崔紅志 王怡迪

摘要：依托于中央財(cái)政安排的彩票公益金，欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)沂河源鄉(xiāng)村振興建設(shè)取得明顯成效，形成了一些具有創(chuàng)新性的實(shí)踐探索。本文介紹山東省沂源縣鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提出政策性啟示和建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè) 財(cái)政投入 經(jīng)驗(yàn) 啟示

*基金項(xiàng)目：本文是中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所淄博國情調(diào)研基地2022年度研究課題《淄博市鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)的模式與經(jīng)驗(yàn)研究》的階段性研究成果。

一、引言

革命老區(qū)大部分位于多省交界地區(qū)，很多仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興更加困難。2021年年初，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》（國務(wù)院，2021）。同年，中央財(cái)政共安排彩票公益金20億元支持欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興，范圍涉及全國28個(gè)有革命老區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市，共補(bǔ)助支持40個(gè)欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)，財(cái)政部、國家鄉(xiāng)村振興局制定了《中央專項(xiàng)彩票公益金支持欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金管理辦法》（財(cái)政部、國家鄉(xiāng)村振興局，2021）。該《辦法》規(guī)定，欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)，是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對落后的革命老區(qū)縣；示范區(qū)建設(shè)的地域范圍是指革命老區(qū)縣中具備一定發(fā)展基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村全面振興示范帶動(dòng)作用較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集中連片的若干行政村；示范區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是推動(dòng)和帶動(dòng)縣域內(nèi)鄉(xiāng)村全面振興，探索欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)和路徑，為實(shí)現(xiàn)共同富裕作出積極貢獻(xiàn)。

山東省沂源縣是沂蒙山革命老區(qū)的重要組成部分。到2020年底，沂源縣完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，進(jìn)入了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的新時(shí)期。資金瓶頸是沂源縣推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興面臨的關(guān)鍵問題。為了緩解資金瓶頸，沂源縣申請了2021年度中央專項(xiàng)彩票公益金支持欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，得到了批準(zhǔn)，建設(shè)“沂河源鄉(xiāng)村振興示范區(qū)”（以下簡稱“沂河源示范區(qū)”）。

二、沂河源鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容和成效

（一）智慧果園

沂河源示范區(qū)把建設(shè)數(shù)字果園作為建設(shè)內(nèi)容，以期通過其示范帶動(dòng)作用，提升魯村鎮(zhèn)乃至沂源縣果農(nóng)轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和能力。智慧果園位于魯村鎮(zhèn)徐家莊村，占地面積201畝，共計(jì)投入資金863萬元，其中中央彩票公益金233萬元，社會(huì)資本投資630萬元，由沂源農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡稱農(nóng)發(fā)集團(tuán)）負(fù)責(zé)運(yùn)營。據(jù)調(diào)查，智慧果園建成投產(chǎn)后，畝產(chǎn)量能夠達(dá)到4000公斤以上，優(yōu)質(zhì)果率達(dá)到85%以上，新品種覆蓋率達(dá)到100%，畝收入約30000元，大約是傳統(tǒng)果園的2.5倍。依托于物聯(lián)網(wǎng)、智能水肥一體化和滴灌等技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)澆水、精準(zhǔn)施肥、精準(zhǔn)施藥，與傳統(tǒng)果業(yè)生產(chǎn)模式相比，節(jié)省肥料、農(nóng)藥、勞力分別達(dá)到60%、80%、90%以上。據(jù)估計(jì)，項(xiàng)目建成后，可以帶動(dòng)沂源縣發(fā)展2萬畝數(shù)字果園，輻射帶動(dòng)20萬畝老果園改造。

（二）“沂源紅”幸福家園民生綜合體

隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村人口老齡化、空巢化不斷加劇。沂河源示范區(qū)所在的魯村鎮(zhèn)的情況也同樣如此，該鎮(zhèn)戶籍人口約7.90萬人，其中，60歲及以上老人約2.03萬人，占全部戶籍人口的25.7%；全鎮(zhèn)常住人口約3.38萬人，其中，60歲及以上常住老人約1.67萬人，大約占全部常住人口的一半。沂河源示范區(qū)以向老年農(nóng)民提供以餐飲服務(wù)為主的綜合性生活服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)施“沂源紅”幸福家園民生綜合體項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資2610萬元，均來自中央彩票公益金。到2023年底，“沂源紅”幸福家園民生綜合體項(xiàng)目已基本建成并投入運(yùn)營，可以為10個(gè)行政村的1200余名老人提供就餐、就醫(yī)、洗浴、文娛、商超等民生服務(wù)。實(shí)地訪談?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年人和年輕人都非常認(rèn)可以老年食堂建設(shè)為主要內(nèi)容的民生綜合體項(xiàng)目。

（三）“魯韻鄉(xiāng)情·品質(zhì)民生”人居環(huán)境整治提升

2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》，要求以農(nóng)村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升為重點(diǎn)，鞏固拓展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)成果，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。沂河源示范區(qū)利用中央彩票公益金1709萬元，并配套縣級(jí)資金500萬元實(shí)施“魯韻鄉(xiāng)情·品質(zhì)民生”人居環(huán)境綜合提升項(xiàng)目，試圖集中連片打造覆蓋魯村鎮(zhèn)小黃莊村、和源村、魯村一至六村、南嶺一村、南嶺二村等10個(gè)村的品質(zhì)民生示范區(qū)，主要建設(shè)內(nèi)容包括：村莊道路質(zhì)量提升、路燈安裝、村容村貌提升、村民文化娛樂活動(dòng)場所建設(shè)、鄉(xiāng)村生活污水治理建設(shè)等等。每個(gè)村的情況有很大差異，各村的建設(shè)內(nèi)容也因村而異。總體來看，通過項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目所在村的農(nóng)村人居環(huán)境治理水平和農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件顯著提升。

（四）“智慧魯村”社會(huì)治理數(shù)字化平臺(tái)

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠提升鄉(xiāng)村治理的效能。沂河源示范區(qū)利用中央彩票公益金448萬元，以魯村鎮(zhèn)全域?yàn)榉?wù)范圍，建設(shè)“智慧魯村”暨一網(wǎng)三聯(lián)社會(huì)治理數(shù)字化平臺(tái)項(xiàng)目。該平臺(tái)集中了全鎮(zhèn)各村的人、事、地、物、組織的基本數(shù)據(jù)，形成了一站式群眾訴求處理、全域網(wǎng)格化治理、大數(shù)據(jù)智能分析預(yù)警、多元化矛盾糾紛化解體系。而且，通過對群眾履行村規(guī)民約、誠實(shí)守信、文明實(shí)踐、美在家庭、矛盾化解、志愿服務(wù)等情況進(jìn)行考核打分，進(jìn)而對積分高的農(nóng)戶給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，從而引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變不良行為。同時(shí)，通過把積分管理納入村民貸款誠信體系，村民積分與貸款額度、貼息比例成正比，進(jìn)一步激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

據(jù)介紹，該平臺(tái)后續(xù)將拓展應(yīng)用場景，包括，以數(shù)字化賦能集體資產(chǎn)和收益監(jiān)管，通過實(shí)時(shí)公開、在線舉報(bào)等方式，推進(jìn)鄉(xiāng)村廉政建設(shè)；向農(nóng)民提供遠(yuǎn)程農(nóng)技培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)；向農(nóng)村孤寡和留守老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士等特殊人群提供針對性的服務(wù)，等等。顯而易見，隨著應(yīng)用場景的增多，魯村鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理能力和效率將得到提升。

三、沂河源鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）探索建立片區(qū)化的建設(shè)方式

當(dāng)前，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層治理和公共物品供給大都以行政村為單元來組織實(shí)施，各級(jí)政府扶貧和其他項(xiàng)目資金也一般以行政村為基本單位進(jìn)行撥付。然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生服務(wù)改善等項(xiàng)目的實(shí)施又通常超越了行政村的范圍。顯而易見，這種資金配置方式和使用區(qū)域之間的矛盾降，低了政府財(cái)政投入的效果和效率。

沂源縣利用鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)這一契機(jī)，完善黨建引領(lǐng)方式，建立了沂河源示范區(qū)“黨建共同體”，把片區(qū)的基層黨組織、企業(yè)黨組織和農(nóng)村社會(huì)組織等組織資源納入一個(gè)統(tǒng)一的體系，共同體下設(shè)1個(gè)村黨總支、5個(gè)村黨支部、1個(gè)企業(yè)黨支部。同時(shí)，引入派出所、司法所、自然資源所、綜治中心等部門進(jìn)駐。黨建共同體內(nèi)的各村在經(jīng)濟(jì)上相互獨(dú)立，在村莊發(fā)展上開展合作。黨建共同體制定了每周例會(huì)、定期開會(huì)等工作制度，這使得各村之間可相互學(xué)習(xí)、交流鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。另外，黨建共同體充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)同作用，較好地解決了跨村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局建設(shè)等方面的問題。

（二）探索形成多元化的建設(shè)主體

沂河源示范區(qū)建設(shè)采用了差異化的建設(shè)方式。對于投資規(guī)模較大、施工技術(shù)要求較高的工程項(xiàng)目，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》面向社會(huì)公開招投標(biāo)，通過招標(biāo)選擇信譽(yù)好、技術(shù)力量雄厚的施工單位參與工程項(xiàng)目實(shí)施。這種方式能夠更充分地體現(xiàn)公開、公正、公平競爭的原則。對于一些投資規(guī)模小、技術(shù)門檻低、前期工作簡單、務(wù)工技能要求不高的小微型建設(shè)項(xiàng)目，則選擇不經(jīng)過招投標(biāo)的形式，而是采用議標(biāo)的形式，由村集體自行組織實(shí)施。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行實(shí)施的建設(shè)方式，能夠加快施工進(jìn)度，降低招投標(biāo)等方面的成本，并為農(nóng)民提供了就業(yè)和增收機(jī)會(huì)。例如，邢家莊村人居環(huán)境綜合提升項(xiàng)目就是由該村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施。該項(xiàng)目1個(gè)多月即完成，僅花費(fèi)52.4萬元。據(jù)了解，如果采用政府招投標(biāo)程序，該項(xiàng)目需要100多萬元。

（三）探索建立公益性項(xiàng)目長效管護(hù)和運(yùn)營機(jī)制

由于項(xiàng)目資金屬于建設(shè)資金，后期的維護(hù)和運(yùn)營則需要其他的資金支撐。沂源縣項(xiàng)目進(jìn)行了多樣化的實(shí)踐探索，初步形成了以確定資產(chǎn)權(quán)益為基礎(chǔ)、以多元化管護(hù)和運(yùn)營主體為原則、以縣財(cái)政投入為主體、以村集體和農(nóng)民投入為補(bǔ)充的公益性項(xiàng)目長效管理和運(yùn)營機(jī)制。

1.確定公益性資產(chǎn)的權(quán)屬。明確項(xiàng)目建設(shè)所形成資產(chǎn)的權(quán)屬，是搞好項(xiàng)目的管護(hù)和運(yùn)營的前提。沂河源示范區(qū)明確規(guī)定，公益性項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)歸村委會(huì)，由村委會(huì)來確定管護(hù)和運(yùn)營主體。示范區(qū)組織村兩委制訂項(xiàng)目后續(xù)管理辦法，簽訂資產(chǎn)運(yùn)行管護(hù)合同，制定相關(guān)責(zé)任和獎(jiǎng)懲等管護(hù)制度，通過落實(shí)村級(jí)管護(hù)責(zé)任，確保建成項(xiàng)目長期發(fā)揮效益。

2.推動(dòng)形成多元化管護(hù)和運(yùn)營主體。在沂河源示范區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目中，民生綜合體是社會(huì)公益性資產(chǎn)。沂源縣推動(dòng)國有企業(yè)——農(nóng)發(fā)集團(tuán)子公司魯中高科承擔(dān)民生綜合體的管護(hù)和運(yùn)營。相關(guān)資料顯示，魯中控股集團(tuán)圍繞打造“種植基地+中央廚房+民生綜合體”全鏈條，實(shí)施放心農(nóng)資、放心產(chǎn)品線上線下銷售，通過集中批發(fā)采購、供應(yīng)鏈上下游議價(jià)、統(tǒng)一配餐、多種經(jīng)營等專業(yè)化運(yùn)營方式，降低成本、增加收入。沂河源示范區(qū)內(nèi)的涼泉村、三源新村、魯村四村、小北莊村等4個(gè)村的民生綜合體，均由魯中高科運(yùn)營。但民營資本和村集體也有介入民生綜合體管護(hù)和運(yùn)營的積極性，而且相比國有企業(yè)，有獨(dú)特的優(yōu)勢。沂源縣和魯村鎮(zhèn)鼓勵(lì)民營資本和村集體承擔(dān)民生綜合體的管護(hù)和運(yùn)營工作。其中，姚家峪村委托錦陽公司運(yùn)營，福安官莊村委托幸福樹養(yǎng)老服務(wù)公司運(yùn)營，龍子峪村、草埠二村則由本村自己運(yùn)營。沂河源示范區(qū)這種積極鼓勵(lì)專業(yè)性餐飲機(jī)構(gòu)參與的探索，有助于形成競爭性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給格局，從而提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，降低農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格。

3.建立多元化的管護(hù)和運(yùn)營資金保障。為了維護(hù)民生綜合體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對于老年人用餐按照人均2元的標(biāo)準(zhǔn)，給予長者食堂經(jīng)營主體用餐補(bǔ)貼，由沂源縣財(cái)政承擔(dān)。同時(shí)，按照長者食堂的全年用餐人數(shù)，給予長者食堂的經(jīng)營主體運(yùn)營補(bǔ)貼，全年就餐達(dá)到4000人次，可獲得2萬元補(bǔ)貼；達(dá)到7000人次，可獲得3萬元補(bǔ)貼；達(dá)到10000人次，可獲得5萬元補(bǔ)貼，也由沂源縣財(cái)政承擔(dān)。政府在農(nóng)村設(shè)置了一些公益崗位，從事公益崗位者的報(bào)酬由沂源縣財(cái)政承擔(dān)。項(xiàng)目村安排公益崗位人員負(fù)責(zé)民生綜合體運(yùn)行，這說明地方財(cái)政除了承擔(dān)綜合體運(yùn)行中的就餐補(bǔ)貼，也在事實(shí)上承擔(dān)了全部或大部分運(yùn)行中的人員報(bào)酬。同時(shí)，村集體以多種方式，對民生綜合體的管護(hù)和運(yùn)營給予支持和補(bǔ)貼。

（四）探索建立以示范區(qū)建設(shè)帶動(dòng)其他投入的多元化資金保障機(jī)制

沂河源示范區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)，改善了其他投資主體在示范區(qū)投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的條件，從而提升了它們的投資積極性。同時(shí)，沂源縣和魯村鎮(zhèn)改善投資政策和投資環(huán)境，形成了以項(xiàng)目資金帶動(dòng)其他投入的多元化資金保障機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，5000萬元的中央專項(xiàng)彩票公益金，撬動(dòng)整合的各類資金約3.5億元。其中，整合分散在各個(gè)部門的項(xiàng)目資金約0.9億元，社會(huì)資本2.6億元。此外，農(nóng)村中有大量廢棄、閑置的房屋。隨著農(nóng)村學(xué)校的撤并，原來的校舍處于閑置狀態(tài)。各項(xiàng)目所在村以公益性用地用房（舊學(xué)校、辦公室、幸福院等）、閑置宅基地或自有資金等投入民生綜合體、人居環(huán)境綜合提升等項(xiàng)目建設(shè)。

四、政策性啟示和建議

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長期任務(wù)。沂河源鄉(xiāng)村振興示范區(qū)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的政策含義，對完善黨和政府的“三農(nóng)”政策尤其是政府財(cái)政投入政策具有一定的啟示與借鑒價(jià)值。

（一）完善以黨建為引領(lǐng)的片區(qū)化發(fā)展政策

從沂河源示范區(qū)項(xiàng)目的實(shí)施情況以及其他地區(qū)的實(shí)踐探索看，以黨建為引領(lǐng)的片區(qū)化發(fā)展模式有助于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，具有典型的示范意義和推廣價(jià)值。同時(shí)，這種發(fā)展模式在實(shí)踐中仍存在一些政策、制度等方面的挑戰(zhàn)。應(yīng)深度總結(jié)各地以黨建為引領(lǐng)推進(jìn)片區(qū)化發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和遇到的問題，進(jìn)而把其上升為國家層面的政策，從而促進(jìn)這種發(fā)展模式以更加規(guī)范的形式在更大的范圍內(nèi)推開。根據(jù)沂源縣項(xiàng)目和其他地方的實(shí)踐探索，以下幾個(gè)方面的問題值得重視。

1.建立推進(jìn)片區(qū)化發(fā)展的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。資金統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)以村域融合為主要特征的片區(qū)化發(fā)展的保障。應(yīng)在在統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展規(guī)劃、尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合財(cái)政扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資金、鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、鄉(xiāng)村振興服務(wù)隊(duì)專項(xiàng)資金等各級(jí)涉農(nóng)資金，由片區(qū)統(tǒng)籌使用。

2.推進(jìn)片區(qū)內(nèi)不同村莊之間其他組織的融合。片區(qū)內(nèi)各個(gè)村莊黨組織的聯(lián)建和融合是實(shí)現(xiàn)片區(qū)化發(fā)展的基礎(chǔ)。但僅此還不夠，應(yīng)健全完善聯(lián)村黨組織與聯(lián)建村黨支部和片區(qū)經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織等社會(huì)資本與社會(huì)公益資源的聯(lián)動(dòng)機(jī)制與聯(lián)建功能。在黨組織聯(lián)建的基礎(chǔ)上，成立聯(lián)村團(tuán)總支、婦女聯(lián)合會(huì)、老年協(xié)會(huì)等聯(lián)村群團(tuán)組織。支持聯(lián)村群團(tuán)組織優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)項(xiàng)目。建立健全聯(lián)建片區(qū)集體購買社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制，探索建立片區(qū)基金會(huì)、聯(lián)合會(huì)等協(xié)作主體，充分激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

3.優(yōu)化區(qū)域化黨建平臺(tái)和綜合服務(wù)設(shè)施布局。在實(shí)行片區(qū)發(fā)展之后，應(yīng)集中資源建立聯(lián)村便民辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)資源整合，及時(shí)了解片區(qū)居民訴求，應(yīng)對片區(qū)突發(fā)情況，進(jìn)一步提升服務(wù)效能。在農(nóng)村常駐人口持續(xù)性減少的背景下，應(yīng)探索多村共建養(yǎng)老服務(wù)、文化娛樂、污水處理等公共服務(wù)社會(huì)和設(shè)施，從而提升這些設(shè)施的利用效率。

4.同步推進(jìn)配套改革。應(yīng)保持片區(qū)內(nèi)各村莊的行政區(qū)域、村民自治主體、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“三不變”，保持各村財(cái)務(wù)管理獨(dú)立建賬、核算與收支。同時(shí)，推進(jìn)聯(lián)村黨建工作與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等相關(guān)改革工作相銜接。

（二）構(gòu)建鄉(xiāng)村振興多元化資金投入保障政策

鄉(xiāng)村振興不能僅僅依靠項(xiàng)目資金和政府投入，而應(yīng)建立包含農(nóng)民、村集體、企業(yè)等多元主體共同投資的多元化的資金投入體系，這已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。但是，財(cái)政資金的這種帶動(dòng)和撬動(dòng)效應(yīng)，則需要相應(yīng)的條件。從沂源縣項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)看，以下幾個(gè)方面的條件非常重要。

1.建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)符合農(nóng)民的需求。不符合農(nóng)民需求的項(xiàng)目，農(nóng)民就不會(huì)愿意投入。為了形成多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)資金保障機(jī)制，就應(yīng)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，以增加農(nóng)民群眾切身利益為出發(fā)點(diǎn)，著力提升鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)民需求的匹配度。在農(nóng)村和農(nóng)民分化的背景下，不同地區(qū)和不同類型農(nóng)民的需求有很大差異。即使在一個(gè)村莊內(nèi)部，收入結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、教育程度、就業(yè)結(jié)構(gòu)的農(nóng)民對鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目的需求也具有差異性。面對農(nóng)民的異質(zhì)性需求，應(yīng)堅(jiān)持滿足最大公約數(shù)的原則，盡量滿足多數(shù)人的要求。

2.避免政府大包大攬，為社會(huì)資本進(jìn)入提供空間。多數(shù)的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目并不具有純粹的公共產(chǎn)品和服務(wù)屬性。相應(yīng)地，這些項(xiàng)目建設(shè)的資金就不應(yīng)全部由政府財(cái)政資金承擔(dān)，而應(yīng)規(guī)定財(cái)政資金帶動(dòng)社會(huì)資本的要求。從原則性看，對于那些具備市場化條件的鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以不斷提高財(cái)政資金使用效益為原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過中央和地方財(cái)政資金的帶動(dòng)功能，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，形成多元化投入機(jī)制。

3.深化改革，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。政策多變是社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域面臨的現(xiàn)實(shí)問題。應(yīng)提高政策公信力，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。農(nóng)村改革發(fā)展涉及多個(gè)部門，應(yīng)保持不同部門政策取向的一致性和協(xié)同性。應(yīng)減少和規(guī)范對民營資本的各種監(jiān)管政策，切實(shí)搞好“放管服”。

（三）支持和鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民組織承接鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目

目前，以村級(jí)議標(biāo)形式、由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織承接項(xiàng)目的機(jī)制仍有不暢通之處，主要障礙在于超過一定數(shù)額的施工單項(xiàng)合同估算價(jià)，就必須經(jīng)過公開招投標(biāo)程序。應(yīng)不斷完善相關(guān)的政策，促進(jìn)村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織在不經(jīng)過公開招投標(biāo)、而是通過議標(biāo)的形式，承擔(dān)鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目。尤其是，應(yīng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式，加大以工代賑投入，擴(kuò)大以工代賑投資建設(shè)領(lǐng)域和實(shí)施范圍。

（四）完善鄉(xiāng)村公益性項(xiàng)目的運(yùn)營和管護(hù)政策

沂河源示范區(qū)在加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營和管護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)，為解決社會(huì)公益性項(xiàng)目的運(yùn)營和管護(hù)問題，提供了借鑒和經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)政策性啟示意義。

1.推動(dòng)形成多元化運(yùn)營和管護(hù)主體。具有競爭性的多元化的運(yùn)營和管護(hù)主體，有助于改善運(yùn)營和管護(hù)的效果和效率。從方向上看，應(yīng)鼓勵(lì)村集體和民營機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村公益設(shè)施的運(yùn)營和管護(hù)。政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)運(yùn)營和管護(hù)的成本和收益情況，提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，使得農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的管護(hù)和運(yùn)用主體能夠獲取與在其他領(lǐng)域投資大體相同的回報(bào)。

2.探索在項(xiàng)目資金中安排一定比例的項(xiàng)目管護(hù)和運(yùn)營資金。沂河源示范區(qū)利用沂源縣級(jí)財(cái)政資金、村集體和農(nóng)民投入，形成了項(xiàng)目建成后的運(yùn)營和管護(hù)資金。但是，如果地方財(cái)政和村集體的資金保障能力不足，則有可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能得到很好的運(yùn)營和管護(hù)。因此，建議根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容，探索在建設(shè)資金中安排一定比例的運(yùn)營和管護(hù)資金。

3.依據(jù)項(xiàng)目的公共產(chǎn)品和社會(huì)公益性屬性的強(qiáng)弱，確定政府補(bǔ)貼的期限和力度。目前，基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和服務(wù)屬于地方政府的事權(quán)，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)把公共社會(huì)和服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，在基層財(cái)政能力薄弱的背景下，上級(jí)政府和部門應(yīng)在評估地方政府財(cái)政可承擔(dān)能力的基礎(chǔ)上，對那些財(cái)政能力薄弱的地方給予相應(yīng)的資金支持。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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