◎文/劉琪

一、前言

PPP 模式中的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)， 但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其下屬的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP 項(xiàng)目。

社會(huì)資本是PPP 項(xiàng)目的實(shí)際投資人，可以獨(dú)立參與，也可以組成聯(lián)合體參與。 在PPP 實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP 項(xiàng)目的實(shí)施主體， 而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP 項(xiàng)目的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。 項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立， 但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

二、天津PPP 項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本基本情況

截至2023 年6 月底，天津PPP 項(xiàng)目共72 個(gè)（含3 個(gè)已退庫(kù)項(xiàng)目），其中3 個(gè)項(xiàng)目尚未確定社會(huì)資本而未納入統(tǒng)計(jì)范圍，其余69 個(gè)項(xiàng)目總投資3216 億元，中標(biāo)社會(huì)資本207 家次， 剔除同一個(gè)社會(huì)資本作為聯(lián)合體中標(biāo)多個(gè)PPP 項(xiàng)目的情況，總計(jì)有135 家社會(huì)資本中標(biāo)PPP 項(xiàng)目，資本金出資額466.5 億元。

三、中標(biāo)資本主要特點(diǎn)

（一）聯(lián)合體中標(biāo)比例高、規(guī)模大

在69 個(gè)項(xiàng)目中，非聯(lián)合體中標(biāo)項(xiàng)目22 個(gè)，占全部項(xiàng)目數(shù)量的31.88%，總投資207.49 億元，占全部項(xiàng)目總投資規(guī)模的6.45%，平均每個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模9.43 億元。 其余47 個(gè)項(xiàng)目為聯(lián)合體中標(biāo)， 占全部項(xiàng)目數(shù)量的68.12%，總投資3008.51 億元，占全部項(xiàng)目總投資規(guī)模的93.55%，平均每個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模64.01 億元。

綜上分析， 聯(lián)合體中標(biāo)占比高， 非聯(lián)合體中標(biāo)比例低，且中標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模較小。 對(duì)于投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，由于融資需求、建設(shè)能力和運(yùn)營(yíng)能力等綜合性要求較高，主要為聯(lián)合體中標(biāo)，例如軌道交通項(xiàng)目，社會(huì)資本全部為聯(lián)合體中標(biāo)。

（二）國(guó)有企業(yè)占據(jù)優(yōu)勢(shì)

1.從中標(biāo)企業(yè)數(shù)量和出資額分析企業(yè)性質(zhì)情況。 135家中標(biāo)社會(huì)資本的資本金出資額為466.5 億元，其中國(guó)有企業(yè)（含國(guó)有控股和國(guó)有獨(dú)資）111 家，占比82.22%，資本金出資額443.83 億元，占比95.14%，平均每家國(guó)有企業(yè)資本金出資額為4 億元。 民營(yíng)企業(yè)（含民營(yíng)控股和民營(yíng)獨(dú)資）24 家，占比17.78%，資本金出資額22.67 億元，占比4.86%，平均每家民營(yíng)企業(yè)資本金出資額為0.94 億元（詳見圖1）。

圖1 不同性質(zhì)企業(yè)中標(biāo)數(shù)量及投資情況

在天津PPP 項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本中， 國(guó)有企業(yè)占有主導(dǎo)地位，體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)在資金實(shí)力、融資能力方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。 民營(yíng)企業(yè)受企業(yè)規(guī)模小和融資能力弱的限制，中標(biāo)數(shù)量少，資本金出資額相對(duì)更少。

2.從中標(biāo)PPP 項(xiàng)目數(shù)量分析企業(yè)性質(zhì)情況。 69 個(gè)項(xiàng)目中， 國(guó)有企業(yè)單獨(dú)中標(biāo)或作為聯(lián)合體投標(biāo)主體的有55個(gè)項(xiàng)目（單獨(dú)中標(biāo)16 個(gè)，作為主體39 個(gè)，其中聯(lián)合民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)的項(xiàng)目6 個(gè)）占比79.71%，總投資額3138.84 億元，占比97.6%。 民營(yíng)企業(yè)單獨(dú)中標(biāo)或作為聯(lián)合體投標(biāo)主體的有14 個(gè)項(xiàng)目（單獨(dú)中標(biāo)6 個(gè)，作為主體8 個(gè)，其中聯(lián)合國(guó)有企業(yè)中標(biāo)的項(xiàng)目5 個(gè)） 占比20.29%， 總投資額77.16 億元，占比2.4%。 民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)最大的投資項(xiàng)目為某區(qū)煤改氣項(xiàng)目投資額20.85 億元，其余每個(gè)項(xiàng)目投資均不超過10 億元（詳見圖2）。

圖2 不同性質(zhì)企業(yè)中標(biāo)PPP 項(xiàng)目數(shù)量情況

綜上看出， 一是國(guó)有企業(yè)獨(dú)立投標(biāo)或與國(guó)有企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)較多。 二是民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目投資規(guī)模普遍較小，均為區(qū)級(jí)項(xiàng)目。 三是國(guó)有企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)較少與民營(yíng)企業(yè)合作，民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)基本都與國(guó)有企業(yè)合作，但是所聯(lián)合投標(biāo)的國(guó)有企業(yè)多數(shù)為區(qū)級(jí)或與項(xiàng)目行業(yè)相關(guān)的國(guó)有企業(yè)。 因此，國(guó)有企業(yè)中標(biāo)過多，在一定程度上限制了民營(yíng)企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目。

3.央企在天津PPP 項(xiàng)目的參與情況。 在111 家國(guó)有企業(yè)中，中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國(guó)建筑集團(tuán)有限公司、中國(guó)鐵道建筑集團(tuán)有限公司、中國(guó)鐵路工程集團(tuán)有限公司均為國(guó)資委所屬的大型央企，這4 家大型央企及其關(guān)聯(lián)企業(yè)合計(jì)63 家， 覆蓋了包括天津所有軌道交通項(xiàng)目在內(nèi)的24 個(gè)項(xiàng)目，體現(xiàn)了央企在天津PPP 項(xiàng)目的主導(dǎo)地位。

（三）多為本地和北京企業(yè)中標(biāo)

135 家中標(biāo)社會(huì)資本所在地覆蓋全國(guó)21 個(gè)省份及直轄市，天津本地企業(yè)40 家，占比29.63%，資本金出資額170.59 億元，占資本金總出資額的36.57%。 外地企業(yè)95家，占比70.37%，資本金出資額295.91 億元，占資本金總出資額的63.43%。 其中，北京企業(yè)43 家，占比31.85%，資本金出資額221.26 億元，占資本金總出資額的47.43%。

可以看出， 天津PPP 項(xiàng)目主要為天津本地或者北京企業(yè)（注冊(cè)地在北京，但多為央企）中標(biāo)，其他省市的企業(yè)大多作為聯(lián)合體中的非牽頭單位參與項(xiàng)目。

（四）行業(yè)分布特征明顯

按照注冊(cè)國(guó)標(biāo)行業(yè)的類別區(qū)分，135 家企業(yè)按照中標(biāo)數(shù)量排名前4 的行業(yè)分別是建筑業(yè)、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)，按照資本金出資額排名前4 的行業(yè)分別為建筑業(yè)、金融業(yè)、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，具體分布見圖3。

圖3 中標(biāo)社會(huì)資本注冊(cè)國(guó)標(biāo)行業(yè)分布情況

1.建筑行業(yè)企業(yè)分析。 建筑行業(yè)企業(yè)為70 家，占比51.9%，資本金出資額201.79 億元，占比43.26%。 其中，有49 家為中建、中交、中鐵、中鐵建等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力施工單位，資金實(shí)力雄厚、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富，在項(xiàng)目建設(shè)階段具有極大優(yōu)勢(shì)。

建筑業(yè)企業(yè)分布在45 個(gè)項(xiàng)目中， 其中14 個(gè)BOT 項(xiàng)目?jī)H建筑業(yè)企業(yè)中標(biāo)。此外，全市9 個(gè)TOT 模式運(yùn)作的存量項(xiàng)目中，5 個(gè)項(xiàng)目有建筑類企業(yè)中標(biāo)， 其中市級(jí)項(xiàng)目4個(gè)（地鐵1、2、3 號(hào)線及于橋水庫(kù)項(xiàng)目），區(qū)級(jí)項(xiàng)目一個(gè)（東麗郊野公園）。

2.資金支持類企業(yè)分析。資金支持類企業(yè)指租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)以及金融業(yè)的企業(yè)， 這兩類企業(yè)都可以為項(xiàng)目提供資金支持，共有27 家，占比20%。 雖然數(shù)量與建筑業(yè)企業(yè)有差距，但資本金出資額較大，為211.62 億元，占比45.36%。 這兩個(gè)行業(yè)的企業(yè)與建筑業(yè)企業(yè)同樣具有在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理層面相對(duì)薄弱的特點(diǎn)。 由于金融業(yè)企業(yè)不能單獨(dú)投標(biāo)項(xiàng)目， 因此在有金融業(yè)企業(yè)中標(biāo)的11 個(gè)項(xiàng)目中，金融業(yè)企業(yè)均與其他行業(yè)企業(yè)組成了聯(lián)合體。

3.科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)分析。該部分行業(yè)主要是與項(xiàng)目專業(yè)領(lǐng)域要求相符合的行業(yè)， 擁有豐富的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，但自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力或融資能力較弱，很多企業(yè)不能滿足PPP 項(xiàng)目所需的資金要求， 因此企業(yè)數(shù)量不多，且資本金出資額較少，其中科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)在技術(shù)支持上占有優(yōu)勢(shì)，共有17 家企業(yè)中標(biāo)，資本金出資額22.26 億元，覆蓋了18 個(gè)項(xiàng)目。

綜上，從行業(yè)分布來看，天津PPP 項(xiàng)目在確定社會(huì)資本時(shí)，基本符合項(xiàng)目的專業(yè)領(lǐng)域要求，但存在建設(shè)類企業(yè)多，運(yùn)營(yíng)類企業(yè)少的現(xiàn)象。 對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施等新建項(xiàng)目，適合在建設(shè)方面具備雄厚實(shí)力的社會(huì)資本參與， 但PPP 項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，涉及面廣泛，且其核心仍在于運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)階段要求社會(huì)資本既要具備完善的管理制度體系， 又要不斷鉆研，提升技術(shù)及運(yùn)營(yíng)水平，持續(xù)做到降本增效。 在確定社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)全面綜合考慮，加大對(duì)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)屬性的重視。

四、結(jié)論與建議

從天津PPP 項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本整體情況來看， 主要呈現(xiàn)出聯(lián)合體中標(biāo)項(xiàng)目多，非聯(lián)合體中標(biāo)項(xiàng)目少，國(guó)有企業(yè)中標(biāo)多，民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)少，建設(shè)類企業(yè)中標(biāo)多，運(yùn)營(yíng)類企業(yè)中標(biāo)少，北京、天津企業(yè)中標(biāo)多，其他地區(qū)企業(yè)中標(biāo)少的基本特點(diǎn)。 針對(duì)以上特點(diǎn)進(jìn)行分析并提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）提升民營(yíng)企業(yè)參與度，提振民營(yíng)企業(yè)信心

現(xiàn)階段，PPP 項(xiàng)目民營(yíng)資本占比較低， 不能更好地發(fā)揮社會(huì)資本高效運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，主要原因有兩點(diǎn)：一是民營(yíng)企業(yè)相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，相對(duì)規(guī)模較小，融資能力差，很難滿足PPP 項(xiàng)目的資金需求。 二是近幾年受突發(fā)應(yīng)急事件等客觀因素影響，很多項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期收益，一定程度上降低了民營(yíng)企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目的積極性。

建議進(jìn)一步加大支持民營(yíng)企業(yè)的力度， 提升民營(yíng)企業(yè)PPP 項(xiàng)目的參與度。 一是要全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境， 保障PPP 項(xiàng)目資金運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定，提升政府履約能力，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與積極性。 二是利用比較優(yōu)勢(shì)，支持國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體， 利用各自優(yōu)勢(shì)開展合作， 補(bǔ)短板謀共贏，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的資金、融資能力、政商關(guān)系優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)水平、靈活度等優(yōu)勢(shì)，深入挖掘使用者付費(fèi)來源，持續(xù)降本增效。

（二）提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量

目前，PPP 項(xiàng)目普遍存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象。一是偏離PPP 的初衷， 更重視其融資屬性而不是核心的運(yùn)營(yíng)， 因此融資能力強(qiáng)的大型建設(shè)類企業(yè)在投標(biāo)項(xiàng)目時(shí)具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，相對(duì)限制了“強(qiáng)運(yùn)營(yíng)，弱建設(shè)”企業(yè)的參與。 二是中標(biāo)社會(huì)資本中建設(shè)類企業(yè)較多，雖然這類企業(yè)越來越注重綜合能力的提升， 但也可能受限于自身管理或科研等能力的不足，影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

為提升項(xiàng)目質(zhì)量， 建議高度重視PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)屬性。 一是在項(xiàng)目前期規(guī)劃階段引入運(yùn)營(yíng)思維，提升后期運(yùn)營(yíng)工作效率。 二是在確定社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)全面評(píng)估社會(huì)資本在資金、建設(shè)、管理、專業(yè)技術(shù)等方面的綜合實(shí)力。 由于同一個(gè)社會(huì)資本難以兼顧各個(gè)方面， 可對(duì)不同專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)組成的聯(lián)合體給予一定支持， 為項(xiàng)目高質(zhì)量運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）拓寬社會(huì)資本來源

天津PPP 項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本大部分來源于天津本地、北京和周邊省市，主要還是地域原因，本地企業(yè)較為了解本地情況，在政策等方面也具有優(yōu)勢(shì)，北京與天津距離近，交通便利成本低，且是大型央企所在地，因此形成了現(xiàn)有格局。 但同時(shí)，環(huán)境一致也會(huì)帶來一定的局限性，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說， 應(yīng)積極引入外地企業(yè)成為社會(huì)資本，可與北京或本地企業(yè)組成聯(lián)合體作為引入的途徑，豐富建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，提升項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，為天津基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升添磚加瓦。