巴基斯坦情報管理體制改革的演進與成效研究

吳文聰 王 娟

(1.北京物資學(xué)院馬克思主義學(xué)院 北京 101126;2.北京中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100105)

1 文獻回顧與問題提出

2023年是中巴經(jīng)濟走廊啟動十周年。然而,自建設(shè)伊始,中巴經(jīng)濟走廊就面臨著較嚴(yán)重的恐怖主義威脅,導(dǎo)致中方在巴海外利益頻繁受損。作為南亞重要國家和中國全天候戰(zhàn)略合作伙伴,巴基斯坦對中國的國家安全和發(fā)展至關(guān)重要。巴基斯坦情報界肩負(fù)著兩大重要任務(wù):一是處理與印度的緊張關(guān)系;二是應(yīng)對恐怖主義威脅。近年來,關(guān)于巴基斯坦情報活動的研究成果日益豐富,主要包括三方面。其一,對三軍情報局(Inter-Services Intelligence,簡稱ISI)的研究。比如,有學(xué)者對三軍情報局的歷史、結(jié)構(gòu)、功能和困境進行了分析[1];有成果對三軍情報局負(fù)責(zé)人進行了介紹[2];還有學(xué)者對三軍情報局在宗教方面的政策進行了批評[3]。其二,對印巴情報競爭的研究,比如關(guān)注印度對巴基斯坦內(nèi)部情報搜集的問題[4];探討印巴情報活動沖突的議題[5]。其三,對巴基斯坦反恐情報的分析。比如,有學(xué)者就美巴反恐情報合作進行了研究[6];有成果探討了巴基斯坦警察系統(tǒng)的反恐情報工作[7];還有學(xué)者重點關(guān)注了巴基斯坦反恐怖主義融資的情報工作[8]。雖然現(xiàn)有成果從不同視角對巴基斯坦情報活動進行了分析,但相對缺乏對其情報體制的整體觀照,尤其未能深入地探討該國情報管理體制改革這一問題。情報體制是國家情報工作的組織形式和基本制度[9]。情報管理體制則是情報體制的重要組成部分。鑒于此,本文認(rèn)為有必要系統(tǒng)梳理巴基斯坦情報管理體制改革的演進內(nèi)容,并評估其成效。

2 巴基斯坦情報管理體制的構(gòu)成

情報管理體制是“情報工作系統(tǒng)的組織形式,主要研究情報工作的組織系統(tǒng)、機構(gòu)設(shè)置、建制和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及情報機構(gòu)的職能及分工等,反映了一個國家對情報工作的總體部署,以及國家和軍隊對情報工作的認(rèn)知”[10]。在現(xiàn)代情報體制中,一個國家的情報能力不僅取決于情報機構(gòu)的收集與分析水平,更離不開情報機構(gòu)的管理體制水平。如何實現(xiàn)“1+1>2”的效果,是考驗一國情報管理能力的重要指標(biāo)。合理的國家情報管理體制,可以有效提升情報工作的效率,優(yōu)化資源配置,增強合作效果。因此,探索適合自身的情報管理體制成為眾多國家追求的目標(biāo)。根據(jù)情報機構(gòu)的集中度,情報管理體制可分為四類,即分散型、集中型、有限協(xié)調(diào)型和協(xié)調(diào)型[11]。如圖1所示,坐標(biāo)軸的兩端代表情報機構(gòu)管理集中程度的兩極,即分散型和集中型,中間則依據(jù)協(xié)調(diào)程度的強弱分為有限協(xié)調(diào)型和協(xié)調(diào)型。

圖1 情報管理體制的類型

經(jīng)過長期發(fā)展,巴基斯坦形成了以三軍情報局為主導(dǎo)的集中型情報管理體制。三軍情報局是巴基斯坦情報界最重要的組成部分,負(fù)責(zé)收集、處理和分析任何被認(rèn)為與巴基斯坦國家安全相關(guān)的情報。集中型情報管理體制意味著情報部門的權(quán)力高度集中,情報需求、情報資源與情報評估的相關(guān)權(quán)限主要歸于國家最高決策者。在管理上,集中型情報管理體制往往由強勢機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng),這類機構(gòu)擁有較大的話語權(quán),在情報實踐中往往缺乏制衡。

現(xiàn)有的巴基斯坦情報管理體制由眾多情報機構(gòu)組成。如表1所示,巴基斯坦的主要情報機構(gòu)大致分為四類:其一,綜合類情報方面。除三軍情報局之外,巴基斯坦情報局(Intelligence Bureau,簡稱IB)主要負(fù)責(zé)國內(nèi)情報搜集與分析;聯(lián)邦調(diào)查局(Federal Investigation Agency,簡稱FIA)負(fù)責(zé)邊境管制、刑事調(diào)查、反間諜和反恐等相關(guān)情報工作。其二,國防安全方面。軍事情報局(MI)是巴基斯坦陸軍的情報部門;空軍情報總局(AI)負(fù)責(zé)空軍情報活動;海軍情報總局(DGNI)的任務(wù)是向海軍不同部隊提供情報;民用武裝部隊(CAF)情報系統(tǒng)在內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)為民用武裝提供情報支持。其三,經(jīng)濟情報方面。國家問責(zé)局(NAB)是巴基斯坦的反腐敗機構(gòu);情報與調(diào)查總局(D.G.I&I)是聯(lián)邦稅務(wù)委員會的情報部門;金融監(jiān)管局(FMU)主要負(fù)責(zé)分析交易、洗錢案件、打擊恐怖主義融資以及其他金融犯罪等。其四,反恐情報方面。反恐部(CTD)分屬各省警察局,主要負(fù)責(zé)反恐情報等工作;國家反恐局(NACTA)負(fù)責(zé)制定反恐和反極端主義政策和戰(zhàn)略。

表1 巴基斯坦情報機構(gòu)概況

情報協(xié)調(diào)是情報管理的優(yōu)化目標(biāo)。由于巴基斯坦的情報格局十分復(fù)雜,協(xié)調(diào)型情報管理體制成為其改革的努力方向。協(xié)調(diào)型情報管理體制的核心是通過構(gòu)建情報協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織,加強情報部門之間的交流,擴大情報共享與合作,提高工作效率。這一情報管理體制對于優(yōu)化情報協(xié)調(diào)程度至關(guān)重要,但實踐中很多國家仍處于有限協(xié)調(diào)型階段,即協(xié)調(diào)不充分。高金虎認(rèn)為,雖然無法完全量化何為有限協(xié)調(diào)型,何為協(xié)調(diào)型,但是可根據(jù)不同國家的情況來具體界定,總之,協(xié)調(diào)型是國家情報管理體制的未來[11]。在情報管理體制的改革上,增強協(xié)調(diào)性是世界主要情報大國的改革目標(biāo),英美等西方國家是典型示例。英國在很早之前就確立了情報協(xié)調(diào)體制,即1936年成立的聯(lián)合情報委員會(JIC)。經(jīng)過長時間發(fā)展,這種情報協(xié)調(diào)體制得到了延續(xù)?！?·11”事件之后,美國設(shè)立國家情報總監(jiān)(DNI),擔(dān)任美國情報界的行政首長,并指導(dǎo)和監(jiān)督國家情報計劃的實施。經(jīng)過一系列改革,美國逐漸形成較合理的情報協(xié)調(diào)體制,并為多數(shù)國家爭相效仿。此外,澳大利亞和印度等都設(shè)立了自身的情報協(xié)調(diào)機構(gòu)。這些國家情報改革的既有實踐與努力方向成為巴基斯坦優(yōu)化情報管理體制的重要參考。

總之,巴基斯坦現(xiàn)有的情報管理體制以三軍情報局為主導(dǎo),其協(xié)調(diào)型改革的努力也由三軍情報局進行統(tǒng)籌。2021年,巴基斯坦成立國家情報協(xié)調(diào)委員會(National Intelligence Coordination Committee,簡稱NICC),由三軍情報局局長擔(dān)任召集人,該委員會被視為巴基斯坦進行情報協(xié)調(diào)的重要機構(gòu)。如前所述,巴基斯坦既有的情報機構(gòu)數(shù)量龐大,且存在功能重疊、權(quán)責(zé)不清等問題,加上三軍情報局的絕對主導(dǎo)地位,該國實質(zhì)上仍屬于集中型情報管理體制。近年來,基于嚴(yán)峻的反恐形勢需要,巴基斯坦試圖進行協(xié)調(diào)型情報管理體制的改革。下文將對其情報管理體制改革的演進歷史進行梳理,進一步明確不同階段的內(nèi)容與目標(biāo)。

3 巴基斯坦情報管理體制改革的演進與目標(biāo)

3.1 集中型情報管理體制的形成

如上所述,強化協(xié)調(diào)性是情報管理體制的發(fā)展方向。對巴基斯坦而言,由于特殊的歷史與國情,其情報管理體制的演進經(jīng)歷了諸多波折。如表2所示,根據(jù)前述的情報管理體制分類標(biāo)準(zhǔn),巴基斯坦大致經(jīng)歷了以下四個階段。

表2 巴基斯坦情報管理體制的演進

3.1.1三軍情報局成立

巴基斯坦原為英屬印度的一部分。1940年3月,全印穆斯林聯(lián)盟通過了關(guān)于建立巴基斯坦的決議。1947年6月,英國公布“蒙巴頓方案”,實行印巴分治,巴基斯坦于8月14日宣告獨立。在情報領(lǐng)域同樣實行分割,印度和巴基斯坦分別繼承了英國殖民時期的情報局。1947年,巴基斯坦情報局成立,成為獨立初期最重要的情報機構(gòu),負(fù)責(zé)巴基斯坦幾乎所有領(lǐng)域的情報工作。因此,巴基斯坦獨立初期的情報管理體制在一定程度上屬于集中型。1947年10月,第一次印巴戰(zhàn)爭爆發(fā),巴基斯坦情報局在戰(zhàn)爭中表現(xiàn)不佳,各軍種之間的情報協(xié)調(diào)嚴(yán)重失誤,迫使巴基斯坦當(dāng)局進行情報改革,重新調(diào)整其情報管理體制。1948年巴基斯坦三軍情報局成立,由來自三個軍種的軍官負(fù)責(zé),專門收集、分析和評估外部軍事和非軍事情報[12]。三軍情報局成立后,巴基斯坦情報管理體制發(fā)生重大變化,情報機構(gòu)之間開始相互競爭,逐漸進入分散型情報管理體制。

3.1.2三軍情報局地位強化

1958年,巴基斯坦陸軍參謀長阿尤布·汗(Ayub Khan)發(fā)動政變,推翻民選政府,自任總統(tǒng)。此次政變后,所有國家情報機構(gòu)均由總統(tǒng)和首席戒嚴(yán)總長直接控制,這些機構(gòu)被用來鞏固軍人政府的統(tǒng)治[13]。自此,三軍情報局的權(quán)限大幅擴張,其國內(nèi)政治活動范圍迅速擴大。雖然三軍情報局在成立之初主要負(fù)責(zé)軍事和外部情報,具有一定的協(xié)調(diào)功能。但隨著軍人政府的建立,其重要性不斷增強,權(quán)限迅速擴張,情報機構(gòu)的需求、情報資源的分配與情報信息的評估基本由國家最高決策者把控。三軍情報局負(fù)責(zé)人由陸軍參謀長推薦任命,機構(gòu)的主要人員由從武裝部隊三個軍種借調(diào)的現(xiàn)役軍官組成,情報搜集范圍擴大到所有與國家安全有關(guān)的情報。隨著三軍情報局權(quán)力的擴大,巴基斯坦在軍人政府期間形成以三軍情報局為主的集中型情報管理體制。

3.1.3民事情報機構(gòu)分權(quán)

1971年11月,印度利用東巴基斯坦的動亂局勢,發(fā)動大規(guī)模突然襲擊,成功占領(lǐng)該地區(qū)并扶植自治政府,最終將孟加拉國從巴基斯坦分割出來。在戰(zhàn)爭期間,巴基斯坦軍隊協(xié)調(diào)出現(xiàn)了重大問題,軍事情報泄露嚴(yán)重,各部隊之間缺乏情報共享,軍事行動相當(dāng)混亂。戰(zhàn)后,三軍情報局和巴基斯坦軍方名譽掃地并被邊緣化。1972年,布托(Bhutto)當(dāng)選為總統(tǒng),巴基斯坦回到文職政府時代。針對此次重大情報失誤,巴基斯坦政府進行了深刻反省,為情報管理體制改革提供了較大動力。巴基斯坦政府成立哈穆杜爾·拉赫曼委員會(Hamoodur Rahman Commission),負(fù)責(zé)評估“1971年東巴基斯坦獨立和印巴沖突”中出現(xiàn)的問題,委員會專門針對三軍情報局等機構(gòu)的情報失誤進行了嚴(yán)厲批評,同時提出協(xié)調(diào)國防工作的相關(guān)建議[14]。1976年3月,參謀長聯(lián)席會議委員會(JCSC)正式成立,成為協(xié)調(diào)軍事行動的重要組織,情報協(xié)調(diào)亦在其中。

布托政府進行情報管理體制改革最重要的舉措是設(shè)立聯(lián)邦調(diào)查局。1975年,布托政府以美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)作為模板,成立了巴基斯坦聯(lián)邦調(diào)查局(FIA),設(shè)立初期的首要任務(wù)是打擊有組織犯罪、走私、人口販運、移民犯罪等,還負(fù)責(zé)受理各級政府的腐敗案件,此后職權(quán)不斷擴大[15]。由此可知,20世紀(jì)70年代,隨著文職政府的建立,民事情報機構(gòu)情報局和聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限擴大,三軍情報局的重要性有所下降。情報機構(gòu)之間的競爭加劇,巴基斯坦重新回到分散型情報管理體制。

3.1.4三軍情報局一家獨大

1977年巴基斯坦再次爆發(fā)軍事政變,即“公平競爭行動”(Operation Fair Play)。陸軍參謀長齊亞·哈克(Zia-ul-Haq)發(fā)動政變推翻布托政府[16]。1979年,蘇聯(lián)入侵阿富汗,巴基斯坦的戰(zhàn)略地位迅速上升,三軍情報局被賦予特殊使命,這為其權(quán)力擴張?zhí)峁┝似鯔C。在美國的支持下,三軍情報局成立了阿富汗特別工作小組,負(fù)責(zé)搜集阿富汗各領(lǐng)域情報,相關(guān)部門的人員得到美國培訓(xùn)和裝備支持[17]。軍人政府的回歸,以及阿富汗反蘇戰(zhàn)爭的需要,使得三軍情報局迅猛發(fā)展,成為巴基斯坦情報領(lǐng)域的絕對主導(dǎo)者,并幫助政府打擊政敵,深度參與到內(nèi)部事務(wù)中。雖然巴基斯坦情報局和聯(lián)邦調(diào)查局與之持續(xù)爭權(quán),但是三軍情報局的主導(dǎo)地位穩(wěn)如磐石,逐漸成為巴基斯坦情報界的代名詞。

1988年,巴基斯坦重回文職政府,貝娜齊爾·布托(Benazir Bhutto)當(dāng)選總理。軍人集團與文職政府之間的競爭仍在進行,情報領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)之爭也是如此。在這一階段,貝娜齊爾著力于擴大情報局和聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限,以制衡三軍情報局,并試圖取消三軍情報局的國內(nèi)情報職權(quán),卻導(dǎo)致政府倒臺,這也從側(cè)面反映了三軍情報局的強勢地位難以撼動[18]。除此之外,文職政府與軍方持續(xù)爭奪對三軍情報局的掌控權(quán),并多次發(fā)生沖突。因爭權(quán)引發(fā)的矛盾,最終導(dǎo)致了巴基斯坦第三次軍人政變[19]。由此可見,三軍情報局與軍方聯(lián)系緊密,軍方在巴基斯坦政局中的強勢地位,確保了三軍情報局在情報體系中的主導(dǎo)地位。2001年“9·11”事件之后,美國將重心放到反恐上,開啟了全球反恐戰(zhàn)爭,巴基斯坦成為美國重要的反恐盟友,三軍情報局進一步加強了與美國的合作,重要性更加凸顯?；诖?三軍情報局一家獨大的情報格局得以延續(xù),巴基斯坦集中型情報管理體制得到強化。

3.2 協(xié)調(diào)型情報管理體制改革的嘗試

雖然巴基斯坦的情報管理體制在分散型與集中型之間不斷反復(fù),但協(xié)調(diào)型情報管理體制仍是其改革的主要目標(biāo),在反恐情報方面尤其如此。

3.2.12001年成立國家危機管理小組

自2001年以來,反恐情報成為巴基斯坦情報機構(gòu)的關(guān)注重點。三軍情報局、情報局、聯(lián)邦調(diào)查局以及其他安全機構(gòu)都活躍在反恐情報領(lǐng)域。1999卡吉爾戰(zhàn)爭之后,印巴之間再未爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭,但巴基斯坦的恐怖主義威脅卻不斷上升,境內(nèi)的恐怖組織、分離組織,以及阿富汗的極端組織嚴(yán)重威脅其國家安全,加之美國的反恐需求,反恐情報成為巴基斯坦情報工作的焦點。就反恐而言,情報機構(gòu)難以單獨繪制涉恐行為的全貌,因此,情報協(xié)調(diào)更加重要。但巴基斯坦情報機構(gòu)之間長期的競爭乃至敵對關(guān)系,導(dǎo)致其情報共享難以順利進行。為此,巴基斯坦將反恐情報協(xié)調(diào)作為情報管理體制改革的重點。2001年,巴基斯坦成立國家危機管理小組(National Crisis Management Cell,簡稱NCMC),隸屬于內(nèi)政部,作為巴基斯坦所有情報機構(gòu)的協(xié)調(diào)平臺,該機構(gòu)試圖對相關(guān)情報進行統(tǒng)一評估和管理,以更好地應(yīng)對國內(nèi)外恐怖主義,消除本國的宗教極端主義。

3.2.22008年設(shè)立國家反恐局

2008年,巴基斯坦成立國家反恐局,由相關(guān)部門和情報機構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的理事會管理,協(xié)調(diào)安全和情報工作。隨著國家反恐局成立,國家危機管理小組于2016年被撤銷。國家反恐局旨在制定一項針對短期、中期和長期目標(biāo)的反恐戰(zhàn)略,以及相應(yīng)的行動計劃。巴基斯坦內(nèi)政部長認(rèn)為,民事和軍事情報機構(gòu)之間缺乏有效協(xié)調(diào)是反恐工作中的主要障礙[20]。2014年3月,時任巴基斯坦總理納瓦茲·謝里夫(Nawaz Shari)召開高級別安全會議,參會人員包括內(nèi)政部長、三軍情報局長、軍方領(lǐng)導(dǎo)人、各省負(fù)責(zé)人等。在審視反恐安全框架之后,決定在國家反恐局下設(shè)立國家情報局(NID),以加強軍事和民事情報機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)[21]。在反恐行動中,許多重要情報并未在軍隊和警察系統(tǒng)中得到共享,未能實現(xiàn)有效合作,這也是國家情報局成立的重要原因。然而,國家情報局的成立能否解決這一問題,很多情報專家表示懷疑[22]。事實上,無論是國家反恐局還是國家情報局,對于情報協(xié)調(diào)的作用相當(dāng)有限。

3.2.32021年組建國家情報協(xié)調(diào)委員會

2021年6月24日,巴基斯坦國家情報協(xié)調(diào)委員會在三軍情報局總部舉行了成立大會。會議由時任總理伊姆蘭·汗(Imran Khan)主持,內(nèi)政部長、信息部長、三軍情報局、情報局和聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)人等出席了會議?？偫磙k公室在會議聲明中表示:“政府舉行了全面通報會,并就加強情報合作進行了討論,總理對國家情報協(xié)調(diào)委員會正在進行的努力表示贊賞”[23]。國家情報協(xié)調(diào)委員會源于2011年的阿伯塔巴德委員會(Abbottabad Commission)。阿伯塔巴德委員會的任務(wù)是調(diào)查本·拉登在巴基斯坦的藏身情況以及美國針對本·拉登的斬首行動。調(diào)查報告指出,巴基斯坦情報部門對本·拉登的藏匿以及美軍的越境斬首存在重大情報失誤,建議成立一個整合民事和軍事情報機構(gòu)的部門[24]。根據(jù)這一報告以及巴基斯坦在情報實踐中存在的其他問題,由三軍情報局統(tǒng)籌的國家情報協(xié)調(diào)委員會應(yīng)運而生。

通過梳理巴基斯坦的反恐行動經(jīng)驗可知,情報協(xié)調(diào)不足嚴(yán)重影響打擊恐怖主義的效果,重要情報缺乏共享導(dǎo)致諸多反恐行動以失敗告終。雖然巴基斯坦試圖通過建立國家危機管理小組、國家反恐局和國家情報局對情報管理體制進行改革,但由于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分歧、情報機構(gòu)間斗爭等原因,這些嘗試相繼失敗。對于國家情報協(xié)調(diào)委員會的成立,有專家認(rèn)為這有助于該國的內(nèi)部管理和邊境防御,是解決巴基斯坦當(dāng)下境況的必要步驟[25]。下文將對巴基斯坦情報管理體制改革的困境與成效進行具體分析。

4 巴基斯坦情報管理體制改革的困境與成效分析

當(dāng)前,巴基斯坦的情報協(xié)調(diào)由三軍情報局主導(dǎo)。三軍情報局的權(quán)限范圍相當(dāng)廣泛,涉及各個情報領(lǐng)域,擁有情報收集、分析、政策制定和實施等功能。因此,以三軍情報局統(tǒng)籌的國家情報協(xié)調(diào)模式引發(fā)了諸多爭議。有專家認(rèn)為這種模式可以有效匯總情報,提高情報工作效率;有觀點則認(rèn)為這種模式進一步助長了三軍情報局的權(quán)勢,不利于情報協(xié)調(diào)[26]。本文認(rèn)為,以下困境導(dǎo)致巴基斯坦短期內(nèi)難以充分實現(xiàn)協(xié)調(diào)型情報管理體制的改革。

4.1 政局的動蕩影響情報改革延續(xù)

自1947年獨立以來,巴基斯坦面臨內(nèi)憂外患,與印度經(jīng)歷了多次戰(zhàn)爭,境內(nèi)的分離主義與恐怖主義形勢嚴(yán)峻,民族、宗教、部落和領(lǐng)土爭端等問題如影隨形。嚴(yán)峻的安全形勢導(dǎo)致巴基斯坦形成了所謂的建制派(The Establishment),即由武裝部隊、情報界和其他親軍方人士組成的聯(lián)盟[27]。建制派對巴政局影響巨大,曾多次顛覆民選政府;即便在文職政府執(zhí)政時期,其影響力依然不容小覷。因此,在情報改革進程中,巴基斯坦情報機構(gòu)“軍民爭奪”態(tài)勢膠著。一方是以三軍情報局為代表的軍事情報機構(gòu),另一方是以情報局和聯(lián)邦調(diào)查局為代表的民事情報機構(gòu),雙方實力漲跌與執(zhí)政者所屬陣營直接相關(guān)。有觀點質(zhì)疑道,三軍情報局雖然在法律上由總理領(lǐng)導(dǎo),但實際上一直受軍方控制,每當(dāng)民選領(lǐng)導(dǎo)層掌權(quán)時,建制派都會確保民選總理無法有效控制三軍情報局[28]。即便是與建制派保持良好關(guān)系的時任總理伊姆蘭·汗,在試圖任命自己的人選為三軍情報局局長時,建制派的強硬態(tài)度仍能迫使其讓步[29]。2022年,反對派趁伊姆蘭·汗與建制派關(guān)系越發(fā)緊張時,成功將其趕下臺。隨著新政府上臺,巴基斯坦政局走向不明,文職政府與軍隊的關(guān)系也撲朔迷離。總之,巴基斯坦政局的不穩(wěn)定性不僅直接影響到情報機構(gòu)的布局,更導(dǎo)致其情報管理體制改革的連貫性和有效性難以實現(xiàn)。

4.2 三軍情報局的強勢抑制協(xié)調(diào)意愿

如前所述,自2001年開始,巴基斯坦開始注重增強反恐情報的協(xié)調(diào)性。然而,由于牽頭單位是內(nèi)政部,而國家反恐局和國家情報局又均為非軍方領(lǐng)導(dǎo),導(dǎo)致情報協(xié)調(diào)難以順利進行。2021年設(shè)立的國家情報協(xié)調(diào)委員會之所以由三軍情報局統(tǒng)籌,主要是吸取了過去情報協(xié)調(diào)失敗的經(jīng)驗和教訓(xùn)。但是,由于三軍情報局在巴情報體系中享有絕對主導(dǎo)權(quán),現(xiàn)有的情報協(xié)調(diào)模式也由其主導(dǎo),其權(quán)限進一步擴大。就人員總數(shù)而言,三軍情報局是世界上最大的情報機構(gòu)[30]。三軍情報局涉及情報收集、技術(shù)、分析,甚至決策等多種部門,負(fù)責(zé)巴基斯坦軍事、外部、內(nèi)部、反恐、反間諜、反政敵等多種事項,幾乎不需要與其他情報機構(gòu)協(xié)調(diào)和共享。并且,由于三軍情報局屬于建制派,即使巴基斯坦政局發(fā)生變動,它依然有足夠的實力來左右情報協(xié)調(diào)模式。據(jù)稱,三軍情報局干預(yù)了1965年、1977年、1985年、1988年和1990年的大選[31]。伊姆蘭·汗在2018年上臺和2022年下臺都與三軍情報局密切相關(guān)。無論形勢如何變化,三軍情報局有足夠的影響力督促政府制定有利于自身的情報協(xié)調(diào)模式,與其對抗的政府則面臨下臺的風(fēng)險。正因如此,三軍情報局的強勢地位抑制了其主觀上的協(xié)調(diào)意愿,可能難以實現(xiàn)真正的情報協(xié)調(diào)改革[26]。

4.3 情報機構(gòu)的繁雜增加協(xié)調(diào)難度

巴基斯坦安全局勢十分復(fù)雜,促使其不斷調(diào)整自身的情報布局,尤其偏好以“加法”的形式來應(yīng)對新的挑戰(zhàn),長此以往,情報機構(gòu)的類別愈發(fā)龐雜,導(dǎo)致情報協(xié)調(diào)難度加大。根據(jù)前文可知,巴基斯坦政局并不穩(wěn)定,建制派與文職政府爭斗不斷。這種斗爭在情報領(lǐng)域同樣得以延續(xù)。情報局和聯(lián)邦調(diào)查局是民事情報機構(gòu)的主要代表。情報局作為巴基斯坦情報機構(gòu)的鼻祖,其情報權(quán)限被一再分割;聯(lián)邦調(diào)查局作為后起之秀,其主要目的是制衡三軍情報局。情報局、聯(lián)邦調(diào)查局與三軍情報局三大情報機構(gòu)淪為建制派與文職政府爭權(quán)奪利的工具,導(dǎo)致情報功能重疊、資源配置重復(fù)以及權(quán)責(zé)不清的缺陷始終存在。內(nèi)政部牽頭的情報協(xié)調(diào)組織以失敗告終,三軍情報局的不配合是主要原因。當(dāng)前,巴基斯坦國家情報協(xié)調(diào)委員會由三軍情報局主導(dǎo),民事情報機構(gòu)是否會全力配合,仍然有待觀察。總之,巴基斯坦三大情報機構(gòu)的歷史與現(xiàn)實糾葛,以及數(shù)目繁多的其他情報機構(gòu),大幅增加了情報協(xié)調(diào)的難度,阻礙了其情報管理體制改革的進程與成效。

5 結(jié) 語

對巴基斯坦而言,協(xié)調(diào)型情報管理體制改革是其努力的目標(biāo),但實踐中這一目標(biāo)卻難以達成。如前所述,以增強反恐成效為出發(fā)點,巴基斯坦以三軍情報局為主導(dǎo),嘗試向協(xié)調(diào)型情報管理體制轉(zhuǎn)變。然而,既有成效與其期望的目標(biāo)之間仍有較大差距。當(dāng)前巴基斯坦依舊嚴(yán)峻的恐怖主義形勢是有力佐證,近三年因恐怖襲擊造成的死亡人數(shù)呈逐年遞增狀態(tài)。根據(jù)南亞恐怖主義門戶網(wǎng)站(SATP)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計:2023年1-5月,巴基斯坦恐怖襲擊造成182人死亡,2022年同期為96人,2021年的人數(shù)也遠(yuǎn)低于2022年[32]。2023年7月30日,巴基斯坦發(fā)生自殺式爆炸襲擊,造成至少64人死亡,100多人受傷。巴基斯坦多位議員將此次恐怖襲擊稱為情報機構(gòu)的“徹底失敗”,認(rèn)為情報機構(gòu)在協(xié)調(diào)方面存在重大問題[33]。雖然巴基斯坦恐怖襲擊上升與阿富汗局勢有關(guān),但一定程度上表明了現(xiàn)有情報協(xié)調(diào)性的不足。除反恐之外,近年來印巴在克什米爾地區(qū)小規(guī)模沖突頻發(fā)。2023年6月24日,印度士兵越過實控線開火,造成巴方平民傷亡[34]。這也從側(cè)面說明巴基斯坦在情報預(yù)警支援方面力度不夠。反恐情報協(xié)調(diào)與情報預(yù)警支援的不足,印證了巴基斯坦情報管理體制改革的成效有限。

作為中國全天候戰(zhàn)略合作伙伴,巴基斯坦的安全形勢對中國國家安全意義重大。隨著“一帶一路”倡議的深入推進與中巴經(jīng)濟走廊的持續(xù)建設(shè),中國在巴基斯坦的海外利益不斷增加。中巴經(jīng)濟走廊嚴(yán)重的恐怖主義態(tài)勢亟需巴基斯坦情報界做出努力。根據(jù)中國和巴基斯坦第四次外長戰(zhàn)略對話,中方肯定巴方為打擊恐怖主義和極端主義作出的努力和犧牲,雙方同意進一步加強和拓展安全反恐合作[35]。巴基斯坦協(xié)調(diào)型情報管理體制改革的愿景能否實現(xiàn),影響著中巴未來反恐合作的成效與中國在巴海外利益的安全。因此,我們需要持續(xù)關(guān)注巴基斯坦情報管理體制的演變動向。