摘 要：受古史評(píng)家的啟示，比照譯著“信、達(dá)、雅”，文章提出了“真、細(xì)、全”的史著評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)以評(píng)論了《中國(guó)當(dāng)代集體農(nóng)地制度史（1978—2014）：農(nóng)地承包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)》，作者認(rèn)為這是當(dāng)代中國(guó)史學(xué)的一部佳作，既充分肯定了其在農(nóng)地承包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)方面的精到分析和深刻揭示，也指出了其在農(nóng)地制度和政策總體考察方面的不足，為進(jìn)一步深入探索指明了方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度 真細(xì)全 相關(guān)主體互動(dòng)

DOI：10.19592/j.cnki.scje.411970

JEL分類(lèi)號(hào)：P25，P32，Q15? ?中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1000 - 6249（2024）04 - 151 - 08

在《中國(guó)當(dāng)代集體農(nóng)地制度史（1978—2014）：農(nóng)地承包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)地》，凡引自該書(shū)，只注頁(yè)碼；國(guó)家行政學(xué)院出版社，2023）的“自序”和“后記”中，劉憲法研究員兩次提到筆者，并在最后寫(xiě)道：“我愿把此書(shū)獻(xiàn)給張曙光老師”（第646頁(yè)）。受此大禮，我感到非常榮幸！認(rèn)真讀完這部80 萬(wàn)字的巨著，認(rèn)為自己有責(zé)任和義務(wù)做出評(píng)論。

一、關(guān)于史學(xué)著作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

由于對(duì)史學(xué)的興趣和熱愛(ài)，近幾年讀了一些史學(xué)著作，頗受啟迪。讀了《農(nóng)地》，筆者思考了一個(gè)問(wèn)題，一部史著的好壞優(yōu)劣如何評(píng)價(jià)，有什么標(biāo)準(zhǔn)？

國(guó)人具有史學(xué)的光榮傳統(tǒng)，曾經(jīng)出現(xiàn)了《史記》《資治通典》等史學(xué)名著，關(guān)于史學(xué)評(píng)論也有諸多建樹(shù)。因此，我著手從前人那里尋求借鑒。唐朝劉知幾的《史通》是最早的史學(xué)評(píng)論著作，他認(rèn)為“史才須有三長(zhǎng)”，“三長(zhǎng)，謂才也、學(xué)也、識(shí)也”。不具備三長(zhǎng)，就不是好的史學(xué)家，不應(yīng)擔(dān)負(fù)史官的重任。所謂史才是指選擇、組織史料的能力和書(shū)寫(xiě)記事的技巧，要求做到“善擇”“辯疑”“考偽”，認(rèn)為“敘事之工者，以簡(jiǎn)要為主”，應(yīng)當(dāng)“省字約文，事溢于句外”。所謂史學(xué)，包括考察問(wèn)題時(shí)所征引的史料和歷史知識(shí)，強(qiáng)調(diào)“采摭群言”，主張把所有歷史著作都作為取材的對(duì)象。所謂史識(shí)，是指歷史見(jiàn)解，包括分析歷史事件和評(píng)價(jià)人物的觀點(diǎn)、態(tài)度，重視辨善惡、明是非、寓褒貶。

在《文史通義》中，清章學(xué)誠(chéng)在劉知幾“史才三長(zhǎng)”的基礎(chǔ)上，提出和討論了“史德”，認(rèn)為能具史識(shí)者，必知史德，“德者何？謂著書(shū)者的心術(shù)也”。他認(rèn)為“欲蓋為良史者，當(dāng)慎辯于天人之際，盡其天而不益以人也”，進(jìn)而指出，“盡其天而不益以人，雖未能至，茍?jiān)手宰阋苑Q(chēng)著書(shū)者之心術(shù)矣”?？梢?jiàn)，心術(shù)與“天”“人”密切相關(guān)。由于史書(shū)必須經(jīng)過(guò)史家的勞作，因而史家是借助自己的氣和情來(lái)辯天人，“氣合于理，天也；氣能違理以自用，人也。情本于性，天也；情能汨性以自恣，人也”。由于“天與人參，其端甚微”，因此，“心術(shù)不可不慮”“不可不慎”。

這些都是經(jīng)典之說(shuō)和經(jīng)驗(yàn)之談，對(duì)如何評(píng)價(jià)有很多具體討論，并有評(píng)價(jià)事例可資借鑒，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和參考。不過(guò)，討論問(wèn)題的角度有所不同，他們都是從史家出發(fā)，我們則是從史著著眼，二者又有密切聯(lián)系。

大家知道，嚴(yán)復(fù)在譯作《天演論》“譯例言”中提出了譯著的標(biāo)準(zhǔn)“信、達(dá)、雅”?！靶拧笔侵浮皩⑷纳窭怼⑷跁?huì)于心”后“忠實(shí)于原文的意義”?！斑_(dá)”是指“下筆抒詞，自善互備”，即“行文流暢”。 嚴(yán)復(fù)用古漢語(yǔ)翻譯，并引《易》曰“修辭立誠(chéng)”，子曰“辭達(dá)而已”，“言之無(wú)文，行之不遠(yuǎn)”，認(rèn)為“三者乃文章正軌，亦即為譯事楷模。故信達(dá)而外求其雅”。不過(guò)嚴(yán)復(fù)的雅是指“古雅”，到了今天，一般是指文采“優(yōu)雅”。三字言簡(jiǎn)意賅，深刻全面，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，為不少學(xué)者所推崇，基本上成為譯界的共識(shí)。

受到史評(píng)家的啟示，比照于譯著的信達(dá)雅，筆者杜撰出史著的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為“真、細(xì)、全”。“真”是指求真、求實(shí)，一是一、二是二，秉筆直書(shū)，寫(xiě)成信史，不掩蓋、不偏漏、不編造，不為尊者諱?！凹?xì)”是指細(xì)節(jié)，主要是關(guān)鍵細(xì)節(jié)，乃歷史事件和人物的奇特和精妙之處，要清晰呈現(xiàn)，深刻揭示，既不能事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，又不能大而化之、模棱兩可。“全”不僅是指要有宏觀視野和全局觀點(diǎn)，而且對(duì)正確和錯(cuò)誤、成功和失敗、前進(jìn)和倒退都要全面記述和充分展示。不能只講一面，以偏概全，更不能好走極端?？梢?jiàn)，與史才三長(zhǎng)和信達(dá)雅一樣，真細(xì)全是密切關(guān)聯(lián)的?！罢妗蹦耸分`魂，“細(xì)”乃史之血肉。沒(méi)有細(xì)節(jié)，籠而統(tǒng)之，似是而非，“真”就無(wú)法落到實(shí)處。而“全”則是建立在“真”和“細(xì)”的基礎(chǔ)之上的。筆者以為，做到了這幾個(gè)字，就是優(yōu)秀的史學(xué)著作。本文以下就以此來(lái)評(píng)價(jià)《農(nóng)地》，從中也可以看出三者的內(nèi)在聯(lián)系。

二、《農(nóng)地》的貢獻(xiàn)和特色

《農(nóng)地》以集體農(nóng)地的承包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)為主題，集中討論了從1978—2014年中國(guó)農(nóng)地制度變遷的歷史過(guò)程。按照“真、細(xì)、全”的標(biāo)準(zhǔn)衡量，《農(nóng)地》是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地史的一部佳作，可讀性很強(qiáng)。

首先來(lái)看真。作者真實(shí)地描述了中國(guó)農(nóng)地制度的建立和演變過(guò)程，既說(shuō)明了現(xiàn)有政策和法律是如何規(guī)定的，也再現(xiàn)了地方、集體和農(nóng)民是如何執(zhí)行和行動(dòng)的，它們之間是如何互動(dòng)和博弈的。一方面描述了農(nóng)地制度形成和實(shí)施的曲折，政策如何根據(jù)實(shí)際情況和認(rèn)識(shí)的變化一步步調(diào)整，另一方面，具體揭示了其實(shí)施中的矛盾、變通和實(shí)際績(jī)效。

在土地承包經(jīng)營(yíng)制度建立的過(guò)程中，一開(kāi)始，面對(duì)農(nóng)村凋敝和農(nóng)民不得溫飽的現(xiàn)實(shí)，中央的思路和地方的想法以及農(nóng)民的行為存在著嚴(yán)重分歧，政策制定者要推行生產(chǎn)責(zé)任制的愿望“在現(xiàn)實(shí)中很難操作執(zhí)行”（第014頁(yè)），“兩不許”（“不許分田單干”和“不許包產(chǎn)到戶(hù)”）的政策底線累累被突破。好在由于有了過(guò)去政策失誤的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，決策者頭腦比較清醒，也比較實(shí)際，允許不同意見(jiàn)進(jìn)行討論（如“七省三縣”農(nóng)村工作會(huì)議、人民公社經(jīng)營(yíng)管理會(huì)議、省市區(qū)第一書(shū)記座談會(huì)以及學(xué)術(shù)界的討論和爭(zhēng)論），然后擇其善者而從之。于是從兩“不許”變成兩“不要”（第023頁(yè)），有了回旋的余地，到“在有限范圍內(nèi)承認(rèn)‘雙包”（第029頁(yè)），即允許在“邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)”實(shí)行，再到1982年中央一號(hào)文件，正式承認(rèn)各種承包形式都是“社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”和“勞動(dòng)成果的不同分配方法”（第036頁(yè)），最后在全國(guó)范圍內(nèi)推行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。這一變革過(guò)程雖然曲折，甚至有點(diǎn)離奇，頗有故事性，但卻體現(xiàn)了高度的政治智慧?！掇r(nóng)地》將此和盤(pán)托出，描述得真實(shí)、具體、活靈活現(xiàn)。

這一特點(diǎn)體現(xiàn)在多個(gè)方面，后面還會(huì)涉及。值得特別指出的是，《農(nóng)地》區(qū)分了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”和“家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制”，明確指出，包干到戶(hù)經(jīng)歷了包干產(chǎn)量的過(guò)程。對(duì)此，一些農(nóng)村問(wèn)題的專(zhuān)家在一個(gè)時(shí)期內(nèi)也分不清楚，一般人至今仍然混淆，還繼續(xù)稱(chēng)之為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其實(shí)，事物的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的階段特征，發(fā)生了一系列質(zhì)變，需要認(rèn)真區(qū)分和直面以對(duì)。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，家庭承包經(jīng)營(yíng)是在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)之下進(jìn)行的，定位于集體經(jīng)濟(jì)或合作經(jīng)濟(jì)。中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題最著名的專(zhuān)家杜潤(rùn)生，1981年曾向中央提出“切三刀”的建議，即先進(jìn)地區(qū)，搞“專(zhuān)業(yè)承包，聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬”，中間地區(qū)，搞“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，聯(lián)產(chǎn)到勞”，困難地區(qū)，“退到包產(chǎn)到戶(hù)，搞它三五年”（第029頁(yè)）。到了1983年廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)，1985年進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)體制改革，變統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)為合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)相結(jié)合，農(nóng)戶(hù)已不再完全依賴(lài)集體組織，而自行與市場(chǎng)對(duì)接。這樣，家庭承包經(jīng)營(yíng)與集體經(jīng)濟(jì)也就成為并聯(lián)的關(guān)系。只是由于顧及意識(shí)形態(tài)，也出于現(xiàn)實(shí)考慮，“政策和法律文本的表述與實(shí)際不相符合”（第044頁(yè)）。到了1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，確定了“家庭承包經(jīng)營(yíng)”的概念，不再提“聯(lián)產(chǎn)”和“責(zé)任”，次年《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》也做了相應(yīng)修改，到2002年，《農(nóng)村土地承包法》正式將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制寫(xiě)進(jìn)了法律，“完成了從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制的過(guò)渡”（第046頁(yè)）。如果說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是“債權(quán)”，那么，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是“物權(quán)”，《物權(quán)法》對(duì)此做出明確規(guī)定，農(nóng)戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)才得以真正確立。完成這一過(guò)程，我們花了25年，可見(jiàn)，成果來(lái)之不易。

其次，《農(nóng)地》的最大特點(diǎn)是細(xì)。通過(guò)對(duì)大量歷史細(xì)節(jié)的敘述和對(duì)變遷過(guò)程的詳細(xì)分析，再現(xiàn)了過(guò)去30年中國(guó)農(nóng)村風(fēng)云激蕩的歷史畫(huà)卷。要知道，關(guān)于農(nóng)地制度的研究文獻(xiàn)很多，大多數(shù)都是問(wèn)題導(dǎo)向，即圍繞一兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題展開(kāi)討論，而《農(nóng)地》的研究方法是過(guò)程導(dǎo)向的。聚焦于制度規(guī)則的緣起、萌發(fā)、成長(zhǎng)、成熟、衰落，使我們又回到了歷史活動(dòng)的真實(shí)現(xiàn)場(chǎng)。下面列舉三個(gè)具體事例。

一是關(guān)于承包地的分配過(guò)程。關(guān)于分配方式，1982年中央一號(hào)文件“提倡根據(jù)生產(chǎn)需要按勞動(dòng)力和人勞比例承包土地”，并強(qiáng)調(diào)“社員分配的土地應(yīng)盡可能連片”。但是，中央的政策“與農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)實(shí)選擇并不一致”（第100—101頁(yè)）?！掇r(nóng)地》把承包地的分配方式概括三種：一是按人口均分，二是按人口和勞動(dòng)力比例分配，三是按勞動(dòng)力分配，即“按能承包”。在“現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)追求的首要目標(biāo)是平均，農(nóng)民更想要的是公平，因此，按人口分配土地成為首選”（第101頁(yè)）。接著，《農(nóng)地》引用多項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)予以證明，按人口承包占70%左右，按人勞比例承包占20%左右（第101—103頁(yè)）。分配方式很多文獻(xiàn)都提到，但都沒(méi)有講具體怎么分?！掇r(nóng)地》根據(jù)各地實(shí)踐，詳細(xì)討論了分配過(guò)程：第一步確定承包地分配方案，包括土地分配范圍、分配方式、分配標(biāo)準(zhǔn)；第二步對(duì)土地進(jìn)行定等分級(jí)；第三步劃分地塊；第四步按照“好壞搭配的原則”分配地塊。并具體列示出分配方案實(shí)例和分配實(shí)例（第106—110頁(yè)），以及承包合同的內(nèi)容和簽約情況（第114—119頁(yè)）。這樣的描述和分析真實(shí)具體，使人們又回到了當(dāng)年土地承包工作的現(xiàn)場(chǎng)。

二是農(nóng)戶(hù)怎樣應(yīng)對(duì)土地細(xì)碎的問(wèn)題。由于主要是按人均分承包地，于是產(chǎn)生了土地細(xì)碎化的問(wèn)題。如廣東江門(mén)，每戶(hù)平均有11塊土地的生產(chǎn)隊(duì)占10%以上，有6—11塊的占9.5%，有1—2塊的只占1.9%。陽(yáng)春縣有個(gè)農(nóng)戶(hù)，6.6畝地分為71塊。貴州湄潭縣一農(nóng)戶(hù)，6口人承包地88塊。四川仁壽縣農(nóng)戶(hù)平均承包地5.88畝，其中水田3.34畝，分為6.24塊，旱地2.54畝，分為7.1塊。最大的地塊1.23畝，最小的地塊0.12畝。農(nóng)民將土地細(xì)碎化形容為“盤(pán)一塊，碗一塊，一個(gè)草帽蓋一塊”。土地細(xì)碎化對(duì)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)影響很大。村集體首先想到的是改進(jìn)分地辦法，而由此造成的耕作不便和土地浪費(fèi)，農(nóng)戶(hù)感受最深，他們想出各種辦法對(duì)付。其應(yīng)對(duì)策略首先是換地，換地不成，與鄰地的農(nóng)戶(hù)協(xié)調(diào)種地，第三個(gè)策略是合理安排種植。此外就是撂荒（第140—141頁(yè)）?！掇r(nóng)地》結(jié)合農(nóng)地調(diào)整具體討論了土地互換和合并，并且討論了以“小農(nóng)”為主體的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式（第142—145頁(yè)）。由此我們可以看到，農(nóng)民中蘊(yùn)藏著無(wú)窮的智慧，他們?cè)诩榷ㄖ贫葪l件下，總是尋求最有利的行為方式，而在管制放松的情況下，總是力求突破已有的不合理限制。

三是關(guān)于“兩田制”的興衰。所謂“兩田制”，就是把承包地分為“口糧田”和“責(zé)任田”（也叫“承包田”）?！翱诩Z田”按人均分，滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)自己基本消費(fèi)需求，即承擔(dān)著保障功能；“責(zé)任田”按能承包，承擔(dān)著向國(guó)家和集體上交稅費(fèi)和公糧的任務(wù)，以及向市場(chǎng)提供農(nóng)產(chǎn)品，交換“剩余”的功能，即發(fā)展功能?！皟商镏啤睂⑦@兩個(gè)功能相分離，既可以克服按人均分造成土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小、地塊分散細(xì)碎的弊端，又有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也符合1982年中央一號(hào)文件關(guān)于如何分地的規(guī)定，其實(shí)施效果在一定程度上決定了之后農(nóng)村土地制度改革的走向。

《農(nóng)地》第七章專(zhuān)門(mén)討論了“兩田制”的興衰。它最早出現(xiàn)在1979年，由山西辛北大隊(duì)和安徽臨泉縣八里莊大隊(duì)首創(chuàng)；受到當(dāng)?shù)卣闹С郑?983年山東高密縣將其作為一種制度進(jìn)行推廣；1986年四川什邡縣也加以推廣。1987年7月山東平度縣作為農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行“兩田制”制度試驗(yàn)。1991年平度經(jīng)驗(yàn)被中共中央政策研究室編入《中國(guó)農(nóng)民的偉大實(shí)踐—農(nóng)村發(fā)展和改革典型經(jīng)驗(yàn)》，于是“兩田制”開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行。到了20世紀(jì)90年代中期，“兩田制”成為農(nóng)村改革的一大熱點(diǎn)。有關(guān)方面對(duì)全國(guó)實(shí)行“兩田制”的情況做過(guò)四次調(diào)查（1990、1992、1994、1997），1994年全國(guó)有31%的村（組）實(shí)行了“兩田制”，涉及耕地6.3億畝，占全部農(nóng)戶(hù)承包地的47.8%。1997年實(shí)行“兩田制”的耕地面積4.66億畝，占農(nóng)戶(hù)承包地總面積的40.7%，“口糧田”和“責(zé)任田”的比例為1：2.03。由于實(shí)行“兩田制”涉及農(nóng)地調(diào)整，與穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策基調(diào)相沖突，1997年8月，中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，明確表示，中央不提倡“兩田制”，沒(méi)有實(shí)行的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按照中央的土地承包政策認(rèn)真整頓。在整頓的壓力下，1998年“兩田制”占承包地總面積的比例下降到30%，1999年下降到不足10%。隨著《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)行，“兩田制”被視為非法，一度紅紅火火的“兩田制”退出了歷史舞臺(tái)?！掇r(nóng)地》還描述了平度實(shí)行“兩田制”的基本流程（評(píng)定土地等級(jí)，確定“兩田”比例、劃定“兩田”，實(shí)行叫行投標(biāo)，簽訂土地承包合同，確定土地調(diào)整規(guī)劃），說(shuō)明了其實(shí)施效果（集體收入和國(guó)家公糧任務(wù)有了保障，解決了提留和收糧兩大難題，實(shí)現(xiàn)了土地適度集中，促進(jìn)了勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移），以及農(nóng)村政策界的不同評(píng)價(jià)如何影響了中央政策的轉(zhuǎn)變。

總之，細(xì)節(jié)很重要，正如作者在“自序”中所說(shuō)，“真相在細(xì)節(jié)中”（第Ⅶ頁(yè)）?！掇r(nóng)地》通過(guò)深入細(xì)致地描寫(xiě)，為我們揭示出農(nóng)地制度變遷的真相，寫(xiě)成了一部活的歷史。

再次，《農(nóng)地》的“全”也體現(xiàn)在各個(gè)方面。

一是體現(xiàn)在全方位、多角度的分析。既有中央政府的視角，也有地方政府的視角，還有學(xué)者的視角，更重要的是有廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的視角。這些主體共同參與，通過(guò)多方互動(dòng)和博弈，推動(dòng)了農(nóng)地制度的變遷，最終達(dá)成某種相對(duì)穩(wěn)定和有效的制度安排。這種多角度和全方位的歷史敘述，不僅使得《農(nóng)地》相當(dāng)豐滿(mǎn)、充實(shí)和生動(dòng)，也增強(qiáng)了其說(shuō)服力。

二是《農(nóng)地》對(duì)每項(xiàng)政策的實(shí)施都做出了全面評(píng)價(jià)，既充分肯定了成績(jī)，也明確指出其不足和局限，這在全書(shū)中得到了充分體現(xiàn)。

例如，1982年中央一號(hào)文件提出，要以承包合同的形式，將農(nóng)戶(hù)與生產(chǎn)隊(duì)之間的承包關(guān)系確定下來(lái)，各地陸續(xù)建立和完善承包合同。開(kāi)始是簽訂“生產(chǎn)責(zé)任制承包合同”，1984年中央一號(hào)文件提出“延長(zhǎng)土地承包期”，中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制度的意見(jiàn)》，對(duì)土地承包合同的簽訂給出了規(guī)范化的意見(jiàn)，各種“生產(chǎn)責(zé)任制合同”被“土地承包合同”所代替?！兑庖?jiàn)》要求村集體與農(nóng)戶(hù)簽訂正規(guī)的書(shū)面土地承包合同，但是，“在現(xiàn)實(shí)中，這一政策執(zhí)行得并不理想。根據(jù)1991年農(nóng)業(yè)部對(duì)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的抽樣調(diào)查，村集體與農(nóng)戶(hù)簽訂書(shū)面土地承包合同的占比為65.7%，其余都是口頭合同和集體合同”（第117頁(yè)）。

再如，2000年以前，“中央出于保護(hù)農(nóng)戶(hù)土地權(quán)益的考慮，從政策上和法律上嚴(yán)格限制村集體調(diào)整土地，但農(nóng)戶(hù)似乎并不領(lǐng)情。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的利益訴求卻是實(shí)實(shí)在在的，并不會(huì)完全根據(jù)上面的政策意圖行事”（第167頁(yè)）。1984年中央一號(hào)文件提出“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，而一項(xiàng)調(diào)查表明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部中，主張調(diào)地的占比高達(dá)90%。1993年中央提出“增人不增地，減人不減地”，1996年農(nóng)業(yè)部和美國(guó)華盛頓大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所的調(diào)查表明，45%的農(nóng)戶(hù)支持，49%的農(nóng)戶(hù)反對(duì)。1997年全面啟動(dòng)“第二輪土地延包”工作后，農(nóng)業(yè)部曾組織專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)查，在調(diào)查的樣本村組中，83.5%的農(nóng)戶(hù)要求進(jìn)行土地調(diào)整。

還如，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，出現(xiàn)了“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”的經(jīng)營(yíng)方式，其實(shí)際運(yùn)作發(fā)生了涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村包地，并且采取了“返租倒包”的方式，有的侵害了農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2001年11月，陳錫文發(fā)表文章對(duì)“返租倒包”提出質(zhì)疑，12月中共中央發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，明確指出，“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶(hù)的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的‘返租倒包，不符合家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)予制止”，并提出“中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)承包地”。然而，“返租倒包”“不僅沒(méi)有絕跡，而且以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)等各種名目‘蓬勃發(fā)展”（第423頁(yè)），只是具體操作與前有所不同。過(guò)了十多年，到2012年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，才首次提出“支持龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模養(yǎng)殖，開(kāi)展多種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2013年11月中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定，首次認(rèn)可和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地?？梢?jiàn)，決策者并非高明和一貫正確，要做到?jīng)Q策正確，也有一個(gè)先當(dāng)學(xué)生，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)的問(wèn)題。

三是為了細(xì)致、具體、全面地說(shuō)明問(wèn)題，《農(nóng)地》不僅引用了大量調(diào)查研究和案例分析，而且提供了很多全面系統(tǒng)的實(shí)證資料。其中，有的是根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料編制，有的是根據(jù)調(diào)查資料綜合，全書(shū)這樣的統(tǒng)計(jì)表格多達(dá)43張。給人以所論問(wèn)題的總體概貌。

四是《農(nóng)地》的“全”還體現(xiàn)在除了耕地之外，詳細(xì)地討論了非耕地（四荒地、林地和草地）制度的歷史變遷過(guò)程，其中對(duì)草原承包制度的討論，頗具特色。與耕地及其他非耕地相比，目前學(xué)術(shù)界對(duì)草原承包制度的討論十分零散，研究農(nóng)地制度的學(xué)者，也少有人關(guān)注草地。作者通過(guò)對(duì)大量文獻(xiàn)的梳理，結(jié)合牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的特點(diǎn)，首次再現(xiàn)了草原承包制度形成的歷史過(guò)程。

《農(nóng)地》之所以能夠做到真、細(xì)、全，主要在于作者扎實(shí)認(rèn)真、精益求精的治學(xué)態(tài)度。特別是作者搜集和閱讀了幾乎所有有關(guān)所論問(wèn)題的文獻(xiàn)資料，包括中央和地方政府的有關(guān)文件，各種調(diào)查研究報(bào)告和相關(guān)論文，計(jì)有500多種，不僅做到了前述劉知幾主張的把所有歷史著作都作為取材對(duì)象，而且包括了大量可信的口頭表述。同時(shí)，作者做了1600多個(gè)注釋?zhuān)⑨屍_(dá)23萬(wàn)字，占全書(shū)的32.4%1，不僅是一個(gè)重要的文獻(xiàn)索引，而且有很多重要內(nèi)容，如包括大量數(shù)據(jù)、史料和觀點(diǎn)。如果忽略不讀，將是一大缺憾。在當(dāng)前急功近利、浮躁取巧的學(xué)術(shù)風(fēng)氣下，的確是難能可貴，這才是真正學(xué)者所為。

三、《農(nóng)地》的不足和局限

盡管《農(nóng)地》基本做到了真、細(xì)、全，是一本比較優(yōu)秀的史學(xué)著作，但其不足和缺陷也很明顯，存在著進(jìn)一步開(kāi)拓和提高的余地。

首先，有關(guān)《農(nóng)地》的內(nèi)容。土地制度主要由兩部分構(gòu)成，土地產(chǎn)權(quán)制度和土地利用規(guī)制制度。就中國(guó)的農(nóng)地制度而言，一個(gè)重要的農(nóng)地利用規(guī)制制度是耕地保護(hù)制度。而《農(nóng)地》對(duì)這么重要的制度完全沒(méi)有涉及，這不能不說(shuō)這是一個(gè)明顯不足。

多年前，筆者曾經(jīng)討論過(guò)這一問(wèn)題2，它包括三個(gè)方面，一是要不要保護(hù)？二是要保護(hù)的規(guī)模多大？三是怎么保護(hù)？而其參與主體包括中央政府、地方各級(jí)政府（以及開(kāi)發(fā)商和銀行）和農(nóng)民。由于1994年財(cái)稅體制改革，財(cái)權(quán)上收，地方政府財(cái)政緊張，但又取得了土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)，于是與開(kāi)發(fā)商和銀行合謀，大規(guī)模征地賣(mài)地，侵占農(nóng)民權(quán)益，形成土地財(cái)政，耕地保護(hù)也成為大問(wèn)題。盡管中央三令五申保護(hù)耕地，但各地仍然大規(guī)模圈占耕地，與此同時(shí)，因種糧的比較收益太低，真正的保護(hù)主體農(nóng)民也不保護(hù)。因而，耕地保護(hù)政策很難落實(shí)。對(duì)此《農(nóng)地》并未涉及，筆者以為，還可以在學(xué)術(shù)上做出進(jìn)一步的探討。

其次，有關(guān)著史的方法問(wèn)題。在《農(nóng)地》的“自序”中，作者明確指出，本書(shū)“不做理論概括、不做概念提煉；不做價(jià)值判斷，也就是不論是非；不僅不做政策建議，也不說(shuō)‘以史為鑒之類(lèi)的話；少總結(jié)、少做深入分析，更不做高度分析”（第Ⅹ頁(yè)）。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，除了“不做政策建議”，“不講‘以史為鑒”外，其他五“不”有點(diǎn)絕對(duì)化，特別是“不做價(jià)值判斷”，“不論是非”，明顯不當(dāng)，也不符合實(shí)際。當(dāng)然，重點(diǎn)放在準(zhǔn)確細(xì)致地還原歷史真相，也是一種著史的方法。不過(guò)，在筆者看來(lái)，在各個(gè)具體問(wèn)題上，作者對(duì)農(nóng)地制度變遷過(guò)程及其正反兩個(gè)方面的發(fā)展和變化做出了很好的描述、評(píng)價(jià)和揭示，幾乎無(wú)可挑剔。但缺乏總體的概括和分析，沒(méi)有再問(wèn)一個(gè)為什么，進(jìn)而揭示出問(wèn)題的根源所在，給人一種行百里而半九十的缺憾。這既涉及到農(nóng)地制度，也關(guān)系到農(nóng)地政策。

關(guān)于農(nóng)地制度，即集體所有制基礎(chǔ)上的家庭承包經(jīng)營(yíng)制。《農(nóng)地》在附章中對(duì)“農(nóng)村土地集體所有制的形成、確立和演變（1949—2014）”進(jìn)行了討論，但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，集體所有制存在著內(nèi)在的難以化解的矛盾。它與合作經(jīng)濟(jì)不同，不僅難以成為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，而且存在著一些傳統(tǒng)的非現(xiàn)代的特征。

1994年，周其仁發(fā)表《中國(guó)農(nóng)村改革：國(guó)家和所有權(quán)關(guān)系的變化——一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧》1，可以說(shuō)是中國(guó)農(nóng)地制度的一篇經(jīng)典文獻(xiàn)。他明確指出，在改革開(kāi)放前，“集體所有制與全民所有制的真正區(qū)別，在于國(guó)家支配和控制前者但并不對(duì)其控制后果負(fù)直接的財(cái)務(wù)責(zé)任。但國(guó)家控制全民經(jīng)濟(jì)時(shí)，卻以財(cái)政擔(dān)保其就業(yè)、工資和其他福利”，因此“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種中國(guó)農(nóng)村特有的制度安排”。而在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度建立和運(yùn)行的過(guò)程中，雖然國(guó)家的直接控制大大減少和放松，農(nóng)地制度改革也選擇了正確的方向，具體方式也有明顯改善，但基本上仍然是一個(gè)國(guó)家控制決策的過(guò)程，集體和農(nóng)戶(hù)對(duì)變遷過(guò)程雖然有了一定的影響力和發(fā)言權(quán)，總體上仍然處于被動(dòng)的地位。不少人將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)看作是“集體所有，農(nóng)戶(hù)永佃”，其實(shí)它更像是“國(guó)家所有，農(nóng)戶(hù)永佃”。在那篇文章中，周其仁提出一個(gè)問(wèn)題，“當(dāng)今中國(guó)產(chǎn)權(quán)改革的首要問(wèn)題，不是由國(guó)家確認(rèn)某種所有權(quán)形式（哪怕是最純粹的私有制），而是界定國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變革中的權(quán)力限度”。我們將此稱(chēng)作“周其仁問(wèn)題”。因?yàn)?0年前他就緊緊抓住了政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題的要害和關(guān)鍵，這是改革開(kāi)放以來(lái)困擾我們的根本問(wèn)題。前述很多制度安排和政策規(guī)定，如承包期限、分地方式、合同簽訂、經(jīng)營(yíng)方式、流轉(zhuǎn)對(duì)象，等等，并不是國(guó)家的決策權(quán)力。所以，“周其仁問(wèn)題”現(xiàn)在仍然沒(méi)有解決，也很難解決。國(guó)家權(quán)力太大、太強(qiáng)，存在著自我擴(kuò)張的沖動(dòng)，除了根本制度變革以外，無(wú)人能夠有效地制衡和約束。至于現(xiàn)行政策維護(hù)的集體所有制以及農(nóng)戶(hù)的“成員權(quán)”，仍然是一種“身份制度”和“身份權(quán)利”，說(shuō)明我們正在經(jīng)歷著梅因所說(shuō)的“從身份到契約”2的轉(zhuǎn)變。

關(guān)于農(nóng)地政策，筆者以為需要分類(lèi)討論。大致可以分為體制政策和過(guò)程政策以及地政管理，過(guò)程政策又可以分為管制政策和激勵(lì)政策，地政管理實(shí)際上是政府與農(nóng)戶(hù)簽訂的一種合約，《農(nóng)地》并未做出區(qū)分。體制政策涉及前述的制度安排；而管制政策與體制政策密切相關(guān)，是實(shí)現(xiàn)制度安排的一種手段，直接限制著市場(chǎng)主體的行為選擇和活動(dòng)空間；至于激勵(lì)政策，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，才是在國(guó)家政策指導(dǎo)下，農(nóng)戶(hù)有了自主選擇的權(quán)利，地政管理是政府對(duì)農(nóng)戶(hù)提供的服務(wù)。從《農(nóng)地》的討論和前面的評(píng)述看，管制政策往往是農(nóng)民“不領(lǐng)情”，“政策規(guī)定與農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)實(shí)選擇并不一致”，“政策執(zhí)行并不理想”，“中央力圖通過(guò)延長(zhǎng)土地承包期減少土地調(diào)整的努力，在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有奏效”，在項(xiàng)目制下，地方政府“強(qiáng)迫”和“半強(qiáng)迫”農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地就會(huì)出現(xiàn)“水土不服”等。其中就包含著“周其仁問(wèn)題”所講的國(guó)家權(quán)力的限度。而激勵(lì)政策往往比較有效，農(nóng)戶(hù)愿意遵循和實(shí)施，也是國(guó)家應(yīng)當(dāng)大力推行的。例如，“不少地方政府為了刺激土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，出臺(tái)了按土地流轉(zhuǎn)規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)戶(hù)的政策。在這一政策的刺激下，一些有能力的‘中農(nóng)就有動(dòng)力擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，由‘中農(nóng)升級(jí)為家庭農(nóng)場(chǎng)主”（第480頁(yè)）。而上海松江區(qū)作為家庭農(nóng)場(chǎng)的標(biāo)桿。與其對(duì)達(dá)標(biāo)家庭農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼政策有很大關(guān)系。據(jù)抽樣調(diào)查，按稻麥畝均總收入計(jì)算，政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入占比達(dá)21%。按稻麥畝均凈收入計(jì)算，政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入占比高達(dá)60%（第487頁(yè)）。在這樣的補(bǔ)貼政策下，農(nóng)戶(hù)何樂(lè)而不為呢？1

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策也許是農(nóng)業(yè)政策中最重要、最有效的政策。在第九章“影響農(nóng)地配置因素的變化與土地流轉(zhuǎn)”中，《農(nóng)地》為我們提供了有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的資料，包括2004—2014年四項(xiàng)補(bǔ)貼（糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）的分項(xiàng)和總體數(shù)據(jù)，除農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼外三項(xiàng)補(bǔ)貼的畝均數(shù)據(jù)，以及從2004年起國(guó)家宣布對(duì)稻谷等實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的情況。這是筆者第一次看到有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的全面資料。但僅從土地流轉(zhuǎn)角度討論，局限性太大，因?yàn)樗粌H對(duì)促進(jìn)農(nóng)地制度變遷，而且對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展都是關(guān)鍵性的，可以推動(dòng)我們的農(nóng)村治理走上良性發(fā)展的坦途。但我們并未對(duì)這兩大農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行認(rèn)真研究和嚴(yán)格實(shí)施。如中國(guó)科學(xué)院農(nóng)村政策研究中心認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)參與率負(fù)相關(guān)”（第362頁(yè)），而《農(nóng)地》則認(rèn)為，“在實(shí)際操作中，政府為了降低交易成本，通常是將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)給原土地承包人，而非轉(zhuǎn)入實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)者，這就是說(shuō)，不管土地是否流轉(zhuǎn)，原土地承包人都可以得到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不相關(guān)”（第363頁(yè)）。就農(nóng)地流轉(zhuǎn)看，這兩種說(shuō)法都過(guò)于粗糙。更重要的是，這樣的討論弱化了和閹割了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的真正實(shí)質(zhì)和巨大作用。其實(shí)，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施中，補(bǔ)給原土地承包人而不是土地經(jīng)營(yíng)者，政策瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏移和失當(dāng)，政策作用也就大打折扣，政策的性質(zhì)也發(fā)生了蛻變，補(bǔ)貼變成了“地租”，與其說(shuō)是為了降低交易成本，不如說(shuō)是懶政，一個(gè)花了很大代價(jià)的真正的好政策，實(shí)施結(jié)果卻完全走樣。

還有一個(gè)問(wèn)題，就是統(tǒng)一政策的問(wèn)題，這也涉及到政策藝術(shù)，即政策的嚴(yán)肅性和靈活性的平衡問(wèn)題。管制政策是決策者主動(dòng)，受管制者被動(dòng)，需要也易于統(tǒng)一，但“一刀切”的效果不好；否則厚此薄彼，苦樂(lè)不均，違背了政策的公平原則。激勵(lì)政策能夠也不必統(tǒng)一，可以有多種選擇，決策者和廣大農(nóng)戶(hù)都有選擇的自由。我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)政策的統(tǒng)一性，管制政策過(guò)多過(guò)濫，這么大的國(guó)家，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的情況又千差萬(wàn)別，相當(dāng)復(fù)雜，統(tǒng)一政策是很難實(shí)施的。把耕地政策套用到林地和草地上，其失誤就很明顯。其實(shí)很多全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)定都很難落實(shí)。因而既喪失了靈活性，又減弱和破壞了嚴(yán)肅性，影響和喪失了政策的公信力。這是不得不慎重對(duì)待的問(wèn)題。

總之，政策問(wèn)題事關(guān)國(guó)家治理的成敗，需要仔細(xì)研究，認(rèn)真實(shí)施，不斷改進(jìn)，才能真正提高我們治國(guó)理政的能力和水平。

參考文獻(xiàn)

劉知幾，2008，《史通》，上海：上海古籍出版社。

章學(xué)誠(chéng)，2012，《文史通義》，鄭州：中州古籍出版社。

［英］赫胥黎著、嚴(yán)復(fù)譯、李珍評(píng)注，2002，《天演論》，北京：華夏出版社。

張曙光，2011，《博弈：農(nóng)地的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

周其仁，1995，《中國(guó)農(nóng)村改革：國(guó)家和所有權(quán)關(guān)系的變化——一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧》，收入《中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1994），上海：上海人民出版社。

［英］梅因著、沈景一譯，1997，《古代法》，北京：商務(wù)印書(shū)館。

（責(zé)任編輯：張瑞志）