關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)亟需的政策保障和改革授權(quán)分析

文/浙江省發(fā)展和改革研究所課題組

聚焦示范區(qū)建設(shè)四個戰(zhàn)略定位，可在擴中提低、要素平等交換和雙向流動、優(yōu)化民營經(jīng)濟市場競爭環(huán)境、完善行政管理體制和治理機制等方面爭取中央政策保障和改革授權(quán)

高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）是黨中央賦予浙江的光榮使命，也是一項涉及從頂層設(shè)計到政策安排再到行動落實各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，需要在凝聚共識的基礎(chǔ)上形成合力?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》（下簡稱《意見》）明確要求“中央和國家機關(guān)有關(guān)部門，根據(jù)浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)需要，強化政策保障和改革授權(quán)”?！兑庖姟烦雠_以來，中央加大支持力度，已有54個國家部委（含央企、中央金融機構(gòu)）共制定63個專項政策及合作協(xié)議，但也在相當程度上存在碎片化、形式化傾向，一些事項仍停留在紙面上未能真正落地見效。本文聚焦示范區(qū)建設(shè)四個戰(zhàn)略定位，針對浙江高質(zhì)量推進共同富裕面臨的深層次體制機制障礙，研究提出亟需爭取中央政策保障和改革授權(quán)的重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革事項。

聚焦縮小收入分配差距，在擴中提低方面爭取政策保障和改革授權(quán)

當前，全省群體間財富差距仍呈現(xiàn)擴大趨勢，城鄉(xiāng)居民收入基尼系數(shù)0.4834，達歷史峰值，高于同期全國平均水平，初次分配、再分配和三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排須加快完善。一是就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系亟需完善。全省高質(zhì)量就業(yè)崗位供給不充分，就業(yè)市場供需不匹配，2021年以來，全省青年失業(yè)率快速攀升近6個百分點至2023年的17%，高于廣東和上海。二是社會保障制度亟需健全。浙江城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老標準總體低于滬京津藏寧渝瓊粵隴蘇10?。▍^(qū)、市），農(nóng)民按最低標準繳納僅能享受每月180元養(yǎng)老金，遠低于城鄉(xiāng)最低生活保障標準886元/月。2020年農(nóng)村60歲及以上人口比重達28.3%，高于城鎮(zhèn)13.3個百分點，農(nóng)村重度老齡化和無錢養(yǎng)老問題交織。三是財富積累機制亟待細化完善?，F(xiàn)行以個人為納稅單位的個人所得稅體系未涉及納稅人配偶收入，亦未考慮納稅人財富變動等綜合收入狀況，不能全面體現(xiàn)稅收公平原則。四是慈善信托在各環(huán)節(jié)承擔多重稅收，慈善激勵機制亟需激活。

建議，一是建立有利于擴大青年群體就業(yè)、推動創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)的機制。如擴大青年群體享受自主創(chuàng)業(yè)補貼申領(lǐng)對象，實行返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員可與當?shù)貏?chuàng)業(yè)者同等享受住房、子女入學等扶持政策，鼓勵科研人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，爭取延長事業(yè)單位科研人員離崗創(chuàng)業(yè)年限政策等。二是建立有利于穩(wěn)定中等收入群體、促進財富積累的機制。探索以夫妻雙方收入作為所得稅計稅基準的累進制度體系，完善“一老一小”為重點的家庭型個人所得稅專項附加扣除政策，爭取與中央相關(guān)部委協(xié)同共建投資性金融產(chǎn)品消費的信息共享、風險聯(lián)控、執(zhí)法聯(lián)動機制。三是建立有利于強化社會公平、提升低收入群體保障的機制。健全與地區(qū)城鄉(xiāng)收入、物價和職工基本養(yǎng)老保險標準增長相掛鉤的基礎(chǔ)養(yǎng)老金常態(tài)化調(diào)整機制。探索建立農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。試點實行靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度。四是建立有利于激活奉獻熱情、促進慈善事業(yè)發(fā)展的機制。立足浙江慈善信托備案資金（15.4億元）居全國之首的省情，向上爭取慈善信托稅收優(yōu)惠政策，激勵企業(yè)家運用慈善信托方式參與慈善活動。

聚焦縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，在推動要素平等交換、雙向流動方面爭取政策保障和改革授權(quán)

城鄉(xiāng)二元體制尚未根本消除，鄉(xiāng)村和山區(qū)資源無法完全參與城市化進程，而城市資源要素下鄉(xiāng)又受到較大限制，難以有效轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村和山區(qū)實現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)保障。具體表現(xiàn)為，一是鄉(xiāng)村土地流動性不足，附著在土地上的財產(chǎn)權(quán)益無法真正實現(xiàn)，全省鄉(xiāng)村居民財產(chǎn)性收入僅為城市居民的1/9。二是城市要素下鄉(xiāng)制度性保障不足。青年、鄉(xiāng)賢回村落不了戶，技術(shù)、資本下鄉(xiāng)面臨用地、用工等制約，全省擁有大專及以上學歷的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員占比僅1.2%。三是發(fā)達地區(qū)要素回流欠發(fā)達地區(qū)不足。山區(qū)海島人力資本、生態(tài)環(huán)境容量、建設(shè)用地指標等要素資源持續(xù)向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，弱化欠發(fā)達地區(qū)要素資源轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性產(chǎn)出的可能性。

建議，一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證制度。加快流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)改革浙江地方立法，制定規(guī)范確權(quán)流程及實施細則，打通鄉(xiāng)村資產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)“最先一公里”。二是深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集中入市改革。以全域土地綜合整治為載體，爭取農(nóng)地入市范圍擴大至全省域，允許在符合國土空間規(guī)劃前提下農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地入市，盤活用好鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地資源。三是創(chuàng)新科技和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才下鄉(xiāng)激勵機制。探索農(nóng)村非土地集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)向入鄉(xiāng)發(fā)展的管理、技術(shù)專業(yè)人員開放，構(gòu)建以農(nóng)民合作社等為載體的科技推廣體系。四是推進“人地錢掛鉤”改革。近期先行探索推進省內(nèi)各地之間財政教育經(jīng)費“隨人走”制度；中長期推進省級財政轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地指標、教育醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)編制數(shù)、耕地保護目標等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量及質(zhì)量掛鉤的政策細則。

聚焦經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，在優(yōu)化民營經(jīng)濟市場競爭環(huán)境方面爭取政策保障和改革授權(quán)

現(xiàn)階段，民營經(jīng)濟投資走低、升級受阻、創(chuàng)新抑制等趨勢性問題正在逐漸暴露，民營經(jīng)濟發(fā)展中制度性障礙仍未得到根本消除，特別是中小微企業(yè)公平準入和競爭的營商環(huán)境、制度體系亟待進一步構(gòu)建完善。一是市場準入事實性壁壘。一些準入領(lǐng)域“有準無入”“名準實禁”、準入事項辦理“名備實審”、招投標領(lǐng)域“名廣實窄”，以及多數(shù)跨區(qū)準入存在隱性壁壘，壓縮中小微企業(yè)生存成長空間。二是資本獲得不公平。相比同等條件、同等信用評級的國有企業(yè)，民營尤其是初創(chuàng)企業(yè)和中小微企業(yè)貸款利率仍然偏高，目前中小微民營企業(yè)貸款年利率約5.6%，高于國有企業(yè)1.1個百分點。三是用地獲得不公平。全省70%民營企業(yè)認為土地供應(yīng)不足，工業(yè)用地成本比省外高，每年因“地”外遷企業(yè)不在少數(shù)。

建議，一是創(chuàng)新促進民間投資公平準入機制。在加快準入時限上，參考浦東新區(qū)，試行“準營承諾即入制”改革。在放寬準入方式上，聚焦平臺經(jīng)濟、新型基礎(chǔ)設(shè)施、綠色能源、民生服務(wù)等民營企業(yè)進入訴求強烈而難度較大的領(lǐng)域，促成一批民間投資重大項目，推廣一批民營企業(yè)“綠燈”投資案例，增強示范帶動效應(yīng)。二是支持符合條件的民營中小微企業(yè)在債券市場融資。將民營企業(yè)債券央地合作增信新模式擴大至全部符合發(fā)行條件的各類民營企業(yè)。支持符合條件的高新技術(shù)和“專精特新”企業(yè)開展外債便利化額度試點。推動符合條件的民間投資項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs。三是探索實行產(chǎn)業(yè)鏈供地。對產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)項目涉及的多宗土地實行整體供應(yīng)，適應(yīng)民營中小微企業(yè)用地需求。

聚焦提升基層社會治理能力和公共服務(wù)供給水平，在完善行政管理體制和治理機制方面爭取政策保障和改革授權(quán)

貧富分化不只是經(jīng)濟問題，更是社會問題和政治問題。相應(yīng)地，縮小貧富差距、推動共同富裕蘊含著創(chuàng)新完善管理體制和治理機制的要求。一是有效分權(quán)的治理架構(gòu)亟待完善。層級間存在事權(quán)財權(quán)不匹配，地方公共服務(wù)供給壓力不斷加大，人口流入地區(qū)普遍面臨財政公共服務(wù)“小馬拉大車”問題。二是生產(chǎn)導向的治理體系亟待轉(zhuǎn)型。政府治理“重經(jīng)濟增長問責、輕服務(wù)問責”，公共設(shè)施“重建設(shè)、輕管理”的問題仍較普遍。當前有5.66%、4.23%的居民對本地醫(yī)療服務(wù)、居住條件不滿意。三是多元協(xié)同的治理方式亟待構(gòu)建。當前社會治理主體以政府為主，市場體系不完善、政府干預過多及監(jiān)管不到位問題不同程度存在，亟待進一步提升社會參與、促進民主監(jiān)督和加強部門協(xié)同。

建議，一是理順省以下政府權(quán)責關(guān)系。由各省人大常委會制定《政府間財權(quán)事權(quán)劃分條例》，明確省級及以下各級政府間的財權(quán)與事權(quán)。進一步改革轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例，減少專項轉(zhuǎn)移支付，提升基層政府在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提升政府服務(wù)、加強公共服務(wù)的能力。二是創(chuàng)新政府市場社會三元共治機制。建立企業(yè)家參與涉企政策制訂、公眾參與涉及公共服務(wù)重大事項的直接申請和響應(yīng)機制，允許市場主體、社會組織和個人直接發(fā)起政策動議，進一步暢通社情民意，化解社會矛盾糾紛，構(gòu)建親清政商關(guān)系。三是轉(zhuǎn)變考核模式和強化監(jiān)督機制。在政府職能明確、邊界清晰的基礎(chǔ)上科學設(shè)置考核指標，對在職責履行和項目執(zhí)行過程中可量化測評的投入、產(chǎn)出和結(jié)果設(shè)置績效指標。加快績效考核由經(jīng)濟發(fā)展指標的強激勵轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會、環(huán)境、科技等指標的均衡激勵。