徐佳敏　姚帥

受地區(qū)沖突、氣候?yàn)?zāi)害、經(jīng)濟(jì)沖擊、糧食危機(jī)等多重因素影響，人道主義問題日益成為突出的全球性挑戰(zhàn)，受到國際關(guān)系研究界的重視。進(jìn)入2024年，國際人道主義形勢(shì)并未好轉(zhuǎn)，國際人道主義援助的重要性也更加凸顯。

全球人道主義系統(tǒng)瀕臨崩潰

全球人道主義形勢(shì)正面臨第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，武裝沖突數(shù)量創(chuàng)1945年以來新高。2022年初爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)久拖不決；2023年10月升級(jí)的巴以沖突已造成地區(qū)安全危機(jī)外溢；敘利亞、利比亞、也門、蘇丹等國內(nèi)戰(zhàn)不止；朝鮮半島局勢(shì)升溫；緬北地方武裝沖突持續(xù)數(shù)月……面對(duì)沖突的長期化及多地沖突的擴(kuò)散或升級(jí)，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第78屆聯(lián)大一般性辯論上指出，“全球人道主義系統(tǒng)瀕臨崩潰”。聯(lián)合國難民署預(yù)計(jì)2024年將有1.3億人被迫流離失所，超過240萬的難民需要重新安置。

另一方面，全球氣溫飆升，氣候?yàn)?zāi)害激增，糧食安全危機(jī)加劇，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)處于高位。2023年是地球有記錄以來最熱的一年，世界各地均爆發(fā)了大規(guī)模的氣候?yàn)?zāi)害，比如非洲之角干旱，馬拉維、莫桑比克和馬達(dá)加斯加的氣旋災(zāi)害，加拿大的野火，等等。截至2023年11月15日，全球已發(fā)生249起氣候?yàn)?zāi)害，受影響人數(shù)超4400萬，死亡18000多人。與此同時(shí)，糧食危機(jī)和傳染病風(fēng)險(xiǎn)激增，對(duì)低收入國家造成的打擊尤為嚴(yán)重。截至2023年末，全球58個(gè)國家的2.58億人面臨嚴(yán)重的糧食短缺。高溫、空氣和水污染提高了瘧疾、登革熱和寨卡病毒等疾病的傳播能力，進(jìn)一步加劇了全球健康挑戰(zhàn)。世界衛(wèi)生組織（WHO）估計(jì)，因全球多地醫(yī)療系統(tǒng)超負(fù)荷，疫苗短缺嚴(yán)重，全球超十億人將面臨霍亂疫情風(fēng)險(xiǎn)，約1.66億人亟需衛(wèi)生援助。

總體來看，發(fā)展、安全、氣候等危機(jī)外溢，全球人道危機(jī)愈加復(fù)雜。受地區(qū)沖突和各國意識(shí)形態(tài)差異影響，僅依靠單一領(lǐng)域的方案已不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜交織的人道危機(jī)。過去20年來，脆弱國家和受沖突影響國家逐步成為國際人道主義援助的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。從安全角度看，如今絕大多數(shù)人道主義需求來自沖突地區(qū)，如不立即采取行動(dòng)解決和預(yù)防沖突，這些地區(qū)的發(fā)展成果極易被逆轉(zhuǎn)。從發(fā)展角度看，人道體系在應(yīng)對(duì)長期危機(jī)方面存在嚴(yán)重不足。在聯(lián)合國2024年發(fā)出的26個(gè)人道主義響應(yīng)計(jì)劃中，17個(gè)國家已連續(xù)十多年成為被呼吁的對(duì)象。援助需求的持續(xù)增長說明人道援助在這些國家是缺乏建設(shè)性的，沒有起到幫助發(fā)展的作用。從氣候角度看，自然災(zāi)害極大程度影響國家能源、糧食、水安全，增加社會(huì)不穩(wěn)定性的同時(shí)，催化人道主義危機(jī)。

國際人道主義援助面臨多重阻礙

隨著人道議題關(guān)注度的提升，國際人道主義援助規(guī)模持續(xù)攀升。經(jīng)合組織（OECD）數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）成員國提供的人道主義援助在2022年高達(dá)237.3億美元，較2019年增長31%。DAC成員國用于援助國自身的難民安置費(fèi)用（in-donor refugee costs）從2021年的128.8億美元增至2022年的317.6億美元，漲幅146.5%，占2022年官方發(fā)展援助（ODA）總額的17.3%，遠(yuǎn)超2016年歐洲難民潮時(shí)期用于境內(nèi)難民安置費(fèi)用的峰值（160億美元）。2023年12月舉行的全球難民論壇共達(dá)成1600多項(xiàng)援助承諾，與會(huì)方共作出超22億美元的財(cái)政支持承諾。

然而，募資力度的提升速度跟不上人道主義需求擴(kuò)張幅度，資金缺口愈發(fā)難以彌合。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（OCHA）預(yù)計(jì)，2024年將有2.99億人需要人道主義援助，籌資目標(biāo)為464億美元，用于幫助72個(gè)國家的1.81億人。截至2023年11月24日，聯(lián)合國呼吁籌得人道主義援助資金199億美元，僅占所需資金的42.8%。資金短缺意味著援助機(jī)構(gòu)不得不縮減人道行動(dòng)支出。在敘利亞，世界糧食計(jì)劃署援助口糧已減半，受援人數(shù)從2023年6月的550萬減少到11月的330萬，對(duì)敘糧援每減少1%，就會(huì)新增40萬人挨餓。

資金利用效率同樣堪憂。目前多數(shù)人道主義援助資金仍由聯(lián)合國機(jī)構(gòu)接收，援助本土化進(jìn)程受阻。OCHA人道資金財(cái)務(wù)支出核實(shí)處數(shù)據(jù)庫記錄顯示，2023年排名前17的主要人道主義援助資金接收方仍是聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、國際組織和援助國機(jī)構(gòu)?？梢钥闯?，國際社會(huì)雖普遍認(rèn)識(shí)到援助本土化的重要性，但大部分資金以及決策權(quán)仍由聯(lián)合國機(jī)構(gòu)掌握，主要集中在世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國難民署和聯(lián)合國兒童基金會(huì)，受援國可支配的援助資金并未增加。

2024年1月25日，巴以沖突持續(xù)，民眾從加沙地帶南部的汗尤尼斯逃離。

此外，人道主義援助陷入信任危機(jī)，援助準(zhǔn)入限制有增無減。聯(lián)合國機(jī)構(gòu)作為政府間組織，其中立性、公正性易受質(zhì)疑，并不能在沖突地區(qū)獲得當(dāng)?shù)卣⒎磳?duì)派、宗教勢(shì)力等各相關(guān)方的充分信任，從而制約了聯(lián)合國機(jī)構(gòu)在該地區(qū)的援助準(zhǔn)入和實(shí)際行動(dòng)。為提升援助效率，降低人道主義工作者的風(fēng)險(xiǎn)，地區(qū)大國和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)正在嘗試發(fā)揮人道外交優(yōu)勢(shì)，就人道主義援助準(zhǔn)入問題進(jìn)行磋商。2023年11月，聯(lián)合國和沙特及非盟國家共同推動(dòng)蘇丹沖突各方簽署了承諾聲明，保證蘇丹武裝部隊(duì)（SAF）和快速支援部隊(duì)（RSF）堅(jiān)決保護(hù)平民并不對(duì)援助物資設(shè)限。然而，如若外交手段不能形成合力，反會(huì)形成掣肘，造成人道援助準(zhǔn)入問題升級(jí)。2023年10月，由于聯(lián)合國安全理事會(huì)15個(gè)理事國對(duì)于美國、俄羅斯提出的案文措辭分歧嚴(yán)重，有關(guān)巴以沖突“人道主義停火”的決議草案延耽十天，嚴(yán)重阻礙了人道主義行動(dòng)進(jìn)程。聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處報(bào)告稱，2023年10月7日至11月15日，該機(jī)構(gòu)共有103名工作人員遇害，創(chuàng)歷史新高。

中國成為國際人道主義援助重要力量

新時(shí)代以來，中國逐步成為國際人道主義援助的重要力量，并將人道主義援助與發(fā)展援助緊密結(jié)合，構(gòu)成發(fā)展與人道“雙輪驅(qū)動(dòng)”、安全與人道“齊頭并進(jìn)”的“中國優(yōu)勢(shì)”。中國始終尊重受援國的當(dāng)?shù)匦枨?，以及時(shí)高效的人道主義援助，幫助有需要的國家解決燃眉之急。與此同時(shí)，中國堅(jiān)持對(duì)話協(xié)商，積極發(fā)揮熱點(diǎn)問題斡旋者作用，致力于減少因非自然因素造成的人道主義危機(jī)。

中國人道主義援助形式豐富且領(lǐng)域全面，囊括了物資援助、現(xiàn)匯援助、能力建設(shè)和災(zāi)后恢復(fù)與重建等，涵蓋了自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機(jī)、糧食供給、移民和難民安置等多領(lǐng)域緊急響應(yīng)。中國國家國際發(fā)展合作署的數(shù)據(jù)顯示，2018年至2022年間，中國共提供了822項(xiàng)對(duì)外緊急人道主義援助，其中2021年數(shù)量最多，達(dá)317個(gè)；2022年金額最多，達(dá)38億元人民幣。隨著綜合實(shí)力的不斷提升，中國人道主義援助范圍逐步擴(kuò)大，以發(fā)展中國家、低收入國家和人道主義風(fēng)險(xiǎn)較高的國家為主，覆蓋亞洲、非洲、拉丁美洲、南太平洋和歐洲。

中國在擴(kuò)大人道主義援助規(guī)模的同時(shí)，不斷拓寬融資渠道，穩(wěn)步推進(jìn)國際合作。2022年“全球發(fā)展和南南合作基金”整合升級(jí)并增資至40億美元，支持國際組織、官方和社會(huì)多元主體共同參與人道主義援助行動(dòng)。2023年中國國家國際發(fā)展合作署首次調(diào)動(dòng)國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)120億美元的專項(xiàng)資金，專門用于落實(shí)全球發(fā)展倡議，聚焦減貧、氣候變化和綠色發(fā)展等與人道主義需求息息相關(guān)的發(fā)展領(lǐng)域。此外，中國自2007年以來一直在向聯(lián)合國中央應(yīng)急基金（CERF）提供自愿和非定向捐助。中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金、中國—聯(lián)合國糧農(nóng)組織南南合作信托基金等也在持續(xù)支持國際人道主義援助工作。

中國救援團(tuán)隊(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大、專業(yè)性不斷提升，以實(shí)際行動(dòng)積極踐行人類命運(yùn)共同體理念，弘揚(yáng)國際人道主義精神。中國現(xiàn)有兩支聯(lián)合國認(rèn)證的國際重型救援隊(duì)、五支世衛(wèi)組織認(rèn)證的國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)，十余年來在土耳其、莫桑比克、巴基斯坦、伊朗、尼泊爾、海地等眾多國家成功開展緊急救援行動(dòng)。以軍隊(duì)為主體的“和平方舟號(hào)”醫(yī)院船和“和平列車”醫(yī)療隊(duì)在菲律賓、老撾、斐濟(jì)、瓦努阿圖、巴布亞新幾內(nèi)亞、加蓬等國開展人道主義醫(yī)療服務(wù)。2023年2月土耳其、敘利亞地震后，中國救援隊(duì)第一時(shí)間到達(dá)災(zāi)區(qū)，在受災(zāi)最嚴(yán)重的哈塔伊省執(zhí)行搜救任務(wù)。此次國際救援中，中國民間也發(fā)揮了重要作用，17支社會(huì)救援隊(duì)伍共441人趕赴災(zāi)區(qū)開展救援，搜救出幸存者58人。

中國結(jié)合國際需求優(yōu)化更新援助方式，積極參與國際人道主義供應(yīng)鏈合作，保障國際人道主義物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。2022年聯(lián)合國機(jī)構(gòu)采購的中國制造產(chǎn)品總規(guī)模近100億美元，占全球采購總金額1/3。2021年全球人道主義應(yīng)急倉庫和樞紐在廣州啟用，成為聯(lián)合國最靠近采購端的倉庫。此后，中國南亞國家應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫、中國—太平洋島國應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫相繼在成都、廣州正式啟用。

中國作為具有國際影響力、創(chuàng)新引領(lǐng)力、道義感召力的負(fù)責(zé)任大國，將進(jìn)一步整合援助資源，統(tǒng)籌多方參與主體，為應(yīng)對(duì)全球人道挑戰(zhàn)注入穩(wěn)定劑，為解決人道危機(jī)、推動(dòng)國際人道主義合作展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)、做出更大貢獻(xiàn)。