宋才發(fā)

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院,南寧 530006)

黨的二十大報告對“推動綠色發(fā)展,促進人與自然和諧共生”(1)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。作出部署,習(xí)近平總書記強調(diào)要“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長,推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”(2)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。,以生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展雙贏,促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型?！懊郎蔷G活韻長的存在”,生命的處境與家園的“綠活韻長是美生的本質(zhì)”(3)袁鼎生:《美生是綠活韻長的存在》,《社會科學(xué)家》2022年第5期。。莊子認為人是大自然的一部分,所以人應(yīng)遵循天道,他在《齊物論》中說過:“天地與我并生,而萬物與我為一”,道在萬物中。人類在法地、法天、法自然里,通曉萬物之道,可以“蹈乎大方”(4)王先謙:《莊子集解》,上海:上海書店出版社,1986年,第82、123頁。。這也就是通常所說的遵循大自然規(guī)律,“天美生命”與“天宇處境”對發(fā),同出“天美生態(tài)”,顯現(xiàn)“美生天成”的理路(5)袁鼎生:《美生是綠活韻長的存在》,《社會科學(xué)家》2022年第5期。。在新時代我國面臨的“生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨”(6)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。,需要不斷“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”(7)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日。。在“十四五規(guī)劃”實施期間,要通過國家立法確立生態(tài)環(huán)境健康管理風(fēng)險防范機制、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和損害補償機制,促使人民群眾健康保護成為生態(tài)環(huán)境保護的核心價值目標。實施生態(tài)損害修復(fù)工程,必須遵循生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律,把握生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)性、完整性和原真性內(nèi)涵,不斷提升生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)代化水平。

一、完善生態(tài)環(huán)境損害的治理制度

生態(tài)環(huán)境損害治理制度的完善,必須站在人與自然和諧共生的高度,進一步完善跨區(qū)域治理的生態(tài)環(huán)境立法,規(guī)范跨行政區(qū)域生態(tài)補償機制設(shè)計,明晰跨行政區(qū)域生態(tài)補償,同時必須始終“以事實為根據(jù),以法律為準繩”,堅持“保護優(yōu)先,預(yù)防為主”的“恢復(fù)性”司法理念,盡最大努力把生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的落實,要堅持“法律底線”“生態(tài)紅線”不可觸碰的原則,遵循生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律,把握生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)性、完整性和原真性內(nèi)涵,不斷提升生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)代化水平。

(一)遵循生態(tài)修復(fù)規(guī)律推動生態(tài)損害治理

生態(tài)修復(fù)是對受損的生態(tài)系統(tǒng)進行全面整治。源于前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)文明的“天人合一”生態(tài)觀,藴含著利用自然、敬畏自然、與自然和諧相處的樸素真理。在我國幾千年的傳統(tǒng)自然觀中,“天人合一”的理念始終是占主導(dǎo)地位的思想體系。中國共產(chǎn)黨人繼承和發(fā)展了這一傳統(tǒng)文化精華,以生態(tài)和社會系統(tǒng)的需要為尺度,形成了具有中國特色的“人與自然生命共同體”理念(8)宋才發(fā):《生態(tài)環(huán)境保護立法機制研究》,《廣西民族研究》2023年第2期。。只有對已經(jīng)受到損害的生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)整治,才能提高人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的獲得感、幸福感和安全感。在過去一個相當長的時間內(nèi),生態(tài)修復(fù)治理習(xí)慣性的做法,要么是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”,要么就是“急則治其標,緩則治其本”(9)衣曉峰:《急則治其標 緩則治其本》,《中國中醫(yī)藥報》2010年1月25日。。其實民族地區(qū)尤其是長江、黃河源頭和中上游區(qū)域,生態(tài)修復(fù)需要擺脫傳統(tǒng)路徑、習(xí)慣思維和慣性行為束縛,不能繼續(xù)走急功近利、急于求成的老路。無論長江流域還是黃河流域,流域所指的就是一個水系的干流和支流所流過的整個地區(qū),包括集水區(qū)域和受水面積(10)李亞菲:《黃河全流域橫向生態(tài)補償機制構(gòu)建》,《社會科學(xué)家》2022第8期。。我國第一部流域法律是2020年制定的《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》),首次把支持和鼓勵地方政府開展“橫向生態(tài)補償”的內(nèi)容寫進了法律。“橫向補償”反映的是全流域范圍內(nèi),不同省(市、區(qū))之間平等的、沒有任何強制命令的生態(tài)補償關(guān)系(11)李亞菲:《黃河全流域橫向生態(tài)補償機制構(gòu)建》,《社會科學(xué)家》2022第8期。。生物圈原本就是一個萬物和諧共生的有機整體,生態(tài)損害修復(fù)必須是全地域、全過程的綜合性修復(fù),以達到和實現(xiàn)增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力、維護生態(tài)平衡的目標(12)屈家樹:《遵循生態(tài)修復(fù)規(guī)律推動生態(tài)環(huán)境治理》,《中國黨政干部論壇》2023年第3期。。我們必須站在人與自然和諧共生的高度謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展,遵循生態(tài)修復(fù)規(guī)律全方位推動生態(tài)損害治理,實現(xiàn)“山水林田湖草沙”一體化保護。2019年國家強調(diào)黃河流域治理要以“生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理”為原則,制定《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。2023年4月1日實施的《中華人民共和國黃河保護法》,為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理從原來的條塊分割向系統(tǒng)化、協(xié)同化轉(zhuǎn)變提供了法律依據(jù)。在“十四五”規(guī)劃實施期間,必須把對長江、黃河流域生態(tài)修復(fù)治理工作,落到實處、做到細處、干出實效,避免非必要的、無效的人力物力投入;必須堅持利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)等高新技術(shù)手段,充分發(fā)揮高新技術(shù)對生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)文明建設(shè)的重要作用;必須因地制宜、崇尚科學(xué)、講究實效,用最小的代價實現(xiàn)最大的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益(13)屈家樹:《遵循生態(tài)修復(fù)規(guī)律推動生態(tài)環(huán)境治理》,《中國黨政干部論壇》2023年第3期。。

(二)完善環(huán)境區(qū)域生態(tài)損害協(xié)同治理制度

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實質(zhì)是對人心的約束和對法律的調(diào)整。水土流失是生態(tài)惡化現(xiàn)象的一種類型,長江、黃河流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染糾紛,是流域環(huán)境糾紛中最普遍最典型的一種糾紛形式(14)李愛年、何雙鳳:《我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制的問題與完善——基于近兩年典型案例實證分析》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 》2022年第1期。。過去那種以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境保護,已經(jīng)應(yīng)對不了以大氣污染、流域水污染為特征的跨區(qū)域性環(huán)境污染(15)胡中華:《關(guān)于完善環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度的思考》,《法學(xué)論壇》2020年第5期。。實踐證明,只有司法保護才是進行長江、黃河流域協(xié)同治理的“兜底性”保障(16)劉志仁:《黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機制的建構(gòu)》,《法學(xué)論壇》2023年第3期。。在經(jīng)歷了從“人域契約”到“自然契約”,從“生態(tài)環(huán)境損害補償”到“生態(tài)環(huán)境損害賠償”制度的演變過程之后,我國建立了流域源頭生態(tài)環(huán)境糾紛磋商解決機制,確立了環(huán)境保護自發(fā)型公眾參與機制、跨區(qū)域治理的協(xié)調(diào)機制模式,為構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理的糾紛解決磋商機制、生態(tài)損害賠償公眾參與磋商機制和區(qū)域協(xié)同治理的司法訴訟磋商機制開辟了新道路(17)宋才發(fā):《生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)立法與公眾參與論析》,《三峽大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2023年第5期。。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的一個突出特征和亮點,就是把原來多行政區(qū)合作的“運動式污染防治”,轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)化的適用于各種類型環(huán)境治理”(18)胡中華:《關(guān)于完善環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度的思考》,《法學(xué)論壇》2020年第5期。。參與治理各方具有協(xié)同一致的動機、協(xié)同治理的能力,也具有服務(wù)于協(xié)作目標的責(zé)任追究制度。通過嚴密的制度體系建設(shè),促使地方政府成為本行政區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、實施者和“第一責(zé)任人”。法律說到底就是社會關(guān)系的調(diào)整器,古老的“羅馬私法”詮釋了契約雙方地位的平等性以及在“合意”基礎(chǔ)上形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,使得體現(xiàn)契約精神的制度和法律形式變得更加清晰(19)張法連、湯文華:《新時代中國法治建設(shè)中的契約精神研究》,《語言與法律研究》2020年第2期。。契約一旦達成合意并簽訂成立,就會受到國家法律強制力的保護,不只是契約的簽訂不得違背法律,而且法律本身就是契約形成和實施的前提(20)張法連、湯文華:《新時代中國法治建設(shè)中的契約精神研究》,《語言與法律研究》2020年第2期。。誠實信用是契約的靈魂,只有講誠信、守信用、有信譽的政府,才算得上是誠信政府、有公信力的政府(21)宋才發(fā):《生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)立法與公眾參與論析》,《三峽大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2023年第5期。。唯有形成從上到下普遍“講誠實、重信用、守規(guī)矩”的社會風(fēng)氣,才能保障政府制定的法規(guī)政策得到普遍遵守。倒過頭來說,人們對契約、道德和法律普遍遵守的狀況,則是衡量和判定一個社會法治狀況的重要砝碼和風(fēng)向標。契約精神蘊含著豐富的傳統(tǒng)文化內(nèi)涵,有必要對契約精神的淵源進行梳理,結(jié)合新時代新形勢的要求創(chuàng)新契約精神(22)宋才發(fā):《生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)立法與公眾參與論析》,《三峽大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2023年第5期。?！叭恕弊鳛椤吧场钡臉?gòu)成性存在,“生境”作為生態(tài)環(huán)境治理契約關(guān)系調(diào)整的對象,表明“人”與“生境”在生態(tài)環(huán)境利益構(gòu)成上,具有既定關(guān)系模式保護的同一性?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)法律語境下的“生境保護”,相對于《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)范的“資源保護”和“環(huán)境保護”,更具有開放性、代際性和跨區(qū)域性稟賦。注重從“生境法益”和治理功能上,把后代人與當代人的利益、人與生境同一生命體利益緊密地聯(lián)系在一起?！吧撤ㄒ妗弊鳛楫敶粋€法律概念,所面對的是人類整體與周遭環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)“利益同構(gòu)”的全新的超現(xiàn)代的法律形態(tài)(23)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態(tài)損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 》2022年第1期。。筆者在廣西長期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),廣西跨區(qū)域生態(tài)補償主要體現(xiàn)在流域方面,已經(jīng)開展的僅有“九洲江流域”(南海北部灣水系)的省際生態(tài)補償,境內(nèi)的右江、漓江流域生態(tài)補償尚處于推進階段,其他跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵺`比較少(24)張云蘭、羅掌華:《新時代生態(tài)文明視域下廣西生態(tài)補償研究》,《廣西社會科學(xué)》2022年第4期。。從一定意義上說,建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制和生態(tài)損害賠償制度,體現(xiàn)了“人”與“生境法益”關(guān)系一體同構(gòu)的現(xiàn)代環(huán)境法治功能(25)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態(tài)損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 》2022年第1期。,表明區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實質(zhì),就是對人心的約束和對法律的調(diào)整。民族地區(qū)未來需要進一步完善跨區(qū)域治理的生態(tài)環(huán)境立法,規(guī)范跨行政區(qū)域生態(tài)補償機制設(shè)計,把環(huán)境污染治理義務(wù)排除在外。要明晰跨行政區(qū)域生態(tài)補償是受益地區(qū)對保護地區(qū)的自愿補償,不應(yīng)當把它看成是懲罰機制抑或賠償機制(26)彭本利、王彬:《跨行政區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵺`反思與立法完善》,《廣西社會科學(xué)》2019年第10期。。

(三)劃定生態(tài)保護紅線實施源頭治理制度

生態(tài)環(huán)境權(quán)是神圣不可侵犯的人格權(quán)。健全生態(tài)文明體制機制是生態(tài)環(huán)境保護的法治根基,完善地方法規(guī)體系是生態(tài)環(huán)境保護的法治根本,“合憲性法規(guī)審查”是確保地方立法質(zhì)量的法治舉措?！渡鷳B(tài)環(huán)境保護法》以法律的形式規(guī)制了“生態(tài)紅線”,必須用綜合行政聯(lián)合執(zhí)法舉措保護民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境,建立健全生態(tài)環(huán)境治理的綜合行政執(zhí)法體系,規(guī)范以協(xié)商救濟為核心的生態(tài)環(huán)保約談機制,需要用最嚴厲的執(zhí)法司法手段保護民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境,制定完善生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法條例(27)宋才發(fā):《民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法治機制研究》,《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2023年第4期。。在生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域劃定生態(tài)紅線,最初是在2011 年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中提出來的,2014年修訂的《環(huán)境保護法》,把它作為一項制度正式確定下來。如果說生態(tài)環(huán)境保護是一項制度創(chuàng)新, 那么生態(tài)紅線制度就是實施生態(tài)文明建設(shè)方略的重要舉措(28)王權(quán)典:《我國生態(tài)保護紅線立法理念及實踐路徑探討》,《學(xué)術(shù)論壇》2020年第5期。。《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》從概念和定義上,對生態(tài)紅線作出了明確的界定(29)《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》指出:生態(tài)紅線“是指依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界,是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。”解讀《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》,《中國資源綜合利用》2014年第2期。。國家法律則從立法上把重要生態(tài)保護區(qū)域,以劃定保護紅線的方式把它固定下來。之所以要以法律規(guī)制的方式對生態(tài)紅線予以規(guī)定,就因為生態(tài)紅線制度能夠確定環(huán)境資源承載能力的幅度和空間(30)陳海嵩:《 “生態(tài)紅線”制度體系建設(shè)的路線圖》,《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第9期。。無論過去還是現(xiàn)在,我國在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域呈現(xiàn)的突出問題,歸結(jié)起來主要是由于在生態(tài)文明制度體系尚待完善的同時,政府、企業(yè)和個人遵守、落實生態(tài)環(huán)境制度的執(zhí)行力不夠。生態(tài)文明制度水平?jīng)Q定了生態(tài)文明建設(shè)水平;生態(tài)文明制度的執(zhí)行力,又決定了生態(tài)環(huán)境治理的有效性(31)葉海濤:《將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能》,《光明日報》2020年1月17日。。國家劃定資源利用紅線、生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線,說到底就是保障國家生態(tài)環(huán)境安全的“底線”和“生命線”。以紅線“一張圖”的精準方式,對全國生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)作出制度安排(32)孫秀艷:《守住國家生態(tài)安全的底線》,《人民日報》2017年2月8日。?！董h(huán)境保護法》要求地方政府對那些被劃定為生態(tài)紅線范圍內(nèi)的經(jīng)濟利益受損者,通過民主協(xié)商的程序抑或市場經(jīng)濟規(guī)則的途徑,進行必要的生態(tài)利益補償抑或生態(tài)權(quán)益損害賠償。為保障到2030年民族地區(qū)生態(tài)紅線制度得到全面有效實施,生態(tài)紅線空間布局得到切實優(yōu)化,生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)功能獲得顯著提升,就必須依據(jù)“誰受益,誰補償”的原則,著力推進生態(tài)建設(shè)外部性內(nèi)部化的補償制度?！笆奈濉睍r期是生態(tài)紅線制度體系建設(shè)的關(guān)鍵時期,各級地方黨委、政府“一把手”,是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的“第一責(zé)任人”。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定,實施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追責(zé)的對象,是各級各類握有實權(quán)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部(實行黨政領(lǐng)導(dǎo)同崗?fù)?zé)),充分體現(xiàn)了“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究”的法治原則。它是高懸在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)頭上的一把制度利劍,是督促黨政領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)環(huán)境治理問題上,恪盡職守的一道不可逾越的紅線。與此相適應(yīng),掌握和運用司法權(quán)的各級地方人民法院和人民檢察院,必須始終以“以事實為根據(jù),以法律為準繩”,堅持“保護優(yōu)先,預(yù)防為主”的“恢復(fù)性”司法理念,盡最大努力把民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的落實,作為司法審判定罪量刑的重要考量(33)楊臨萍:《服務(wù)生態(tài)環(huán)境保護 助力美麗中國建設(shè) 全面做好新時代新征程環(huán)境資源刑事審判工作》,《法律適用》2022年第12期。;要堅持“法律底線”“生態(tài)紅線”不可觸碰的原則,“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”(34)習(xí)近平:《在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》,《人民日報》2020年11月18日。。

二、完善生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)機制

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)機制的完善,需要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境部門履職責(zé)任清單,把具體的環(huán)境保護責(zé)任分解到位?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”責(zé)任,事實上具有行政處罰的特征,“環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”是救濟受損生態(tài)環(huán)境、維護環(huán)境公共利益的重要手段,我們必須保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)判決的有效落實,從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟和自然資源可持續(xù)發(fā)展。

(一)生態(tài)環(huán)境部門履職責(zé)任清單的落實

生態(tài)環(huán)境部門履職責(zé)任清單構(gòu)建機制十分重要。生態(tài)環(huán)境修復(fù)以修復(fù)任務(wù)完成后所達到的實際修復(fù)標準為要旨。但在生態(tài)修復(fù)實踐中,法律并沒有對修復(fù)標準作出嚴格的規(guī)定,也沒有出臺統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)標準和修復(fù)驗收的認定標準,人們對生態(tài)環(huán)境修復(fù)標準的認識和理解不盡相同,對承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的主體、修復(fù)內(nèi)容以及責(zé)任邊界的認知也沒有統(tǒng)一,這就給生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程質(zhì)量評估、驗收帶來困擾。盡管《民法典》確認了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的法律地位,但由于沒有把它納入傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)規(guī)則體系,這就給生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任解釋以及責(zé)任追究留下了太大的空間(35)劉長興:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的體系化構(gòu)造》,《中國法學(xué)》2022年第6期。。由于我國還沒有建立規(guī)范的、統(tǒng)一的責(zé)任清單制度,依據(jù)“責(zé)任清單”實施追責(zé)的體制機制不健全,上級環(huán)保部門在責(zé)任追究上因缺乏明晰的法律規(guī)范,致使有些該被追責(zé)的漏掉了,不該被追責(zé)的卻被追究責(zé)任(即非規(guī)范化擔(dān)責(zé))(36)熊超:《我國生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)履行責(zé)任清單機制構(gòu)建——以環(huán)保部門機構(gòu)垂直管理改革為背景》,《學(xué)術(shù)論壇》2020年第5期。;也使基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu),在遇到強勢部門不遵守抑或消極對待《環(huán)境保護法》的時候,深感無能為力和束手無策。在全國范圍內(nèi)環(huán)境風(fēng)險管理大面積追責(zé)的情勢下,為了避免發(fā)生不應(yīng)有的“誤傷”,對生態(tài)環(huán)境部門履職履責(zé)構(gòu)建責(zé)任清單機制是十分必要的。2018年12月發(fā)布的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》,為職責(zé)履行責(zé)任清單制度的構(gòu)建,提供了法規(guī)和政策支撐,指明了具體的路徑和方向(37)李干杰:《深入推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革 為打好污染防治攻堅戰(zhàn)保駕護航》,《中國生態(tài)文明》2019年第2期。。生態(tài)環(huán)境部門是職責(zé)履行責(zé)任清單的主要參與者和受益者,構(gòu)建職責(zé)履行責(zé)任清單機制的目的,是為了促使環(huán)境保護部門更好地完成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督任務(wù),避免遭遇法治之外的其他無辜追責(zé)(38)熊超:《我國生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)履行責(zé)任清單機制構(gòu)建——以環(huán)保部門機構(gòu)垂直管理改革為背景》,《學(xué)術(shù)論壇》2020年第5期。。職責(zé)履行責(zé)任清單機制能否建成的關(guān)鍵,在于環(huán)境保護部門自身職責(zé)范圍的準確劃定和履職要求的合理設(shè)定。從職責(zé)范圍準確劃定的視角看,環(huán)境保護部門的主要職責(zé)有三個:一是參與到政府有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合決策之中,守住環(huán)境質(zhì)量達標的底線;二是對政府環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理,把具體的環(huán)境保護責(zé)任分解到位并履行監(jiān)督職責(zé);三是對工業(yè)企業(yè)生態(tài)環(huán)境予以監(jiān)管,依法對工業(yè)企業(yè)進行環(huán)保許可、監(jiān)督污染治理設(shè)施運行、規(guī)范環(huán)境風(fēng)險源企業(yè)風(fēng)險防范(39)劉國才:《環(huán)保部門如何履職免責(zé)?》,《中國環(huán)境報》2014年11月17日。。再從履職要求的視角看,依據(jù)“法無授權(quán)不可為”的原則規(guī)定,環(huán)境保護部門要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標底線設(shè)計并實施規(guī)劃工程,依法促進當?shù)亟?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。環(huán)境保護部門是當?shù)卣_展環(huán)境保護監(jiān)督工作的權(quán)威機構(gòu),依法對同級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理的職責(zé),環(huán)境保護部門要及時向社會公開相關(guān)環(huán)境信息,減少政府干預(yù)環(huán)境保護工作的可能性(40)熊超:《我國生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)履行責(zé)任清單機制構(gòu)建——以環(huán)保部門機構(gòu)垂直管理改革為背景》,《學(xué)術(shù)論壇》2020年第5期。。

(二)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任內(nèi)涵與司法適用

為生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標的實現(xiàn)提供法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的基本目標和主要內(nèi)容,是對被損害的生態(tài)環(huán)境采取強有力的措施,促使其恢復(fù)到原來抑或可期待的狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是指造成生態(tài)環(huán)境損害的主體主動修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境,使之恢復(fù)到基線狀態(tài)的一種法律責(zé)任承擔(dān)方式(41)楊雅妮:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任:性質(zhì)界定與司法適用——以環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟為分析對象》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第1期。。2015年6月最高人民法院頒布的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,第14條在對“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”作出規(guī)定的同時,要求法院在裁判“污染者”承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時,應(yīng)當同時確定其不履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)時所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)費用。2019年6月最高人民法院實施的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》,對“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”作了更加詳細的規(guī)定。譬如,把修復(fù)生態(tài)環(huán)境規(guī)定為生態(tài)環(huán)境部門的獨立責(zé)任方式,針對各種不同的情形規(guī)制了不同的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式(42)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》,《人民法院報》2019年6月6日。。《民法典》第1234條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,是專門針對“生態(tài)環(huán)境損害”(43)《中華人民共和國民法典》第1234條規(guī)定:“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復(fù),所需費用由侵權(quán)人負擔(dān)?！钡?適用于環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。法學(xué)界認為,沒有必要“將其擴展適用于環(huán)境侵權(quán)救濟”,環(huán)境侵權(quán)中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)需求“不必引入生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”(44)劉長興:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的體系化構(gòu)造》,《中國法學(xué)》2022年第6期。,民事司法應(yīng)當限制和謹慎適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任?！睹穹ǖ洹返?235條則針對“生態(tài)環(huán)境損害救濟”作出專門規(guī)定(45)《中華人民共和國民法典》第1235條規(guī)定:“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用:(一)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失;(二)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失;(三)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用;(四)清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用;(五)防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用?！?受害人有權(quán)請求侵權(quán)人賠償經(jīng)濟損失和承擔(dān)修復(fù)費用,補強了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律規(guī)范?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條,把生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任劃分為“直接責(zé)任”與“替代性責(zé)任”兩大類。由于直接以金錢賠償?shù)姆绞匠袚?dān)替代性修復(fù)責(zé)任簡單易行,所以替代性修復(fù)責(zé)任方式在生態(tài)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域適用比較普遍。需要指出的是它只針對“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)”情況,如無修復(fù)或替代修復(fù)的可能性、必要性,就必須由環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者承擔(dān)賠償責(zé)任(46)劉士國:《民法典“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”評析》,《東方法學(xué)》2020年第4期。。2023年4月25日四川省印發(fā)《涼山州生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟中開展勞務(wù)代償?shù)臅盒修k法(試行)》,規(guī)定“因經(jīng)濟困難、對環(huán)境造成影響較小或者其他情節(jié)輕微等三類,且未造成明顯危害后果的,可以向承辦機關(guān)申請以公益勞動方式折抵賠償義務(wù)(費用)”,標志著“勞務(wù)代償”機制將常態(tài)化運用,最大限度地實現(xiàn)“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”。《民法典》規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”責(zé)任,事實上具有行政處罰的特征,對于行政相對人違法責(zé)任的追究,應(yīng)當按照行政處罰法規(guī)定的程序進行,通過行政執(zhí)法途徑追究環(huán)境污染和破壞者的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任(47)劉長興:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的體系化構(gòu)造》,《中國法學(xué)》2022年第6期。?！碍h(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”是救濟受損生態(tài)環(huán)境、維護環(huán)境公共利益的重要手段,但由于對“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”界定不明晰,使得“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”在環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟中面臨諸多困境。但應(yīng)看到這類訴訟已成為檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察職能的主要形式(48)楊雅妮:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任:性質(zhì)界定與司法適用——以環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟為分析對象》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第1期。。

(三)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任體系的法律構(gòu)建

必須始終堅持以生態(tài)修復(fù)為重心的修復(fù)責(zé)任理念。凡屬于生態(tài)環(huán)境犯罪的案件,一般都是由當?shù)貦z察機關(guān)直接提起的刑事訴訟。依據(jù)《民法典》第1234條和第1235條規(guī)定,人民法院判決責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)民事責(zé)任的方式,主要有“恢復(fù)原狀”“承擔(dān)修復(fù)費用”等;判決責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行政責(zé)任的方式,主要有“限期整改”“行政處罰”等;判決責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)刑事責(zé)任的方式,主要有判令責(zé)任人承擔(dān)“修復(fù)責(zé)任”“繳納生態(tài)修復(fù)費用”等。應(yīng)當看到《民法典》在這里主要是規(guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)方式和修復(fù)方式,對于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)并沒有作出界定。在新時代,對于生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的認定,應(yīng)當結(jié)合具體損害個案的損害事實、損害程度加以分析,決不能脫離具體實際一概而論。從定性來說,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的內(nèi)涵,應(yīng)當包括“自然修復(fù)”與“社會修復(fù)”兩個方面?！白匀恍迯?fù)”是“社會修復(fù)”的基礎(chǔ),“社會修復(fù)”是“自然修復(fù)”的保障(49)盧娜娜、寧清同:《生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實踐之困境及對策探析》,《治理現(xiàn)代化研究》2021年第5期。。生態(tài)修復(fù)責(zé)任既是傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種責(zé)任承擔(dān)方式,又是獨立于傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種新型責(zé)任承擔(dān)方式。決不能因《民法典》已經(jīng)規(guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實現(xiàn)方式,更不能因《民法典》的“民”字屬性,就可以武斷地、片面地將其歸結(jié)為民事責(zé)任。為應(yīng)對大量的生態(tài)環(huán)境損害問題,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》等,既體現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實踐中的不斷創(chuàng)新,也標志著生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任體系的法律構(gòu)建不斷走向成熟。這里有必要指出的是,最高人民法院的司法解釋把“生態(tài)修復(fù)”“環(huán)境修復(fù)”概念,與法律規(guī)范上的“恢復(fù)原狀”相提并論是不妥當?shù)?因為“生態(tài)修復(fù)”應(yīng)當以實現(xiàn)生態(tài)利益為目的(50)任洪濤、嚴永靈:《論我國生態(tài)修復(fù)性司法模式的實踐與完善》,《西南政法大學(xué)學(xué)報》2017年第4期。。保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)判決的有效落實,離不開社會公眾對資金合理使用情況以及對政府行為的監(jiān)督,公眾監(jiān)督有利于及時發(fā)現(xiàn)行為人對生態(tài)環(huán)境損害的違法行為,有利于監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中弄虛作假,維護環(huán)境公共利益、實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。各級地方政府要積極支持環(huán)境保護組織,開展對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的修復(fù)方式、修復(fù)目標以及修復(fù)結(jié)果的監(jiān)督。

三、完善生態(tài)環(huán)境損害的補償機制

生態(tài)環(huán)境補償機制是通過調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護主體之間的利益關(guān)系,把生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化,達到保護生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的一種制度安排。生態(tài)文明是生態(tài)環(huán)境補償制度建設(shè)的指導(dǎo)思想,生態(tài)環(huán)境補償制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,兩者相輔相成。生態(tài)環(huán)境損害補償機制的進一步完善,是在中國特色社會主義新時代,落實生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力舉措。

(一)生態(tài)損害賠償與補償?shù)恼鐒e適用

生態(tài)修復(fù)責(zé)任是救濟生態(tài)環(huán)境損害的主要方式。建立健全生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任體系,需要對生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任范圍予以界定,對生態(tài)環(huán)境損害中私益與責(zé)任予以界分,強化生態(tài)環(huán)境保護中的政府責(zé)任,構(gòu)建生態(tài)刑法的保護法益體系。在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)立法的目標與進路方面,要補齊生態(tài)環(huán)境立法的現(xiàn)實短板,確立生態(tài)環(huán)境立法的價值目標,探尋生態(tài)環(huán)境標準立法的進路,做好環(huán)境資源立法的利益協(xié)調(diào)(51)宋才發(fā):《生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任立法研究》,《社會科學(xué)家》2023年第6期。。生態(tài)補償這個概念也稱為生態(tài)環(huán)境保護利益補償,是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者,無條件地向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供者支付必需的費用(52)曹明德:《對建立生態(tài)補償法律機制的再思考》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期。。從概念的定義看,它實質(zhì)上是一種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)方式,即通過立法的方式體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護作出貢獻抑或為保護生態(tài)環(huán)境付出代價的一方進行經(jīng)濟補償(53)彭本利、王彬:《跨行政區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵺`反思與立法完善》,《廣西社會科學(xué)》2019年第10期。。長江、黃河流域生態(tài)保護和環(huán)境治理的核心機制是生態(tài)補償機制。法學(xué)界普遍認為,生態(tài)補償機制應(yīng)當致力于對長江、黃河流域上游區(qū)域的機會補償,不可能同時兼顧流域水質(zhì)惡化后上下游之間關(guān)系的處理,有必要厘清補償以及與之相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)年P(guān)系(54)郭武、張翰林:《論生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)補償?shù)倪m用甄別——以流域生態(tài)保護為視角》,《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期。。生態(tài)補償這個概念是近年才被引入我國環(huán)境法的,學(xué)界對“生態(tài)補償”主要有4種不同的看法。一是“損害行為成本說”,認為“生態(tài)補償是對因保護或損害生態(tài)環(huán)境資源的行為收取一定費用,以提高該種行為的成本利益,阻抑損害行為或激勵保護環(huán)境的有益行為,從而達到保護環(huán)境生態(tài)功能的目的?！?55)毛顯強、鐘瑜、張勝:《生態(tài)補償?shù)睦碚撎接憽?《中國人口·資源與環(huán)境》2002年第4期。二是“人為污染破壞補償說”,從狹義上認為“生態(tài)補償僅包含生態(tài)破壞和環(huán)境污染兩種原因行為”(56)呂忠梅:《超越與保守:可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》,北京:法律出版社,2003年,第355頁。。三是“生態(tài)功能價值導(dǎo)向說”, 認為“生態(tài)補償是以環(huán)境的生態(tài)功能價值為導(dǎo)向,在生態(tài)功能區(qū)內(nèi)針對指定的某種生態(tài)保護功能進行補償”(57)李愛年:《生態(tài)效益補償法律制度研究》,北京:中國法制出版社,2008年,第35頁。。四是“補償契約說”, 認為應(yīng)當把“生態(tài)補償歸納為由國家或社會主體通過約定的形式,對損害或保護資源環(huán)境的行為征收或補償一定的費用資金,并將其用于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境功能或替代性開發(fā)新能源技術(shù)中”(58)杜群:《生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》,《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第3期。。我國建立生態(tài)損害賠償制度,經(jīng)歷了從“人域性契約”的“人域法”層面,到確立“生境”的獨特價值、存在權(quán)和法律人格;從“自然契約”的“人際法”層面,到打破“人域法”理論的封閉體系,擺脫傳統(tǒng)“人域法”對非政治化、非倫理化的唯理主義形式的追求和表達,恢復(fù)中華法系關(guān)于“法律應(yīng)當倫理化而非工具化”的傳統(tǒng),到確立“法益保護”從“人域優(yōu)先”向“人際優(yōu)先”法律價值的轉(zhuǎn)換(59)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態(tài)損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第1期。。因此,生態(tài)損害賠償是環(huán)境保護領(lǐng)域最重要的救濟性制度,法律規(guī)制的目的、動機、價值、架構(gòu)等構(gòu)件,決定著生態(tài)環(huán)境主體及其權(quán)利得以成立的基礎(chǔ)性承載和完滿性解釋(60)劉洪巖、楊海舟:《從人域契約到自然契約:生態(tài)損害賠償法理要義之證成與功能拓展》,《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第1期。。環(huán)境保護法庭為環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟責(zé)任的落實奠定了基礎(chǔ),2007年貴州省貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭的正式成立,開創(chuàng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件司法審判專業(yè)化的先河(61)盧娜娜、寧清同:《生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實踐之困境及對策探析》,《治理現(xiàn)代化研究》2021年第5期。?！睹穹ǖ洹繁M管繼受侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞適用無過錯責(zé)任,但是其優(yōu)先適用的仍然是過錯責(zé)任,最高人民法院發(fā)布的相關(guān)環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例,無一例外地適用過錯責(zé)任原則,證明“優(yōu)先適用過錯責(zé)任”的正確性(62)劉士國:《民法典“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”評析》,《東方法學(xué)》2020年第4期。。

(二)生態(tài)補償制度面臨的困境與對策

我國建立流域多元化橫向生態(tài)補償長效機制。生態(tài)補償是在中國特色社會主義新時代,落實生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的舉措。生態(tài)補償機制是通過調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護主體之間的利益關(guān)系,把生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化,達到保護生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的一種制度安排(63)俞海、任勇:《中國生態(tài)補償:概念、問題類型與政策路徑選擇》,《中國軟科學(xué)》2008年第6期。。我國生態(tài)補償面臨的困境和存在的問題,從補償制度建設(shè)方面看,在國家層面還沒有制定《流域生態(tài)保護補償條例》,涉及長江、黃河流域橫向生態(tài)補償事項,缺乏全國統(tǒng)一的、可操作的制度性規(guī)范。從補償立法方面看,事實上面臨著立法供給不足,整體性、系統(tǒng)性不足,生態(tài)補償方式單一且缺乏長效機制,協(xié)商與對話溝通機制、公眾參與機制有待進一步完善的現(xiàn)實問題(64)張式軍:《完善流域橫向生態(tài)補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。在生態(tài)補償機制實施過程中,還存在著規(guī)范性文件的法律效力較低,出規(guī)制碎片化的情形(65)張式軍:《完善流域橫向生態(tài)補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。再從補償機制實施方面看,現(xiàn)行零散的長江、黃河流域橫向生態(tài)補償制度,存在著生態(tài)受益方和受損方如何界定、生態(tài)補償標準如何確定、“由誰來補”“補給誰”“補多少”以及“怎么補”的問題(66)成德寧、侯偉麗:《我國生態(tài)補償機制實施面臨的主要難題及解決對策》,《南都學(xué)壇》2022年第6期。。國家立法機關(guān)在“十四五規(guī)劃”期間,應(yīng)當盡快制定《流域生態(tài)保護補償條例》,構(gòu)建受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)補償機制(67)成德寧、侯偉麗:《我國生態(tài)補償機制實施面臨的主要難題及解決對策》,《南都學(xué)壇》2022年第6期。。尤其要通過立法細化有關(guān)流域橫向生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定,以流域空間為整體、對流域生態(tài)空間進行生態(tài)補償,建立多元化的生態(tài)補償方式與長效機制,完善協(xié)商與對話溝通機制、公眾參與等制度(68)張式軍:《完善流域橫向生態(tài)補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。值得一提的是2022年7月山東省與河南省簽訂的《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》付諸實施,山東省作為受益方向黃河流域上游河南省兌現(xiàn)生態(tài)補償資金1.26億元,這是繼新安江生態(tài)補償協(xié)議后又一成功的跨省生態(tài)補償實踐(69)張式軍:《完善流域橫向生態(tài)補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。在一個區(qū)域范圍內(nèi)開展流域生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)補償?shù)囊延胁簧賯€案,譬如,2021年山東省實現(xiàn)了縣際流域橫向生態(tài)補償全覆蓋(70)張式軍:《完善流域橫向生態(tài)補償制度》,《國家治理》2023年第6期。。2023年5月四川省出臺《四川省打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)實施方案》,提出制定差別化的流域性環(huán)境標準和行業(yè)污染排放管控要求,深入實施自然岸線生態(tài)修復(fù),推進生態(tài)保護和修復(fù)重大工程建設(shè),在生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地之間相互建立合作園區(qū),健全利益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制(71)王小玲:《四川出臺打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)實施方案 推進長江干支流灘涂濕地生態(tài)修復(fù)》,《中國環(huán)境報》2023年5月9日。。在“十四五規(guī)劃”實施期間,我國要依據(jù)生態(tài)環(huán)境污染和破壞的實際情況進一步擴大補償規(guī)模。重要任務(wù)是盡快構(gòu)建縱橫配合的支付體系,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、完善轉(zhuǎn)移支付方式和手段,提升轉(zhuǎn)移支付政策效果和資金使用效率,建立并優(yōu)化生態(tài)補償長效機制(72)張繪:《民族地區(qū)流域生態(tài)補償規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整——以長江上游西部五省區(qū)為例》,《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 》2023年第3期。。

(三)流域生態(tài)補償?shù)囊?guī)模與具體路徑

流域生態(tài)補償規(guī)模地擴大要遵循生態(tài)補償制度和規(guī)則。長江上游區(qū)域是我國多個少數(shù)民族的聚居地,世居的少數(shù)民族就有藏族、納西族、彝族等20多個。上游區(qū)域人民群眾為保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡犧牲了部分經(jīng)濟利益,喪失了許多本應(yīng)當有的發(fā)展機會。為此,就要思考平衡區(qū)域間的利益關(guān)系,健全區(qū)域間的利益補償機制,逐步實現(xiàn)補償充分、到位,形成區(qū)域協(xié)調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展的新格局(73)張繪:《民族地區(qū)流域生態(tài)補償規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整——以長江上游西部五省區(qū)為例》,《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 》2023年第3期。。我國強調(diào)要用最嚴格的制度體系保護生態(tài)環(huán)境,說到底就是要用生態(tài)補償制度來保障生態(tài)文明的實現(xiàn)。生態(tài)文明是生態(tài)補償制度建設(shè)的指導(dǎo)思想,生態(tài)補償制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,兩者是相輔相成相得益彰的關(guān)系(74)薩礎(chǔ)日娜:《生態(tài)文明視野下民族地區(qū)生態(tài)補償法律機制淺析》,《貴州民族研究》2015年第11期。。就全國整體而言,由于民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)相對滯后,生態(tài)補償制度的實施缺乏基本的法律支撐,需要加快民族地區(qū)生態(tài)補償相關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任制度改革。建議未來把資源稅和環(huán)境保護稅收入劃歸稅源地市縣級收入,?？钣糜诘胤缴鷳B(tài)環(huán)境建設(shè);要優(yōu)化生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),因地制宜地擴大民族地區(qū)生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付規(guī)模;要進一步擴大流域橫向轉(zhuǎn)移支付范圍,完善轉(zhuǎn)移支付體系,完善生態(tài)補償稅收和生態(tài)補償相關(guān)制度體系,實現(xiàn)地方激勵和約束并重、建立長效投入機制(75)張繪:《民族地區(qū)流域生態(tài)補償規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整——以長江上游西部五省區(qū)為例》,《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 》2023年第3期。。黃河流域是我國重要的生態(tài)功能地帶,2020年5月9日財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》,提出立足黃河流域各地生態(tài)保護治理任務(wù)不同特點,探索建立具有示范意義的全流域橫向生態(tài)補償模式,建立黃河全流域橫向生態(tài)補償標準核算體系,完善目標考核體系、規(guī)范補償資金使用。2021年4月財政部等4部門又聯(lián)合印發(fā)《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》,對涵蓋長江流域十九省區(qū)開展橫向生態(tài)補償工作,作出了分三步走的具體實施方案,明確到2025年建立全流域橫向生態(tài)保護補償?shù)闹贫润w系(76)王鵬翔:《推動建立長江黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制》,《黃河報》2021年9月25日。。就黃河全流域而言,流域范圍內(nèi)的每個省區(qū),既可能是生態(tài)環(huán)境保護的貢獻者,也可能是實實在在的受益者,具有保護者和受益者的雙重身份(77)李永寧:《論生態(tài)補償?shù)姆▽W(xué)涵義及其法律制度完善——以經(jīng)濟學(xué)的分析為視角》,《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2011年第2期。。依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定,黃河源頭以及上游省份對生態(tài)環(huán)境保護的任何不作為或亂作為,都有可能導(dǎo)致中下游水質(zhì)變差或水量減少,應(yīng)當對直接造成中下游省區(qū)的生態(tài)損害,承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任。譬如,黃河從青海省龍羊峽到河南省鄭州桃花峪流經(jīng)黃土高原,水土流失面積達43萬多平方公里,每年輸入黃河的泥沙高達16億噸(78)黃河水利委員會、黃河中游治理局:《黃河志(卷8)黃河水土保持志》,鄭州:河南人民出版社,2017年,第3頁。。黃河中下游省份作為生態(tài)環(huán)境利益尤其是優(yōu)質(zhì)水資源的享用者,更有責(zé)任和義務(wù)對中上游省份付出的保護性投入和利益犧牲承擔(dān)給付義務(wù),即黃河全流域的9個省區(qū)既有共享水資源的權(quán)利,也負有保護水資源的職責(zé)和義務(wù)。