黃文菁

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710061

隨著改革開放政策的持續(xù)深入，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度顯著加快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)步增強(qiáng)，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重傷害，也給人民群眾的生產(chǎn)生活帶來了一定負(fù)面效應(yīng)。作為固定污染源環(huán)境管理制度體系的重要組成部分，《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是排污單位在生產(chǎn)過程中規(guī)范排污的重要法律依據(jù)，對(duì)控制環(huán)境污染、改善民眾生存環(huán)境具有重要意義［1］。但是現(xiàn)行《條例》存在著監(jiān)管機(jī)制不完善、落地困難等問題，制約了其實(shí)施成效的提升，對(duì)保護(hù)環(huán)境戰(zhàn)略的有效落地不利。本文將從有效實(shí)施的層面探討排污許可管理體制存在的問題，立足于實(shí)踐提出針對(duì)性改進(jìn)建議。

一、關(guān)于排污許可管理制度的概述

排污許可管理制度是指國家或者地方政府部門對(duì)企事業(yè)單位或機(jī)構(gòu)的排污行為進(jìn)行許可、監(jiān)督和管理的一種制度。以保護(hù)環(huán)境為既定目標(biāo)，以管控污染物總量為基礎(chǔ)，依據(jù)排污許可管理制度的要求，排污單位需要向有關(guān)部門提出申請(qǐng)，政府部門依法核定排污單位排放污染物的數(shù)量、種類和形式等，并按規(guī)定向排污單位核發(fā)排污許可證［2］，排污單位在獲取排污許可證以后，方能進(jìn)行合法的排污行為。

我國排污許可管理制度的立法原則是，應(yīng)當(dāng)在確保維護(hù)公共利益與安全的發(fā)展中進(jìn)行適度適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)而明晰其在環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系中的全新導(dǎo)向；其法律規(guī)則是指導(dǎo)實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范施行的基礎(chǔ)理論［3］。

排污許可管理制度的實(shí)施，是國家以扎實(shí)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的整體布局為出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域全方位改革的一項(xiàng)關(guān)鍵性部署，是全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、科技化的重要內(nèi)容［4］；也是以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，使排污許可制度的各項(xiàng)內(nèi)容服務(wù)于改善環(huán)境質(zhì)量的核心目標(biāo)［5］，認(rèn)真落實(shí)排污者的主體責(zé)任，有效控制污染物的排放，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)略性舉措。

二、排污許可管理機(jī)制存在的問題

（一）《條例》的構(gòu)建不完善

2023 年6 月，我國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《排污許可證質(zhì)量核查技術(shù)規(guī)范》（HJ1299-2023），其中規(guī)定了排污許可證質(zhì)量核查的原則、內(nèi)容、形式與要求以及核查所需準(zhǔn)備工作，但是并沒有提出具體的管理辦法，導(dǎo)致我國排污許可管理工作依舊面臨著法律依據(jù)不完善的困境。此前，2021年3 月1 日起施行的《條例》分為總則、申請(qǐng)與審批、排污管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則6 章，共有51 條，雖然構(gòu)建了系統(tǒng)的排污許可證申請(qǐng)申報(bào)、核發(fā)備案以及事中事后的監(jiān)管體系，為成功實(shí)施固定污染源的“一證式”管理提供了法規(guī)的理論指導(dǎo)。但同時(shí)，在立法構(gòu)建上也存在一些不足，比如《條例》第十五條第二項(xiàng)，生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化的，排污單位應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)取得許可證。此規(guī)定過于籠統(tǒng)，未對(duì)變化的內(nèi)容、變化評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)以及重新申請(qǐng)的時(shí)限等進(jìn)行明確，導(dǎo)致在執(zhí)行上與監(jiān)管上的工作難以有效開展。

（二）《條例》的覆蓋范圍狹窄

我國排污許可制度的適用范圍比較狹窄，還未實(shí)現(xiàn)對(duì)全國各區(qū)域、各領(lǐng)域、各產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面覆蓋，考慮到技術(shù)和成本的局限，目前多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的地區(qū)或流域，還有很多非重點(diǎn)的污染源和污染單位未受到關(guān)注，甚至未被確立為排污許可管理對(duì)象，產(chǎn)生監(jiān)管空白地帶，制約了排污許可制度實(shí)施成效的提升。

梳理國內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)，可以看到排污許可制度的管制對(duì)象以大氣污染物、水污染物為主，其他污染源由于缺乏重視以及相應(yīng)明確的法律文件而未得到有效管控。如今，有些地區(qū)注重營造舒適、安全、和諧的生產(chǎn)生活環(huán)境，越來越重視噪聲污染的處理與管控，為此制定了各種各樣的規(guī)章制度，但實(shí)施效應(yīng)較弱且適用范圍小，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)噪聲污染的全面化、持續(xù)化管控。所以，應(yīng)根據(jù)人民生活需求的改善與提升，動(dòng)態(tài)調(diào)整方向，切實(shí)有效地?cái)U(kuò)大排污許可制度的嚴(yán)控范圍，使其最大化發(fā)揮作用。

（三）排污許可的監(jiān)管機(jī)制落地難

在我國排污許可監(jiān)管體系中，地方政府占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，而包括企事業(yè)單位在內(nèi)的排污主體則處于被動(dòng)執(zhí)行的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)和環(huán)境關(guān)系的改變，該監(jiān)管體制所存在的問題日益凸顯。

1.環(huán)境監(jiān)督管理工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求有時(shí)存在矛盾

在我國大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，會(huì)相對(duì)側(cè)重于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理職能，環(huán)境監(jiān)管職能則相對(duì)履行較少，這樣雖然能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是放松排污行為，會(huì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。但若現(xiàn)在單純注重履行環(huán)保職能，要求排污單位加強(qiáng)污染物產(chǎn)生和排放控制，采用更清潔的生產(chǎn)技術(shù)、原材料或減少資源消耗，這勢(shì)必會(huì)增加企事業(yè)單位的投資和運(yùn)營成本。再有，環(huán)境監(jiān)管有時(shí)可能需要限制某些產(chǎn)業(yè)或活動(dòng)，這就可能會(huì)對(duì)一些企業(yè)和機(jī)構(gòu)的發(fā)展以及群眾就業(yè)造成消極影響。

2.監(jiān)督管理要求與實(shí)際操作存在不匹配

根據(jù)我國遵循的監(jiān)管原則，享有審批許可權(quán)的行政主體與享有行政管理權(quán)的行政主體對(duì)應(yīng)由其審批或是主管的事項(xiàng)進(jìn)行事中事后監(jiān)管時(shí)，可能出現(xiàn)核發(fā)部門與監(jiān)管部門不統(tǒng)一的情況，呈現(xiàn)出多部門交叉監(jiān)管，或者無人監(jiān)管的情形。

（四）排污許可監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)不到位

排污許可監(jiān)管工作需要大量專業(yè)技術(shù)人員和專門監(jiān)察執(zhí)法人員，但目前我國很多地方環(huán)保部門存在著人員數(shù)量短缺、隊(duì)伍規(guī)模不足的情況，加之在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)階段，中小企業(yè)越來越多，涉污情況更是普遍，因此監(jiān)管人員難以覆蓋所有需要監(jiān)管的區(qū)域和企事業(yè)單位，從而導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)和漏洞的出現(xiàn)。再有，排污許可監(jiān)管需要工作人員在環(huán)境法律法規(guī)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，并且具備環(huán)境監(jiān)測(cè)（涉及不同專業(yè)范疇）、數(shù)據(jù)分析以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技能。因部分執(zhí)行工作人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能，也影響了監(jiān)管工作的有效開展。

三、排污許可有效實(shí)施的管理建議

（一）進(jìn)一步完善《條例》

1.以維護(hù)國家利益為初衷改進(jìn)《條例》

需要著眼于更全面的污染物，細(xì)化許可排放污染物的種類、數(shù)量或者濃度等具體內(nèi)容，建立嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)制和監(jiān)督體系，加大對(duì)排污單位的監(jiān)管力度；同時(shí)對(duì)相關(guān)部門在排污許可管理方面需要承擔(dān)的職能進(jìn)行明確，要求政府部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成聯(lián)防聯(lián)控的工作機(jī)制，共同推進(jìn)排污許可管理的實(shí)施，確保國家利益和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。

2.以維護(hù)排污單位合法權(quán)益為初衷改進(jìn)《條例》

需要注重維護(hù)排污單位的正當(dāng)權(quán)益，激發(fā)其奮進(jìn)精神和環(huán)保意識(shí)，促其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)排放污染物的同時(shí)助力國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《條例》中有些規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是積極的，但在實(shí)踐中的可行性不足，如第七條規(guī)定了排污許可證申請(qǐng)表應(yīng)當(dāng)包括的事項(xiàng)，含企業(yè)基本信息、環(huán)評(píng)相關(guān)材料以及種類繁多的污染物排放技術(shù)信息。實(shí)踐中，因排污單位工作人員對(duì)非主營業(yè)務(wù)即污染排放相關(guān)的內(nèi)容專業(yè)度不足，而申請(qǐng)表的提報(bào)內(nèi)容很專業(yè)，這就給企業(yè)帶來了一定壓力，使得其在排污許可證申請(qǐng)環(huán)節(jié)就將耗費(fèi)大量的精力和成本。因此，可結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，適當(dāng)?shù)睾?jiǎn)化申請(qǐng)流程或者審核流程，盡可能地便利企業(yè)、便利監(jiān)管，從而達(dá)到《條例》行之規(guī)范、用之便捷的效果。

（二）拓寬排污許可制度的覆蓋范圍

對(duì)于排污許可制度而言，其覆蓋范圍狹窄意味著存在監(jiān)管空白地帶，有些污染物由于被遺漏而未被納入監(jiān)管范疇，造成制度實(shí)施效果不顯著，環(huán)境改善水平不明顯。在我國大力倡導(dǎo)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、構(gòu)建環(huán)保型社會(huì)的今天，凡是排污主體排放的對(duì)環(huán)境造成破壞的污染物，都應(yīng)納入排污許可制度管理范圍，以此起到有效的震懾作用和約束效用。

1.延展適用行業(yè)與領(lǐng)域

根據(jù)《條例》第二條，排污許可證的適用范圍是：屬于汽車制造、電池、鍋爐（通用工序）行業(yè)的；屬于畜禽養(yǎng)殖、乳制品制造、家具制造、人造板制造等行業(yè)的；屬于食品制造（除乳制品外）、酒飲料、制鞋、無機(jī)化學(xué)、聚氯乙烯、電子、廢棄資源加工、環(huán)境治理業(yè)、電鍍（通用工序）等行業(yè)的；其他。但在近兩年，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，不僅很多產(chǎn)業(yè)積極謀求升級(jí)，也出現(xiàn)了很多新興產(chǎn)業(yè)，比如新能源、特色農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)等，這些產(chǎn)業(yè)都未被納入排污許可管理范疇，所以，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)一步拓寬排污許可制度的覆蓋領(lǐng)域。

2.增加并細(xì)化適用的對(duì)象

隨著技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多新產(chǎn)業(yè)，也出現(xiàn)了新的污染源，如電子廢物、塑料微粒等，應(yīng)該將排污許可制度范圍擴(kuò)展到這些新興污染源，確保其合規(guī)排放。此外，考慮將非點(diǎn)源污染納入管理范圍，即將分散在廣泛區(qū)域的污染源作為排污許可制度管理對(duì)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)非點(diǎn)源污染的有效監(jiān)管。

當(dāng)然，擴(kuò)大排污許可制度的覆蓋范圍不僅需要考慮行業(yè)屬性、企業(yè)數(shù)量，還應(yīng)充分考慮相關(guān)技術(shù)水平、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管能力等因素，確保制度有效實(shí)施及監(jiān)管的可行。

（三）優(yōu)化排污許可的監(jiān)管體制

合理的排污許可監(jiān)管體制是約束企事業(yè)單位排污行為、改善環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，同時(shí)也在維護(hù)生態(tài)平衡、提高資源利用效率等方面表現(xiàn)出重大意義。所以，有必要與時(shí)俱進(jìn)地完善排污許可的監(jiān)管體制，對(duì)各相關(guān)部門需要履行的職能、承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行界定與劃分，加大對(duì)排污許可的事后監(jiān)督力度，鼓勵(lì)民眾增強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)，積極行使監(jiān)督權(quán)，形成全面參與環(huán)保事業(yè)的良好局面。

同時(shí)，要多維度多層面監(jiān)管排污行為。即超越以往單一的監(jiān)管模式，對(duì)排污單位整個(gè)排污過程和全部污染物進(jìn)行監(jiān)管，采用目前主流的大數(shù)據(jù)、信息化管理模式，通過在線自動(dòng)監(jiān)控平臺(tái)實(shí)時(shí)收集、分析、預(yù)警排污單位的排污信息，確保監(jiān)管的及時(shí)有效。

（四）增加政策紅利促企業(yè)增強(qiáng)減污信心

《條例》中明確規(guī)定了違法排污單位的法律責(zé)任以及處罰方式。對(duì)污染環(huán)境的違法排污行為加大了處罰力度，涵蓋有無證排污、超標(biāo)排污等違法操作行為，提高了罰款的數(shù)額，進(jìn)而增加了排污單位的違法成本［6］。盡管如此，還有很多單位存在僥幸心理，偷排、超排行為雖有所減少，但仍然屢見不鮮。其中一個(gè)重要原因是，近年來因?yàn)樯鐣?huì)大環(huán)境的影響，人民生產(chǎn)生活習(xí)慣的變化，不少企業(yè)的經(jīng)營困難重重，面臨瓶頸，且資金周轉(zhuǎn)困難，很多企業(yè)特別是中小企業(yè)陷入了維持生存與保護(hù)環(huán)境的矛盾之中，疲于應(yīng)付。面對(duì)這樣的生產(chǎn)生存困境，企業(yè)很難有精力和財(cái)力來配合控制污染物產(chǎn)生，以及安裝匹配符合標(biāo)準(zhǔn)的治污設(shè)施。因此，相關(guān)部門應(yīng)該將超標(biāo)嚴(yán)懲和資金扶持并進(jìn)，從政策紅利上面向企業(yè)動(dòng)態(tài)出臺(tái)一系列資金支持措施，增加企業(yè)生存發(fā)展的信心，鼓勵(lì)企業(yè)更加主動(dòng)、全面地配合減污治理，配合監(jiān)管。

（五）打造專業(yè)高效的排污控制管理組織

排污許可監(jiān)管力量的強(qiáng)弱直接關(guān)系到排污許可和控制等監(jiān)管工作的進(jìn)展及成效，只有保證監(jiān)管力量充足并且強(qiáng)大，才能夠確保監(jiān)管工作穩(wěn)步有序地開展。第一，應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍并提高監(jiān)管人員的待遇，參與監(jiān)督管理的組織可以面向高校或社會(huì)進(jìn)行招聘引進(jìn)，通過筆試與面試相結(jié)合的方式選拔并錄用高能力、高素質(zhì)的專業(yè)人才；第二，參與監(jiān)督管理的組織可以加強(qiáng)培訓(xùn)工作，根據(jù)所處的環(huán)節(jié)不同，分別與設(shè)備生產(chǎn)廠家、高校以及行業(yè)研究院合作，對(duì)新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝等進(jìn)行學(xué)習(xí)，全面提升整個(gè)組織的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力。

綜上所述，在大力倡導(dǎo)構(gòu)建綠色環(huán)保社會(huì)的今天，立法部門、政府單位、企事業(yè)單位及廣大民眾等的環(huán)保意識(shí)與環(huán)保行為都在增強(qiáng)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)每個(gè)環(huán)節(jié)的能動(dòng)性，確保各種環(huán)保措施的有效執(zhí)行，發(fā)揮多方力量抑制污染、改善環(huán)境，共同打造舒適安全的家園。