蘇明娟，王 超，王曉蕾，杜 俊，朱勝浩

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣州 510635；2.河口水利技術國家地方聯(lián)合工程實驗室，廣州 510635)

習近平總書記治水重要論述精神為新階段進一步推進節(jié)水工作指明了方向。2015年，黨的十八屆五中全會提出了開展水效領跑者引領行動這一創(chuàng)新型節(jié)水機制。2021年，國家《“十四五”水安全保障規(guī)劃》專章提出要繼續(xù)實施國家節(jié)水行動，強化水資源剛性約束，積極開展水效領跑者引領行動，并對“領跑者”給予政策扶持。灌區(qū)是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎設施，農(nóng)業(yè)灌溉用水是我國用水大戶，是節(jié)水潛力之所在。當前，建立節(jié)水型生態(tài)灌區(qū)的核心內(nèi)容之一是做到“自然-社會-經(jīng)濟-生態(tài)”可持續(xù)和諧發(fā)展[1-2]，總結我國灌區(qū)水效領跑者引領行動在各省取得的積極進展，分析相關做法和經(jīng)驗，發(fā)揮灌區(qū)高效用水示范引領作用，可為下一步廣東省發(fā)展現(xiàn)代化高效節(jié)水灌區(qū)、推動農(nóng)田灌溉領域不斷改進節(jié)水技術和產(chǎn)品推廣，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率等工作提供參考借鑒。

1 有關政策背景

“領跑者”政策源起于節(jié)能領域，是對市場上的超高能產(chǎn)品給予財政獎補的激勵機制，其獎補條件具有高端性、動態(tài)性，對推動相關領域的技術進步效果顯著。與節(jié)能一樣，節(jié)水是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。貫徹落實黨中央、國務院決策部署，水利部門積極行動，借鑒相關領域經(jīng)驗，嘗試在水資源管理和節(jié)水型社會建設中引入“領跑者”理念和做法。中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要明確提出要開展水效領跑者引領行動。2016年4月，國家發(fā)改委、水利部等六部門聯(lián)合印發(fā)《水效領跑者引領行動實施方案》[3]，明確了實施水效領跑者引領行動的基本思路、要求、遴選和發(fā)布、標志使用等，其中，灌區(qū)水效領跑者每3年發(fā)布一次。我國灌區(qū)水效領跑者引領行動仍在探索中，有關法規(guī)政策和激勵監(jiān)管還不完善，技術支撐薄弱，用水企業(yè)、灌區(qū)管理者和用水戶等積極性整體不高。

水利部協(xié)調(diào)有關部門，持續(xù)開展節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量提升與推廣普及，制定發(fā)布一批產(chǎn)品節(jié)水標準，并為一些地方推廣節(jié)水產(chǎn)品提供財政補貼，開展水效標識建設以及節(jié)水服務企業(yè)培育，頒布《水效標識管理辦法》《國家鼓勵的工業(yè)節(jié)水工藝、技術和裝備目錄》《關于開展規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價工作的指導意見》等一系列文件，為建立水效領跑者制度創(chuàng)造了有利條件。2016年10月，水利部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《灌區(qū)水效領跑者引領行動實施細則》[4]，明確其實施范圍、基本條件、實施程序和保障措施等，提出了明確的遴選標準、標志的內(nèi)容與樣式，確定將在6個區(qū)域遴選示范典型試點為區(qū)域引領者。隨后重點用水企業(yè)、坐便器等領域也發(fā)布了實施細則。

2 灌區(qū)水效領跑者引領行動取得的進展

隨著節(jié)水行動和節(jié)水型社會建設的不斷推進，各地積極響應、結合實際，認真貫徹實施方案和細則，印發(fā)相應省(區(qū)、市)水效領跑者引領行動計劃或方案，通過宣傳號召等方式吸引灌區(qū)申報水效領跑者，取得了顯著成效。按照“自愿申報、引領示范、典型帶動”的原則，經(jīng)各地申報、部門初評、重點復核、專家評審、結果復核等程序，水利部、國家發(fā)展改革委先后公布了2批灌區(qū)水效領跑者名單，包括13個省(區(qū)、市)的23處具備引領示范條件和帶動效應的“領跑者”灌區(qū)。

總結灌區(qū)水效領跑者的實施做法經(jīng)驗，一些灌區(qū)通過實施續(xù)建配套與節(jié)水改造、管道輸水、配套用水計量設施等措施，大力發(fā)展節(jié)水灌溉技術，減少了滲漏損失、渠道淤積，顯著提高了渠系輸配水能力和效率，結合實際充分利用雨水和區(qū)間來水等[5]。一些灌區(qū)健全管理制度體系、加強工程分級管理，完成了灌區(qū)水資源分配和確權，通過支渠以下建筑物采取政府購買服務、用水計量信息化等措施，明確管理調(diào)度職責，供用水環(huán)節(jié)公開、透明，分類計量、配水到戶，推動管護模式創(chuàng)新，推進灌區(qū)標準化規(guī)范化創(chuàng)建。一些灌區(qū)結合實際開展了信息化系統(tǒng)平臺建設，實現(xiàn)了水情實時在線監(jiān)測、破解水費收繳難題，加強灌溉試驗站建設，通過水情、墑情測報分析等，指導科學灌溉，提升灌區(qū)運行管理維護水平。一些灌區(qū)重視節(jié)水宣傳與培訓，積極推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，實行超定額累計加價、計劃用水、節(jié)獎超罰和績效考核等制度，增強節(jié)水意識、提高節(jié)水效益。

3 灌區(qū)水效領跑者引領行動實施的難點

1)需加大政府支持力度

由于農(nóng)業(yè)灌溉行業(yè)公益性突出，節(jié)水效率的提高很難讓參與行動的相關企業(yè)、灌區(qū)管理機構和灌區(qū)農(nóng)戶獲得較為可觀的利益，難以建立社會參與機制，市場化難。開展灌區(qū)水效領跑者創(chuàng)建需更多的政府支持，目前各地實施方案對灌區(qū)的支持政策不夠明晰，方式單一，對節(jié)水效果較好的灌區(qū)缺乏系統(tǒng)性激勵措施，無法充分調(diào)動灌區(qū)參與者的節(jié)水積極性。

2)需考慮灌區(qū)的區(qū)域差異性

目前灌區(qū)領跑者遴選的標準是全國統(tǒng)一，相關政策因未考慮不同區(qū)域的差異，包括各地的節(jié)水標準、灌溉渠系、水質(zhì)條件、灌溉制度、生態(tài)保護等差異，評估灌排工程對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響，避免產(chǎn)生水資源短缺、水環(huán)境污染等問題，需要在不同區(qū)域創(chuàng)建因地制宜的灌區(qū)領跑者遴選標準體系[6]。

3)需明確政策邊界，分類激勵

灌區(qū)水效領跑者激勵政策的邊界未明確，激勵政策主要對象是大中型灌區(qū)，但是廣東省等山地丘陵地區(qū)以小型灌區(qū)為主，缺乏政策支持。目前灌區(qū)管理體制中多數(shù)為事業(yè)單位管理，少量為企業(yè)管理，需明確哪些是政府的工作內(nèi)容，哪些應引導企業(yè)市場運作，哪些應該引導灌區(qū)農(nóng)戶來參與，并進行分類激勵。

4 關于廣東省加快灌區(qū)水效“領跑者”創(chuàng)建的思路

結合新階段廣東省水利高質(zhì)量發(fā)展的要求，借鑒水效領跑者的成功經(jīng)驗和有效做法，立足廣東省實際和農(nóng)業(yè)用水管理發(fā)展需求，廣東省291處大中型灌區(qū)中，619.65畝有效灌溉面積的節(jié)水配套改造工作已相繼完成，應廣泛開展水效對標達標活動，以政策推動和制度創(chuàng)新為動力，以提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和效益為核心，合理界定政府與市場的角色。立足技術進步的需要，堅持有效、持續(xù)、規(guī)范，政府與市場相結合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等原則，擴大支持范圍，豐富支持手段，加大支持力度，形成全社會參與節(jié)水的長效機制，為進一步開展灌區(qū)水效領跑者引領行動提供基礎支撐，推動節(jié)水型社會建設和綠色發(fā)展。

1)高位協(xié)調(diào)推動

在水效領跑者創(chuàng)建工作中，要正確處理政府、企業(yè)與用水戶等主體的關系，明確各方在水效領跑者行動中所處的位置和自身職責[7]。逐步完善水效標準，根據(jù)各項指標制定多樣化的激勵方式，為相關主管部門和灌區(qū)管理單位日常管理提供支撐[8]；確定資金來源，明確中央和地方資金管理權限。全盤考慮用水指標、灌區(qū)節(jié)水技術區(qū)域差異，根據(jù)不同地區(qū)的規(guī)劃和用水特點，采取統(tǒng)一規(guī)劃、綜合措施，協(xié)調(diào)各部門的矛盾。加強各級水行政主管部門和其他部門聯(lián)系，做好監(jiān)督考核和宣傳推廣等工作，從而推動農(nóng)業(yè)灌溉用水效率不斷提升，增強農(nóng)業(yè)用水領域節(jié)水、愛水、護水意識。

2)研究確定省級層面的主要職責

包括：參與政策研究制定工作；組織開展灌區(qū)領跑者自評估等工作，組織本行政區(qū)域內(nèi)灌區(qū)有關申報工作，審核申報材料并上報國家有關部門；按照國家政策要求和規(guī)定程序向本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)撥付補貼資金；結合本地實際，因地制宜推動灌區(qū)扶持、激勵和監(jiān)管政策完善；按照政策和國家有關部門要求，具體監(jiān)督并查處相關違規(guī)違法行為。

3)研究確定灌區(qū)層面的主要職責

灌區(qū)管理單位是灌區(qū)節(jié)水技術創(chuàng)新的主體，在水效“領跑者”政策設計中，其職責或者工作主要是：開展節(jié)水技改、節(jié)水技術創(chuàng)新；推廣噴灌、微灌、低壓管灌等高效節(jié)水措施，改造升級現(xiàn)代化灌區(qū)；按照政策要求自主申報灌區(qū)“領跑者”并提供和報送有關材料；參與政策研究論證工作；接受主管部門和社會監(jiān)督。

4)加強政府宏觀調(diào)控

綜合考慮現(xiàn)有的關于灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水方面的各類政策，集成創(chuàng)新后應用到水效領跑者政策中，考慮從激勵主體和對象、激勵方式、激勵措施、資金來源、滾動機制等方面制定激勵政策，形成“獎勵、補貼、扶持、優(yōu)惠、宣傳”等一系列激勵方式“組合拳”，激勵領跑者灌區(qū)。逐步完善計量設施建設和監(jiān)控管理，考慮灌區(qū)的類型和不同種植作物的灌溉特點，各地區(qū)應因地制宜，設計出具有地方特色的激勵監(jiān)管機制，促進農(nóng)業(yè)灌區(qū)管理的專業(yè)化和規(guī)范化。

5 有關建議

1)健全良性發(fā)展機制

爭取灌區(qū)水效領跑者引領行動的組織管理費用在水資源稅中列支，各級水行政主管部門和發(fā)展改革部門在安排資金和有關項目時，優(yōu)先支持灌區(qū)水效領跑者單位建設。積極推進灌區(qū)水價改革，進行成本核算和水價測算，以灌區(qū)量水設施及信息管理系統(tǒng)為基礎，推行終端水價、計量水費和水費公示制度。大力開展節(jié)水工程建設，通過經(jīng)濟效益驅(qū)動節(jié)水行動[9]，鼓勵和促進節(jié)水灌溉技術的推廣，實行定額管理，超定額用水累進加價，完善與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的多渠道精準補貼和節(jié)水獎勵機制[10]，減少生產(chǎn)成本。

2) 健全社會聯(lián)動機制

各級人民政府都要培育、扶持專業(yè)化實體、用水戶協(xié)會、合作社等水利社會化服務組織建設，大力推行用水合作組織建設，組織群眾參與工程規(guī)劃、籌資、投勞、建設、運行、管護，通過農(nóng)民用水戶協(xié)會加強灌區(qū)和農(nóng)民利益協(xié)調(diào)，如通過維護管理渠道來抵消水費的繳納[11]。加大公共財政投入，通過政府購買服務等方式，建立目標考核與獎補激勵機制，支持專業(yè)化服務組織開展農(nóng)田灌溉和排水、農(nóng)田水利工程設施維修等公益性工作。

3)加強技術標準支撐

根據(jù)灌區(qū)節(jié)水改造現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢等，完善相關技術標準支撐，建立灌區(qū)水效領跑者指標更新長效機制，逐步完善灌區(qū)水效測算分析科學標準。將灌區(qū)水效領跑者指標與節(jié)水型社會建設有關指標有機結合，推動納入節(jié)水標準體系，不斷挖掘節(jié)水潛力。各級水行政主管部門按照水資源稅的有關規(guī)定，積極支持灌區(qū)開展現(xiàn)代化改造建設，加大節(jié)水技術推廣應用力度。發(fā)展應用智能感知、大數(shù)據(jù)分析、云平臺等先進技術手段，提升灌區(qū)管理效率和信息測報能力[12-14]。建立灌區(qū)節(jié)水產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、技術聯(lián)盟和投融資聯(lián)盟等各種形式的行業(yè)協(xié)作機制，促進節(jié)水服務企業(yè)、技術和產(chǎn)品研發(fā)機構、金融機構等相關主體業(yè)務對接、資源共享、合作共贏。

4)持續(xù)加強監(jiān)督管理

加大灌區(qū)水效領跑者后期評估，加大跟蹤調(diào)查的力度，建立嚴格的監(jiān)管機制，促進灌區(qū)水效的不斷提升。一方面通過產(chǎn)權制度改革，進一步深化管理改革，理順體制機制，確保灌區(qū)高效節(jié)水灌溉工程不僅建得好，而且管得好、用得好。另一方面通過建立水權交易市場，初步形成“總量控制，定額管理，以地定水，配水到戶，水量交易，水權運轉(zhuǎn)”的節(jié)水型運行機制，提高農(nóng)民節(jié)水意識，轉(zhuǎn)變當前灌溉浪費嚴重的現(xiàn)象，根據(jù)當?shù)厮Y源量確定初始水權，根據(jù)確定的用水量實行超定額用水累進加價制度。

5)促進社會參與

不斷完善農(nóng)民用水者協(xié)會為主的公眾參與形式，推動形成協(xié)會自主管理為主，水管單位專業(yè)支持為輔的有效管理體制。結合水效領跑者制度實施情況和取得的成效，各級水行政主管部門和發(fā)展改革部門會同有關部門通過現(xiàn)場會、發(fā)布會、推介會等多種形式，利用電視、網(wǎng)絡、圖書、期刊和報紙等多種媒體，宣傳一批灌區(qū)水效領跑者最佳實踐經(jīng)驗，引導社會水效領跑者的發(fā)展氛圍。同類型灌區(qū)可以學習領跑者灌區(qū)的節(jié)水模式和先進經(jīng)驗，努力向灌區(qū)水效領跑者考核指標要求看齊，進一步提高灌區(qū)用水效率。

6 結語

本文分析總結了近年來我國灌區(qū)水效領跑者引領行動實施的主要做法和經(jīng)驗，結合各地實施過程中的難點問題和廣東省實際，提出了廣東省加快灌區(qū)水效“領跑者”創(chuàng)建的思路和有關建議，可為廣東省下一步發(fā)展現(xiàn)代化灌區(qū)高效節(jié)水、加強灌區(qū)水效示范引領等提供有益支撐，對于提升灌溉生產(chǎn)率、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展具有重要支撐作用。