陳時見, 周 琴

(西南大學(xué) 教師教育學(xué)院, 重慶 400715)

人口狀況是一個國家最基本、最重要的國情。我國人口主要矛盾已由總量壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn),從而影響著基礎(chǔ)教育發(fā)展的規(guī)模、速度和方向。同時,基礎(chǔ)教育可以通過提高人口的科學(xué)文化素質(zhì)、身體健康素質(zhì)、思想道德素質(zhì),在調(diào)控人口數(shù)量、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)、改善人口質(zhì)量等方面發(fā)揮積極作用,推動總量充足、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理、素質(zhì)優(yōu)良的人口高質(zhì)量發(fā)展得以實現(xiàn),以此支撐中國式現(xiàn)代化。

一、我國人口變化的趨勢

從第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)和近期人口變動情況抽樣調(diào)查來看,我國人口形勢隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生了諸多深刻變化,呈現(xiàn)出低生育、老齡化、高流動、區(qū)域人口增減分化等趨勢性特征。

(一)低生育背景下的人口負(fù)增長

我國自古以來就是世界人口大國。改革開放后,從1981年到1997年,我國每年新生嬰兒一直穩(wěn)定在2000萬人以上。邁入21世紀(jì),出生人口數(shù)量逐漸減少。2016年1月我國全面兩孩政策正式實施后,2016年與2017年生育水平出現(xiàn)短期回升,之后呈持續(xù)下滑趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù),2022年全國出生人口956萬人,總?cè)丝诒?021年減少85萬人,這是我國人口總量多年來首次出現(xiàn)負(fù)增長。[1]1991 年至今,我國育齡婦女總和生育率(Total Fertility Rate,TFR)一直低于2.10的更替水平。奧地利學(xué)者魯茨認(rèn)為,TFR一旦降至1.50“高度敏感警戒線”以下,扭轉(zhuǎn)生育率下降趨勢將會變得很困難甚至不可能,即所謂的“低生育率陷阱”[2]。我國生育率從2019年的1.52下降至2022年的1.07,已低于1.30的“極低生育率”。分孩次看,我國一孩生育率從0.70跌至0.50,一孩平均生育年齡從26.40歲升高至27.40歲,能生且愿意生育第一個孩子的家庭數(shù)量明顯減少。由于一孩生育的萎縮和推遲、全面兩孩政策不及預(yù)期、三孩政策效果并未顯現(xiàn),我國出生人口下降趨勢很難在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn),總?cè)丝跀?shù)趨于零增長乃至持續(xù)的負(fù)增長。

(二)老齡化進(jìn)程中的人口質(zhì)量訴求

人口老齡化有兩層含義:一是指老年人口比重不斷提高的動態(tài)過程; 二是特指人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入老年型人口狀態(tài)。國際上通常把60 歲及以上的人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到 10%或65 歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到 7%作為一個國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。2020年,我國65歲及以上人口比重達(dá)到13.50%,正式進(jìn)入老齡化社會。[3]與這一現(xiàn)象同時出現(xiàn)的是生育率的降低,未來我國人口結(jié)構(gòu)的主要矛盾集中在少子老齡化上,具體表現(xiàn)為老年人口規(guī)模龐大、老齡化進(jìn)程明顯加快。2022年我國0～14歲人口占比為16.90%,預(yù)計到2035年將降至10.50%左右;60歲及以上人口占比為19.80%,預(yù)計到2035年將升至30%左右,[4]由此進(jìn)入重度老齡化社會。老齡化社會對提升人力資本素質(zhì)以及職業(yè)重配等提出了要求,這就需要依靠教育來提升人口質(zhì)量,推動人口良性再生產(chǎn)。

(三)高流動過程中的人口集聚效應(yīng)

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù),我國有3.76億左右的流動人口,占總?cè)丝诘?6.60%,大約每4個人里面就有1個人是處于流動狀況的;與第六次全國人口普查(以下簡稱“六普”)數(shù)據(jù)相比,流動人口規(guī)模10年間增長了近70%。[5]從人口遷移的時空演化特征看,城鎮(zhèn)流動人口能見度大幅提高,東部地區(qū)的人口集聚逐步發(fā)揮溢出效應(yīng),人口回流中西部逐漸顯現(xiàn)。[6]一般來說,經(jīng)濟(jì)與就業(yè)因素是人口流動的核心驅(qū)動指標(biāo),教育因素是人口流動尤其是省內(nèi)縣際流動的重要解釋項。[7]進(jìn)言之,人們對優(yōu)質(zhì)教育資源的追逐是促成人口遷移流動、中小學(xué)校生源向城鎮(zhèn)集聚的一大原因。因此,教育城鎮(zhèn)化的速度往往會大于常住人口城鎮(zhèn)化,而戶籍人口城鎮(zhèn)化率又低于常住人口城鎮(zhèn)化率。例如,2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64%,義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率為80.30%。[8]另一個趨勢是,我國每年都會有一大批進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女返回戶籍地就讀,其主要原因有二:一方面,有研究發(fā)現(xiàn),戶籍地經(jīng)濟(jì)環(huán)境和基礎(chǔ)教育的完善,能顯著提升流動人口的回流意愿;[9]另一方面,特定的政策,如在2014年之后超大城市的人口疏解政策的影響下,回流學(xué)生年齡更趨于低齡化和集中化。據(jù)統(tǒng)計,2015—2021年,平均每年學(xué)生“返鄉(xiāng)”規(guī)模超過50萬人,2021年達(dá)到92.20萬人。因此,把握現(xiàn)代化進(jìn)程中人口流動的客觀規(guī)律,通過教育促進(jìn)人口均衡布局、合理集聚、有序流動,是推動人口高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

(四)人口變化趨勢下的人力資源大國

生育率降低疊加人口老齡化導(dǎo)致我國勞動年齡(16～59歲)人口數(shù)量占比下降趨勢明顯?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示,與“六普”相比,中國勞動年齡人口減少了4000多萬人,但從人口總量看,人力資源絕對量依然較大。一是我國有14億多人口,預(yù)計在本世紀(jì)中葉前仍將保持在13億的量級,人口規(guī)模優(yōu)勢將長期存在;二是我國現(xiàn)有近9億勞動力,每年新增勞動人口超過1500萬人,無論是勞動人口的存量還是增量,勞動力供給資源依舊充沛。人力資源總量是考慮了人口質(zhì)量的社會勞動時間儲備總和,而人口質(zhì)量的核心因素是健康水平和受教育水平。從后者看,2022年我國九年義務(wù)教育鞏固率為95.50%,高中階段毛入學(xué)率達(dá)91.60%;高等教育毛入學(xué)率提高至59.60%,高等教育學(xué)歷人口有2.40億人;新增勞動力平均受教育年限達(dá)14年。[10]我國已經(jīng)發(fā)展成為全球規(guī)模最宏大、門類最齊全的人才資源大國。研究表明,即便在相對悲觀的人口增長預(yù)期下,中國人力資源總量仍將在2040年前持續(xù)增長,并將在2040—2050年保持穩(wěn)定。[11]由于國民健康水平和受教育水平持續(xù)提高,預(yù)計到2050年我國人力資源總量將相當(dāng)于2020年16.44億人的人口當(dāng)量,[12]屆時勞動力規(guī)模仍相當(dāng)于美、日、歐勞動力總和。秉持以質(zhì)量換數(shù)量、存量換增量、效率換結(jié)構(gòu)、空間換時間的立場,我國可以繼續(xù)挖掘人口紅利,激發(fā)潛在的人才紅利,以教育強國建設(shè)不斷推動人口高質(zhì)量發(fā)展,為中國式現(xiàn)代化提供必要的要素保障。

二、我國人口變化趨勢對基礎(chǔ)教育的影響

我國人口變化趨勢總體上符合世界各國現(xiàn)代化發(fā)展一般規(guī)律,因此要辯證分析人口變化對教育發(fā)展的影響。在人口變化更趨復(fù)雜易變的同時,人口主要矛盾已由總量壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn),從而影響著基礎(chǔ)教育的發(fā)展規(guī)模、速度和方向。從規(guī)模效益轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升,已成為基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的應(yīng)然邏輯。

(一)學(xué)齡人口減少制約基礎(chǔ)教育的規(guī)模性擴(kuò)張

基于“七普”數(shù)據(jù)進(jìn)行學(xué)齡人口預(yù)測,2021—2035年我國學(xué)齡人口總規(guī)模將從約3.28億人持續(xù)減少至約2.50億人。[13]未來10年,各級各類教育均將面臨生源減少的沖擊。其中,小學(xué)、初中學(xué)齡人口分別在2023年和2026年迎來峰值,此后進(jìn)入持續(xù)下降期。按現(xiàn)行生育率計算,2035年義務(wù)教育階段在校生規(guī)模將比2023年減少四成約6500萬人。[14]高中規(guī)模在2021—2026年保持基本穩(wěn)定,2026年之后的變化趨勢呈扁平狀的倒U型曲線。[15]隨著生源的減少,基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校數(shù)量將延續(xù)逐年遞減的趨勢。學(xué)前教育首當(dāng)其沖,2022年全國幼兒園有28.92萬所,比2021年減少了5600所。人口負(fù)增長對小學(xué)影響比中學(xué)大,因為小學(xué)在規(guī)劃時分布更密、服務(wù)半徑更小,總體基數(shù)也更大;而中學(xué)輻射的面積更大一些,所以存在更多緩沖空間。學(xué)齡人口數(shù)量大幅度縮減,中小學(xué)面臨合并或關(guān)停局面,教師或?qū)⒚媾R“過?！蔽C(jī)。以義務(wù)教育專任教師數(shù)量需求為例,在學(xué)齡人口預(yù)測的基礎(chǔ)上按現(xiàn)行生師比計算,整體呈先小幅增長后持續(xù)下降態(tài)勢;結(jié)合同時期教師退休人數(shù)研判,師資數(shù)量需求余缺振幅較大。從2021年開始,教師退出機(jī)制已在北京、廣東、河北等地實施。但與此同時,在鄉(xiāng)村學(xué)校和一些城市學(xué)校,音體美以及綜合類學(xué)科教師數(shù)量不足,中小學(xué)教師隊伍結(jié)構(gòu)性短缺的問題仍亟待解決。

(二)區(qū)域人口增減凸顯基礎(chǔ)教育的差異性發(fā)展

由于人口遷徙流動,不同區(qū)域間的人口數(shù)量增減會產(chǎn)生較大差異。改革開放以來,隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及現(xiàn)代化的推進(jìn),許多勞動年齡人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn),人口不斷向大城市流動,向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集。近20年來我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,預(yù)計“十四五”后期還將呈現(xiàn)大遷移大流動的基本格局。受出生人口數(shù)量持續(xù)減少和人口城鎮(zhèn)化的雙重疊加影響,一方面,大量農(nóng)村中小學(xué)校因生源銳減導(dǎo)致空殼化,出現(xiàn)資源閑置和教師“過?！钡葐栴};另一方面,因生源向城鎮(zhèn)集聚導(dǎo)致城鎮(zhèn)出現(xiàn)大班額和大規(guī)模學(xué)校,即典型的“城擠鄉(xiāng)空”。此外,東中西部部分地區(qū)“縣中塌陷”程度也與其所在縣域城鎮(zhèn)化程度基本契合,即縣中的發(fā)展興衰高度嵌入以人的流動為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,教育資源被地級中心城市吸附,生源、師資流失,質(zhì)量嚴(yán)重下滑,輝煌多年的“縣中模式”整體消解。[16]我國基礎(chǔ)教育學(xué)校實行地方政府管理、以縣為主的制度。從地方視角看,在經(jīng)濟(jì)、人口、教育資源集中趨勢下,人口總量減少、流動性居高不下會對辦學(xué)帶來更加復(fù)雜的挑戰(zhàn)。譬如,大規(guī)模的人口流動加劇了人口流入地與人口流出地之間教育經(jīng)費投入的兩極分化,形成“馬太效應(yīng)”,即使中央財政轉(zhuǎn)移支付也難以有效彌合人口流出地與人口流入地的公共教育資源差距。[17]從全國范圍看,我國各地區(qū)人口分布及經(jīng)濟(jì)水平的不平衡帶來教育發(fā)展不平衡,不僅體現(xiàn)在教育資源配置上,在教學(xué)理念、教學(xué)方式上也都存在較大差異?？缡〉娜丝诹鲃訋砹烁魇》萑丝谑芙逃降闹匦虏季?人口更傾向于從教育程度較低的地區(qū)遷移到教育程度較高的地區(qū),并通過融入當(dāng)?shù)亟逃w系和社會生產(chǎn)體系進(jìn)一步提高當(dāng)?shù)氐慕逃健７从^人口流出地區(qū),生源不斷流失使得當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量的提升更加艱難,優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會相對更加稀缺,人口遷出的比例也就更高,由此陷入惡性循環(huán)。有研究表明,2002年全國教育基尼系數(shù)為0.21,2018年全國教育基尼系數(shù)為0.224。[18]此間絕大多數(shù)省份的教育基尼系數(shù)均有所下降,但全國教育基尼系數(shù)的水平卻有所上升,說明教育基尼系數(shù)的省間差距不容忽視。

(三)少子老齡化強化基礎(chǔ)教育的內(nèi)涵式提升

一個國家人口受教育水平代表了社會文明進(jìn)步的程度,也反映了一個國家的發(fā)展實力和潛力。從1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實施,到2000年初步實現(xiàn)“兩基”戰(zhàn)略目標(biāo),再到2011年全面完成“兩基”攻堅任務(wù),經(jīng)過25年艱苦卓絕的不懈努力,我國全面普及了城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育,解決了“有學(xué)上”的問題,實現(xiàn)了從一個文盲大國、人口大國向教育大國、人力資源大國的歷史性跨越。我國勞動年齡人口的平均受教育年限從1982年的5.84年提高到了2022年的10.90年(約相當(dāng)于高中二年級),以平均每年提升0.13年的速度進(jìn)行,呈近似線性的增長趨勢。但與世界發(fā)達(dá)國家平均受教育年限12年相比,我國人口的整體受教育水平還有著很大差距。

隨著出生率的下降與人口負(fù)增長、少子老齡化加劇,我國的勞動年齡人口不斷減少,意味著我國人口受教育年限的增速將放緩,這對整體人口素質(zhì)和競爭力的提升帶來進(jìn)一步挑戰(zhàn)。辯證審視經(jīng)濟(jì)、科技、人口與教育發(fā)展的關(guān)系,就可以發(fā)現(xiàn):一方面,當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展急需科技創(chuàng)新的支撐,而原始創(chuàng)新能力不強、技術(shù)依賴問題突出、成果轉(zhuǎn)化率偏低等又嚴(yán)重制約著科技自主創(chuàng)新能力,與發(fā)達(dá)國家的科技進(jìn)步存在差距;[19]另一方面,我國技能勞動者僅占從業(yè)人員總數(shù)的 27%,高水平創(chuàng)新人才仍然不足,需要普遍提升全民科學(xué)文化素質(zhì),強化高素質(zhì)高技能人力資源支撐。[4]在這些背景下,我國亟待不斷提高人口素質(zhì),促進(jìn)人的現(xiàn)代化發(fā)展,以人才紅利代替人口紅利。到目前為止,盡管我國已建成包括學(xué)前、初等、中等、高等教育等在內(nèi)的世界最大規(guī)模的教育體系,教育現(xiàn)代化發(fā)展總體水平跨入世界中上國家行列,但是,我國的教育投入水平、國民平均受教育水平、人才競爭力都與發(fā)達(dá)國家水平、與建設(shè)現(xiàn)代化強國要求還存在相當(dāng)差距。同時,從2012年到2022年,我國教育強國指數(shù)世界排名雖然由第49位上升到第23位,[20]基礎(chǔ)教育質(zhì)量水平與服務(wù)能力方面也取得了巨大進(jìn)步,但高中階段教育普及與完成、人口平均受教育年限等方面還有明顯短板。因此,基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展要將推進(jìn)更高水平的教育普及作為重點任務(wù),為教育強國建設(shè)提供更加強有力的保障。

三、我國人口變化背景下基礎(chǔ)教育的應(yīng)對策略

從人力資源大國邁向人力資源強國,推動人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)變,必須著力提高人口整體素質(zhì),以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。人口高質(zhì)量發(fā)展是指人口總量充裕、人口整體素質(zhì)不斷提高、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、現(xiàn)代化人力資源分布合理、人口長期均衡發(fā)展、與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的人口發(fā)展。[21]這要求把教育強國建設(shè)作為人口高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略工程,讓每個孩子都能享有公平而優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)。

(一)教育理念:回歸“育人為本”與實現(xiàn)人的可持續(xù)發(fā)展

基礎(chǔ)教育回歸“育人為本”,就必須重塑人文的教育理念。異化的教育功能、跨越階層的高教育期待、風(fēng)險社會的教育內(nèi)卷、與個體認(rèn)知不匹配的教育信息差共同導(dǎo)致了社會性的教育焦慮,而教育焦慮又通過在個體層面提高生育門檻、降低多孩憧憬、加重母職焦慮、放大代際沖突、加劇親子矛盾等路徑,拉低了年輕人的生育意愿。[22]改變這種現(xiàn)象絕對不是單純靠禁止補課或者取消中高考這類單項性措施就能解決的?！坝藶楸尽笔墙逃l(fā)展的基本價值取向,要求把教育的重心由外部規(guī)約轉(zhuǎn)向人本身,尊重個體,給年輕人創(chuàng)造更多的機(jī)會,讓他們生活得更好。在此基礎(chǔ)上,通過教育變革構(gòu)筑一個生育友好的環(huán)境,從小重視、培育年輕一代正確的人生觀、積極的家庭觀、健康的婚育觀,對于實現(xiàn)適度生育水平、推動人口高質(zhì)量發(fā)展非常有意義。

基礎(chǔ)教育回歸“育人為本”,就必須實現(xiàn)人的可持續(xù)發(fā)展。“育人為本”要在面向全體的同時,關(guān)注每個學(xué)生的發(fā)展,為每一名學(xué)生提供適宜的教育。就基礎(chǔ)教育而言,要更加注重因材施教、“五育融合”、多元評價,培育學(xué)生的批判性思考和問題解決能力、靈活性與適應(yīng)能力、創(chuàng)造與革新能力、社交與跨文化交流能力。要堅持素養(yǎng)導(dǎo)向,致力于未成年人學(xué)習(xí)力的提升,養(yǎng)成勤學(xué)的自覺,做到“敏而好學(xué),學(xué)而不厭”;提升善學(xué)的能力,做到“學(xué)有所思,思有所得”;錘煉學(xué)用結(jié)合,做到“學(xué)以致用,躬行不怠”。面對科技、信息、知識的迅猛發(fā)展,基礎(chǔ)教育要使學(xué)習(xí)者掌握終身可持續(xù)發(fā)展的知識、技能、價值觀和態(tài)度,讓終身學(xué)習(xí)成為一種生活方式,為建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國夯實基礎(chǔ),從而推動實現(xiàn)人全生命周期的可持續(xù)發(fā)展。

(二)教育結(jié)構(gòu):優(yōu)化學(xué)校布局與推動內(nèi)涵式發(fā)展

人口變化對基礎(chǔ)教育學(xué)校結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了迫切的要求,因而需要根據(jù)人口變化的新形勢和發(fā)展趨勢,對基礎(chǔ)教育學(xué)校結(jié)構(gòu)予以提前謀劃和科學(xué)布局。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)域人口增減分化等,科學(xué)研判基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口分布的空間與密度變化,分析學(xué)校的承載能力,合理規(guī)劃學(xué)校的位置、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等。嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)班額要求,確保學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給充足,積極探索不同學(xué)段、不同學(xué)校之間的融合發(fā)展,如九年一貫制學(xué)校靈活調(diào)整小學(xué)、初中容量。高中階段教育的學(xué)校布局要設(shè)立學(xué)位預(yù)警機(jī)制,動態(tài)布局學(xué)校,避免盲目擴(kuò)建造成資源浪費。中等職業(yè)教育學(xué)校布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相協(xié)調(diào),與普通高中建設(shè)相協(xié)同,滿足高中學(xué)生個性化、多樣化教育需求。[23]在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、雙循環(huán)新發(fā)展格局的引導(dǎo)下,把基礎(chǔ)教育學(xué)校建設(shè)納入城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃,預(yù)留教育用地,確保在新城區(qū)開發(fā)中學(xué)校與居民設(shè)施同時規(guī)劃、同時建設(shè)、同時交付、同時使用。針對農(nóng)村學(xué)齡人口總量逐步下降趨勢,在適度保留偏遠(yuǎn)地區(qū)小規(guī)模學(xué)校的同時學(xué)校布局應(yīng)向縣、市傾斜,科學(xué)合理處置鄉(xiāng)村學(xué)校閑置校舍,用于社區(qū)教育、鄉(xiāng)村文化培訓(xùn),提高資源利用效率。

基礎(chǔ)教育的內(nèi)部特征要符合人口高質(zhì)量發(fā)展的需求。縮減班額、降低生師比,這是世界上其他經(jīng)歷了“人口塌陷”的國家不約而同的教育戰(zhàn)略選擇。[24]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出至2025年、2035年勞動年齡人口平均受教育年限要分別達(dá)到11.30年和12年。[25]要實現(xiàn)這一目標(biāo),義務(wù)教育年限可延長至13年,向下包容學(xué)前教育1年,向上延伸至高中三年。此前,已有部分地區(qū)實施了12年免費教育,包括中等職業(yè)教育免費,但都沒有將學(xué)前教育一并納入。此外,構(gòu)筑生育友好的教育支持系統(tǒng),大力發(fā)展早教和托育服務(wù)機(jī)構(gòu),也是基礎(chǔ)教育實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展應(yīng)當(dāng)予以考慮的問題。

(三)教育資源:注重優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向與促進(jìn)均衡式發(fā)展

優(yōu)質(zhì)資源配置不充分不均衡,是基礎(chǔ)教育跨越式發(fā)展的主要矛盾。解決學(xué)前教育“入園難、入園貴”,義務(wù)教育“城鎮(zhèn)擠、農(nóng)村弱”,縣域普通高中“塌陷”,鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住、教不好”等問題,都迫切需要持續(xù)加大基礎(chǔ)教育財政性教育投入力度。在“一個不低于、兩個只增不減”的教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略指引下,近10年我國財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例穩(wěn)定在4.10%左右,這與世界同期4.30%的平均水平仍有一定差距,特別是與OECD國家5%的平均水平差距仍然較大,與美國7%的水平差距更大。錨定2035年教育強國的宏偉目標(biāo),進(jìn)一步建立財政性教育投入與GDP同步增長的長效機(jī)制,健全各級財政性教育投入責(zé)任體系,完善財政性教育投入指標(biāo)體系,激發(fā)和釋放社會教育投入的積極性,在持續(xù)鞏固4%成果的基礎(chǔ)上,逐步把財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例提高到5%。

優(yōu)質(zhì)均衡是在基本均衡的起點上向更高水平、更加均衡、更有質(zhì)量邁進(jìn)。實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡要求基礎(chǔ)教育資源配置經(jīng)由“本地邏輯”和“當(dāng)?shù)剡壿嫛毕颉皩俚剡壿嫛避S遷。“屬地邏輯”體現(xiàn)為以常住人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)作為教育資源配置的依據(jù)。為此,需要明確教育主體責(zé)任,從微觀、中觀到宏觀進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。譬如,依據(jù)縣/市常住人口規(guī)模與分布,加強區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置城鄉(xiāng)一體化;依據(jù)省域流動人口規(guī)模及特點,加強基礎(chǔ)教育資源跨區(qū)域配置及省級統(tǒng)籌;依據(jù)省際人口流動規(guī)模及空間分布,建立和完善基于常住人口規(guī)模配置基礎(chǔ)教育資源的跨省調(diào)整機(jī)制。[26]在此過程中,鑒于出生人口對學(xué)齡人口的影響呈現(xiàn)梯次推移的特征(首先影響學(xué)前教育,然后影響義務(wù)教育,其次影響高中階段教育,最后影響高等教育和成人教育,逐步往后推移),要統(tǒng)籌利用各學(xué)段資源,兼顧近期和遠(yuǎn)期,加強學(xué)段之間教育資源的騰挪調(diào)配,以實現(xiàn)人口和資源的良好匹配;要健全基礎(chǔ)教育學(xué)校教師編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域動態(tài)調(diào)整機(jī)制,提高教育資源配置的有效性和適切性;要通過區(qū)域間校際聯(lián)盟、普職融通等方式,實現(xiàn)教育資源的橫向和縱向貫通,提高各地區(qū)教育資源使用的靈活性和自主權(quán),提高資源使用效能。

(四)教育服務(wù):強調(diào)公平體系與實現(xiàn)全納性發(fā)展

基礎(chǔ)教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)公平要求關(guān)注處境不利兒童的教育?；竟步逃?wù)均等化是教育現(xiàn)代化的基本要求,是維護(hù)社會公平的基本途徑。由于戶籍地中高考制度限制、義務(wù)教育學(xué)校就讀“門檻”等,流動人口隨遷子女在獲取教育機(jī)會和教育資源時困難重重。這對教育公平的實現(xiàn)和教育質(zhì)量的提升都是一大阻礙。實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、實現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育、完善流動人口子女異地考試政策、加大農(nóng)村留守兒童關(guān)愛力度、健全家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系、推進(jìn)融合教育保障各類弱勢群體公平受教育權(quán)益等,均是基礎(chǔ)教育的應(yīng)有之義。同時,鄉(xiāng)村學(xué)校是鄉(xiāng)村振興的基點,是鄉(xiāng)村文化建設(shè)、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的驅(qū)動力量。因此,要將辦好鄉(xiāng)村學(xué)校放在鄉(xiāng)村振興的宏觀背景與國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略高度來認(rèn)識與把握,明確鄉(xiāng)村學(xué)校在鄉(xiāng)村振興中的獨特價值與基礎(chǔ)地位,發(fā)揮鄉(xiāng)村學(xué)校引領(lǐng)作用,改變鄉(xiāng)村文化、氛圍與格局,培養(yǎng)大批鄉(xiāng)村建設(shè)的人才,進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興。[27]鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)與發(fā)展的根本路徑一是“融入”,即必須融入鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)土與本土,融入到鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略中;二是“在地”,即尊重鄉(xiāng)村兒童的生活經(jīng)驗與原有認(rèn)知基礎(chǔ),將教育與生活、地方、生態(tài)聯(lián)系起來,將“地方”或“環(huán)境”概念貫穿于各種課程之中;三是“協(xié)同”,社會各界廣泛參與,合力辦好學(xué)前教育、推進(jìn)義務(wù)教育、普及高中教育、發(fā)展職業(yè)教育、加強網(wǎng)絡(luò)教育,為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興夯實根基。

基礎(chǔ)教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)公平要求推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化是指一定區(qū)域范圍內(nèi)城市與鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展的有機(jī)結(jié)合,形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、相互依存、互補融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。[28]城鄉(xiāng)一體化是破解消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同繁榮的基本思維方式。新時代在全面實施鄉(xiāng)村振興以及完善新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略背景下,要推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育一體化邁上新臺階,一方面,以縣城為重點,在鞏固縣域內(nèi)一體化基礎(chǔ)上實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展;另一方面,將城市納入政策視域,構(gòu)建圈層融合的城鄉(xiāng)教育發(fā)展新格局。在政策路徑上,應(yīng)建立健全教育生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動政策體系,積極推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué),強化優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射作用,采用建立學(xué)校聯(lián)盟、對口幫扶,實施學(xué)區(qū)化管理等方式,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面。在內(nèi)容方法上,需要以技術(shù)賦能教育打造基礎(chǔ)教育新生態(tài),堅持以人的全面而有個性的發(fā)展為核心促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源整合與開放共享,拓寬服務(wù)渠道,助力人的現(xiàn)代化。在價值目標(biāo)上,要以公眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的高度渴求為出發(fā)點,以公平理念為支撐的均衡發(fā)展訴求為切入點,按照?；?、促公平、高質(zhì)量、可獲得的原則,辦好每一所學(xué)校、教好每一個孩子,滿足人民群眾對“上好學(xué)”的需求。