周 林，劉 喆，梁曉晶，王 銳，張瑞杰，楊 鈺

（1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西 西安 710018；2.西安建筑科技大學，陜西 西安 710055）

全域土地綜合整治是貫徹國家新時期發(fā)展要求，有效破解我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展及土地利用過程中出現(xiàn)問題的一項重要舉措。2020—2023 年國務院發(fā)布的“中央一號”文件中指出，要優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活空間；《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》對全域土地綜合整治謀劃了戰(zhàn)略性的發(fā)展部署；2019年自然資源部印發(fā)的《關于開展全域土地綜合整治試點工作》通知，明確了試點的目標任務、配套支持政策以及具體的工作要求[1]；2023 年3 月《中共陜西省委陜西省人民政府關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的實施意見》，提出要穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展、建設、治理等相關工作。在這些政策引導下，西安市開展全域土地整治工作將蘊含著巨大的發(fā)展能量和潛力。近年來，隨著全國各地全域土地綜合整治工作的有序推進，積累了諸多寶貴經(jīng)驗，形成了各具特色的示范效應，但具體到西安市來說，在實施全域土地綜合整治試點時仍然存在系統(tǒng)理念不完善、配套規(guī)劃進展慢、整治任務不系統(tǒng)、發(fā)展目標不持續(xù)、保障資金到位難等問題。

因此，在西安市計劃全面開展綜合整治工作前，本文在已實施試點項目經(jīng)驗的基礎上，深入進行全域土地綜合整治的系統(tǒng)研究，為全面開展全域土地綜合整治工作提供建議，以期為后續(xù)相關研究提供可靠的理論依據(jù)。

1 全域土地綜合整治的內(nèi)涵邏輯

土地整治的本質(zhì)是通過實施工程措施，優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構，協(xié)調(diào)人地矛盾。在不同國家和地域、同個國家的各個發(fā)展階段，土地整治的主要任務及工作內(nèi)容均有所不同，整治的目標趨勢從單一的提升農(nóng)用地生產(chǎn)力，逐漸成為鄉(xiāng)村區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手[2]。全域土地綜合整治是土地整治的遞進演化，是對全區(qū)域、全地類、多類型、全要素進行的綜合治理。是全面貫徹新時期“生命共同體”理念，強調(diào)整體區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展，將國土空間各要素作為相互依存、有機聯(lián)系、休戚相關、生死與共的生命共同體。從對土地這一特定要素的整治，向“山水林田湖草”全要素綜合整治轉(zhuǎn)變，徹底轉(zhuǎn)變了過去土地整治以局部單個項目進行整治的形式，更加考慮整治目標的多元融合性，重視鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)導入與生態(tài)價值提升，強調(diào)了生產(chǎn)、生活、生態(tài)的多元綜合目標[3]。全域土地綜合整治是順應時代要求，體現(xiàn)國家現(xiàn)階段發(fā)展理念的具體實踐。

2 西安市全域土地綜合整治面臨的困境

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃未完成編制，影響試點工作進度

全域土地綜合整治是以科學規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，綜合開展農(nóng)用地、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)文化保護修復的一項系統(tǒng)工程[4]?？茖W合理地編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃是開展全域土地綜合整治工作的前提，需將試點方案與規(guī)劃成果深度銜接?，F(xiàn)階段，在試點所屬鎮(zhèn)、村級國土空間規(guī)劃編制過程中，普遍存在與上位規(guī)劃的保護目標、指標任務等規(guī)劃內(nèi)容未明確的問題，進而導致試點配套的國土空間規(guī)劃編制進程緩慢，需要規(guī)劃落實的各項指標、布局位置無法確定，項目實施缺少上位依據(jù)。西安市試點項目2020 年開始申報，2023 年3 月完成省級評審工作，后期還涉及項目的實施、監(jiān)管、驗收、評估等，項目實施周期較長。試點實施方案編制及上位規(guī)劃推進緩慢，都成為了影響試點工作進度的客觀因素。

2.2 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃指引，規(guī)劃體系尚不完善

全域土地綜合整治是國土空間規(guī)劃體系中不可或缺的重要組成部分，是推動新時代生態(tài)文明建設、落實國土空間規(guī)劃、優(yōu)化國土空間格局的基礎手段和重要實施路徑。全市的綜合整治專項規(guī)劃尚未開始正式編制，針對西安市以往土地整治項目多頭管理、實施范圍交叉重疊、資金盤活困難、管護主體不明確等問題，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃引導。通過編制專項規(guī)劃可總結(jié)西安市過往土地整治實施成效及存在問題，分析農(nóng)用地整治、建設用地整治、宜耕后備資源開發(fā)、城鎮(zhèn)工礦廢棄地復墾、土地綜合整治等潛力規(guī)模及分布特征，結(jié)合未來發(fā)展需求及實際，劃定國土綜合整治分區(qū)及重點區(qū)域，以安排的近期和遠期相關整治工程項目為抓手，保障西安市國土空間總體規(guī)劃中耕地保護、農(nóng)村建設用地盤活利用、強化自然資源要素保障、優(yōu)化國土空間布局等主要內(nèi)容銜接落位。對于綜合整治工作開展，提高整治的針對性、科學性、有效性和可操作性有重要指導意義。

2.3 組織管理體系不健全，難以保障項目有效推進

全域土地綜合整治是一項綜合性、系統(tǒng)工程，涉及面廣、技術要求高、工作量大，在組織上需自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)、交通、水利等多部門參與，相互協(xié)調(diào)共同推進。從省級層面來看，目前，僅有省自然資源廳成立的全域土地綜合整治試點工作領導小組，缺少省政府發(fā)文明確省級層面的支持政策和各個部門的工作職責，無法統(tǒng)籌多方力量，保障項目有序推進；從市級層面看，西安自全域整治試點工作開展，尚未形成政府主導、部門協(xié)同的工作機制；從項目實施層面看，相對缺乏組織聯(lián)系，不同參與部門因利益不同導致目標責任不一致，實施過程中存在交叉重疊或管護空白區(qū)，影響項目順利推進。傳統(tǒng)的各部門各司其職單要素的治理，無法充分聯(lián)動各實施要素系統(tǒng)綜合，實現(xiàn)全域、全要素的綜合治理。只有建立配套完善的工作機制，才能更好地推動項目管理，且保證有序?qū)嵤?/p>

2.4 市級管理制度體系尚未建立，無法保障項目參與方利益

全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，需要形成以政府為主導、多部門共同參與的工作機制，并及時配套出臺相關政策，保障多方利益，支持試點工作的開展。但就現(xiàn)階段已發(fā)布的配套政策情況來看，除省、市級自然資源部門發(fā)布了個別文件外，地方政府及其他相關部門參與相對較少，無法充分釋放多部門政策配套資金及多方參與全域土地綜合整治的疊加優(yōu)勢。同時，西安市全域土地綜合整治工作尚處在起步探索階段，雖然對試點項目的包裝上報和工程施工進行了初步的探索，總結(jié)了部分經(jīng)驗，但未形成完整的自上而下、上下結(jié)合的制度政策和管理辦法，未能使全市的全域國土綜合整治項目從規(guī)劃立項、資金籌措、組織實施項目驗收、指標流轉(zhuǎn)到托管監(jiān)管的全周期管理制度形成完整閉環(huán)，相關政策及制度仍需進一步摸索和完善。

2.5 項目實施獎懲措施不完善，項目申報實施不積極

全域土地綜合整治作為一項打基礎、利長遠、調(diào)結(jié)構、促發(fā)展的民生工程，可實現(xiàn)國土空間格局更加優(yōu)化，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，是增強鄉(xiāng)村自身造血功能的重要手段[5]。截至目前，西安市僅有高陵區(qū)申報項目1個，缺少對未上報和未實施區(qū)縣國土綜合整治項目的懲治手段，成為導致項目上報緩慢的主要因素。從主體來看，全域土地綜合整治項目的主要驅(qū)動者仍是政府，目前對已申報的項目的獎勵措施不夠具體，陜西省廳出臺的《陜西省全域土地綜合治理項目實施管理暫行辦法》僅是對項目通過土地整治所產(chǎn)生的增減掛鉤指標、占補平衡指標、進出平衡指標在指標流轉(zhuǎn)的數(shù)量和空間上給予一定的政策傾斜，缺少對驗收指標獎勵、資金獎勵等實際有效的政策吸引社會資金投入綜合整治項目。

2.6 項目實施未形成科學的配套機制，無法科學監(jiān)管項目實施

項目實施缺少對綜合整治試點項目的實施監(jiān)管機制，同時對項目實施中出現(xiàn)的問題，缺乏項目退出機制。對已實施的土地整理項目監(jiān)督管理機制不夠嚴謹，土地整治項目驗收完成后，沒有及時納入年度變更，缺少管控措施和后期資金維護措施造成耕地“撂荒”和“非耕”等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為“非糧化”“非農(nóng)化”。西安目前在開展試點項目的子工程實施過程中，存在依然運用傳統(tǒng)的工程日志、施工監(jiān)理等原始的工程記錄模式，缺少現(xiàn)代化工程監(jiān)理平臺的實施運用，導致工程施工中某些細節(jié)監(jiān)管被忽視，無法嚴格的執(zhí)行標準流程，難以保障工作的有序推進。待項目實施完畢后，因未及時形成項目周期可視化管理記錄，導致后期實施監(jiān)管效果和驗收時有差距，為日后項目督查埋下巨大隱患，損害政府及群眾利益。

2.7 后期持續(xù)增效機制有待探索

產(chǎn)業(yè)導入跟進是檢驗全域土地綜合整治成效好壞的重要標準，現(xiàn)階段西安市全域整治仍重于“造田”而輕于“用田”。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)?；芭c當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)的融合度不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較粗放、可持續(xù)性不強，無法充分保障當?shù)卮迕竦拈L期利益。項目實施過程中，需結(jié)合當?shù)靥厣珜牒笃诳沙掷m(xù)增效的多類型產(chǎn)業(yè)，為綜合整治支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展注入長期發(fā)展動力。

3 西安市全域土地綜合整治對策優(yōu)化

3.1 盡快完善鎮(zhèn)街、村莊規(guī)劃編制工作

規(guī)劃是全域土地綜合整治開展的前提，綜合整治是規(guī)劃實施的抓手。規(guī)劃先行是試點工作開展的必要條件，試點所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃以及村莊規(guī)劃是實施項目的上位規(guī)劃依據(jù)[6]。對于試點實施方案和空間規(guī)劃同步編制的，實施方案重點內(nèi)容應在規(guī)劃中體現(xiàn)。各區(qū)（縣）應結(jié)合區(qū)位，著眼鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律、交通和自然稟賦，提出合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，積極開展編制整治區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃工作。針對編制國土空間總體規(guī)劃進展緩慢的區(qū)縣，為有序推進試點工作進展，可參考自然資源部相關規(guī)定，在市、縣國土空間總體規(guī)劃等相關上位批準之前，市、縣政府可將已編制完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃成果以政府承諾的形式，把試點項目用地及發(fā)展訴求納入空間規(guī)劃，實現(xiàn)試點實施方案中指標訴求及空間落位與空間規(guī)劃建設規(guī)模和布局的充分銜接，保障試點有序推進。

3.2 開展國土綜合整治規(guī)劃編制工作

為提高全域土地綜合整治水平，以國土空間規(guī)劃為引領，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求，充分銜接生態(tài)修復、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、旅游、產(chǎn)業(yè)等專項規(guī)劃，編制全市的全域土地綜合整治專項規(guī)劃，統(tǒng)籌項目涉農(nóng)資金，做好空間、時序銜接，轉(zhuǎn)變由原來各部門分別規(guī)劃、分頭實施，重復建設的思路。以系統(tǒng)思維優(yōu)化整合整治片區(qū)和重點單元，對各個分區(qū)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，集成整合耕地保護、農(nóng)田水利、生態(tài)修復、基礎設施、城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、人居環(huán)境、公共服務等各類項目布局，全市層面統(tǒng)籌充分發(fā)揮國土、法規(guī)、政策以及資本等要素優(yōu)勢，引導全市綜合整治分區(qū)和重點項目布局，結(jié)合各區(qū)縣資源稟賦條件統(tǒng)籌規(guī)劃，有效避免單一性和重復性產(chǎn)業(yè)導入，形成差異化、各具地方特色的整治模式，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領作用。

3.3 形成組織管理體系

全域土地綜合整治是一項推進鄉(xiāng)村國土空間治理的綜合性較強工作，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元，多要素協(xié)同治理，將整治、修復、人居環(huán)境有機融合，與傳統(tǒng)的土地整治單一要素為主，獨立工程施工有著本質(zhì)區(qū)別，多部門有效協(xié)調(diào)需貫穿整治全程[7]。為順利推進項目實施，應突出政府主導的主體地位，成立以市、縣政府主要領導為組長，整合發(fā)改、財政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、生態(tài)、水利、交通、衛(wèi)建、生態(tài)環(huán)境等有關部門分管領導參與的專項領導小組，明確各個參與部門的分工與責任，構建起政府主導、規(guī)劃引領、部門協(xié)同、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體多方參與的工作新格局。同時，將試點的工作完成情況作為項目所在地年度工作責任目標考核的重要內(nèi)容，領導小組需積極開展專項督查并對結(jié)果實施通報，對工作推進慢、責任落實不到位的，進行嚴肅追究，充分保障群眾利益不受侵害。

3.4 完善國土綜合整治管理制度體系

開展全域土地綜合整治試點，需省、市、縣政府積極探索配套支持政策，形成一套滿足當?shù)匕l(fā)展需求的政策文件體系，充分釋放綜合整治試點及鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策紅利[8]。在全國的“三區(qū)三線”成果劃定前，自然資源部給出了試點項目可適當調(diào)整永久基本農(nóng)田和項目產(chǎn)生結(jié)余建設用地指標可在省內(nèi)流轉(zhuǎn)的鼓勵政策?，F(xiàn)階段各級國土空間總體規(guī)劃批復在即，需各級政府結(jié)合當前政策變化和發(fā)展需求積極從工作組織模式建立、土地制度政策創(chuàng)新、創(chuàng)新投融資等方面進行積極探索，形成一套行之有效的管理制度體系。在工作組織方面探索形成政府主導、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與的工作協(xié)調(diào)機制，對工作中存在的問題及時研究解決，完善相關制度建設。在土地制度方面深入探索盤活農(nóng)村存量建設用地的方式以及新型供地政策。不斷優(yōu)化各類用地結(jié)構，調(diào)控指標使用優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求帶動經(jīng)濟發(fā)展。在資金投入方面探索政府獎補、社會資本多元化參與的投融資機制。積極爭取金融資本為項目開展提供長期信貸支持，探索指標使用機制，吸引社會資本投資，利用指標獎勵滿足資本企業(yè)的自身用地發(fā)展訴求等方向進行探索。從多維度進行政策研究，為綜合整治項目實施提供充分政策依據(jù)，全力支持該項工作的開展。

3.5 因地制宜的開展試點項目

不同地區(qū)擁有不同的主要矛盾與發(fā)展訴求，自然地理、社會發(fā)展條件差別迥異。綜合整治工程實施涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)修復、鄉(xiāng)村景觀塑造、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)布局等多個方面，與當?shù)氐淖匀粭l件、經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關，要結(jié)合本地特點因地制宜的開展，國內(nèi)先進城市的發(fā)展經(jīng)驗對外地借鑒也僅是從政策支持方面有引導[9]。試點的選擇和開展需結(jié)合村莊類型及其發(fā)展條件，明確目標、進行差異化管控，結(jié)合政策創(chuàng)新機制激活發(fā)展動力。在具體的實施過程中，要根據(jù)各地實際情況綜合自然資源、經(jīng)濟社會發(fā)展、發(fā)展戰(zhàn)略、文化特色保護等方面，探索符合區(qū)域發(fā)展條件、獨具地方特色的治理模式和發(fā)展路徑，優(yōu)先選擇潛力大、意愿強、條件好的片區(qū)先行先試，合理確定整治規(guī)模、整治目標、整治方式、整治工程。以點帶面，探索屬于當?shù)靥厣l(fā)展模式和實施路徑，有序推進工作開展。

3.6 建立項目實施、監(jiān)管、退出體系

為確保整治項目易管理、整治效果可評估，各級政府需加強對項目實施的時效性監(jiān)管。以國土空間治理數(shù)字化改革為契機，積極開發(fā)全域土地綜合整治項目監(jiān)管系統(tǒng)，在項目的立項申報、組織施工、竣工驗收、決算審計、后期管護等各環(huán)節(jié)的資料實時歸檔、存儲，進行項目全周期管護可視化管理[10]。探索和建立獎懲制度，實行動態(tài)管理，年度績效評價結(jié)果應與后續(xù)工作和資金掛鉤。對全域整治項目實施過程中出現(xiàn)的問題，及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正、堅決整改。對整改不力、推進不動、后果嚴重的調(diào)出試點名單。

3.7 擴大影響、強化輿論宣傳

各級政府和相關的行業(yè)主管部門應當及時總結(jié)、宣傳好的經(jīng)驗和做法。可以在多個媒體平臺進行專題報道，加強輿論宣傳，逐步擴大全域土地綜合整治的影響，向全省乃至全國推廣“一二三產(chǎn)高度融合”的全域土地綜合整治“西安模式”，為西安市的全域土地綜合整治順利推進營造良好的輿論氛圍。

4 結(jié)語

全域土地綜合整治作為落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效途徑，是合理優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)各項資源要素配置、增加綜合效益和提升空間治理能力的重要手段。此項工作具有綜合性強、涉及面廣、協(xié)調(diào)性高、綜合效益好的特點，需要政府主導多方參與協(xié)調(diào)推進，因地制宜開展試點，積極探索適合當?shù)氐陌l(fā)展機制。全域土地綜合整治的規(guī)劃先行統(tǒng)籌、多要素覆蓋整治、產(chǎn)業(yè)導入可持續(xù)發(fā)展等相關做法，都系統(tǒng)貫穿著全要素、多維度治理的思想。西安市實施全域土地綜合整治需要積極探索建立以政府為主導的工作機制、科學合理規(guī)劃、統(tǒng)籌推進全要素整治、加強體制創(chuàng)新實施項目管理、強化項目全程監(jiān)管，顯化土地要素價值，釋放政策紅利。