美國頒布TikTok禁令行為的定性及應(yīng)對措施的研究

關(guān)鍵詞：單邊制裁；安全例外原則；善意原則；反制裁措施

中圖分類號：D996 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0714（2024）03-0122-06

一、問題的提出

2023 年2 月27 日，白宮發(fā)布命令，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在30 天內(nèi)從政府設(shè)備中刪除TikTok。3 月1 日，眾議院的外交事務(wù)委員會采取更加極端的措施，投票通過立法，允許拜登總統(tǒng)在全國所有設(shè)備上禁止使用TikTok[1]。美國聯(lián)邦調(diào)查局表示，由于TikTok拒絕向美國出售其所有權(quán)，而該應(yīng)用軟件上有大量的美國公民信息，如果這些數(shù)據(jù)被字節(jié)跳動公司交由中國政府，那么美國的國家安全及美國國民的正常生活將會受到影響。這是美國政府在對中國的中興、華為公司進(jìn)行制裁之后，以及特朗普政府對TikTok 頒布禁令未遂之后的又一次制裁行動。

此次頒布TikTok 禁令不是一次特別行動，而是近些年美國進(jìn)行主權(quán)擴(kuò)張、壓制別國發(fā)展的慣常手段，帶有明顯的政治目的。當(dāng)前，世界處于百年未有的大變局時期，“東升西落”成為當(dāng)下最明顯的時代特征。雖然中國始終堅(jiān)持和平發(fā)展的道路，在不斷提升綜合國力的同時，積極承擔(dān)大國責(zé)任，樹立大國形象，但是這一系列行為在美國看來，是意圖打破舊有世界秩序以及危及本國“ 世界霸主”地位的開始。隨著“ 中國威脅論”和“ 修昔底德陷阱”的廣泛傳播，中美之間的大國博弈進(jìn)入了白熱化階段。

美國為維護(hù)本國利益，從特朗普執(zhí)政時期開始，“貿(mào)易戰(zhàn)”成為美國壓制中國的主要方式，同時在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、高新技術(shù)等領(lǐng)域?qū)χ袊鴮?shí)行封鎖。曾經(jīng)以主權(quán)讓渡換取經(jīng)貿(mào)利益的美國正在離開，而一個通過主權(quán)擴(kuò)張限制經(jīng)貿(mào)自由的美國開始上場[2]。

美國以危及“國家安全”為由，頒布TikTok 禁令對字節(jié)跳動進(jìn)行單邊制裁，不僅屬于國家干預(yù)商事的行為，而且抱有極強(qiáng)的政治目的。因此，本文通過厘清單邊制裁的概念內(nèi)涵，尋找單邊制裁的國際法依據(jù)，分析單邊制裁在國際法中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時，明確安全例外原則的內(nèi)涵，并通過回顧專家組作出的報(bào)告中對于該原則的適用來分析美國以“ 國家安全”為由頒布禁令能否成立，以此對美國的行為加以定性并提出應(yīng)對措施。

二、單邊制裁屬于國際法中的“灰色地帶”

1.單邊制裁的概念界定

單邊制裁屬于“制裁”的概念范疇。“制裁”并不真正屬于國際法領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)概念，在《聯(lián)合國憲章》等國際條約中找不到相關(guān)表述?！爸撇谩笔菍?shí)踐的產(chǎn)物，早在公元前432 年，雅典的伯里克利頒布了《麥加拉法令》，規(guī)定麥加拉人禁止進(jìn)入雅典市場，麥加拉人的商船禁止?？吭谘诺涞母劭冢@種行為在本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)制裁。19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，海上封鎖成為制裁的一種新形式，發(fā)起國通過封鎖目標(biāo)國的所有港口，以達(dá)到追索欠款或者其他政治目的。隨著二戰(zhàn)結(jié)束和聯(lián)合國的建立，《聯(lián)合國憲章》中明確規(guī)定當(dāng)存在和平與安全的威脅時，授權(quán)安理會采取“ 措施”[3]，此處的“措施”從本質(zhì)上來講就是一種制裁。

根據(jù)性質(zhì)的不同，可以將制裁分為“ 單邊制裁”與“ 多邊制裁”，分類的標(biāo)準(zhǔn)不是根據(jù)發(fā)起國數(shù)量，而是根據(jù)是否有相應(yīng)的國際條約予以授權(quán)，并且制裁的領(lǐng)域、方式、程度均要在條約允許的范圍內(nèi)。有條約授權(quán)的、符合相應(yīng)條約規(guī)范的制裁符合國際法律規(guī)范。因此，《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的授權(quán)安理會采取相應(yīng)措施的制裁屬于合法的多邊制裁。反之，單邊制裁主要包含了兩種情況：一是沒有國際條約授權(quán)的制裁，例如美國近些年對我國頒布的一系列干涉內(nèi)政的法案；二是超過國際條約授權(quán)范圍進(jìn)行的制裁，例如國際組織對于非組織內(nèi)國家的制裁[4]。

二戰(zhàn)結(jié)束后，國際新秩序和國際法體系得以建立，由于《聯(lián)合國憲章》明確規(guī)定了禁止使用武力原則，以戰(zhàn)爭作為爭端解決方式的現(xiàn)象越來越少，而單邊制裁逐漸成為了各國保護(hù)本國國家利益的主要手段。美國此次頒布TikTok 禁令的制裁行為，當(dāng)然屬于由某一國家單獨(dú)發(fā)起的、缺乏相應(yīng)條約授權(quán)的、帶有極強(qiáng)政治目的的單邊制裁。但是，在現(xiàn)行國際法體系中，對單邊制裁合法性問題的研究莫衷一是，這也正是單邊制裁可能會違反國際法、引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。

2.單邊制裁的國際法依據(jù)

在“荷花號”案中，常設(shè)國際法院確立了國際法體系中“不為禁止即為允許”的原則，即主權(quán)國家行使相關(guān)權(quán)力，只要不存在違反現(xiàn)行有效的國際條約和國際習(xí)慣的情況，就應(yīng)該認(rèn)定為合法有效[5]。同時，國際法之所以能夠被遵守和執(zhí)行，從本質(zhì)上來源于國家的同意。從這個意義上來說，國際法屬于“限權(quán)法”，而非“授權(quán)法”[6]。在該案中，法院否定了一國享有域外的執(zhí)行權(quán)，肯定了一國享有域外立法權(quán)和司法管轄權(quán)，因?yàn)閳?zhí)行權(quán)違反了主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政的國際法一般原則，而域外立法權(quán)和司法管轄權(quán)是行使主權(quán)的標(biāo)志，是為維護(hù)本國利益、保障社會秩序、保護(hù)本國公民權(quán)利的合法手段。當(dāng)前，對于“制裁”的規(guī)定在國際條約和習(xí)慣中未被明確禁止，還需要結(jié)合具體案件進(jìn)一步判斷。

從國際條約來看，《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreementon Tariffs and Trade， GATT）第21 條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（TheGeneral Agreement on Trade in Services，GATS）第14 條第二款以及《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（Agreement on Trade-RelatedAspects of Intellectual Property Rights，TRIPS）第73 條均含有“安全例外條款”。以上國際條約均屬于《國際法院規(guī)約》第38 條中規(guī)定的國際法淵源，直接約束締約方。因此，WTO 的成員方在遵守以上條約義務(wù)的同時，享有維護(hù)國家安全的權(quán)利。以GATT21 條為例，當(dāng)一成員方認(rèn)為出現(xiàn)了危及本國安全利益的情況或者因履行《聯(lián)合國憲章》賦予的維護(hù)和平與安全的義務(wù)等情況時，成員方可以以違背條約義務(wù)、損害他方利益的方式，通過經(jīng)濟(jì)制裁的手段，達(dá)到本國的政治目的。

反措施是2001 年《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡稱《草案》）中明確規(guī)定的國家行為不法性的排除情形。根據(jù)《草案》第22 條規(guī)定，反措施的適用情形主要是指受害國針對不法行為實(shí)施國采取的相應(yīng)措施。要構(gòu)成反措施，必須滿足以下幾個條件：一是從主體上來看，應(yīng)當(dāng)是受害國，例如美國近些年來打著“人權(quán)高于主權(quán)”的幌子，通過單邊制裁的手段頻繁干涉他國內(nèi)政的行為就不能構(gòu)成反措施，因?yàn)榧幢隳骋粐覂?nèi)部存在人權(quán)保護(hù)問題，美國也不能成為直接受害國。二是從實(shí)行的時間上來看，當(dāng)不法行為已經(jīng)停止時或者已經(jīng)提請?jiān)V訟或仲裁等爭端解決方式時，不能實(shí)施反措施。這表明，反措施實(shí)質(zhì)上構(gòu)成國際法領(lǐng)域內(nèi)的“私力救濟(jì)”，其根本目的是維護(hù)國家的合法權(quán)益、促進(jìn)國際爭端的解決①。三是從實(shí)施程度上來看，需要符合“比例原則”，即反措施行為不得已超過必要的度。一般而言，反措施主要適用于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)制裁，但是當(dāng)涉及政治領(lǐng)域時，受害國不得采取破壞“國家主權(quán)平等”“不干涉別國內(nèi)政”等國際法原則的行動措施[7]。

3.單邊制裁行為可能會違反國際法

當(dāng)前，單邊制裁更多地集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。隨著“ 貿(mào)易自由化”的不斷推進(jìn)，各國紛紛簽署各種經(jīng)貿(mào)協(xié)定，但是在經(jīng)貿(mào)往來的過程中，部分國家為了保護(hù)本國的國家利益和企業(yè)的利益，肆意實(shí)施單邊制裁，以達(dá)到政治目的，因此，違反區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或者雙邊條約的現(xiàn)象逐漸增多。非歧視待遇原則作為WTO 協(xié)定中的一項(xiàng)基本原則，主要包含最惠國待遇原則和國民待遇原則。對于WTO 的各個成員方而言，遵守該原則符合國際條約法中的“締約國必守”。以美國對華為的單邊制裁為例，美國采取了禁止本國企業(yè)向華為公司出售軟件、技術(shù)、設(shè)備的方式，違背了本國作為WTO 成員方所要遵守的“非歧視待遇”原則。

單邊制裁除了有可能違反國際條約外，還可能違反習(xí)慣國際法[8]。國家主權(quán)原則是現(xiàn)代國際法體系的根本原則，對于國家內(nèi)部而言，包括對本國國民的管轄；對于國家外部而言，各國的主權(quán)是平等的，不存在因?yàn)槟骋粐目萍?、軍事?shí)力更強(qiáng)而該國主權(quán)高于他國的現(xiàn)象。不干涉內(nèi)政原則來源于國家主權(quán)原則外部的平等性，強(qiáng)調(diào)不能對別國的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干涉。例如，美國近些年來頒布的涉及我國新疆、香港、南海等問題的諸多法案無視我國主權(quán)，干涉了我國的內(nèi)政，違反了主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則；美國實(shí)施的次級制裁，即不允許第三國與我國進(jìn)行正常貿(mào)易往來的行為，本質(zhì)上是認(rèn)為美國的主權(quán)高于我國和第三國的主權(quán)，同時干涉了第三國自主決定、自由貿(mào)易等事項(xiàng)，違反了主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則。

綜上所述，單邊制裁有一定的國際法合法依據(jù)，但是當(dāng)制裁發(fā)起國的行為超過了必要的限度，以至于違反了本國所承擔(dān)的條約義務(wù)或者違背了國家主權(quán)原則、不干涉內(nèi)政原則等習(xí)慣國際法時，則應(yīng)該認(rèn)定該單邊制裁行為違反了國際法。因此，有必要對美國通過頒布TikTok 禁令的單邊制裁行為進(jìn)行進(jìn)一步分析。

三、安全例外原則的適用及美國以此為主張的分析

1“. 安全例外”原則的內(nèi)涵

“安全例外”原則是國家主權(quán)原則在國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的延伸，也是國際條約中明確規(guī)定的國家可以以此為由拒絕履行條約義務(wù)而不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的豁免理由。從本質(zhì)上講，該概念的出現(xiàn)符合國際法產(chǎn)生的一般法理，即國際法是在各國協(xié)調(diào)意志并且同意的基礎(chǔ)上形成的，各個國家在其承諾的范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，但是當(dāng)出現(xiàn)危及本國安全或者影響本國主權(quán)行使的情形時，國家實(shí)體的存亡具有不確定性，此時便可以突破國際法相關(guān)規(guī)則的束縛，確保該國先得以存在后，再繼續(xù)遵守相關(guān)規(guī)則或者履行所承擔(dān)的義務(wù)。

同時，“安全例外”原則是國際貿(mào)易和國際投資領(lǐng)域中的一項(xiàng)重要條款，其適用主要包含三個方面[9]：一是雙邊貿(mào)易協(xié)定中的相關(guān)條款，例如在《中華人民共和國政府和澳大利亞政府簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定》中，第9 章投資中第2 節(jié)爭端解決的第17 條明確規(guī)定，被訴方對于屬于安全例外的信息可以不予紕漏，也不得被查閱或調(diào)取。此外，第16 章一般條款與例外中的第3 條明確規(guī)定，將GATT 第21 條GATS 第14 條之二納入?yún)f(xié)定[10]。二是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的相關(guān)條款，例如在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）第17章一般條款和例外中的第13 條，在GATT21 條的基礎(chǔ)上，增加了為保護(hù)通訊、電力和水利基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵公共基礎(chǔ)設(shè)施而采取的行動[11]。三是各國國內(nèi)立法中以國家安全為由所規(guī)定的限制條款。

但是，在近些年間，以美國為首的西方國家多次以“危及國家安全”為借口實(shí)施單邊制裁，違反其所承擔(dān)的條約義務(wù)，這一現(xiàn)象被稱為“安全例外”條款的泛化使用。究其原因：一是這些國家希望通過相應(yīng)的單邊制裁行為打壓別國發(fā)展，保持本國處于競爭優(yōu)勢地位，以此維護(hù)本國的話語權(quán)；二是對這一概念缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定，導(dǎo)致被各國隨意引用。因此，需要通過回顧相應(yīng)案例進(jìn)一步明確其內(nèi)涵。

2.WTO專家組報(bào)告確立的“安全例外”原則的適用

“安全例外”原則最具代表性的條款就是GATT 第21 條。自GATT 簽署到WTO 成立以來，該條款一直未被引用，直到2017年烏克蘭訴俄羅斯，即俄羅斯貨物過境案（RUSSIA -MEASURES CONCERNING TRAFFIC IN TRANSIT）發(fā)生，由于該案進(jìn)入到了專家組程序，且專家組出具了相關(guān)報(bào)告（WT/DS512/R），GATT21 條的援用才引起了廣泛關(guān)注[12]。在該案中俄羅斯主張，鑒于2014 年俄烏雙方正處于一個國際關(guān)系較為緊張的環(huán)境中，這種緊急狀況對俄羅斯聯(lián)邦的基本安全利益構(gòu)成了威脅。在此情況下，俄羅斯援引GATT 第21 條第2 款第3 項(xiàng)符合國際法相關(guān)規(guī)范，而且認(rèn)為專家小組缺乏此事項(xiàng)的管轄權(quán)，要求專家小組只能審查俄羅斯援引該條款的程序性事項(xiàng)，而不能審查該條款適用的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)②。為此，專家組出具的報(bào)告對該條款的適用進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，主要包括以下內(nèi)容。

①成員方援引該條款的權(quán)利并不是絕對的。對于21（b）項(xiàng)中的“其認(rèn)為”（it considers）的理解和應(yīng)用是俄羅斯與專家組意見產(chǎn)生分歧的焦點(diǎn)③。從條約文本來看，“其認(rèn)為”修飾的是“必須”（necessary）還是修飾（i）（ii）（iii）各個分項(xiàng)的內(nèi)容是專家組論證的關(guān)鍵。專家組主要通過兩個方面進(jìn)行論證，一是采用文義解釋和上下文解釋，二是通過回顧GATT 和《世貿(mào)組織協(xié)定》建立初衷，從條約的目的和宗旨進(jìn)行解釋。

首先，（b）中的（i）（ii）（iii）分項(xiàng)屬于獨(dú)立的內(nèi)容，即若要適用（b）項(xiàng)條款，只需滿足其中之一即可④，同時，該三項(xiàng)只是所列具體事項(xiàng)不同，但適用的邏輯應(yīng)該相同。對于（i）（ii）項(xiàng)中的“相關(guān)”（relat?ing to）的理解可以參照上訴機(jī)構(gòu)對于GATT20（g）項(xiàng)的解釋，即要求措施實(shí)施方存在“手段和目的真正關(guān)聯(lián)性”，且這種關(guān)聯(lián)性需要采用客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是采用聽取實(shí)施方主張的主觀標(biāo)準(zhǔn)⑤。此外，對于（iii）中的戰(zhàn)爭發(fā)生的時間或其他國際關(guān)系中的緊急情況發(fā)生的時間（time of war or other emergency in internationalrelations）信息的接受（taken in），這本來就是一個客觀事實(shí)，需要采用客觀標(biāo)準(zhǔn)⑥。因此，這三個分項(xiàng)均采用客觀審查標(biāo)準(zhǔn)，“其認(rèn)為”不能修飾分項(xiàng)內(nèi)容。

其次，GATT 和《世貿(mào)組織協(xié)定》的目的和宗旨是通過降低關(guān)稅和其他壁壘，促進(jìn)貿(mào)易自由化。同時，為了使得該協(xié)定能夠被更多的成員方接受采納，第20 條和第21 條賦予了成員方出于特殊目的違背其所承擔(dān)的義務(wù)的權(quán)利，但是這些條款的適用不能被用作成員方逃避其所承擔(dān)義務(wù)的借口。如果將21 條定義為一個純粹由成員方自行判斷的條款，那么這與協(xié)定訂立之初倡導(dǎo)的“通過實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的可預(yù)測性，保障交易的安全性，促進(jìn)貿(mào)易自由化”的初衷背道而馳⑦。因此，21（b）項(xiàng)中的“其認(rèn)為”并不意味著成員方在援引條款時具有完全的自決權(quán)，同時對于適用的理由應(yīng)該采取客觀的審查標(biāo)準(zhǔn)。

②成員方對于“國際關(guān)系中的其他緊急狀況”應(yīng)堅(jiān)持從嚴(yán)解釋的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上來看，GATT21 條作為例外條款，如果對其條款中概念的解釋過于寬泛，則會導(dǎo)致該條款喪失了其本應(yīng)發(fā)揮的“ 安全閥”作用，而成為各國實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的借口和理由。（b）項(xiàng)中“基本安全利益”（essential security interest）概念的邊界當(dāng)然地窄于安全利益⑧。同時，根據(jù)其所包含的三個分項(xiàng)的內(nèi)容來看，在縱向上，（i）（ii）所包含的是與核材料、武器販賣等軍事相關(guān)的內(nèi)容，從橫向上，（iii）中采用“或者”（or）連接了戰(zhàn)爭和其他緊急情況，因此，可以推斷出“緊急狀況”的危險(xiǎn)程度、破壞程度、緊急程度應(yīng)該與以上內(nèi)容相當(dāng)⑨。從實(shí)踐上來看，各成員方對于（b）（iii）的適用一直保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度，除非是發(fā)生了嚴(yán)重的安全沖突和威脅，各方未曾以普通的貿(mào)易摩擦或爭端而引用此款⑩。因此，成員方應(yīng)該保持克制，堅(jiān)持嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來解釋“其他緊急狀況”的內(nèi)涵。

③成員方援引該條款應(yīng)堅(jiān)持“善意原則”。誠信原則（bonafide）是法律的一般原則和國際法的基本原則，《維也納外交關(guān)系公約》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）明確規(guī)定締約國應(yīng)該善意地解釋和履行條約內(nèi)容?！鞍踩狻弊鳛镚ATT的一項(xiàng)重要條款，該原則的理解與適用應(yīng)包含以下三個方面：一是成員方在認(rèn)定其遇到的問題屬于“基本安全利益”（essential se?curity interest）時，應(yīng)堅(jiān)持誠信原則。二是成員方意圖以“基本安全利益”為理由，逃避其本應(yīng)遵守的條約義務(wù)的行為不能被支持。三是“基本安全利益”概念的內(nèi)涵在隨著時代的發(fā)展不斷變化，但仍然應(yīng)該堅(jiān)持誠信原則進(jìn)行概念的解釋和條款的適用。

3.美國主張以“ 國家安全”作為此次單邊制裁的理由不能成立

①美國未堅(jiān)持善意原則解釋和適用“ 安全例外”條款。首先，從客觀上，美國沒有充分證據(jù)證明TikTok 危及了本國的國家安全。一方面，人工智能的算法中含有“黑箱”，這種算法機(jī)制即使向大眾公示，未經(jīng)過專業(yè)學(xué)習(xí)的人也難以理解[13]。同時，算法是一款應(yīng)用程序的核心，也屬于軟件開發(fā)者的商業(yè)秘密，拜登政府要求字節(jié)跳動公司予以公開不切實(shí)際。另一方面，美國對外國投資進(jìn)行專業(yè)審查的部門——外國投資委員會（CFIUS）對于“國家安全”未進(jìn)行明確統(tǒng)一的界定。由此可見，美國的主張只是主觀臆測，并未證明“TikTok 的確危及了本國的國家安全”的客觀事實(shí)，不符合“安全例外”原則審查的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從主觀上，美國對數(shù)據(jù)流動持有雙重標(biāo)準(zhǔn)。在中美大國博弈趨勢愈演愈烈的情形下，數(shù)據(jù)流動備受美國重視，美國希望保持本國數(shù)據(jù)壟斷的地位，既要依靠自身科技優(yōu)勢，掌握其他國家的關(guān)鍵信息和動態(tài)，又要防止諸如中國這類正在崛起的大國在數(shù)據(jù)方面逐漸趕超美國。其頒布的《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》（Cloud Act）中明確規(guī)定，對于數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬的標(biāo)準(zhǔn)，采納控制者（controller）中心的標(biāo)準(zhǔn)，而排除了使用者與開發(fā)者的權(quán)利[14]。因此，雖然TikTok 一再聲明其未將美國本地的數(shù)據(jù)傳輸給中國政府，但是字節(jié)跳動公司作為數(shù)據(jù)控制者，引起了美國政府的巨大擔(dān)憂。

最后，拜登政府提出“TikTok 危及了本國的國家安全”沒有取得民眾的廣泛認(rèn)可?！鞍踩碚摗敝傅氖且环N威脅只有被民眾廣泛地認(rèn)可并接受，才能使得為安全化而采取的措施和行動具有合理性[15]。但是，從目前來看，美國的主張并未符合上述條件。一是大量民眾對此禁令提出抗議，部分民眾聲稱該禁令侵犯了自己的隱私權(quán)。二是聯(lián)邦法院對該禁令的合法性與合理性提出質(zhì)疑。法院認(rèn)為，TikTok 給普通美國人帶來的所謂風(fēng)險(xiǎn)超過了禁令可能造成的任何潛在的言論自由侵犯[16]。由此可見，該禁令主張的威脅并沒有被美國民眾廣泛認(rèn)可，甚至侵犯了民眾的部分基本權(quán)利。

②美國違反了國際法的“禁止反言”原則。美國在“俄羅斯貨物過境案”專家組發(fā)布的報(bào)告中表示，對于因安全例外而采取的措施需要尋求一個平衡點(diǎn)。一方面，這不是對國際貿(mào)易的變相限制，而是出于安全原因給各國預(yù)留出的余地；另一方面，不能讓這一概念的內(nèi)涵過于寬泛，防止各國打著安全的幌子，以達(dá)到各國的商業(yè)目的。但是，美國此次對TikTok 的單邊制裁行為明顯沒有堅(jiān)持從嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)解釋“國際關(guān)系中的其他緊急狀況”，違反了國際法基本原則中的“禁止反言”原則。

4.美國頒布TikTok禁令行為的定性

被稱作“安全閥”的GATT21 條是一把雙刃劍，在符合條款相應(yīng)的情形下確實(shí)能起到較強(qiáng)的保護(hù)作用，但是也有可能成為各成員方為進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)而逃避義務(wù)的借口。由上述分析可以得出，美國以“危及國家安全”為由對TikTok 實(shí)施單邊制裁并頒布相關(guān)禁令的做法未堅(jiān)持善意原則解釋和適用GATT21 條，而且違反了國際法基本原則中的“ 禁止反言”原則，因此，美國對TikTok 發(fā)起制裁的法律依據(jù)是站不住腳的，同時，美國的行為已經(jīng)超過了單邊制裁合法性的限度，違反了本國所承擔(dān)的條約義務(wù)，應(yīng)該認(rèn)定該單邊制裁行為違反了國際法。

四、我國應(yīng)對美國對TikTok 單邊制裁的措施

作為世界頭號大國，美國對TikTok 的制裁行為影響深遠(yuǎn)。在白宮通過禁止TikTok 的法案之后不久，意大利也以維護(hù)政府信息安全為由，宣布自三月起禁止意大利的政府部門職員在使用的移動設(shè)備上使用TikTok。歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會等歐洲三大組織也相繼宣布禁止員工使用TikTok。日本官方代表表示，要求日本政府職員在處理機(jī)密信息等涉及國家安全的信息期間，不得在公共終端使用。可見，美國單方面的制裁行為在國際范圍內(nèi)具有較大的影響，在這種情形下，我國應(yīng)對美國對TikTok 的單邊制裁具有一定的緊迫性，可以采取的措施有：

1.加強(qiáng)與美國政府的溝通談判

當(dāng)前，中美關(guān)系逐漸緊張，美國希望通過打壓中國各個產(chǎn)業(yè)來維護(hù)自己的優(yōu)勢地位，而中國則希望通過提升自身發(fā)展能力擺脫對美國的依賴。在這樣的背景下，“危及國家安全”毫無疑問地成為了美國多次制裁中國企業(yè)的借口。但是，習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治維護(hù)國家主權(quán)，推進(jìn)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。因此，我國仍應(yīng)該堅(jiān)持將溝通談判作為解決沖突的首要方法。針對美國此次的制裁，中美兩國應(yīng)在充分溝通的基礎(chǔ)上，明確分歧和爭議，以和平的方式妥善解決沖突，共同致力于構(gòu)建合作共贏的大國關(guān)系。

2.進(jìn)一步完善《中華人民共和國反外國制裁法》的相關(guān)規(guī)定

由于《中華人民共和國反外國制裁法》出臺時間較為倉促，在應(yīng)對諸如美國通過頒布TikTok 禁令實(shí)施單邊制裁的問題時，該法律的部分規(guī)定還有待完善。首先，應(yīng)該建立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使權(quán)利。當(dāng)前該法第六條中“ 有關(guān)部門”的表述不具有確定性，條文中可以實(shí)施的入境限制、禁止相關(guān)交易、查封凍結(jié)相關(guān)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利在我國現(xiàn)行的法律體系內(nèi)分屬于不同的行政機(jī)關(guān)，同時，具體實(shí)施規(guī)則也分屬于不同法律，因而在實(shí)施相關(guān)反制措施時會造成權(quán)屬交叉、效率較低的問題。其次，對于被侵害的公民和組織的訴訟范圍應(yīng)從“停止侵害、賠償損失”擴(kuò)大至行為認(rèn)定和賠償執(zhí)行。例如，在本次美國頒布禁令的同時，臉書（Face?book）的持有公司META 也在社交媒體上大肆宣揚(yáng)TikTok 危及美國國家安全的消息，客觀上發(fā)揮了協(xié)助美國實(shí)施單邊制裁的作用，因此，擴(kuò)大可訴范圍有利于懲治任何組織和個人妄圖在國家參與政治博弈過程中獲取相關(guān)利益的行為。最后，盡快出臺“ 外國主權(quán)豁免法”，更好地輔助《中華人民共和國反外國制裁法》的適用。如果《中華人民共和國反外國制裁法》條款中的“組織和個人”是外國政府機(jī)構(gòu)和個人，由于我國一貫堅(jiān)持“絕對豁免主義”，當(dāng)法院審理相關(guān)案例時會面臨管轄權(quán)爭議的障礙，因此，我國可以在“外國主權(quán)豁免法”中對于上述情況進(jìn)行例外規(guī)定[17]。

3.在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的情形下實(shí)施外交保護(hù)

由于TikTok 海外版仍然屬于字節(jié)公司所有，符合外交保護(hù)中具有該國國籍的條件。同時，美國實(shí)施的單邊制裁行為缺乏論證，違背其所承擔(dān)的國際條約義務(wù)，屬于國際不法行為。因此，當(dāng)字節(jié)跳動公司在美國境內(nèi)通過行政復(fù)議、行政訴訟甚至違憲性審查等措施用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)仍然于事無補(bǔ)的情況下，我國應(yīng)該積極給予外交保護(hù)，維護(hù)字節(jié)跳動的合法權(quán)益。

4.探索并建立我國“長臂管轄”制度

當(dāng)前，我國的綜合國力不斷增強(qiáng)，法律制度逐步完善，在此基礎(chǔ)上，可以借鑒美國的“長臂管轄”制度。即只要認(rèn)定外國當(dāng)事人與本國的法院之間存在“最低限度的聯(lián)系”，即使該當(dāng)事人不在我國境內(nèi)，也允許我國法院做出審理和裁決，以此保護(hù)我國企業(yè)的利益。例如，對于與TikTok 簽訂合同的美國企業(yè)，即使在我國沒有任何形式的投資，甚至從未踏足我國境內(nèi)，也可被納入我國國內(nèi)法的管制，接受我國法院的裁決。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦的大背景下，這一制度安排既可以為我國涉外利益提供切實(shí)保障，又可以在司法主權(quán)上形成與美國的對等，有力地反制美國單邊主義[18]。

五、結(jié)論與啟示

在涉外關(guān)系中，維護(hù)安全、推進(jìn)發(fā)展，已經(jīng)是中國確定的治理方向和目標(biāo)[19]。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，“安全”一詞的內(nèi)涵已經(jīng)不再僅僅包括世界各國政治局勢的和平，而是包含了能夠使各個國家的國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、人民生活水平不斷提高的一種社會環(huán)境的穩(wěn)定[20]。在這樣的背景下，“ 國家安全”原則本應(yīng)該發(fā)揮其作為國際法體系中“安全閥”的作用，在符合條件的情形下保障各國主權(quán)和合法權(quán)益。但是，美國通過頒布TikTok 禁令對我國企業(yè)實(shí)施單邊制裁的行為與當(dāng)今時代的主題以及“安全”一詞在當(dāng)下局勢的應(yīng)有之義背道而馳。我國作為聯(lián)合國安理會常任理事國之一，對于美國這種缺乏合法性和正當(dāng)性的行為應(yīng)該予以堅(jiān)決抵制和抗議。

2022 年4 月國家主席習(xí)近平在博鰲亞洲論壇閉幕式中提出了全球安全倡議，這與我國這些年在國際事務(wù)交往中積極承擔(dān)大國責(zé)任、履行應(yīng)盡義務(wù)，堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極扶植廣大亞非拉國際發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的做法一脈相承。為推進(jìn)該倡議有序進(jìn)行，一方面，我國應(yīng)該不斷提升綜合國力，擴(kuò)大我國在國際社會中的影響力和話語權(quán)；另一方面，也應(yīng)該在遵守現(xiàn)有國際法體系的前提下，促進(jìn)部分不合理制度的更新迭代，營造一個有利于各個國家平等發(fā)展、公平交易的國際環(huán)境。

作者簡介：于躍（1997-），男，漢族，青海西寧人，甘肅政法大學(xué)涉外法治學(xué)院研二在讀。研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

收稿日期：2023-10-19