(qǐng)求權(quán)主體；而民事合同的法定解除權(quán)享有主體為雙方當(dāng)事人。其次是性質(zhì)，是兩者的本質(zhì)區(qū)別?；趦?yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)作為公權(quán)力，對(duì)應(yīng)著一定的責(zé)任；而民事合同是平等主體間簽訂的，對(duì)應(yīng)著權(quán)利與義務(wù)。合同目的不能實(shí)現(xiàn)是民事合同解除的核心，即當(dāng)事人根本違約和不可抗力。而基于行政優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)必須是可能危害公共利益，此點(diǎn)在實(shí)踐中也有所體現(xiàn)。在宋天亮一案中，政府因房屋面積認(rèn)定錯(cuò)誤將致公共利益受損而行使單方變更權(quán)，法院認(rèn)定其是基于優(yōu)益權(quán)而變更協(xié)議。在劉樹(shù)清一案中，政府同樣是為維護(hù)公共利益，防止環(huán)境遭受進(jìn)一步的破壞，維護(hù)城市形象而變更安置補(bǔ)償協(xié)議。在行政相對(duì)人根本違約或發(fā)生不可抗力的情況下同時(shí)可能造成損害公共利益結(jié)果時(shí)，本文認(rèn)為可優(yōu)先適用民事合同的規(guī)定。民事合同相對(duì)人的根本違約與不可抗力最終導(dǎo)致的是合同履行不能，而行政機(jī)關(guān)的單方變更解除使協(xié)議可以繼續(xù)履行，但與更重要的公共利益相比，私人利益要做出讓位，更傾向于行政機(jī)關(guān)的主觀判斷。并且民事合同目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)是遭遇了不可抗力和當(dāng)事人一方根本違約，可能損害的公共利益在合同目的范圍內(nèi)是特定的，而單方變更解除權(quán)可能損害的公共利益卻是不特定的。因此，在兩者適用上混同時(shí)，發(fā)揮行政協(xié)議的契約性特征，可參照民事合同的法定解除。

2. 情勢(shì)變更。行政協(xié)議中的情勢(shì)變更與行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)存在以下四點(diǎn)不同。一是主體，情勢(shì)變更的請(qǐng)求權(quán)主體為雙方當(dāng)事人，而單方變更解除權(quán)的主體為行政機(jī)關(guān)一方。二是性質(zhì)，情勢(shì)變更是雙方當(dāng)事人的權(quán)利，而單邊變更解除權(quán)是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力[13]。三是目的，情勢(shì)變更的目的是平衡雙方當(dāng)事人，實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平，而行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)是為了避免公共利益受損[14]。四是后果，情勢(shì)變更造成的后果由雙方公平分擔(dān)，而單方變更解除權(quán)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任。理論上的界限清晰并不代表實(shí)踐中界限清晰，因此在實(shí)踐中應(yīng)綜合多種因素，遵循協(xié)議穩(wěn)定的原則。在公共利益已經(jīng)或可能遭受重大損害且大于私人利益時(shí)，可基于優(yōu)益權(quán)行使單方變更解除權(quán)。在行政機(jī)關(guān)的部門(mén)利益遭受損失時(shí)，用更高的標(biāo)準(zhǔn)判斷是否屬于不可預(yù)見(jiàn)、不可避免的情形，此時(shí)可適用情勢(shì)變更原則[15]。實(shí)踐中已有案件將情勢(shì)變更作為變更解除協(xié)議的依據(jù)①超宇公司訴株洲市政府、湖南省政府房屋征收補(bǔ)償決定案，參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行再4 號(hào)行政判決書(shū)。，如上文所述，在星華公司一案中，協(xié)議訂立時(shí)間之久，法律政策與市場(chǎng)價(jià)格都發(fā)生了巨大變化，繼續(xù)履行協(xié)議將損害相對(duì)人利益，于是法院認(rèn)定此案可根據(jù)情勢(shì)變更來(lái)解除協(xié)議。在部門(mén)利益與公共利益發(fā)生沖突或難以界分時(shí)，應(yīng)請(qǐng)求法院根據(jù)個(gè)案綜合判斷，公共利益緊迫時(shí)，基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更解除行政協(xié)議，在公共利益與部門(mén)利益關(guān)聯(lián)不大甚至無(wú)關(guān)且公共利益不緊迫時(shí)，適用情勢(shì)變更解除變更行政協(xié)議。[16]129-130

五、結(jié)語(yǔ)

基于優(yōu)益權(quán)的行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)是行政協(xié)議領(lǐng)域中的一項(xiàng)特殊制度，權(quán)力的行使對(duì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府具有重要意義。此外，行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，是以私法方式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的新型行政管理方式，行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的規(guī)范行使對(duì)行政協(xié)議的發(fā)展研究也有重要意義。目前單方變更解除權(quán)制度還有待完善，并隨著未來(lái)實(shí)踐的發(fā)展最終會(huì)趨于成熟。