涂曉梅

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展過程中，土地資源的合理利用是工作中的重點(diǎn)內(nèi)容之一，其能夠全面加快農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效地落實(shí)全面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地資源是發(fā)展的根本，但前期由于缺乏完善的法律制度，導(dǎo)致土地資源劃分存在不合理的情況，擠壓了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地空間。當(dāng)前需要根據(jù)各地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，采取統(tǒng)一的政策、完善的管理機(jī)制，有效簡(jiǎn)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的多元標(biāo)準(zhǔn)，促使相關(guān)條例適應(yīng)于新時(shí)代農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)得到有效增長(zhǎng)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要是為了滿足具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地使用，在過去的發(fā)展過程中，農(nóng)村地區(qū)由于缺乏合理規(guī)范的管理，導(dǎo)致建設(shè)用地的使用存在各種各樣的問題，造成了矛盾沖突。進(jìn)入新時(shí)代后，鄉(xiāng)村振興活動(dòng)的推進(jìn)，使土地資源的合理利用成為了人們關(guān)注的重點(diǎn)。站在宏觀的角度，對(duì)土地資源的利用進(jìn)行總體規(guī)劃，明確土地用途管制，依法取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量，這樣可以促使農(nóng)民分配到合理的土地資源，也能夠解決存量配置當(dāng)中不平衡的問題，有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在過去的發(fā)展過程中，歷史遺留問題使得農(nóng)民自身權(quán)益受到影響，矛盾沖突影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?；谒嬖诘膯栴}，當(dāng)下需要進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源的管控，制定公平合理的保護(hù)政策，既保證了農(nóng)民公平的使用權(quán)，同時(shí)也減少了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)入市的現(xiàn)實(shí)問題

（一）資源浪費(fèi)影響了整體發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的開展過程中，農(nóng)村土地資源的合理劃分和使用，對(duì)于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、合理規(guī)劃土地資源起到了重要的作用。國(guó)家國(guó)土資源管理部門主要是將土地的基本性質(zhì)進(jìn)行明確劃分，按照權(quán)屬明晰、界指清楚等相關(guān)條件，合法處理土地資源，使農(nóng)村當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃變得更加規(guī)范，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過程中，也面臨著各種各樣的問題，其中最為顯著的問題在于，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)不完善，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格存在差異性。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展的過程中，由于市場(chǎng)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，進(jìn)而形成了不良的社會(huì)風(fēng)氣，既浪費(fèi)了資源，同時(shí)也影響到了整體的發(fā)展。

農(nóng)村建設(shè)用地的使用，必然需要根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況以及相關(guān)的法律規(guī)定，保持供需平衡。滿足農(nóng)村地區(qū)居民的用地需求，也能夠促使市場(chǎng)土地資源的使用變得更加規(guī)范，從而全面加強(qiáng)建設(shè)用地的合理管理。目前資源的浪費(fèi)對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的影響較大，農(nóng)民自身對(duì)于相關(guān)法律政策的認(rèn)知不足，這些都嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興工作的開展，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市也受到了相應(yīng)的影響。

（二）土地規(guī)劃不夠合理

農(nóng)村地區(qū)的土地資源利用，主要是滿足當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展需求。在過去的土地資源管理工作中，并未深入研究農(nóng)村的基礎(chǔ)用地情況，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在土地資源的規(guī)劃和使用方面存在不規(guī)范問題，嚴(yán)重影響到了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。建設(shè)用地的權(quán)力構(gòu)建基礎(chǔ)源自于城市功能和二三產(chǎn)業(yè)集群的特點(diǎn)，但農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展與城市地區(qū)的發(fā)展存在本質(zhì)上的差別，農(nóng)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)鏈，在土地資源的使用上，需要更加關(guān)注農(nóng)村當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，而不是以城市建設(shè)用地作為參考，進(jìn)行土地資源的規(guī)劃，這會(huì)直接危及到農(nóng)民的切身利益。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必然需要結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，這樣才能夠充分體現(xiàn)出土地資源的價(jià)值。但從過去的建設(shè)用地規(guī)劃現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，其缺乏明確的產(chǎn)業(yè)配置要求。因此入市改革想要做到同權(quán)，就勢(shì)必要與國(guó)有建設(shè)用地的特點(diǎn)靠攏，結(jié)合二三線產(chǎn)業(yè)的用地需求做好深入的改革優(yōu)化，使入市改革的要求更加清晰，具有指定性的產(chǎn)業(yè)指向，這樣才能夠促使該地區(qū)通過現(xiàn)有的建設(shè)用地構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)鏈條，全面推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）保護(hù)策略缺乏公平的歷史性安排

過去的農(nóng)村土地資源保護(hù)制度存在較多的漏洞，無法科學(xué)合理地保護(hù)土地受讓人的合法權(quán)益?；谠诩w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地權(quán)力淵源不一致的情況下，入市保護(hù)策略的制定缺乏公平性，僅僅只是沿用過去的管理制度和管控制度，無法真正體現(xiàn)入市設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，因此當(dāng)前需要更加注重的是優(yōu)先性的安排。

通過了解當(dāng)前農(nóng)民的建議和想法，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民更加關(guān)注的是公平的土地收益，而在實(shí)際的工作開展過程中，這種針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的處置，容易在內(nèi)部形成新的不公平現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及各方利益的保護(hù)。入市保護(hù)策略的制定，必然需要站在科學(xué)、公平的角度上，充分考慮各方利益，通過合理的分配方案，使當(dāng)前集體成員能夠在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓期間，保障自身的權(quán)益。

目前，農(nóng)村地區(qū)在入市收益方面，主要是采取以現(xiàn)金按人分配的方式來緩解其中所存在的不公平現(xiàn)象，但往后仍然需要充分考慮到入市收益過程中的安全性和增值變化，這需要進(jìn)一步研究農(nóng)村土地的合理規(guī)劃，充分根據(jù)各地區(qū)發(fā)展的情況以及農(nóng)民目前的收益情況進(jìn)行調(diào)整，制定完善科學(xué)的入市保護(hù)策略。這不僅能夠確保土地資源的合理劃分，還能夠保障各方人員的合法權(quán)益，避免引發(fā)矛盾。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歷史遺留問題分析

（一）合法存量來源的非正當(dāng)性

農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是指農(nóng)村地區(qū)所需要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地。由于農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)在發(fā)展過程中，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)存在差異性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在較大的不同。在建設(shè)用地的使用方面，必然需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求做好總體規(guī)劃，這不僅能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還能夠解決農(nóng)村居民在日常生活中所存在的問題。

在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，首先需要關(guān)注的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基本情況，只有真正符合規(guī)劃用途，才能夠依法取得相應(yīng)的建設(shè)用地。但在這一過程中，存量配置不均衡的現(xiàn)象，嚴(yán)重危及到了農(nóng)民公平分享土地的基本權(quán)益。目前，許多合法存量的來源存在不正當(dāng)性，這也導(dǎo)致了農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)各種各樣的矛盾，在過去也頒布了相關(guān)的政策來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在建設(shè)用地使用方面存在的問題。自《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》出臺(tái)之后，這種用地轉(zhuǎn)換的通道才關(guān)閉，使其余增量的途徑均受到了嚴(yán)格化的限制和管控。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，從不同渠道所獲得的建設(shè)用地在法律層面上始終沒有得到認(rèn)可，這也導(dǎo)致了土地本身的來源存在非正當(dāng)性，這也成為了收益分配增值的關(guān)鍵。

（二）存量與流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異顯著

在過去的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展過程中，土地資源的管控并未形成嚴(yán)格化的法律制度，這也使得不少建設(shè)用地在用途劃分的過程中并不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于土地資源的使用過于隨便。進(jìn)入新時(shí)代后，國(guó)家加強(qiáng)了土地資源的管控，明確劃分了不同土地的使用類型，包括宅基地、公益性建設(shè)用地等。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量與流轉(zhuǎn)，根據(jù)不同時(shí)期的發(fā)展，存量受到了地區(qū)差異的影響，出現(xiàn)不平衡的情況。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了能夠全面拓展發(fā)展規(guī)模，在進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的過程中，更加迫切地希望入市合法化。但對(duì)于欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，少有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)注經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量的情況，這也導(dǎo)致內(nèi)部的流轉(zhuǎn)頻率較低。

存量分布上的差異，主要來自于不同地區(qū)的發(fā)展。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量明顯少于發(fā)達(dá)地區(qū)。此外，隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步，為了緩解城市方面的用地壓力，各地政府加強(qiáng)了對(duì)于入市的支持力度。在這一過程中，也加劇了各地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，不利于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)下需要根據(jù)實(shí)際情況，做好合理的分配，拉近各地區(qū)發(fā)展的距離，這樣才能夠全面促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，避免矛盾的出現(xiàn)。

三、綜合性的應(yīng)對(duì)機(jī)制與入市的創(chuàng)新

（一）重構(gòu)集體建設(shè)用地制度的目標(biāo)序列

在土地制度的改革中，主要是圍繞各方利益進(jìn)行合理友善的調(diào)整，使其權(quán)利和權(quán)力關(guān)系理性均衡，這樣可以促使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市維系各方的利益。對(duì)于國(guó)家出臺(tái)的一系列農(nóng)村用地政策，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展進(jìn)行合理的配套實(shí)施，充分體現(xiàn)出政策的優(yōu)勢(shì)，改善農(nóng)村地區(qū)由于土地資源使用所產(chǎn)生的沖突和不兼容的問題。

在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)支柱，集體土地承擔(dān)著生態(tài)支撐、農(nóng)民生計(jì)等多種目標(biāo)，在集體建設(shè)用地制度的建立中，需要進(jìn)一步重構(gòu)目標(biāo)序列，將當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展與政策目標(biāo)進(jìn)行結(jié)合，這樣才能夠嚴(yán)格加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地的使用管理。在入市的過程中，不僅需要賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，同時(shí)還需要加強(qiáng)對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，利用現(xiàn)有的土地資源，充分發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，全面保障農(nóng)民的日常生活。在未來的發(fā)展過程中，入市需要與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行有效融合，確保各項(xiàng)政策目標(biāo)達(dá)成一致，在宏觀層面上，設(shè)計(jì)目標(biāo)序列有助于規(guī)避各項(xiàng)政策在實(shí)施過程中的沖突問題。同時(shí)還需要有效調(diào)整建設(shè)用地的使用情況，使其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，從而全面促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益，保障農(nóng)民的基本生活。

（二）制定差異化的入市范圍認(rèn)定

在建設(shè)用地的使用過程中，由于土地的類型存在差異性，農(nóng)民首先需要了解不同的土地類型如何進(jìn)行使用。在入市推廣的過程中，站在公平的角度，對(duì)其區(qū)域進(jìn)行均衡劃分，利用存量與增量，實(shí)現(xiàn)差異化的入市范圍認(rèn)定。這樣可以促使各地區(qū)的發(fā)展保持平衡，也可以有效解決發(fā)展過程中所存在的差異問題。

從過去的土地資源使用現(xiàn)狀可以了解到，無論是耕地、宅基地還是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在這些土地資源的使用過程中，都存在著或強(qiáng)或弱的彈性轉(zhuǎn)用空間，而這些是管控工作的重點(diǎn)。若缺乏嚴(yán)格化的管控，容易引發(fā)矛盾，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。為此，在進(jìn)行入市的過程中，需要制定差異化的認(rèn)定范圍，根據(jù)實(shí)際的土地資源使用以及各地區(qū)的發(fā)展情況，做好平等化的劃分，明確使用規(guī)范，這樣可以在制度層面上做到利益分配的公平，能夠維護(hù)各方人員的切身利益。

（三）平衡存量零散化現(xiàn)實(shí)與規(guī)?；A(yù)期

在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過程中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展而言具有重要的作用。在實(shí)施過程中，必然需要平衡存量零散化現(xiàn)實(shí)與模塊化預(yù)期，因此要根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展情況建立相關(guān)管理制度，明確建設(shè)用地的用途管理，促使農(nóng)民在使用土地資源時(shí)，避免破壞耕地，推動(dòng)農(nóng)用地的多功能開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的三產(chǎn)融合，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過程中，由于各集體間的建設(shè)用地存量和區(qū)位存在較大的差別，因此在入市過程中，需要根據(jù)不同的土地現(xiàn)狀，做好合理的分布，聯(lián)合地方部門做好整體開發(fā)，保障同一地區(qū)的均衡發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)：

在當(dāng)下的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展過程中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要是為了改善農(nóng)村地區(qū)的土地資源使用。從過去的發(fā)展?fàn)顩r可以了解到，土地資源存在分配不均的情況，容易造成各方之間的矛盾，限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。為了能夠更好地滿足農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，保障農(nóng)民的基本生活水平，應(yīng)通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來均衡土地資源，構(gòu)建完善的管控制度，促使農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展變得更加規(guī)范化，能夠創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[作者單位：安徽省不動(dòng)產(chǎn)登記中心（安徽省國(guó)土資源儲(chǔ)備發(fā)展中心）]