劉 敏

青島科技大學，山東 青島 266061

治安調解是我國基層行政機關開展基層治理工作的重要形式，能夠有效化解社會矛盾、減少違法犯罪行為的發(fā)生。做好治安調解工作，能夠有效方便人民群眾，節(jié)約司法資源，提高人民群眾對公安的信任，優(yōu)化警民關系?；鶎优沙鏊闹伟舱{解工作成效直接關系到一方百姓的生活質量，直接關系到“社會穩(wěn)定、群眾滿意”的工作目標是否能夠實現(xiàn)［1］。本文立足于我國基層社會治理工作實踐，結合治安調解工作開展的現(xiàn)實情況，借鑒J 派出所的經(jīng)驗做法，提出優(yōu)化基層派出所治安調解機制的工作建議，以期對推進基層社會治理有所裨益。

一、基層派出所治安調解基本情況

（一）J 派出所基本情況

J 派出所位于我國華東地區(qū)某工業(yè)重鎮(zhèn)，屬于集鎮(zhèn)派出所。該派出所下轄24 個行政村，常住人口為6.4 萬人，流動人口為3500 余人。該鎮(zhèn)人口密度較大，治安形勢復雜，矛盾也比較突出。目前，J 派出所現(xiàn)有警力28 人，其中包括正式編制民警6 人，文職人員2 人，輔警20 人。J 派出所實行民警包村社區(qū)工作制度，現(xiàn)已達成“一村一警”的工作目標，確保將治安調解工作落實到位、責任到人。

（二）轄區(qū)矛盾糾紛情況

1.土地糾紛時有發(fā)生

在J 派出所轄區(qū)內(nèi)，土地問題一直以來都是該地區(qū)矛盾糾紛的主要誘發(fā)因素。據(jù)調查，2022年J 派出所受理的因土地問題產(chǎn)生的糾紛案件就高達136 多件。其中，涉及征地補償、土地承包以及土地邊界糾紛等案件占大多數(shù)。

2.鄰里糾紛案件居高不下

由于J 派出所轄區(qū)內(nèi)的人口文化程度低、法律意識比較淡薄。因此鄰里之間涉及的矛盾糾紛也比較多，存在惡語傷人、動手打罵的現(xiàn)象。針對鄰里糾紛、家庭矛盾等案件，用治安調解的方式進行處理更為合適。

3.“空巢”家庭矛盾凸顯

J 派出所轄區(qū)內(nèi)存在老人無人贍養(yǎng)、留守兒童的教育問題。一些留守兒童因為缺少父母的教養(yǎng)，被社會各種不良行為引誘，走上違法犯罪的道路。

可以看出，J 派出所轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛類型大多集中在農(nóng)村土地、鄰里家庭等領域。通過有效開展治安調解工作，更有利于降低群眾的訴訟成本，緩和鄰里矛盾，營造和諧的家庭氛圍。

（三）治安調解工作概況

1.做好前期初篩工作

J 派出所為了做好社區(qū)治理工作，密切聯(lián)系群眾，進行“深入走訪、摸排矛盾”等活動。針對比較難解決的鄰里糾紛和家庭矛盾，負責該區(qū)域的民警會將具體情況進行詳細登記，并進行整理。提前做好社會調解的初步篩查工作，將前期準備工作落實到位。為了有效解決糾紛矛盾，J 派出所通過接處警系統(tǒng)實現(xiàn)了信息分流，將涉及醫(yī)患矛盾、鄰里糾紛、家庭矛盾等非警務警情轉接至人民調解機構處理。2022 年上半年，由接處警系統(tǒng)轉接的非警務警情案件約40 起，極大地節(jié)約了基層警力，提高了工作效率。

2.構建專業(yè)調解隊伍

為了有效開展治安調解工作，J 派出所建立了專業(yè)的治安調解隊伍，成立專項治安調解工作小組，并設置專人負責開展本轄區(qū)的治安調解工作。J 派出所根據(jù)本派出所的警力情況，共分為3個調解小組，分別由基層工作年限較長、調解經(jīng)驗豐富的老民警帶隊開展調解工作。J 派出所會定期組織開展治安調解培訓，選擇在工作中遇到的典型案例，由老民警結合案件情況總結調解經(jīng)驗，結合地區(qū)的人口情況、常見的矛盾糾紛問題以及案件的實際情況分享如何“因案制宜、因人制宜、因時制宜”地開展治安調解工作。通過定期培訓，讓調解人員掌握治安調解的工作策略，控制案件發(fā)展情勢、掌握調解節(jié)奏，從而提高調解工作的成功率，凸顯出治安調解多樣性、靈活性等特點。

3.創(chuàng)新治安調解模式

J 派出所在開展治安調解工作的過程中，為了彌補基層警力不足的困境，構建“派出所、司法機關、社會力量”共同參與的工作思路，積極創(chuàng)新治安調解新模式，尋找治安調解新路徑［2］。充分發(fā)揮社會力量參與到治安調解的工作當中，將老村長、老黨員、老教師、老干部等人員吸收進社會調解人員行列中。充分利用家族長輩、村干部等具有群眾威望人員的影響力，有效化解鄰里矛盾、家庭糾紛。同時，J 派出所還加強與國土、司法、村委會等相關部門的聯(lián)系，形成對口糾紛解決機制，構建“一體化”調解工作流程，提高治安調解的工作效率。

二、基層派出所治安調解機制存在的問題

（一）存在“同案不同判”的問題

目前，治安調解機制仍然存在一些問題需要解決，例如在我國基層派出所中普遍存在“同案不同判”的現(xiàn)象。在“警調對接”模式中，針對一些治安調解案件，通常會適用兩種調解機制解決問題。一種是直接由公安機關委托的人民調解組織介入進行調解，雙方當事人在人民調解組織的介入下協(xié)商一致，簽訂人民調解協(xié)議。另一種是由公安機關組織的調解員組織開展治安調解工作，雙方就調解工作達成一致意見，簽訂治安調解協(xié)議。這樣一來，在我國基層會存在相類似的治安案件因負責開展治安調解工作的主體不同，最終出具調解書的性質也存在不同之處，就會產(chǎn)生類似訴訟案件的“同案不同判”的現(xiàn)象。根據(jù)我國相關立法規(guī)定，人民調解組織出具的人民調解協(xié)議具有民事合同的效力，如果當事人雙方就協(xié)議內(nèi)容存在爭議，可以通過訴訟的方式解決問題。此外，當事人也可以就該調解協(xié)議直接向司法機關申請賦予其強制執(zhí)行的效力。而針對公安機關出具的治安調解協(xié)議并沒有上述效力，主要依靠雙方當事人的道德約束履行協(xié)議，否則案件重新進入治安處罰程序。

從協(xié)議的效力來看，人民調解協(xié)議對雙方當事人而言具有更高的強制力［3］。此外需要注意的是，當事人通過人民調解組織的介入，達成調解協(xié)議后，公安機關便不會對當事人進行治安處罰。雖然人民調解協(xié)議在客觀上能夠產(chǎn)生與治安調解協(xié)議相同的法律效果。但是，因為人民調解協(xié)議是由人民調解組織做出的，不具備行政屬性，因此無法通過人民調解協(xié)議認定當事人的行為具有行政違法性。

（二）治安調解協(xié)議法律效力不足

上文中提到，公安機關所作出的治安調解協(xié)議本身并不具備強制執(zhí)行力，當協(xié)議做出后，僅能夠通過雙方當事人的道德或者個人信用加以維護，具有較強的不確定性。當雙方當事人違反調解協(xié)議約定或者不履行調解協(xié)議的約定時，只能夠根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》中的相關規(guī)定進行處理，無法通過強制程序進行解決，只能讓案件重新回歸到治安處罰程序，公安機關所出具的治安調解協(xié)議也無法直接成為法官裁判案件的依據(jù)［4］。因治安調解協(xié)議的法律效力不足，對當事人雙方的約束力度不夠，在實踐中普遍存在當事人事后反悔的情況。這嚴重造成了行政資源的浪費，嚴重拖延了行政工作效率。治安調解工作的初衷在于提高行政工作效率，采用協(xié)商的方式既能夠不傷和氣，又能夠解決問題。但是任由當事人反悔會降低公安機關在基層群眾中的威信，甚至還會嚴重影響基層公安的公信力，也會降低基層民警開展治安調解工作的積極性。甚至如果沒有得到妥善處理，反而會激化雙方當事人之間的矛盾。在實踐中，一些基層辦案民警為了確保治安調解協(xié)議能夠得以履行，會選擇采取先履行后簽訂協(xié)議的方式，這嚴重違反了程序法上的相關規(guī)定，不利于構建依法行政的基層工作隊伍。

（三）存在“重結果、輕取證”的問題

目前，我國基層派出所開展治安調解工作時，普遍存在“重結果、輕取證”的錯誤認識。基層派出所在開展治安調解工作時，證據(jù)主要包括監(jiān)控視頻、證人證言、鑒定書、當事人陳述等類型。在實際開展調解工作時，民警認定事實以監(jiān)控視頻為主。主要是因為大多數(shù)治安案件都能夠調取到視頻證據(jù)，視頻取證比較方便，但是也存在沒有證據(jù)的治安案件。一些基層民警則認為，只要案件當事人能夠達成和解協(xié)議，即使某些案件事實沒有證據(jù)證明，只要雙方對調解協(xié)議的內(nèi)容表示認可，那么就不需要在取證上花費較大心思。但是，如果忽視調取與案件事實相關的證據(jù)材料，沒有及時進行取證，那么調解人員在開展調解工作時對事實的評估會存在偏差，也難以結合案件的實際情況對當事人進行說服教育，調解工作也很難開展，調解成功率也會大大降低。而且，并非案件進行治安調解就一定會成功，如果雙方對調解結果不滿意，并未達成合意，案件依法應當進入治安處罰程序，這時仍然需要證據(jù)證明案件事實情況。如果基層執(zhí)法人員沒有在第一時間調取所需證據(jù)，案件便陷入難以查明的困境，容易引發(fā)新的社會矛盾。

三、基層派出所治安調解機制的優(yōu)化對策

（一）構建警調對接機制，確立同案同判原則

為了解決基層派出所治安調解機制中存在的“同案不同判”的問題，可以通過構建“警調對接”機制，明確“同案同判”的案件處理原則?！熬{對接”是公安機關與人民調解的對接，指公安機關在治安管理活動中，對不屬于其管轄范圍的矛盾糾紛，移送人民調解的工作機制。具體而言，根據(jù)案件的具體情況對案件實行分流，針對社會危害程度低、情節(jié)較為輕微的案件由人民調解組織進行調解，在人民調解組織的主持下雙方當事人就調解達成一致意見，最終統(tǒng)一由公安機關出具治安調解協(xié)議。在實踐中，通過加強人民調解與治安調解的銜接，能夠建立統(tǒng)一、規(guī)范的治安調解機制；能夠有效整合人民調解組織和公安機關的內(nèi)部調解力量，確保調解協(xié)議效力的一致性，將“同案同判”原則落實到位。這樣既能夠提高治安調解工作效率，提升治安調解工作成效，還能夠保證調解協(xié)議效力的一致性，提高行政機關在公民心中的公信力和權威性。

（二）引入司法確認制度，增強治安調解成效

司法確認制度是針對人民調解組織出具的人民調解協(xié)議，經(jīng)雙方當事人協(xié)商一致可以向法院進行司法確認，由法院賦予協(xié)議的強制力，從而確保協(xié)議能夠被有效執(zhí)行。治安調解協(xié)議能否被有效履行，不僅關系到協(xié)議雙方當事人，更關系到國家基層行政機關的公信力。將司法確認制度引入治安調解領域，能夠利用司法強制力為行政機關提供強制力保障，更有利于行政機關開展治安調解工作［5］。因此，在我國治安調解領域也可以通過引入司法確認制度的方式，提高治安調解協(xié)議的強制約束力，避免當事人任意反悔的情況發(fā)生。具體而言，在治安調解協(xié)議做出后，如果雙方認為有必要，可以在治安調解協(xié)議做出后30 日內(nèi)共同到人民法院申請司法確認其法律效力。調解協(xié)議一經(jīng)確認，則具備法律效力，需要當事人履行協(xié)議約定。如果一方當事人未能及時履約，另一方當事人可以依據(jù)協(xié)議內(nèi)容向法院申請強制執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容，通過司法機關介入執(zhí)行。如果當事人拒不執(zhí)行，適用司法機關的強制執(zhí)行程序，必要時可以將當事人列入失信被執(zhí)行人名單。這樣能夠有效提升協(xié)議當事人的履約率，有利于形成良好、誠信的社會風氣。

（三）建立獎懲監(jiān)督機制，增強調查取證意識

針對基層行政人員證據(jù)意識不足的問題，可以通過建立獎懲監(jiān)督機制，約束基層辦案民警的行為，從而增強調查舉證的意識。首先，應當開展學習教育工作，幫助基層民警樹立證據(jù)意識，讓基層民警意識到調查取證的重要性，明確開展調查取證是治安調解的必然要求，避免因沒有及時調查取證而給后續(xù)的行政工作留下隱患。其次，應當將治安調解納入執(zhí)法考核當中，對于未按照程序要求調查取證的行為進行懲罰批評，對于嚴格按照治安調解程序要求，認真調查取證行為進行鼓勵，通過內(nèi)部監(jiān)督機制糾正基層執(zhí)法人員的行為。最后，構建有效的獎懲監(jiān)督機制，從而有效規(guī)范執(zhí)法人員的行為，促使基層執(zhí)法人員提高調查取證意識，嚴格遵守治安調解的程序規(guī)定。

綜上所述，治安調解已經(jīng)成為化解人民內(nèi)部矛盾、解決鄰里糾紛的有效治理手段，治安調解也在社會治理過程中發(fā)揮著至關重要的作用。隨著社會的不斷發(fā)展，人們之間的沖突加劇、矛盾也日益增多，這給基層派出所開展調解工作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，在社會實踐中也面臨著諸多問題需要解決?；鶎优沙鏊鶓斦曉谥伟舱{解工作中遇到的問題，積極探究如何構建科學有效的治安調解機制，使得治安調解更好地發(fā)揮作用，解決好社會矛盾，為社會公民安居樂業(yè)提供重要保障。