非均衡治理理論視角下改革失敗的實(shí)例與防范策略

曹冬英,王少泉

(云南師范大學(xué) 歷史與行政學(xué)院,云南 昆明 650500)

改革成敗對(duì)一個(gè)國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域和單位等的發(fā)展具有重要影響,如近幾十年我國(guó)的改革取得顯著實(shí)效,有效增強(qiáng)我國(guó)的整體實(shí)力,與我國(guó)近幾十年改革情況完全不同的是,某些國(guó)家和地區(qū)等的改革效果不佳甚至結(jié)果與預(yù)期完全相反,這種情況可以稱(chēng)為改革失敗,對(duì)這種情況展開(kāi)研究能夠?qū)か@防范改革失敗的策略。從王莽改制、路易十六改革、“清末新政”和戈?duì)柊蛦谭蚋母锏雀母锸〉膶?shí)例來(lái)看,改革失敗具有諸多特征、明顯危害,很大程度上歸因于改革過(guò)程中未能切實(shí)借助非均衡手段打破“低水平鎖定”狀態(tài)。從已有研究成果來(lái)看,國(guó)內(nèi)外諸多研究者撰文分析改革過(guò)程中存在的問(wèn)題及推進(jìn)途徑,但僅有極少數(shù)文獻(xiàn)與本研究所述改革失敗相關(guān),如:曹冬英分析了路易十六改革、“清末新政”和戈?duì)柊蛦谭蚋母锏雀母锸?shí)例,指出改革開(kāi)放是對(duì)“托克維爾悖論”的有力回?fù)?。[1]阿布·B·班巴(Abou B.Bamba)以科特迪瓦為實(shí)例分析了該國(guó)改革過(guò)程中存在的問(wèn)題。[2]這些研究成果具有一定學(xué)術(shù)價(jià)值,但并未運(yùn)用非均衡治理理論對(duì)改革失敗展開(kāi)分析。

綜上:改革失敗是一個(gè)非常值得研究的現(xiàn)象,當(dāng)前,國(guó)內(nèi)外學(xué)界重點(diǎn)探究了改革過(guò)程中存在的問(wèn)題及推進(jìn)途徑,在此領(lǐng)域的研究已有一定深度,但鮮有研究深入分析改革失敗,更沒(méi)有研究者基于非均衡治理理論展開(kāi)分析。本研究在闡釋非均衡治理理論的基礎(chǔ)上分析改革失敗內(nèi)涵、特征、危害及根源,最后分析防范改革失敗的策略。

一、非均衡治理理論視角下改革失敗的理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵

非均衡治理理論是公共行政領(lǐng)域的總理論,運(yùn)用這一理論能夠深入剖析改革失敗的內(nèi)涵。

(一)非均衡治理理論

不平衡增長(zhǎng)理論(unbalanced growth theory)認(rèn)為,一些發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“不平衡增長(zhǎng)”,被鎖定在低水平狀態(tài)下,即經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)“低水平鎖定”狀態(tài)。[3]將不平衡增長(zhǎng)理論運(yùn)用于治理層面能夠發(fā)現(xiàn):治理過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“低水平鎖定”狀態(tài),打破這種狀態(tài)的途徑是運(yùn)用非均衡手段。基于此并吸納諸多學(xué)科、理論中與“非均衡”相關(guān)的內(nèi)容,可以構(gòu)建非均衡治理理論(disequilibrium governance theory):在執(zhí)政黨/領(lǐng)導(dǎo)者的正確領(lǐng)導(dǎo)下,借助多元主客體的合力、運(yùn)用先進(jìn)的治理技術(shù)在實(shí)體空間和虛擬空間中因需制宜地實(shí)施烈度適中的非均衡政策,優(yōu)化金字塔型治理結(jié)構(gòu)以求:消除治理領(lǐng)域的“低水平鎖定”狀態(tài),基于“非均衡—均衡”動(dòng)態(tài)有效提升國(guó)家治理水平,惠及最廣大群體。[4]

非均衡治理理論是公共行政領(lǐng)域的總理論,表現(xiàn)為:一方面,現(xiàn)有的公共行政理論分屬工具理性譜系、價(jià)值理性譜系,具有明顯的傾向性——倡導(dǎo)效率或公平,[5]因此可以視為非均衡治理理論在特定時(shí)期、特定環(huán)境中的具體呈現(xiàn),[6]如:新公共管理理論可以視為非均衡治理理論在20世紀(jì)90年代初、工具理性譜系中的具體呈現(xiàn)。[7]另一方面,運(yùn)用非均衡治理理論分析多領(lǐng)域的治理實(shí)踐,能夠生成諸多“分支理論”:以時(shí)間維度呈現(xiàn)非均衡治理理論內(nèi)容的間斷—非均衡理論(punctuated-disequilibrium theory);[8]具體呈現(xiàn)非均衡治理理論適度原則的適度化治理理論(moderate governance theory);作為非均衡治理理論在數(shù)字政府治理領(lǐng)域具體呈現(xiàn)的數(shù)字時(shí)代治理“第三波浪潮”理論(governance of the "third wave" theory in the digital era);運(yùn)用非均衡治理理論分析數(shù)字時(shí)代行政生態(tài)基礎(chǔ)上生成的重聚型行政生態(tài)模式觀(reunion administrative model concept);運(yùn)用非均衡治理理論分析公共價(jià)值基礎(chǔ)上生成的中國(guó)式公共價(jià)值管理觀(chinese public value management concept);闡釋與非均衡治理相反情況的非均衡閉鎖理論(disequilibrium blocking theory)。其中,非均衡閉鎖理論的內(nèi)容是:短視的執(zhí)政黨/領(lǐng)導(dǎo)者等依托不良的金字塔型結(jié)構(gòu)實(shí)施錯(cuò)誤的非均衡政策,此類(lèi)政策僅惠及少數(shù)地區(qū)、領(lǐng)域或群體等,催生甚至加劇地區(qū)之間、領(lǐng)域之間、群體之間等的不平衡問(wèn)題,導(dǎo)致國(guó)家、地區(qū)及領(lǐng)域等出現(xiàn)“低水平鎖定”狀態(tài)甚至更為糟糕的治理水平下降狀態(tài)。

(二)改革失敗的內(nèi)涵

從非均衡治理理論視角來(lái)看,一個(gè)國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域和單位等展開(kāi)改革,根源于改革者試圖消除“將這些國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域和單位等的發(fā)展鎖定于低水平狀態(tài)”的舊事物,改革目標(biāo)是借助明顯具有非均衡色彩的改革舉措破除“低水平鎖定”狀態(tài)。一項(xiàng)改革如要取得成功,必須遵循一些原則,如:1.執(zhí)政者(包括領(lǐng)導(dǎo)人和執(zhí)政黨等)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)但并非剛愎自用,實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下的多元參與。2.具有非均衡色彩的改革舉措正確且烈度適中,不可催生嚴(yán)重非均衡狀態(tài)。3.因需制宜:因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜等地實(shí)施改革舉措。[9]4.惠及絕大部分而非少數(shù)或全部群體。某些國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域及單位等展開(kāi)改革的過(guò)程中,并未遵循上述原則,最終導(dǎo)致改革失敗,即改革過(guò)程中出現(xiàn)了類(lèi)似“眼鏡蛇效應(yīng)”的情況——“眼鏡蛇效應(yīng)”是指制定并實(shí)施針對(duì)某個(gè)問(wèn)題的解決方案,反而使這一問(wèn)題惡化。

非均衡治理理論視角下的改革失敗是指:國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域及單位等發(fā)展過(guò)程中,治理主體試圖打破基于舊制度、舊機(jī)制、舊法律法規(guī)和舊政策等生成的“低水平鎖定”狀態(tài),構(gòu)建了新制度、新機(jī)制、新法律法規(guī)和新政策等但未能實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo),某些改革舉措反而成為新的桎梏,甚至催生新的“低水平鎖定”狀態(tài)。

改革失敗呈現(xiàn)的是:新制度、新機(jī)制、新法律法規(guī)和新政策等“新事物”并未催生應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的新治理能力。這些“新事物”生成的新治理能力存在兩種情況:第一,“新事物”生成了新治理能力,但這種新治理能力與解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求不符。第二,“新事物”生成的新治理能力只是表面上新,實(shí)際上依然是舊治理能力。無(wú)論是這兩種情況中的哪一種,這些表面上是“新事物”但實(shí)際上并非如此的事物無(wú)法在改革過(guò)程中打破原本存在的“低水平鎖定”狀態(tài),甚至有可能催生新的“低水平鎖定”狀態(tài)。

二、非均衡治理理論視角下改革失敗的實(shí)例與特征

清末新政和俄羅斯“休克療法”改革失敗的實(shí)例,運(yùn)用非均衡治理理論分析這兩個(gè)實(shí)例能夠發(fā)現(xiàn)改革失敗具有歷史性、現(xiàn)實(shí)性、普遍性、多樣性、復(fù)雜性和明顯危害性。

(一)改革失敗的實(shí)例

比較研究是一種重要的研究方法,這種研究方法可以簡(jiǎn)單地分為縱向比較方法和橫向比較方法。選擇改革失敗實(shí)例的過(guò)程中,一方面,基于縱向比較方法選擇清末新政作為改革失敗的實(shí)例,這一選擇主要?dú)w因于:清末新政是百年前我國(guó)試圖通過(guò)改革增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力的失敗實(shí)例,分析這一實(shí)例可以尋獲一些(對(duì)我國(guó)當(dāng)前改革的)啟示。另一方面,基于橫向比較方法選擇俄羅斯“休克療法”作為改革失敗的實(shí)例,這一選擇主要?dú)w因于:俄羅斯失敗的激進(jìn)式改革與我國(guó)成功的漸進(jìn)式改革形成鮮明對(duì)比,分析俄羅斯“休克療法”的失敗教訓(xùn),有助于防范我國(guó)改革過(guò)程中出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致改革失敗的激進(jìn)觀念甚至舉措。

1.歷史實(shí)例。清末新政(1901—1911年)期間,清政府基于一些舉措展開(kāi)變革,但其中很多舉措導(dǎo)致“清末新政”最終失敗,這一改革過(guò)程中最受關(guān)注的舉措之一是清政府在修建川漢鐵路過(guò)程中設(shè)立“川漢鐵路公司”:1904年設(shè)立“官辦川漢(成都—漢口)鐵路公司”,1905年將這一公司改為官商合辦,1907年又改為商辦。表面上看,川漢鐵路公司從官辦改為官商合辦再改為商辦[10]能夠有效推進(jìn)改革進(jìn)程,但從川漢鐵路公司內(nèi)部的情況來(lái)看,掌控這個(gè)公司的是“舊人”,公司中充斥著冗員以及貪腐、挪用公款等現(xiàn)象,官僚主義盛行,辦事效率低下,本質(zhì)上依然是腐朽王朝的衙門(mén),實(shí)例如川漢鐵路公司的官員耗費(fèi)數(shù)年時(shí)間爭(zhēng)論“從東往西還是從西往東修筑鐵路”,連最基本的勘測(cè)都沒(méi)有展開(kāi),這些情況引起民間普遍不滿,成為1911年5月清政府宣布將川漢鐵路、粵漢鐵路的路權(quán)收歸國(guó)有之后爆發(fā)保路運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)條件?？梢?jiàn),清政府在“清末新政”期間試圖通過(guò)設(shè)立并運(yùn)行川漢鐵路公司推進(jìn)川漢鐵路建設(shè)進(jìn)程但最終失敗,加快了清政府覆亡的速度。除設(shè)立“川漢鐵路公司”之外,“清末新政”期間,清政府設(shè)立“皇族內(nèi)閣”、將“北洋六鎮(zhèn)”擴(kuò)編為“北洋常備軍”等也是改革失敗的重要原因。

2.當(dāng)代實(shí)例。20世紀(jì)90年代初,新立國(guó)的俄羅斯面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低、企業(yè)活力不足等問(wèn)題,這些問(wèn)題將俄羅斯的發(fā)展鎖定于較低水平,難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的快速發(fā)展。為了解決這些問(wèn)題,葉利欽領(lǐng)導(dǎo)下的俄羅斯聯(lián)邦政府采用了強(qiáng)度過(guò)高的“休克療法”,不僅未能打破原有的“低水平鎖定”狀態(tài),反而出現(xiàn)新的“低水平鎖定”狀態(tài),這種狀態(tài)呈現(xiàn)于多個(gè)領(lǐng)域,如:從本質(zhì)上來(lái)看,二十多年以來(lái)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要基于能源經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn),依然是一種低水平的增長(zhǎng)狀態(tài),即一種“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”。這些情況表明:俄羅斯的改革尤其是20世紀(jì)90年代初的“休克療法”是一種改革失敗。

(二)改革失敗的特征

1.歷史性與現(xiàn)實(shí)性。改革失敗具有明顯的歷史性與現(xiàn)實(shí)性:一方面,改革失敗并非一種天然存在也不會(huì)永遠(yuǎn)存在。一國(guó)、一地或一個(gè)領(lǐng)域尚未展開(kāi)改革時(shí),不可能出現(xiàn)改革失敗這種情況,實(shí)例如中世紀(jì)時(shí)期并未展開(kāi)改革的歐洲國(guó)家沒(méi)有出現(xiàn)改革失敗這種情況。當(dāng)一國(guó)、一地或一個(gè)領(lǐng)域的改革進(jìn)程被中止,改革失敗失去存在的基體,自然不會(huì)繼續(xù)存在,由此成為一種歷史存在,可見(jiàn)改革失敗具有明顯的歷史性。另一方面,改革失敗是一種現(xiàn)實(shí)存在而非一種虛幻的事物。無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家、哪個(gè)地區(qū)、哪個(gè)領(lǐng)域的改革失敗,都依托某些制度、機(jī)制、法律法規(guī)以及政策等存在,而非一種由人們構(gòu)想出來(lái)的虛擬事物。如:南非于1991年終結(jié)存在四十余年的種族隔離政策并出臺(tái)一系列新政策,[11]革新了當(dāng)時(shí)的制度體系,但未能有效破除“低水平鎖定”狀態(tài),反而使這種狀態(tài)更為明顯,導(dǎo)致改革失敗、南非的綜合國(guó)力尤其是治理水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相對(duì)下降,這一改革失敗依托一些制度、法律法規(guī)及政策等存在,具有明顯的現(xiàn)實(shí)性。

2.普遍性與多樣性。一方面,改革失敗普遍存在于各地、各領(lǐng)域,而且改革失敗能夠大范圍地影響諸多主體,即改革失敗的影響力也具有明顯的普遍性。歷史上的王莽改制、路易十六改革和“清末新政”等都是典型的改革失敗實(shí)例,以“清末新政”為例:改革失敗存在于清政府建設(shè)川漢鐵路、粵漢鐵路的過(guò)程中,[12]也存在于將“北洋六鎮(zhèn)”擴(kuò)編為“北洋常備軍”的過(guò)程中;受改革失敗過(guò)程中諸多舉措影響的地方以及群體很多,表明改革失敗的影響普遍存在于很多地方和群體中。另一方面,改革失敗的具體呈現(xiàn)形式以及成因等具有明顯的多樣性。實(shí)例如:路易十六先后任用重臣莫普、杜爾哥等展開(kāi)改革的過(guò)程中,受法國(guó)各地治理環(huán)境的不同等因素影響,推進(jìn)改革進(jìn)程的速度不一,更為重要的是改革失敗在不同地方、不同時(shí)間段等的表現(xiàn)明顯不同——改革失敗對(duì)某些地方、某些群體的負(fù)面影響更為明顯,在大力推進(jìn)改革舉措的時(shí)間段的負(fù)面影響更為明顯。當(dāng)然,改革失敗具有多樣性的同時(shí)也存在共性,如:改革失敗會(huì)阻滯國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域和單位等的發(fā)展進(jìn)程;改革失敗主要?dú)w因于改革未遵循正確原則,宏觀表現(xiàn)是未能消除甚至催生了新的“低水平非均衡”狀態(tài)。

3.復(fù)雜性與明顯危害性。一方面,改革失敗的表現(xiàn)形式、成因等極為復(fù)雜,從表現(xiàn)形式來(lái)看,改革失敗整體表現(xiàn)為:多元治理主體試圖借助新制度、新機(jī)制、新法律法規(guī)和新政策等推進(jìn)改革進(jìn)程,但這些新事物卻未能打破“低水平非均衡”狀態(tài),阻滯了改革進(jìn)程。但不同國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域、單位和時(shí)間段的改革失敗表現(xiàn)形式卻存在明顯差異。改革失敗的成因主要有:新制度、新機(jī)制、新法律法規(guī)和新政策等新事物形式新但實(shí)質(zhì)舊;改革過(guò)程中立新未除舊、未做到因需制宜。除了這些主要成因之外,不同改革失敗的成因存在諸多差異?？梢?jiàn)改革失敗具有明顯的復(fù)雜性。另一方面,改革失敗會(huì)對(duì)國(guó)家、地區(qū)、領(lǐng)域和單位的發(fā)展產(chǎn)生明顯負(fù)面影響(即危害性),這種負(fù)面影響存在于實(shí)施改革舉措的局部地區(qū)、某個(gè)時(shí)間段,而且會(huì)對(duì)這些地區(qū)、時(shí)間段之外產(chǎn)生負(fù)面影響。實(shí)例如:“清末新政”這一改革失敗,對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生明顯負(fù)面影響,這種負(fù)面影響一直延續(xù)到20世紀(jì)20年代甚至30年代。具體以清政府在1902年將“北洋六鎮(zhèn)”擴(kuò)編為“北洋常備軍”[13]為例:此舉的主要目標(biāo)是鞏固清政府的統(tǒng)治、強(qiáng)化“清末新政”的軍事依托,但此舉卻加速了清王朝的覆亡——清王朝很大程度上是在革命黨和以袁世凱為領(lǐng)導(dǎo)者的北洋軍共同作用下覆亡,強(qiáng)化“清末新政”軍事依托的舉措終結(jié)了清王朝也終結(jié)了這一新政,而且此舉的負(fù)面影響至少延續(xù)到20世紀(jì)20年代末北洋軍閥的統(tǒng)治被推翻之時(shí)。

三、非均衡治理理論視角下改革失敗的危害與根源

改革失敗具有明顯危害,其根本成因是:改革過(guò)程中未能切實(shí)借助非均衡手段打破“低水平鎖定”狀態(tài)。具體成因有:事物的形式與實(shí)質(zhì)截然不同;受“治理慣性”影響的“舊人”實(shí)施改革舉措;并未真正做到因需制宜。

(一)改革失敗的危害

1.宏觀危害:導(dǎo)致一國(guó)、一地或一個(gè)領(lǐng)域等未能消除甚至出現(xiàn)新的“低水平鎖定”狀態(tài),阻滯治理進(jìn)程。實(shí)例如:“清末新政”期間,清政府實(shí)施的一些改革措施導(dǎo)致改革失敗,這一改革未能消除源起于清代中期的“低水平鎖定”狀態(tài),明顯阻滯那一時(shí)期的治理進(jìn)程。

2.具體危害:第一,削減某些主體推進(jìn)改革進(jìn)程的熱情。一些主體原本愿意積極參與改革進(jìn)程,卻發(fā)現(xiàn)主導(dǎo)改革進(jìn)程的主體并未真正借助一些舉措推進(jìn)改革進(jìn)程,所構(gòu)建的新事物實(shí)際上是舊事物,抑或在構(gòu)建新事物時(shí)并未消除舊事物,更多的現(xiàn)象是改革過(guò)程中并未做到因需制宜,在這些情況的共同作用下導(dǎo)致改革失敗,一些治理主體發(fā)現(xiàn)這些情況后不愿意繼續(xù)積極參與改革進(jìn)程。實(shí)例如:20世紀(jì)初,清政府及北洋政府實(shí)施了諸多舉措試圖推進(jìn)我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程,但因施政不當(dāng)導(dǎo)致改革失敗,這一情況導(dǎo)致一些原本愿意積極參與這些改革的有識(shí)之士變?yōu)槭嘏f鄉(xiāng)紳,不再積極參與改革進(jìn)程。第二,降低客體對(duì)執(zhí)政者的信任度。執(zhí)政者主導(dǎo)推進(jìn)改革過(guò)程中,某些不當(dāng)舉措導(dǎo)致改革失敗,必然引起客體的不滿,由此降低客體對(duì)執(zhí)政者的信任度。實(shí)例如:清政府設(shè)立的“川漢鐵路公司”等同于衙門(mén),未能有效助推改革進(jìn)程,這一公司的種種不當(dāng)行為降低了民眾對(duì)該公司乃至清政府的信任度。第三,削減多元協(xié)同的效能。改革淪為改革失敗,必然導(dǎo)致參與主體及客體質(zhì)疑執(zhí)政者的能力甚至意圖,由此不再愿意積極協(xié)助執(zhí)政者推進(jìn)改革進(jìn)程。實(shí)例如:“清末新政”期間,清政府建立“皇族內(nèi)閣”主導(dǎo)改革進(jìn)程,[14]這一舉措導(dǎo)致很多群體對(duì)清政府徹底失望,一些人員由此走上堅(jiān)決用武力推翻清政府統(tǒng)治的道路,而非繼續(xù)與其它群體一起協(xié)同推進(jìn)清政府主導(dǎo)的各項(xiàng)改革措施。第四,降低系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中的穩(wěn)定性。改革失敗必然對(duì)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響,這種負(fù)面影響太大時(shí)會(huì)影響系統(tǒng)穩(wěn)定性。實(shí)例如:清政府在推行“清末新政”過(guò)程中試圖借助某些改革措施強(qiáng)化統(tǒng)治系統(tǒng)穩(wěn)定性,但突然宣布實(shí)施“將路權(quán)收歸國(guó)有”這項(xiàng)政策,由此引發(fā)“保路運(yùn)動(dòng)”,嚴(yán)重降低統(tǒng)治系統(tǒng)的穩(wěn)定性,由此產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)尤其是武昌起義,最終導(dǎo)致清政府覆亡。

(二)改革失敗的根源

改革失敗的根本成因是:多元治理主體未能在改革過(guò)程中基于非均衡治理理論所述“執(zhí)政者—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”金字塔型治理結(jié)構(gòu)不斷制造能夠打破“低水平鎖定”的非均衡。改革失敗的具體成因有:

1.事物的形式與實(shí)質(zhì)截然不同。從改革過(guò)程中出現(xiàn)的一些“新事物”的實(shí)質(zhì)來(lái)看,形式新但實(shí)質(zhì)舊,這是一些治理主體未真正理解改革內(nèi)涵并努力推進(jìn)改革進(jìn)程的重要表現(xiàn)。形新實(shí)舊實(shí)際上是改革過(guò)程中某些制度、機(jī)制、法律法規(guī)和政策等的形式與實(shí)質(zhì)這兩方面的情況嚴(yán)重非均衡,形式上似乎具有新特征、是新事物,實(shí)質(zhì)上卻依然是舊制度、舊機(jī)制、舊政策等舊事物,這種情況下即使改革過(guò)程中實(shí)施了明顯具有非均衡色彩的舉措,也無(wú)法打破“低水平鎖定”狀態(tài)。

一些主體為了推進(jìn)改革進(jìn)程,表面上對(duì)某些制度、機(jī)制、法律法規(guī)和政策等展開(kāi)了革新,但只是更換的名稱(chēng)或者將其劃歸新的部門(mén)管轄,即在改革過(guò)程中出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”這一情況,并未在實(shí)質(zhì)上對(duì)這些事物展開(kāi)真正的革新。歷史實(shí)例如:清政府于1911年5月根據(jù)《內(nèi)閣辦事暫行章程》成立慶親王內(nèi)閣即皇族內(nèi)閣,這個(gè)內(nèi)閣共13名閣員,9人是滿洲貴族而且這9人中7人是皇族。[15]表面上來(lái)看成立內(nèi)閣是推進(jìn)改革的重要舉措,但各階層尤其是一些革命志士發(fā)現(xiàn)這一內(nèi)閣實(shí)質(zhì)上是皇族內(nèi)閣之后徹底對(duì)清政府失望,開(kāi)始致力于全力推翻清政府的統(tǒng)治?？梢?jiàn),成立內(nèi)閣本質(zhì)上成為阻滯改革進(jìn)程的舉措最終導(dǎo)致改革失敗。當(dāng)前實(shí)例如:數(shù)字政府治理是推進(jìn)數(shù)字時(shí)代改革進(jìn)程的重要途徑,某些地方的政府部門(mén)推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程時(shí),只是簡(jiǎn)單地將紙質(zhì)版的文件、通知等放到政府官網(wǎng)中,表面上看存在一種全新的治理平臺(tái)——政務(wù)云平臺(tái),但是這些政務(wù)云平臺(tái)實(shí)質(zhì)上只是政府文件、通知等的展示窗,并未真正借助這些治理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府治理,反而對(duì)當(dāng)?shù)氐母母镞M(jìn)程產(chǎn)生某些負(fù)面影響,如導(dǎo)致一些治理客體對(duì)這種形式的數(shù)字政府治理產(chǎn)生抵觸情緒,從而不愿意參與改革進(jìn)程。

2.受“治理慣性”影響的“舊人”實(shí)施改革舉措。從改革過(guò)程中是否消除舊事物來(lái)看立新未除舊,如:一些主體在舊理念主導(dǎo)下以舊方式運(yùn)行新機(jī)制,導(dǎo)致新機(jī)制在改革過(guò)程中慢慢變得與舊機(jī)制無(wú)異甚至束之高閣。這種情況導(dǎo)致:多元主體之間的非均衡程度有待進(jìn)一步調(diào)適;治理過(guò)程中的整體性、系統(tǒng)性有待進(jìn)一步強(qiáng)化。在這些情況的共同作用下改革最終失敗。改革過(guò)程中機(jī)制和理念等的革新速度必須與環(huán)境的變化速度大致均衡,在大致同步的情況下用新機(jī)制、新理念等逐漸替代舊機(jī)制、舊理念等,呈現(xiàn)從“舊機(jī)制、舊理念等占主導(dǎo)”到“新舊機(jī)制、新舊理念等大致均衡”再到“新機(jī)制、新理念等占主導(dǎo)”的狀態(tài)。

從諸多改革失敗的實(shí)例來(lái)看,一些主體高度相信甚至迷信曾經(jīng)發(fā)揮重要作用的制度、機(jī)制、法律法規(guī)和政策等,認(rèn)為依托這些制度等能夠在新的環(huán)境中繼續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程,因而不愿意針對(duì)現(xiàn)有的制度等展開(kāi)革新。受這種“治理慣性”影響,某些主體事實(shí)上不愿意針對(duì)環(huán)境的變化展開(kāi)革新,即使上級(jí)展開(kāi)了改革亦或在上級(jí)的施壓下被迫展開(kāi)改革,也只是在形式上展開(kāi)改革,而非同時(shí)在形式和實(shí)質(zhì)兩方面進(jìn)行變革,這些不愿意展開(kāi)改革的主體實(shí)際上已經(jīng)在新的治理環(huán)境中淪為“舊人”。

改革失敗的實(shí)例中,盡管制度、機(jī)制、法律法規(guī)和政策等已經(jīng)展開(kāi)改革,但那些明顯受到“治理慣性”尤其是舊的治理理念影響的“舊人”,依然習(xí)慣于采用舊方法、舊政策等實(shí)施治理舉措,并未在實(shí)質(zhì)上實(shí)施改革,這種現(xiàn)象必然對(duì)改革進(jìn)程產(chǎn)生阻滯。這種情況下,這些已經(jīng)革新的制度、機(jī)制、法律法規(guī)和政策等沒(méi)有能夠助推改革進(jìn)程,反而讓諸多主體認(rèn)為“已經(jīng)針對(duì)治理環(huán)境的變化展開(kāi)相應(yīng)革新,短時(shí)間內(nèi)無(wú)須進(jìn)行新的改革”,由此,改革進(jìn)程會(huì)受到明顯阻滯,導(dǎo)致改革失敗。

3.改革過(guò)程中并未真正做到因需制宜。一方面,從改革的具體方式來(lái)看,一些主體在推進(jìn)改革過(guò)程中采用一刀切做法,導(dǎo)致某些新法規(guī)、新機(jī)制、改革舉措等無(wú)法做到因需制宜,這些新事物因而無(wú)法在改革過(guò)程中發(fā)揮效能,淪為擺設(shè)甚至淪為改革進(jìn)程的阻滯物。另一方面,從經(jīng)驗(yàn)借鑒方面來(lái)看,改革過(guò)程中盲目借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、未做到因需制宜,即借鑒的經(jīng)驗(yàn)與需要推進(jìn)改革進(jìn)程的地區(qū)、領(lǐng)域和單位等的需求明顯不契合,導(dǎo)致借鑒的經(jīng)驗(yàn)不但未能助推改革進(jìn)程,反而起到阻礙作用,導(dǎo)致改革失敗。實(shí)例如:清政府推進(jìn)“清末新政”過(guò)程中盲目借鑒歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),在很多地方建立咨議局,在很多咨議局尤其是東南省份的省咨議局的要求甚至壓力下,清朝中央政府不斷縮短預(yù)估的新政完成時(shí)長(zhǎng),加快了變革速度;除此之外,咨議局在很多事項(xiàng)上與執(zhí)政者發(fā)生沖突,加快了改革速度并最終導(dǎo)致失速,清王朝隨之覆亡。

四、非均衡治理理論視角下防范改革失敗的策略

防范改革失敗的根本策略是:促使多元治理主體在改革過(guò)程中基于“執(zhí)政黨/領(lǐng)導(dǎo)者—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”金字塔型治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)、因需制宜地實(shí)施改革,基于非均衡手段有效打破“低水平鎖定”狀態(tài)。這一過(guò)程中須高度關(guān)注的是:不斷強(qiáng)化執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo);借助多元治理主體的合力;有效運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù);做到因需制宜;有針對(duì)性地實(shí)施具有非均衡色彩的變革。防范改革失敗的具體策略有:

(一)催生由新形式、新實(shí)質(zhì)共同構(gòu)成的新事物

改革過(guò)程中保障事物的形式與實(shí)質(zhì)相同,即催生由新形式、新實(shí)質(zhì)共同構(gòu)成的新事物。多元主體合力推進(jìn)改革的過(guò)程中,在制度、機(jī)制、法律法規(guī)、政策等方面,形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面都必須真正實(shí)現(xiàn)革新,真正理解所處時(shí)代背景下不同地方、不同領(lǐng)域、不同階段的改革內(nèi)涵并努力推進(jìn)這一進(jìn)程。具體從當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)的改革來(lái)看,數(shù)字政府治理是推進(jìn)數(shù)字時(shí)代改革進(jìn)程的重要途徑,因此必須切實(shí)理解數(shù)字政府治理的內(nèi)涵,并因需制宜地展開(kāi)革新,基于這種革新催生形式與實(shí)質(zhì)都新的事物。

(二)改革過(guò)程中切實(shí)破舊立新,有效打破“低水平鎖定”狀態(tài)

多元主體在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)改革進(jìn)程,在這一過(guò)程中:實(shí)現(xiàn)破舊立新,做到新人以新方式運(yùn)行新機(jī)制、實(shí)施新法規(guī)及政策等,保障新機(jī)制、新法規(guī)及新政策等在改革過(guò)程中有效運(yùn)行;進(jìn)一步調(diào)適多元治理主體之間的非均衡程度,這一過(guò)程中必須秉持因需制宜原則,根據(jù)不同地方、不同領(lǐng)域、不同治理階段的具體需求催生不同的新事物(新機(jī)制、新法規(guī)及新政策等);進(jìn)一步強(qiáng)化治理過(guò)程中的整體性、系統(tǒng)性,實(shí)現(xiàn)多元主客體有效運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)在改革過(guò)程中有效打破“低水平鎖定”狀態(tài)。

(三)改革過(guò)程中實(shí)現(xiàn)因需制宜

一方面,從改革的具體方式來(lái)看,踐行非均衡治理理念,真正做到因需制宜,嚴(yán)防一刀切等做法,防止新機(jī)制、新法規(guī)及新政策等新事物無(wú)法在某些地方發(fā)揮效能、淪為擺設(shè)甚至改革的阻滯物。另一方面,從經(jīng)驗(yàn)借鑒方面來(lái)看,改革過(guò)程中必須在切實(shí)了解治理實(shí)際以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)確情況的前提下從點(diǎn)到面、漸進(jìn)地展開(kāi)經(jīng)驗(yàn)借鑒,真正做到因需制宜,實(shí)現(xiàn)借鑒的經(jīng)驗(yàn)與需要推進(jìn)改革進(jìn)程的地區(qū)、領(lǐng)域等的需求相對(duì)非均衡,實(shí)現(xiàn)“借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)”能夠有力助推而非阻滯改革進(jìn)程。