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      夯基礎 強監(jiān)管 創(chuàng)新“三資”管理模式
      ——山東省濟南市長清區(qū)的實踐分析

      2024-03-19 02:50:30張曉云田紅麗
      中國農(nóng)業(yè)會計 2024年3期
      關鍵詞:長清區(qū)村務三資

      張曉云 李 琪 田紅麗

      (作者單位:山東省濟南市長清區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局)

      “三資”是農(nóng)村集體全體成員共有所有的資產(chǎn)、資金和資源,既是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎[1],也是最容易發(fā)生腐敗的一個重要方面[2]。加強農(nóng)村集體“三資”管理,有利于農(nóng)村集體財產(chǎn)的保值增值,壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模實力,促進農(nóng)村集體經(jīng)濟健康有序規(guī)范發(fā)展,有利于維護農(nóng)民群眾合法權益,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,有利于推進農(nóng)村黨風廉政建設,密切黨群干群關系,維護社會穩(wěn)定。山東省濟南市長清區(qū)聚焦農(nóng)村集體“三資”管理問題,在實踐中以“夯基礎、強監(jiān)管”為主要抓手,多措并舉地持續(xù)推進管理模式創(chuàng)新,進一步提升“三資”管理效能,推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

      一、加強“三資”管理的現(xiàn)實背景

      長清區(qū)位于山東省濟南市西南部,以山地丘陵為主,下轄10 個街鎮(zhèn)613 個行政村,農(nóng)村人口50.12 萬,共計14.5 萬戶,代管資金余額10.58 億元,農(nóng)村集體資產(chǎn)達34.43 億元。長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)模雄厚,“三資”管理涉及面廣且情況復雜,管理不善極易引發(fā)各類矛盾糾紛,影響干群關系和農(nóng)村穩(wěn)定。因此,夯實“三資”管理工作基礎,強化“三資”監(jiān)管,對長清區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展至關重要。

      近年來,長清區(qū)委區(qū)政府高度重視農(nóng)村集體“三資”管理工作,切實加強領導,通過制度化建設推動農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化,努力形成農(nóng)村集體“三資”管理長效機制。長清區(qū)已建立了長清農(nóng)村“三資”服務平臺,將農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源全部納入平臺管理。全區(qū)613個村已全部實現(xiàn)“雙委托”,即村級賬務、資金都納入街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理;村級資產(chǎn)資源的處置嚴格執(zhí)行區(qū)委區(qū)政府制定的“一報四議兩公開”制度;在資金管理、收支審批、審核記賬等方面逐步建立規(guī)范的制度或流程。但是,長清區(qū)在農(nóng)村集體“三資”管理工作中仍存在一些不可忽視的現(xiàn)實問題。

      (一)村集體經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力不強

      長清區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱且發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為突出。長清區(qū)以山地居多,個別偏遠村莊經(jīng)營性資產(chǎn)少,甚至沒有經(jīng)營性資產(chǎn)。除少數(shù)地理位置較好、經(jīng)濟基礎較好的村莊有經(jīng)濟收入外,大多數(shù)村莊經(jīng)濟收入很少。村級組織無錢可支,難以保證正常運轉(zhuǎn),公益事業(yè)建設無法開展。部分村莊由于缺錢、缺人、缺思路、缺平臺,村干部創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識和先行先試勇氣不足,導致村集體經(jīng)濟自身發(fā)展動力不強,抗風險能力低。

      (二)農(nóng)村財務監(jiān)管不到位,報賬不及時

      一是部分村莊會計科目設置不規(guī)范,不能真實反映財務收支的來龍去脈,使“三資”的獲取和使用脫離了財務監(jiān)管。二是財務制度執(zhí)行力度不夠,財務制度貫徹落實效果不明顯。個別村莊對財務管理工作重視程度不高,財務報銷審批不規(guī)范,而且不能及時將已發(fā)生的財務收支入賬核算審核。

      (三)部分村莊民主理財流于形式,財務公開不夠規(guī)范

      村集體經(jīng)濟發(fā)生的財務事項,必須取得有效的原始單據(jù),報經(jīng)街鎮(zhèn)會計委托代理中心專職會計審核后記賬,并按程序?qū)嵭泄_,接受群眾監(jiān)督。但是,部分村務監(jiān)督委員會不能嚴格履行理財職責,沒有單獨設置理財?shù)怯洸?,以及時記錄民主理財?shù)那闆r、內(nèi)容,使農(nóng)村集體民主理財形同虛設。此外,各村雖在街鎮(zhèn)會計委托代理中心專職會計指導下做到財務應公開盡公開,但公開地點不合理、公開時間短、公開內(nèi)容不充分、公開程序不規(guī)范、公開榜存檔不連續(xù)等問題也較為普遍。在這種情況下,群眾往往會將公示工作當成一種作秀,參與的積極性也在不斷降低[3]。

      (四)資產(chǎn)資源處置程序不夠規(guī)范

      個別村干部在處置資產(chǎn)資源過程中,不按照規(guī)章制度辦事,導致農(nóng)村集體經(jīng)濟合同管理不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在未使用規(guī)范的合同文本簽訂經(jīng)濟合同,合同簽訂的主觀隨意性較大,存在合同標的物不清、期限過長、拖欠承包費等問題。還有一些村干部甚至搞“一言堂”、自己說了算,以明顯低于市場價的合同價發(fā)包,由此給村集體經(jīng)濟造成了損失,侵害了農(nóng)民群眾的切身利益。

      (五)村干部思想重視程度不高,影響村級債務的化解效率

      一是部分村干部思想認識不到位,主觀認為村級債務是一種普遍現(xiàn)象或者已積重難返,缺乏化解債務的緊迫感和危機感,甚至“擔心拔起蘿卜帶出泥”,影響農(nóng)村穩(wěn)定;二是有的村干部還抱著等、靠、要的思想,指望政府部門通過提供硬政策和資金來解決村集體債務問題;三是有部分村莊債務負擔重,且集體經(jīng)濟薄弱,對化解債務望而生畏、信心不足。這無疑給農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量帶來了潛在的財務風險。

      二、創(chuàng)新“三資”管理模式的實踐探索

      針對農(nóng)村集體“三資”管理中的現(xiàn)實問題,長清區(qū)通過狠抓制度建設、平臺建設、資金管理、“陽光化”公開等多元化舉措,積極探索實踐創(chuàng)新“三資”管理模式。

      (一)狠抓制度建設

      健全規(guī)范制度是有效監(jiān)管的首要前提和重要依據(jù)[4]。所以,加強農(nóng)村集體“三資”管理首先需要進一步完善制度體系,解決由誰來管、怎么管以及如何問責等重大問題。為此,長清區(qū)委區(qū)政府先后出臺了《關于全面整頓規(guī)范村級會計委托代理工作的實施意見》《關于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村集體財務管理工作的通知》《關于印發(fā)長清區(qū)加強村級債務化解和風險防控工作方案》《長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理辦法》《關于進一步規(guī)范農(nóng)村合同監(jiān)管、項目競標工作的意見》《關于進一步規(guī)范村民委員會印章使用和管理工作的意見》等規(guī)范性文件,通過建立健全村集體經(jīng)濟組織財務管理制度和嚴格控制村級舉債行為,實現(xiàn)對農(nóng)村集體“三資”管理制度全覆蓋。

      (二)狠抓平臺建設

      長清區(qū)運用大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術賦能“三資”管理,形成全流程、可追溯、云監(jiān)督的監(jiān)管新模式,有效提升監(jiān)督管理質(zhì)效。長清區(qū)建立完善以“農(nóng)村會計委托代理中心”為核心,整合財務管理、資產(chǎn)管理、資源管理等N個模塊,為區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級機構提供查詢、匯總、審核等業(yè)務線上監(jiān)管的“1+N”農(nóng)村會計網(wǎng)絡化管理信息系統(tǒng),且相關數(shù)據(jù)與區(qū)紀委監(jiān)委平臺共享,實現(xiàn)監(jiān)督閉環(huán)管理。通過分級授權,長清區(qū)構建了全區(qū)“三資”管理三級體系,進一步理順平臺的層級關系,實現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級在區(qū)平臺上開展資產(chǎn)管理、合同管理、報表管理、統(tǒng)計分析、財務公開等業(yè)務;實行業(yè)務層次監(jiān)管,區(qū)、街鎮(zhèn)可以根據(jù)管理權限、監(jiān)控需要及合同執(zhí)行期限等事項設置預警標準,供各級監(jiān)管人員按有關規(guī)定進行及時處置。

      (三)狠抓資金管理

      一是實行銀村直聯(lián),實現(xiàn)資金實時監(jiān)督。為進一步提升農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化水平,長清區(qū)上線“銀農(nóng)直聯(lián)”業(yè)務系統(tǒng),基于“一村一賬戶”、村務卡和一家主要合作銀行,將銀行業(yè)務系統(tǒng)嵌入管理平臺,村級賬戶資金全部納入平臺實時監(jiān)管,使各村全部實現(xiàn)了非現(xiàn)金結(jié)算和每筆資金收支留痕。街鎮(zhèn)委托代理中心總出納可以直接在該平臺辦理賬戶管理、轉(zhuǎn)賬支付、批量代發(fā)、資金查詢等銀行業(yè)務操作。截至2022 年年底,全區(qū)613 個村的銀農(nóng)直聯(lián)交易累計辦理業(yè)務5.1 萬余筆,涉及資金14 億元。這既解決了紙質(zhì)審批存在的找人難、多跑路、效率低的難題,也解決了提取大額資金不安全、公款私存等問題,為村級資金的規(guī)范管理提供了更加有力的金融保障。二是全面實行村務卡制度,做到資金使用全程留痕可追溯。創(chuàng)新實行“村務常清”村務卡,統(tǒng)一辦理村務卡,一村一卡,由會計保管、使用。村務卡額度根據(jù)各街鎮(zhèn)村級業(yè)務量大小核定,并設置最高上限,不得超出余額使用。村務卡只能用于確實無法轉(zhuǎn)賬支付、不能直接打卡的辦公費、慰問金、零星采購費等,不得用于必須轉(zhuǎn)賬結(jié)算的項目。農(nóng)村集體日常小額支出和財務報銷一律通過“村務卡”結(jié)算,提高了資金管理使用的安全性和透明度。

      (四)狠抓“陽光化”公開

      “陽光是最好的防腐劑,公開是最佳的消毒液”,“陽光化”公開可以加強區(qū)、街鎮(zhèn)、村等各級對“三資”的監(jiān)管。為此,長清區(qū)專門制定下發(fā)了《關于在全區(qū)推廣使用農(nóng)村集體“三資”管理“碼上監(jiān)督”的通知》,同時在長清區(qū)原農(nóng)村集體“三資”管理平臺增設了“三資”微信財務公開模塊,掛靠在長清農(nóng)業(yè)微信公眾號,向村民提供“三資”公開、合同公開等服務。村民通過掃描二維碼或登錄長清農(nóng)業(yè),可以使用身份證和姓名登錄查詢本村財務公開內(nèi)容。實行“碼上監(jiān)督”全覆蓋,可以使全區(qū)村民足不出戶地實時云監(jiān)督“三資”管理情況,打破了農(nóng)民群眾參與和監(jiān)督“三資”管理的時空限制,解決了村民對本村的議事決策缺少知情權和監(jiān)督渠道等問題。

      (五)狠抓村級民主理財和財務公開

      長清區(qū)進一步規(guī)范村級民主理財公開程序,確實做到真理財真公開。全區(qū)各街鎮(zhèn)統(tǒng)一制作了村級財務管理制度板牌和財務公開欄,由會計委托代理中心統(tǒng)一打印村級財務公開榜,按時在指定位置張貼,便于農(nóng)民群眾對公開榜的內(nèi)容進行監(jiān)督。全區(qū)各街鎮(zhèn)也統(tǒng)一設計印發(fā)了村級民主理財?shù)怯洸?。在登記簿上應當詳細記錄理財時間、時段、人員、事項、存在的主要問題和建議、整改措施及整改結(jié)果、理財小組對整改結(jié)果的意見等,并由相關人員簽章且歸檔保管。村務監(jiān)督委員會成員共同按時對村級當月發(fā)生的收支單據(jù)進行審核,并按照程序在理財?shù)怯洸旧嫌涗浝碡斍闆r并簽章。民主理財人員必須達到三分之二以上通過才能蓋章報賬,不符合要求的不予蓋章。此外,理財公章不得由村干部保管,必須由村務監(jiān)督委員會主任保管,并且只能用于民主理財,不得私用、外借或代蓋。

      (六)狠抓“三資”整治

      一是動真碰硬清“三資”,固本增收謀發(fā)展。長清區(qū)委區(qū)政府出臺了《關于印發(fā)<長清區(qū)“抓實主題教育、促進固本增收”集中行動工作方案>的通知》,在全區(qū)范圍內(nèi)開展了“強力清‘三資’、固本促增收”行動。全區(qū)針對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不到位,個別村干部長期侵占或村民不當使用村集體資產(chǎn)等問題,開展農(nóng)村集體“三資”清理。對原有的與村集體簽訂的合同重新進行整頓和規(guī)范,對村集體土地、資產(chǎn)的合同兌現(xiàn)情況進行清理。對已簽訂承包合同,但未履行義務的承包戶,在收取到期合同款后依約中止合同,并取消其承包資格;對強占村級資產(chǎn)資源、未簽訂承包合同的,強制收回并按規(guī)定程序組織發(fā)包。對債權人主動要求承包村級資產(chǎn)資源的,按照公平公開公正的原則,在同等條件下優(yōu)先承包,用以抵償債務。對不合法的合同予以廢除,對不合理的合同條款予以重新修訂,對強占集體資產(chǎn)的黑惡霸痞勢力進行嚴厲打擊,采用強力措施徹底整治拖欠集體承包費、長期侵占集體資產(chǎn)資源的行為,確保應上繳村集體的款項全部及時足額上交村集體,為破解村級集體經(jīng)濟發(fā)展困境提供了有力支撐。二是建立臺賬,實行動態(tài)管理。全區(qū)建立起了農(nóng)村集體“三資”經(jīng)營性、資源性、非經(jīng)營性管理臺賬,實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理,明確了管理責任;依托長清區(qū)“三資”服務平臺,導入合同名稱、金額、期限等字段,形成經(jīng)濟合同電子臺賬[5],按照各類合同的格式內(nèi)容、執(zhí)行情況等實行數(shù)字化管理,從而使合同到期、承包費繳納等業(yè)務能夠得到及時提醒。

      三、“三資”管理改革創(chuàng)新的實踐成效

      長清區(qū)“三資”管理工作圍繞中心目標任務,通過主要抓手持續(xù)深化改革與創(chuàng)新,在實踐中取得了顯著的成效。

      (一)規(guī)范農(nóng)村財務運營,實現(xiàn)“三資”保值增值

      長清區(qū)通過嚴格執(zhí)行農(nóng)村集體“三資”管理制度,逐步規(guī)范了村級財務議事流程,使村級財務運營步入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道,摸清了農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底,有效防止了集體資產(chǎn)流失,實現(xiàn)了農(nóng)村集體“三資”的保值增值。部分農(nóng)村集體所有的廢棄荒蕪溝塘、荒山荒坡荒溝等存量資產(chǎn)得以盤活,通過整合發(fā)包等方式明確了所有權和承包經(jīng)營權,增加了農(nóng)村集體收益。2022 年度與2021 年度相比,全區(qū)集體收入50 萬以上的村由148 個增至218 個,農(nóng)村集體實現(xiàn)增收28%,農(nóng)民群眾的滿意度明顯提高。

      (二)增強基層干部工作意識

      長清區(qū)全面加強農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管,根據(jù)基層實際情況適時開展各項農(nóng)村財務整頓活動,使村級資產(chǎn)管理、資金收支、資源配置使用等都能夠“有章可循、有據(jù)可查”,進一步增強了村干部的規(guī)矩意識、紀律意識、廉潔意識,隨意處置集體資產(chǎn)和資源等不良行為得到了約束和監(jiān)管,提升了農(nóng)村“三資”管理水平,改善了村級財務管理混亂的局面。全區(qū)因農(nóng)村“三資”管理問題引起的上訪案件明顯減少,黨群干群關系明顯改善。

      (三)增強村級財務透明度,提高了基層治理能力

      長清區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理嚴格遵守群眾參與、群眾認可、群眾決策的原則,真正做到“真公開、全公開、常公開”,推動實現(xiàn)了重大事項過程、結(jié)果全程公開,進一步拓展了農(nóng)民群眾的決策參與和監(jiān)督渠道,讓農(nóng)民群眾和村集體經(jīng)濟組織得到更多實惠,實現(xiàn)利益共享,有效促進了村級財務的透明化、公開化、陽光化,加強了基層民主建設和依法管理,提高了基層治理能力水平。

      總之,長清區(qū)通過政策措施“組合拳”,打造了農(nóng)村集體“三資”管理新模式,實踐做法也得到全省推廣。但是,“改革永遠在路上”,長清區(qū)也將從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展出發(fā),結(jié)合基層實際深入推進農(nóng)村集體“三資”管理改革創(chuàng)新,持續(xù)推動村級財務治理現(xiàn)代化,提升農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。

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