美國金融制裁法律限制的再檢視范曉波

陳曦笛

關鍵詞 美國金融霸權 單邊制裁 國際法治 法律特權

〔中圖分類號〕Ｄ９９６ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０２－０１０９－１２

一、問題的提出

在２０２２年２月的俄烏沖突爆發(fā)后，美國單邊決定對俄羅斯施加嚴厲的金融制裁，不僅全面激活了過往的對俄制裁機制，還頒布了第１４０６５號行政命令等法令，以推進更有針對性和更高烈度的制裁措施。盡管俄羅斯在此前的很長一段時期內(nèi)，已經(jīng)就應對美國金融制裁做了相當充分的準備，但美國依托貨幣地位和強大金融實力實施的制裁措施，仍然迅速地切斷俄羅斯與大多數(shù)國家的資金往來，重創(chuàng)其金融體系。①可以想見，隨著美國制裁的持續(xù)和自身金融儲備的耗盡，俄羅斯經(jīng)濟將面對更具挑戰(zhàn)性的長久困局。針對這一情況，我國外交部發(fā)言人已經(jīng)反復重申我國“一貫反對任何非法單邊制裁”的立場，并強調(diào)“制裁從來不是解決問題的根本有效途徑”。② 事實上，美國基于自身利益和地緣政治等因素的考量，依憑金融霸權地位對他國實施單邊金融制裁的實踐早已有之，且在近年來呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。限制他國金融能力，已經(jīng)成為美國在武力之外迫使他國政府改變制裁指向之行為或?qū)崿F(xiàn)美國戰(zhàn)略目標的重要工具。① 毋庸諱言，由于美國對中美競合關系的錯誤認識和逐漸倒向遏制的政策選擇，我國已經(jīng)成了美國經(jīng)濟制裁的主要對象之一。在貿(mào)易制裁不斷加碼但收效甚微的情況下，美國的遏華策略開始由“貿(mào)易戰(zhàn)”轉向“金融戰(zhàn)”，借國家安全或人權等不實事由對我國合規(guī)經(jīng)營企業(yè)、公民實施的制裁層出不窮。②對我國而言，妥善建構防范和反制美國金融制裁之機制已迫在眉睫。

盡管我國當前已有不少研究，對美國所采取的單邊金融制裁措施加以梳理或批判，但就其國際法性質(zhì)的認識仍存在一定局限性。③ 先行研究在評價美國金融制裁時，往往未能充分考慮該問題的特殊性以及國際法治的動態(tài)發(fā)展，欲從實在國際法角度尋求制裁合法性（ｌｅｇａｌｉｔｙ）的答案而不得，忽視了單方面制裁措施未曾在歷史上被如此普遍地大規(guī)模采用過的事實。

事實上，此種對美國金融制裁的國際法“中立”認識，與其造成的破壞性影響并不融洽。以二戰(zhàn)后建立的美元霸權為基石，美國牢牢控制著美元支付清算系統(tǒng)和國際金融報文傳送系統(tǒng)，在國際金融體系中處于絕對主導地位。④ 這使得美國成為唯一有能力對他國實際施加單邊金融制裁的國家，且任何其他國家乃至聯(lián)合國發(fā)起的金融制裁均要仰賴美國的“配合”。⑤ 問題在于，美國對此種“非對稱權力”⑥的自我約束愈發(fā)寬松，頻頻在缺乏合理事由或事實不明的情況下，恣意將單邊金融制裁加于伊朗、中國和俄羅斯等“對手國家（ｏｐｐｏｎｅｎｔ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ）”?？梢哉f，單邊金融制裁已經(jīng)成了美國脅迫他國以實現(xiàn)單方政治目的、獲取非正當利益的重要工具。

在此情況下，“中立”的國際法評價將使得美國金融制裁長久游離于國際法的“灰色地帶”，無異于承認美國確有資格不受規(guī)制，濫用制裁措施破壞國際社會的正常政治規(guī)則和經(jīng)貿(mào)秩序。鑒于實在國際法與現(xiàn)實困境之間的明顯縫隙，當前研究有必要從國際社會的整體性視角出發(fā)，審視國際法治在這一問題上的具體意涵，重新認識美國金融制裁的國際法性質(zhì)，并探索法律規(guī)制的實現(xiàn)方式。對此，本文在梳理美國金融制裁實踐與影響的基礎上，分析國際法“失語”的根本原因，引入國際法治的理念框架對美國金融制裁的不正當性（ｉｌｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）加以評估，并進一步討論運用國際法限制美國金融制裁的主要理據(jù)和可行路徑。

二、美國金融制裁的威權與國際法的“失語”

區(qū)別于一般的經(jīng)濟制裁，單邊金融制裁已經(jīng)成為美國專享的強力政策工具。隨著適用范圍不斷擴張和體系設計趨于完善，美國金融制裁發(fā)揮著不亞于軍事力量的威懾與戰(zhàn)略作用。受制裁對象為免受制裁帶來的嚴重不利后果，常常被迫根據(jù)美國的意愿在相關事項上作出極大妥協(xié)和讓步。盡管主權平等原則早已成為以《聯(lián)合國憲章》為中心的當代國際法體系之根基，但由于締約各國對未來情勢發(fā)展的預見不足，單邊金融制裁這一脅迫形式未能在此前得到與其重要性相適應的關注與規(guī)制。

１．美國金融制裁的適用泛化與影響擴大

從形式上看，美國金融制裁發(fā)展至今主要可被分為三類。其一，凍結（ｂｌｏｃｋ）被制裁方資產(chǎn)。在出現(xiàn)美國國內(nèi)法規(guī)定的事由或有關機構特別授權的情況下，美國將指令凍結被制裁方特定或所有資產(chǎn)，包括處于美國境內(nèi)的資產(chǎn)及由美國企業(yè)或公民切實控制的資產(chǎn)。其二，禁止資產(chǎn)交易及持有。該措施的核心目的是，通過禁止美國公民及美國機構從事制裁所涉資產(chǎn)的交易，破壞被制裁方獲取資本的能力。其更為嚴厲的形式則是禁止制裁所涉資產(chǎn)的持有，不僅禁止購入，更迫使既已持有方限期出售這些資產(chǎn)，達到擠兌、貶損被制裁方資產(chǎn)市場價值的效果。其三，沒收被制裁方資產(chǎn)。美國《愛國者法》突破了國際法對他國及其公民財產(chǎn)的保護，允許對于受制裁方資產(chǎn)的沒收和再處置。該措施已在實踐中被美國政府適用于阿富汗、伊拉克和伊朗等國的政府、企業(yè)與公民。除此之外，美國更是全面推動次級金融制裁，不僅將制裁指令作用于本國金融機構及公民，還規(guī)定了對于“違反”制裁指令的外國金融機構亦實施制裁，禁絕本國金融機構及公民與之發(fā)生交易關系，間接迫使外國金融機構“遵守”其制裁指令，擴大制裁范圍和效力，更有力地打擊和孤立被制裁方。①

從美國國內(nèi)法依據(jù)來看，美國金融制裁的決定主要來自國會專門立法和總統(tǒng)行政命令兩類。前者著眼于較為長期的金融制裁措施，后者的實施條件更顯寬松和便宜，故在近年被更為頻繁地使用。從組織架構來看，美國總統(tǒng)與國會是金融制裁的決策者，負責在國內(nèi)法上創(chuàng)設金融制裁的基礎。而美國國務院下設的反金融威脅和制裁局，承擔調(diào)整金融制裁政策運行和協(xié)調(diào)對外關系的職責。美國財政部外國資產(chǎn)管理辦公室則負責推進金融制裁措施的落地。②

隨著經(jīng)濟全球化的推進，國際資金往來對于大多數(shù)國家已經(jīng)變得不可或缺。相較于傳統(tǒng)的武力制裁或貿(mào)易制裁，美國逐漸發(fā)現(xiàn)金融制裁具有低成本、高烈度與難以規(guī)避的特點。③ 在此情況下，金融制裁措施開始頻繁地被作為上述二者的替代品。美國金融制裁在實踐中的泛化不僅體現(xiàn)在適用范圍上，也體現(xiàn)于任意性極強的制裁理由。美國金融制裁的泛化及其影響清晰地在美國針對伊朗、俄羅斯和我國的金融制裁中得到反映。自１９７９年始，美國對伊朗的金融制裁持續(xù)至今。借由“伊斯蘭革命”，美國凍結了伊朗在美國境內(nèi)的國家資產(chǎn)。④ “９１１事件”之后，美國又凍結了伊朗企業(yè)及公民大量在美資產(chǎn)，并全面禁止美國金融機構與公民同伊朗金融機構的交易。⑤ 美國單邊采取的金融制裁措施不僅對伊朗的國民經(jīng)濟發(fā)展造成打擊，在新冠疫情期間，對放松禁令呼聲的忽視更是在伊朗引發(fā)了人道主義危機。⑥時至今日，解除單邊金融制裁已經(jīng)事實上成為美國在“伊核談判”及雙邊關系中的重要籌碼。⑦ 美國對俄羅斯的金融制裁主要指向２０１４年以來的俄烏危機，并多以行政命令形式加以決定。美國先后采取了凍結俄羅斯國家、企業(yè)及個人資產(chǎn)和禁止相關交易等制裁措施，在近期更是聯(lián)合歐洲國家中斷了環(huán)球銀行金融電信協(xié)會面向俄金融機構的服務。⑧ 此外，近年來我國亦成為美國金融制裁的重要目標。除了在１９５０年凍結我國政府超過８億美元資產(chǎn)外，美國在近年頻頻利用香港問題、捏造新疆人權問題，并據(jù)此對我國企業(yè)和行政官員實施了一系列金融制裁。① 同時，美國泛化國家安全概念，對所謂的“中國軍工復合企業(yè)”及“中國政府企業(yè)”采取金融制裁措施，嚴重損害了我國國家利益。② 毋庸諱言，美國對我國的金融制裁絕非如其所說，是出于維護國際規(guī)則之目的，而是旨在損害我國政府與企業(yè)的國際資本融通能力，“壓制中國主要產(chǎn)業(yè)和海外貿(mào)易”并遏制中國發(fā)展，從而在其想象中的“中美全面競爭”場景中取得不正當?shù)膬?yōu)勢。③

２．嗣后漏洞引致的國際法“灰色地帶”

考察實在國際法，一個被普遍接受的結論是，國際法并未一般性地禁止單邊金融制裁，盡管可能存在一些前提或義務需要被滿足。④ 但進一步研究就會發(fā)現(xiàn)，這種國際法規(guī)制的缺位并非一種基于理性的安排，而是由于對情勢變化預見不足而產(chǎn)生的“嗣后漏洞”。

當前，尚無普遍性的國際條約明確禁止單邊金融制裁?！堵?lián)合國憲章》僅確立了禁止使用武力的國際法原則，強調(diào)“各會員國在其國際關系上不得使用威脅或武力”。⑤ 《聯(lián)合國憲章》第４１條還常被作為證成國家依照自身判斷，單邊金融制裁國際合法性的依據(jù)。但應當指出，此種理解并不全面。一者，第４１條只將“促請聯(lián)合國會員國執(zhí)行”“武力以外之辦法”的權利授予聯(lián)合國安理會，而未授予聯(lián)合國會員國。以此為據(jù)認定單邊金融制裁的合法性顯不合理。再者，即便聯(lián)合國安理會責成會員國執(zhí)行金融制裁措施，亦必須滿足《聯(lián)合國憲章》３９條中，確認“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”確實存在的必要條件，并遵守嚴格的程序要求。⑥ 同樣，由聯(lián)合國會員國一致通過的《關于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》（《國際法原則宣言》）只禁止國家非法使用武力或威脅，卻未直接涉及在“武力”之外的其他制裁形式?！毒S也納條約法公約》也僅強調(diào)，“以威脅或使用武力對一國施行強迫”歸于無效。⑦ 可見，單邊金融制裁未能在條約或習慣國際法層面得到充分的規(guī)制，反而體現(xiàn)出不受拘束，由國家“自主決定”的特征。這種國際法評價中的“灰色地帶”在一定程度上說明，在一段時期內(nèi)，世界各國無意禁止金融制裁，或?qū)⑵渑c“威脅或使用武力”相提并論。然而，國際金融體系中的一系列變化為此問題的討論增加了新的背景。

一方面，世界各國對國際經(jīng)濟交往不斷擴大的現(xiàn)實需求，強化了金融制裁的脅迫性與破壞力。２１世紀以來，隨著貿(mào)易全球化格局的加速深化，國際資本不可避免地成為各國社會中重要的生產(chǎn)要素。國際資本流動在促進國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也創(chuàng)造了在短時間內(nèi)難以擺脫的依賴性。相應地，一國資產(chǎn)的全球分布也成為必然。在這種情況下，有效的金融制裁能夠迫使大量國際資本抽離被制裁國，并挾制該國的國外資產(chǎn)，阻滯國民經(jīng)濟的正常運行，造成比擬“使用武力”的重大威脅或?qū)嶋H后果。由此，當前金融制裁對各國的影響與《聯(lián)合國憲章》締結之時，甚至與２１世紀之初都已大不相同。

另一方面，國際金融體系受單一國家主導的程度前所未有。在二戰(zhàn)后的國際金融秩序安排中，美國以承擔“貨幣—黃金掛鉤”等義務為條件，獲取了國際貨幣的地位。然而，當“布雷頓森林體系”崩解，美國不再被相應義務約束，卻并未放棄美元的國際貨幣地位及其帶來的“特殊優(yōu)越地位”。此后，美國利用“偶得”的美元霸權，不斷強化自身在國際金融基礎設施與國際金融市場中的主導地位，最終在國際金融秩序中擁有了壓倒性權力。① 同時，這種主導性太過強烈，以至于除了美國以外，沒有任何一個國家或共同體能夠調(diào)用國際金融機制，以對其他國家發(fā)動具備實際效果的金融制裁。由此，金融制裁事實上成為了美國在國家關系中的“專屬”政策工具，使之能夠輕易地脅迫他國。

總而言之，單邊金融制裁在經(jīng)濟全球化背景下飛速擴大的影響，以及因美國金融霸權建立而產(chǎn)生的極端非對稱性，使得以《聯(lián)合國憲章》為中心的國際法體系對于單邊金融制裁的規(guī)制與現(xiàn)實出現(xiàn)了嚴重的不適應性，使得特定國家在國際社會中享有極不合理的“優(yōu)越地位”。因此，重新審視單邊金融制裁的國際合法性變得必要而迫切。

三、美國金融制裁與國際法治實現(xiàn)的根本背反

二戰(zhàn)后國家間交往模式的發(fā)展，正在使得一度被普遍接受的國際“無政府”狀態(tài)假設出現(xiàn)新的動態(tài)。

如相當一部分國際關系研究所言，“某種類型的國際社會”正在形成，并通過制度化的互動關系，對各國的行為選擇起著愈發(fā)重要的影響。② 由此，整體性視角下生成的國際法治概念，逐漸在這一場域中“獲得了足夠的規(guī)范性深度和寬度”，盡管其尚處于建構之中而存在著不甚完備之處。③ 國際法治已經(jīng)開始被作為評價國家行為正當性的重要標尺，也為重新審視美國金融制裁提供了具有價值的觀測工具。

１．國際法治概念的生成與國際社會整體利益的維護

國際法治理念要求各國遵守國際法規(guī)定的權利義務，據(jù)此處理國家間事務，并維護公正合理的國際社會秩序，推動良法善治。④ 有學者認為國際法治的內(nèi)在要求可表述如下：第一，國際社會生活的基本方面接受公正的國際法的治理；第二，國際法高于個別國家的意志；第三，各國在國際法面前一律平等；第四，各國的權利、自由和利益非經(jīng)法定程序不得剝奪。⑤

推進國際法治首先必須堅持世界各國主權獨立平等、和平共處，尤其是采取包括《聯(lián)合國憲章》第３３條項下的談判、仲裁、司法解決或各當事國自行選擇的其他和平方式解決國際爭端。國際法治的實現(xiàn)還特別強調(diào)“共商、共建、共享”的全球治理，要求國際社會重大問題由各國協(xié)商解決，而反對國際關系中的強行霸道，以求世界各國之間的持久和平與普遍安全。⑥ 國家或國家集團均無權以任何理由，直接或間接干涉其他國家的事務。對國家或其政治、經(jīng)濟和文化要素的武裝干預和所有其他形式的干涉或威脅都違反國際法。在此基礎上，《友好關系宣言》規(guī)定，任何國家均不得使用或鼓勵使用經(jīng)濟、政治或任何他種措施強迫另一國家，以取得該國主權權利行使上之屈從，并從中獲取任何種類之利益。① 因此，國家或區(qū)域組織只能在符合國際法律標準的情況下采取單方面措施：這些措施要么根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章由安全理事會授權采取，在國際條約或習慣國際法的限制下，用以應對破壞和平、威脅和平或侵略行為，要么須根據(jù)國際法作為“反措施”的一部分而排除其非法性。不符合上述標準的單方面制裁即可能構成違反國際法的單方面強制性措施。② 應當指出，國際關系走向法治化是當前國際社會的共同愿景。在此道路上，不僅應當不斷強化以聯(lián)合國為中心的組織機構，完善程序措施，更要建立符合世界人民共同利益的良法之治。③

然而，當前國際金融規(guī)則不僅使得美國能夠控制最主要的國際金融基礎設施，還強化了美元作為國際貨幣的特殊地位，這也導致美國有能力單邊調(diào)整、限制或切斷這些受制裁國家與他國之間的資金交易聯(lián)系。同時，美國能夠運用自己的金融權力，迫使他國屈從于美國國內(nèi)法，采用趨同的標準或規(guī)則，使得美國國內(nèi)法產(chǎn)生類似“國際規(guī)則”的效力。④ 另一方面，在地位上居于美國之下的其他國家則仰賴于規(guī)則帶來的穩(wěn)定性和可預測性，并“借用”國際金融基礎設施等“國際公共產(chǎn)品”，滿足自身的國際經(jīng)濟交往的需求。⑤ 但應當注意，維持這種秩序的核心在于美國與其他國家的利益平衡，一旦美國過度侵占利益份額而拒絕承擔維持秩序的霸權國“責任”，致使各國難以繼續(xù)獲取期待之利益，美國在國際金融規(guī)則中特權（ｐｒｉｖｉｌｅｇｅ）⑥的正當性即不復存在。

在此背景下，對基于利益平衡的合理秩序之需求，很好地解釋了當前國際社會對于實現(xiàn)國際法治的呼喚。盡管國際法治概念尚未有劃一的界定，但基本內(nèi)涵已經(jīng)得到了相對充分的澄清。除了國際法規(guī)則的確定性與有效實施外，其被認為至少應當包括國際法適用的平等性（ｅｑｕａｌｉｔｙ ｂｅｆｏｒｅ ｔｈｅ ｌａｗ）以及反對不受約束權力（ａｂｓｅｎｃｅ ｏｆ ａｒｂｉｔｒａｒｙ ｐｏｗｅｒ）。⑦ 國際法治不僅局限于實在國際法的識別與合法性判斷，而是更廣泛地對于規(guī)則本身以及逸出規(guī)則之外的事實加以審視，為確定實然的秩序是否能夠具備規(guī)范上的正當性提供了合用的框架。

國際法治概念為國際社會審視美國金融制裁的正當性提供了一種寶貴的整體性視角。作為美國在國際金融體系中權力的映射，美國金融制裁在國際法上要取得正當性評價，必須適當顧及他國利益，確保由此產(chǎn)生的秩序能夠裨益國際社會的整體利益（ｏｖｅｒａｌｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ）。⑧ 進一步來看，如果此種正當性前提無法被實現(xiàn)，那么無論美國為其單邊金融制裁尋找多么“充分”的理由，都不可能使其具備國際合法性。

２．美國金融制裁的現(xiàn)實圖景

吸取兩次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓，為避免武力及武力威脅導致戰(zhàn)爭悲劇的重演，各國在戰(zhàn)后合意建構了以《聯(lián)合國憲章》為基礎的當代國際秩序，要求國際社會的所有成員根據(jù)國際法規(guī)則以和平手段解決國家間沖突。然而，鑒于時代背景與各國的認知局限，國際關系中除武力脅迫之外的其他脅迫手段，對來之不易的和平秩序可能產(chǎn)生的負面影響被嚴重低估。其中，集體與單邊的非武力制裁未能得到充分和有針對性的約束，這也使得單方面訴諸金融，以實現(xiàn)自身目標和利益的國家實踐愈發(fā)頻繁。數(shù)十年來，以美國為首的部分國家不惜濫用其金融實力和能力，自行其是地采取它們認為適當?shù)闹撇茫瑢ζ渌麌沂┘訅毫σ詳U張霸權，迫使目標國家屈從“命令”。① 從多個側面的考察均不難看出，美國金融制裁在主權平等原則為基底的國際社會中，不協(xié)調(diào)地造就了一種極不公平，亦難稱和平的國家互動模式。

第一，單邊金融制裁成為美國專有特權。區(qū)別于其他單邊制裁形式，金融制裁要取得實際效果，對制裁國的金融實力存在相當高的“門檻”要求。一方面，制裁必須由對國際金融有重大影響力的國家發(fā)起或協(xié)助。金融制裁發(fā)揮實效的根本在于，威脅被制裁方既已擁有的資產(chǎn)和既已存在的金融活動的能力。在當前國際金融體系中，美國金融市場的融通資本幾乎等于其他所有國家金融市場價值的總和，多數(shù)國家都有相當數(shù)額的資產(chǎn)落入美國政府的管轄之下，并與美國金融機構產(chǎn)生了密不可分的聯(lián)系。不僅如此，美國政府控制著美元支付清算系統(tǒng)，并很大程度上主導了環(huán)球銀行間金融電信協(xié)會。另一方面，制裁國的實體產(chǎn)業(yè)與資本市場必須能夠承擔實施金融制裁對自身的負面影響。金融制裁不僅損害被制裁方的資金融通能力，相應地也會對發(fā)起制裁方的資本市場造成一定沖擊。依托巨大的金融體量和交易對象，美國能夠承擔向世界任一國家施加全面金融制裁的“副作用”，但卻沒有任何一個國家能夠在脫離美元體系的情況下，有能力保持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的健康運行與實現(xiàn)經(jīng)濟增長。同時，任何試圖發(fā)起金融制裁的國家，都必須先得到美國之支持，才能使其采取的措施發(fā)揮真正的“制裁”效果。②

第二，美國金融制裁并非出于維護自身合法權益之目的，更無助于和平秩序的恢復。美國政府自２０２０年底開始，在沒有提出證據(jù)的情況下，以中國通過軍民融合“支持中國的軍事、情報和安全機構”，對美國國家安全、外交政策與經(jīng)濟造成了“非同尋常的嚴重威脅”為由，金融制裁被列入中國軍工復合企業(yè)清單（Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｍｉｌｉｔａｒｙ－Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ Ｃｏｍｐｌｅｘ Ｃｏｍｐａｎｉｅｓ）的中國企業(yè)。③ 在伊核問題上，美國同樣也將早已不合時宜的金融制裁轉化為迫使伊朗讓步的工具，創(chuàng)造了參與談判和干涉他國的籌碼?？梢?，美國事實上并不在意被制裁國是否違反了國際法，也無意使金融制裁真正如《聯(lián)合國憲章》所言，成為恢復國際和平秩序的工具，而旨在以此種脅迫的方式實現(xiàn)國家政策目標，追逐地緣政治利益。

第三，美國金融制裁對他國造成不成比例的損害，且缺乏有效的制約機制。不同于國際人道法中區(qū)分原則對武裝沖突的約束，單邊金融制裁往往在不區(qū)別打擊對象的情況下被實施。除了對于非政府企業(yè)、私人財產(chǎn)加以凍結、沒收和強制出售外，美國金融制裁對于他國公共金融機構的打擊嚴重阻礙正常的國際經(jīng)貿(mào)活動和民事活動進行，對被制裁國的民營部門和普通民眾生活造成損害。

更值得警惕的是，美國對于單邊金融制裁的專有特權在當前國際法規(guī)則體系中全然不受約束。美國在決定單邊金融制裁時，不承擔任何國際法上的義務，也沒有國際機制可對其加以審查，這也使得其缺乏自我約束的動力，不斷放松對行使這一特權的國內(nèi)法限制。在美國不對稱金融權力的傾軋下，他國要在經(jīng)貿(mào)領域予以對等反制幾乎沒有可能，而只能受其脅迫改變國家政策或承受經(jīng)濟上的不利后果。這使得被制裁國很多時候為了避免經(jīng)濟上的“慢性死亡”，只能訴諸更為激烈的反制手段以至于使用武力加以反制。本就無助于和平秩序之恢復的美國金融制裁，在現(xiàn)實中成為激化沖突、引發(fā)局勢動蕩的“助燃劑”。

３．美國金融制裁對國際法治的沖擊

當前，美國濫用金融制裁從根本上違背了國際社會對國際法治的愿景，挑戰(zhàn)《聯(lián)合國憲章》中維持和平秩序的根本意旨，不僅在很多場景下不符合實在國際法，其正當性基礎亦普遍缺失。

首先，美國金融制裁在實踐中頻頻違反國際法規(guī)則。關于主權平等原則的基本共識是，各國至少應當享有法律上的平等，即各國在國際社會中平等享有國際法權利并承擔相應義務。① 但在金融制裁問題上，現(xiàn)實恰恰與國家主權原則的要求背道而馳。美國成為了唯一“可行”單邊金融制裁的國家，而諸國若無美國的首肯則皆不能為之。單邊金融制裁的特權亦是這種法律上不平等地位帶來的附帶產(chǎn)物。美國在運用金融制裁措施脅迫他國時，本質(zhì)上是對這種法律不平等性地位的濫用。

與此同時，隨著美國的“門羅主義”轉向“新門羅主義”，單邊金融制裁在很多情況下被其作為干涉他國內(nèi)政的工具。② 遠者不計，美國在近年來以金融制裁干涉我國內(nèi)部事務，意圖影響我國穩(wěn)定已人盡皆知。對于古巴和委內(nèi)瑞拉等國，美國更是以金融制裁增加其國內(nèi)壓力，試圖實現(xiàn)符合美國地緣政治利益的政權更迭。③ 美國在決定和具體實施金融制裁的過程中，不僅普遍地違背了《服務貿(mào)易總協(xié)定》等國際貿(mào)易組織（以下稱“ＷＴＯ”）規(guī)則，還全然不考量屬地管轄原則的重要地位，濫用國家管轄規(guī)則的縫隙，廣泛采取域外管轄和次級制裁方式，造成大量的管轄權沖突。事實上，包括對華反補貼命令在內(nèi)的相當一部分美國制裁措施的違法性已經(jīng)在ＷＴＯ機制范圍內(nèi)得到了明確認定。就美國金融制裁而言，由于在國際法上缺乏針對性限制，且國際社會就該問題尚未形成共識，多數(shù)國家在決定是否尋求國際爭端解決時較為謹慎，但仍不乏先例。例如，委內(nèi)瑞拉就在２０１９年指稱美國對其施加的金融制裁措施不符合國際法，并訴至ＷＴＯ爭端解決機構，在各國間引起了廣泛反響，盡管該案件最終因ＷＴＯ的政治考量以及美國對上訴機制的阻撓而被擱置。④ 歐盟也曾因自身利益受到美國對古巴施加的貿(mào)易及金融制裁的不利影響，而在ＷＴＯ提起爭端解決請求，最終迫使美國與之和解。⑤

其次，美國在濫用金融制裁專有特權的同時，拒絕承擔相應的國際義務?；仡櫭绹〉迷趪H金融體系中特殊地位的歷史，我們能明確發(fā)現(xiàn)此種美國金融制裁特權來源的“偶然性”，以及美國對于與權利相應義務的徹底背棄。為解決二戰(zhàn)后多元貨幣體系給國際貿(mào)易帶來的阻礙，由西方國家主導的聯(lián)合國國際貨幣金融會議協(xié)議建構了布雷頓森林體系，從而確立了美元“法定”國際貨幣的地位。在短短二十余年后，美國出于降低經(jīng)濟危機對自身的影響，單方面決定不再承擔美元與黃金的匯兌義務，取消固定匯率制度，最終導致了布雷頓森林體系的崩解。然而，由于國際貿(mào)易的慣性、美國在此期間建立的金融優(yōu)勢及其對其他貨幣國際化的持續(xù)打壓，世界各國只得繼續(xù)依賴失去金本位約束的美元。依靠撕毀協(xié)議而在國際金融體系中偶得的“權力”，美國方得以壟斷金融基礎設施，并憑借自身巨大的交易體量，以金融制裁的方式傾軋他國。如我國學者指出，“被賦予法律特權的大國應當承擔特殊的法律義務”是當代國際法治的必然要求。⑥ 可以說，不承擔義務的大國特權絕不可能取得國際法上的正當性。美國在決定和實施金融制裁時，相較于其他國家享有的特殊地位已經(jīng)不言而喻，但其在當前實在法框架下卻不必承擔任何相應的義務。據(jù)此可以認定，美國金融制裁違背了國際法治的要求，無論在法律還是道德層面，均不具備正當性基礎。

最后，美國金融制裁僅以自身利益為轉移，枉顧國際社會整體利益和人權利益。在國家層面，美國不把目標國家存在國際法上的在先違法行為，或是國際和平秩序的破壞當作施加制裁的前提，濫用自身在國際金融體系中的特殊地位，恣意以金融制裁為工具打壓其認為與之存在地緣政治競爭關系或在特定議題上存在意見相左的國家。在個體層面，美國金融制裁已經(jīng)造成了多起人權危機，并違反《世界人權宣言》與《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》，大規(guī)模地侵犯了無關企業(yè)以及個人的財產(chǎn)權與經(jīng)濟權利。①

綜上所述，美國在決定和實施金融制裁的過程中，慣常地違反國際法規(guī)則，拒絕承擔相應的國際法義務。美國極端追求本國利益最大化，而置國際社會整體利益于不顧的行徑，從根本上與國際法治的要求相悖，受到各國的強烈抵制，不具備國際法上的正當性與合理性。

四、運用國際法治話語限制美國金融制裁

在國際法治不斷發(fā)展的背景下，為維護和平的國際秩序，實現(xiàn)國家間公平的利益分配格局，美國必須承擔作為“大國”乃至金融領域“霸權國家”的國際義務。單邊金融制裁的決定應受到機制化的約束，制裁的行使亦必須在全過程滿足嚴格的程序要求。我國應充分運用國際法治話語，從正當性角度持續(xù)批判單邊金融制裁，順應多數(shù)國家對于單邊金融制裁的反對立場，逐步凝聚國際社會的共識，最終實現(xiàn)在規(guī)則層面約束美國金融制裁之目標。

１．推動金融制裁“專有特權”的機制化約束

盡管主權平等已然成了當代國際法體系賴以維系的根本原則，但不能否認的是，所謂的“大國”或“強國”仍然在各方面或特定方面處于優(yōu)越地位。而無論是“無政府”狀態(tài)下的國家互動場景，還是“等級制”下的國際社會，似乎都不排斥這種特殊性的產(chǎn)生。從現(xiàn)實的視角來看，“無視基于實力的現(xiàn)實之方案注定失敗”，作為調(diào)整國家間關系的工具之一的國際法沒有能力徹底消除這種實質(zhì)上的“特權”。② 一個鮮明的實例便是擁有核武器國家的“特權”。核武器的巨大威力使得擁有國對未擁有國具備了巨大的軍事力量優(yōu)勢，未擁有國幾乎不可能冒著受核武器攻擊的風險與擁有國發(fā)生武裝沖突。隨著基于“核威懾”的優(yōu)越地位的建立，這種軍事上的優(yōu)勢也自然而然地拓展政治、經(jīng)濟等領域，使得未擁有國在處理國際關系及“內(nèi)政”時，常常不得不屈從擁有國的意愿。在國際關系民主化呼聲日益高漲的背景下，拒絕此種事實上的優(yōu)越地位在缺乏法律約束或與國際社會整體利益不符的情況下，被視為在國際法上具備正當性與合法性的“權利”，是符合絕大多數(shù)國家利益訴求且具備現(xiàn)實性的選擇。

首先要得到澄清的是，在國際法層面承認部分國家特權的正當性或合法性并非一概違背國際法治，并有損國際社會整體利益的。大國擁有特權在功能上有助于發(fā)揮其強大的調(diào)和能力，并使國際社會因此受益，但“如果被賦予法律特權，大國就要承擔特殊的義務，并且這種特殊義務是法律意義上的”。③換言之，一國之特權要取得國際法上的承認，該國必須履行國際法上的相應義務，缺乏特權的行使是出于“社會本位”，有助于維護和增進國際社會的整體利益。因此，美國金融制裁雖然在事實上已經(jīng)成了一項強有力的專有特權，但這種特權要在國家法治的框架下取得正當性，則必然地要求美國承擔與特權相對應的義務，確保單邊金融制裁受到約束。

從當前看來，以國際法形式機制化地約束美國金融制裁是必要且具備現(xiàn)實可行性的。一方面，美國金融制裁相關的國際法規(guī)則應當?shù)玫骄幾肱c發(fā)展。國際法沒有一般性地禁止單邊金融制裁，但事實上任何制裁措施都受到相關國際法規(guī)則的控制。１９７０年的聯(lián)合國大會第２６２５（ＸＸＶ）號決議就已明確，反對任何國家以經(jīng)濟措施對他國加以脅迫。此后，不承認或適用任何違反國際法的單方經(jīng)濟脅迫逐漸成為了世界各國的共識。然則單邊金融制裁相關規(guī)則散見于國際法規(guī)則之中，規(guī)則的適用與解釋結論很大程度上受制于美國強大的話語權。有鑒于此，較為合理的方式是圍繞單邊金融制裁措施以條約或國際文件的形式對既有的國際法規(guī)則予以編纂和公布。這將使得制裁國非法措施的法律性質(zhì)能被清晰地認識，有助于為機制化約束單邊金融制裁特權奠定法律基礎，同時對相關國際法規(guī)則的完善與發(fā)展不無裨益。另一方面，單邊金融制裁的決定和行使應當受到聯(lián)合國機構的控制?！堵?lián)合國憲章》第七章規(guī)定了聯(lián)合國安理會金融制裁的決定權。① 聯(lián)合國安理會是在當今國際法規(guī)則下，唯一明確有權對各國施加金融制裁的機構。但美國在國際金融體系中的霸權地位，使其反而成為了擁有金融制裁專有特權的一方，且美國絕無可能放棄此種被其視為受國家主權控制的事項。在這種情況下，為使得這種特權受到制約，聯(lián)合國安理會可以成為在美國金融制裁的決定與實施過程中妥當?shù)谋O(jiān)督者，在一定程度內(nèi)審查金融制裁的發(fā)起事由的正當性、具體措施的合法性及實際影響等關鍵因素。

２．設置單邊金融制裁的啟動條件

在當代國際社會中，國家間的制裁不再被單純地看作一種事實，而是被賦予了更多價值判斷和法律意涵?！堵?lián)合國憲章》在規(guī)定合法的“應付辦法”時，在第３９條中特別強調(diào)，制裁的采用應當建立在“斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在”的基礎上。當下國家間的“制裁”被普遍理解為，一個或多個國家為了影響被制裁國的政府行為而有目的地采取的措施——制裁者希望制裁能夠造成懲罰的效果，從而糾正被制裁國已經(jīng)或正在采取的不當行為，但單純的不利后果本身并不是目的。②盡管何為“和平之破壞”尚無定論，但確定的是，在不存在任何“在先違法行為”之時，美國對他國實施的金融制裁不可能具有任何正當性。③

考察美國過往單邊金融制裁的實踐不難發(fā)現(xiàn)，美國對“在先違法行為”的“斷定”存在相當大的不足。在國內(nèi)法層面，無論是作為根本授權法的《國際緊急經(jīng)濟權力法》與《國家緊急狀態(tài)法》，還是具體制裁法律與行政命令，均沒有將他國行為的國際違法性當作決定和實施金融制裁的前提條件，而是反復強調(diào)所謂的“對美國的威脅”，僅考量他國行為是否符合美國之單方利益。國際法層面，如前所述，美國在決定金融制裁時，時刻不忘指責他國行為違反國際法，但幾乎從不為自己的觀點提出證據(jù)，更不認為自己有此項義務。美國所主張的充斥著隨意性的“理據(jù)”，已經(jīng)在諸如對南斯拉夫制裁、對中國制裁等過往事件中，被聯(lián)合國各機構、世界貿(mào)易組織項下機制多次明確予以否定。而美國卻始終枉顧“在先違法行為”不存在的事實，也無意因此糾正自身制裁決定，甚至仍然以此為由加強單邊措施的烈度與適用范圍。

在識別美國金融制裁的正當性之時，“在先違法行為”是否存在的客觀判定有必要被作為不可替代的前提性要素加以重視，美國在此方面所表現(xiàn)出不受約束的恣意性應當被妥當糾正。應當注意的是，“在先違法行為”的判定應當限定在“國際不法行為（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｗｒｏｎｇｆｕｌｌｙ ａｃｔ）”的范疇之內(nèi)，而不應受到美國所鼓吹的“集體自衛(wèi)”或“預防性自衛(wèi)”等概念的干擾。為第三國安全而進行的“集體自衛(wèi)”同樣要求存在“在先違法行為”，即已經(jīng)發(fā)生的不法武力攻擊，且必須在第三國請求的情況下方有行使之空間。① 而美國所提出的所謂“預防性自衛(wèi)”概念已經(jīng)被普遍認為“沒有任何國際法上的依據(jù)（ｈａｓ ｎｏ ｂａｓｉｓ ｉｎ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｌａｗ）”，不能構成豁免證明“在先違法行為”存在要求的理由。②

在實體問題上，美國必須承擔“在先違法行為”存在的初步證明責任。作為行使單邊金融制裁特權的一方，由美國承擔證明自身行為具備正當性基礎的責任是較為合理的安排。美國應當就擬制裁對象的違法行為的事實提出證據(jù)，并就該行為如何構成對國際法規(guī)則的違反加以詳細說明。當然，擬制裁對象也有權提出相反的證據(jù)或做法律上的申辯。在程序安排方面，雙方可以合意交由聯(lián)合國安理會、聯(lián)合國大會、國際仲裁機構或其他機構，對雙方提出的證據(jù)和主張加以審查，斷定是否存在作為單邊金融制裁前提基礎的“在先違法行為”。若雙方無法達成合意，要在國際法上相關強制爭議解決機制未建立的情況下，強制美國放棄采取單邊措施在當前是不現(xiàn)實的。但可在規(guī)范層面明確的是，如美國在“在先違法行為”事實上不存在的情況下，發(fā)動金融制裁造成被制裁方的損失，則該制裁行為本身將構成國際不法行為，美國應當就此承擔停止制裁措施和賠償?shù)葒邑熑巍?/p>

３．建構比例原則指引下的評估程序

除了確證“在先違法行為”存在的基本要求外，美國金融制裁的決定與實施還應當受到比例原則與程序正當性原則的約束。當前，比例原則已被世界各國的法律體系所采用，作為觀察特定行為合理性的重要工具，且國內(nèi)外研究者均承認，其已經(jīng)被廣泛地引入了國際法理論之中。③ 所有金融制裁同樣因其作為反措施的本質(zhì)而受到比例原則的控制。④ 在判斷美國金融制裁的正當性時，“必要而成比例”應被作為考察制裁決定合理性側面的重要標準。⑤

具體而言，美國金融制裁的比例原則測試有必要包括以下內(nèi)容：其一，金融制裁應當有助于違法行為的終止或救濟的實現(xiàn)。如前所述，美國金融制裁的合理性根基源自對違法行為的矯正。因此，美國所決定和實際采取的金融制裁措施應當明確地與這一目的相聯(lián)結。美國金融制裁的主要功能應當是迫使被制裁國停止違法行為，尤其在緊急情況之下作為維護和平秩序的特殊手段。除此之外，美國金融制裁或還可能適用于，迫使被制裁國對此前國際違法行為造成的損失予以回復。其二，被制裁方違法行為造成的后果應當與金融制裁的效果成比例。美國金融制裁的烈度、范圍與持續(xù)時間有必要受限于被制裁方違法行為已經(jīng)或可能造成的后果，而不應無限度或主觀地施加過度影響。其三，金融制裁不能對被制裁方以外目標造成不成比例的損害。金融制裁措施除了服從國際人權法的要求外，還應當充分考慮國際人道法上的“區(qū)分原則”。指向特定對象的單邊金融制裁不得對其他無關目標造成明顯過度的損害，尤其須顧及各國普通公民依國際法或一般法律原則享有的合法權利。

同時，具備正當性的程序應在制裁實施的全過程中得到建立，以制約單邊制裁的恣意性。美國金融制裁必須保障被制裁方合理的程序性權利，確保比例原則得到遵守。美國在過往實踐中除了不受國際法層面的約束外，還拒絕向被制裁方或第三方提供國內(nèi)法上的救濟途徑。① 此種情況往往致使受制裁影響的政府、企業(yè)與公民沒有任何途徑能夠保證其程序權利，而只能承受不合理的制裁措施或訴諸更為激烈的“反制手段”。應當指出的是，無論在國內(nèi)法還是國際法上，違法行為均不得被作為剝奪被制裁者程序性權利的理由。即便一國行為違反了國際法，招致具備“矯正”性質(zhì)的美國金融制裁，其仍應當在受到制裁的過程中受到正當程序的保障。

在此問題上，聯(lián)合國安理會制裁機制可以作為正當程序的模本。在制裁實施前，聯(lián)合國安理會建立針對性機制以評估制裁的可能影響與必要限度，并在此基礎上推進具體制裁措施。在制裁實施過程中，聯(lián)合國安理會愈發(fā)重視被制裁對象的合法權益保障，通常會指令制裁委員會成立專職監(jiān)督小組，一方面確保制裁措施得到正確執(zhí)行和信息的公開透明，另一方面也持續(xù)評估制裁目的是否達到以及制裁造成的實際影響，以作為調(diào)整或終止制裁措施的依據(jù)。② 除此之外，被制裁方有權就制裁的決定與實施向聯(lián)合國安理會提出申訴和建議。有鑒于此，美國在實施金融制裁時，既可以通過國內(nèi)法建立類似機制確保被制裁方及第三方的正當權利，實現(xiàn)特權的自我約束，也可以委托聯(lián)合國安理會對此加以外部監(jiān)督。

五、結語

２１世紀以來的資本全球流通加速，以及美國在國際金融體系中的主導性地位，共同造就了美國金融制裁較他國同類制裁難以比擬的破壞力。美國出于地緣政治利益，泛化國家安全概念，濫用單邊金融制裁的行為對他國政府、企業(yè)及公民的合法權益造成了嚴重損害。然而，實在國際法并未一般性地識別單邊金融制裁的法律性質(zhì)，嗣后出現(xiàn)的規(guī)則漏洞使得美國金融制裁落入國際法的“灰色地帶”。具體而言，金融制裁在現(xiàn)實中已成為美國不受約束的“專有特權”，使其頻頻違反國際法規(guī)則。美國在濫用單邊金融制裁特權的同時，拒絕承擔相應的國際義務，使之只服務于美國的霸權利益，而不成比例地損害了國際社會的整體利益和世界人權利益。由此可見，美國金融制裁從根本上與國際法治的要求相悖，不具備國際法上的正當性與合理性。

應當指出，反制美國的金融霸權與無理制裁，已經(jīng)成為我國在“百年未有之大變局”中維護國家與公民利益的重要任務之一。當前，美國對單邊金融制裁措施的濫用已經(jīng)引發(fā)了世界各國的警惕與相當一部分國家的抵制，國際社會對美國金融制裁特權乃至美元霸權的正當性認識正面臨重塑。我國學者應當明確認識到美國對華金融制裁違反國際法，全然不具備正當性的法律本質(zhì)。我國政府可借助國際法治之理念引領國際話語權的爭奪，在國際社會中呼吁對于美國金融制裁施加有效的國際法約束，并運用聯(lián)合國安理會、聯(lián)合國大會等國際協(xié)調(diào)機制，堅決抵制單邊金融制裁的常規(guī)化與任意化。

作者單位：范曉波，中國政法大學國際法學院；陳曦笛，清華大學法學院

責任編輯：秦開鳳