吳維榮，徐 斌，陳 勇

（云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心，云南 昆明 650224）

貫徹新發(fā)展理念是中國新時代發(fā)展壯大的必由之路，鄉(xiāng)村振興是中國現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇，必須堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布暑，村務(wù)規(guī)范管理是實施鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)和抓手，能有效紓解鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問題，助推美麗中國建設(shè)。黨的十九大提出實施戰(zhàn)略，“四梁八柱”制度框架和政策體系基本形成，鄉(xiāng)村振興全面提速。

一、村務(wù)流程化管理的重要性

近年來，隨著農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形式和利益關(guān)系發(fā)生了深刻變化，村級事務(wù)管理中的“責(zé)任不清、主體不明、落實難度大、監(jiān)督不到位”等實際難題也逐步凸顯。2010年10月28日，《中華人民共和國村民委員會組織法》經(jīng)十一屆全國人大常委會第十七次會議修訂通過并公布實施。農(nóng)民參政議政意識、民主意識、維權(quán)意識和監(jiān)督意識明顯增強給農(nóng)村基層事務(wù)管理提出了新要求。開展村級事務(wù)流程化管理工作是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村形勢發(fā)展變化的新要求，是對農(nóng)村基層事務(wù)管理模式的新探索。開展村級事務(wù)流程化管理工作，重點推行“四議兩公開”工作機制，規(guī)范村級重要事項的管理流程。

（一）推行“四議兩公開”工作機制

“四議兩公開”又稱為“4+2”工作法，堅持農(nóng)民群眾的事讓農(nóng)民群眾說了算，促使“村級大事”決策更科學(xué)。凡是與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的重要事項，必須按照村黨組織提議、村“兩委”會商議、黨員大會或黨員議事會審議、村民會議或村民代表會議決議（即“四議”）以及決議公開、實施結(jié)果公開（即“兩公開”）的程序進(jìn)行決策和管理。

1.村民自治范疇之內(nèi)的重大事項。如村民自治章程和村規(guī)民約的制定，新農(nóng)村建設(shè)長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃的制定，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和支柱產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、落實，村集體土地承包、租賃，公益事業(yè)經(jīng)費籌集、組織實施與管理，集體項目立項、承包及公益性事業(yè)建設(shè)承包，集體資產(chǎn)和集體舉債的構(gòu)建與處理，村機動地和林果基地及“四荒”地承包經(jīng)營、林權(quán)確認(rèn)，村組建設(shè)規(guī)劃、土地征用及補償分配、宅基地的申報、集體土地出讓，農(nóng)村文化事業(yè)的建設(shè)，上級財政轉(zhuǎn)移支付資金和集體資金的支出等。

2.縣、鄉(xiāng)兩級黨委、政府確定的中心工作。如農(nóng)田水利基本建設(shè)，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，土地整治，村莊整治，沼氣、太陽能推廣，村內(nèi)大局的穩(wěn)定和社會治安綜合治理，農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育和農(nóng)村信息化建設(shè)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療等。

3.各級黨委、政府有關(guān)政策的落實。如生育證發(fā)放情況、人口出生情況，社會撫養(yǎng)費征收，農(nóng)村優(yōu)撫對象撫恤補助，農(nóng)村低保戶對象確定、五保戶對象確定及供養(yǎng)，政府下?lián)芎蜕鐣栀浀木葹?zāi)、救濟(jì)、扶貧、助殘款物的分配發(fā)放，移民物資發(fā)放，兩免一補，種糧直補，農(nóng)資綜合補助發(fā)放等。實行“四議四公開”要抓好3個環(huán)節(jié)，即議事決策前廣泛征求意見，議事決策中充分發(fā)揮民主，議事決策后及時公開，確保村級重大事項科學(xué)決策，符合農(nóng)民群眾的意愿。

（二）規(guī)范重點村級事務(wù)流程化管理

結(jié)合實際，合理確定民主選舉、民主決策、村務(wù)公開、“三資”管理（資金、資產(chǎn)、資源）、民主監(jiān)督等7大類村級事務(wù)管理內(nèi)容。包括20項具體內(nèi)容：村黨組織換屆程序（兩推一選、兩推直選）、發(fā)展黨員工作、村委會換屆選舉、罷免村委會成員（主任）、村務(wù)民主決策、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)收支及報賬、農(nóng)村征地補償費分配、農(nóng)村集體固定資產(chǎn)和產(chǎn)品物資處置、農(nóng)村集體資源項目發(fā)包、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、林木采伐、村務(wù)公開、村兩委成員廉情公示、民主議政日、農(nóng)村宅基地申請審批、村集體公益事業(yè)項目（立項）建設(shè)、救災(zāi)救濟(jì)物資發(fā)放、農(nóng)村最低生活保障申報及審批、村級人口、新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

開展村級事務(wù)流程化管理，要堅持把農(nóng)民群眾關(guān)注的經(jīng)常性村級重要事務(wù)作為流程化管理的主要內(nèi)容，重點是村務(wù)公開、財務(wù)審批、村集體“三資”管理、惠農(nóng)資金發(fā)放等事項。要進(jìn)一步健全完善重點村級事務(wù)的管理制度，并嚴(yán)格執(zhí)行每一個具體事項的工作程序，保證村級事務(wù)管理按流程規(guī)范化運作。

二、村務(wù)流程化管理的基本方法

（一）合理確定管理內(nèi)容

管理內(nèi)容既注重結(jié)合實際，又突出針對性、實用性和有效性，尤其是操作起來既簡單又可行，還容易堅持，真正能讓群眾看得懂、做得到。

（二）科學(xué)制定管理流程圖

為切實做到村級事務(wù)簡單明了，容易操作，依據(jù)國家法律法規(guī)和黨的農(nóng)村政策，將管理內(nèi)容認(rèn)真梳理，逐一細(xì)化操作程序，明確每個環(huán)節(jié)的相關(guān)要求，以流程圖形式加以固定。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行操作程序

縣級將統(tǒng)一制作的推進(jìn)“陽光村務(wù)工程”建設(shè)工作手冊發(fā)放到每位村干部手中。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、開發(fā)區(qū)要抓緊組織村干部學(xué)習(xí)這方面的業(yè)務(wù)，同時要加強宣傳，確保群眾知曉流程化管理的內(nèi)容和各類事項的辦理程序。村務(wù)監(jiān)督委員會要負(fù)責(zé)監(jiān)督流程化管理執(zhí)行情況，對違反流程化管理的，要及時提醒并督促糾正。

開展村級事務(wù)流程化管理是適應(yīng)農(nóng)村新形勢作出的一項重要決策部署，也是當(dāng)前農(nóng)村基層亟待開展的工作。我們要以全面開展村級事務(wù)流程化管理為主線，深入推進(jìn)“陽光村務(wù)工程”建設(shè)，大力加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，努力把這項工作的效果體現(xiàn)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展上，體現(xiàn)在促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的構(gòu)建上，體現(xiàn)在促進(jìn)農(nóng)村面貌的改變上，體現(xiàn)在促進(jìn)農(nóng)村工作水平的整體提高上，為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

三、準(zhǔn)確把握村務(wù)流程化管理

開展村務(wù)流程化管理，緊緊圍繞“推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會”這個主題，以提高農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和村民自治水平為核心，以公開透明、便民利民、廉政勤政為基本要求，以規(guī)范村級事務(wù)決策和管理為重點，通過健全制度、統(tǒng)一流程、規(guī)范操作、民主公開，全面落實農(nóng)民群眾四項民主權(quán)利，著力打造“陽光村務(wù)工程”，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)健康快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）做好4個堅持

1.堅持圍繞中心，促進(jìn)發(fā)展。堅持以新農(nóng)村建設(shè)為中心，服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，著眼于落實黨的農(nóng)村政策，著力提高村級事務(wù)管理規(guī)范化水平，切實維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民群眾的根本利益。

2.堅持發(fā)揚民主，依法辦事。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，最大限度調(diào)動農(nóng)民群眾參與發(fā)展的積極性和主動性，深入推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

3.堅持立足實際，注重實效。堅持從實際出發(fā)，因地制宜，既要解決好村級事務(wù)管理中的共性問題，又要結(jié)合實際充實細(xì)化村級事務(wù)管理內(nèi)容，加強分類指導(dǎo)，注重工作實效。

4.堅持上下聯(lián)動，齊抓共管。充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，注重加強民主制度建設(shè)，引導(dǎo)村民廣泛參與村級事務(wù)管理，建立和完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制。

（二）實現(xiàn)5個目標(biāo)

一是村級事務(wù)管理制度健全、工作程序設(shè)計科學(xué)，便于干部執(zhí)行操作和群眾全程監(jiān)督。二是嚴(yán)格按制度和程序辦事，村級事務(wù)管理規(guī)范有序，農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到切實保障。三是農(nóng)村黨員、干部按制度規(guī)定辦事，違紀(jì)違法現(xiàn)象明顯減少，損害農(nóng)民群眾利益的突出問題基本杜絕。四是廣大農(nóng)民群眾積極有序參與村級事務(wù)管理，主體作用得到充分發(fā)揮，農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)一步加強。五是廣大農(nóng)民群眾思想、道德、文化素質(zhì)進(jìn)一步提高，村風(fēng)良好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會和諧穩(wěn)定。

（三）完善組織協(xié)調(diào)

1.健全工作機制。開展村級事務(wù)流程化管理涉及面廣、政策性強、干部群眾關(guān)注度高，必須加強領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制。村黨支部書記為村級事務(wù)流程化管理第一責(zé)任人，村務(wù)監(jiān)督委員會要負(fù)責(zé)監(jiān)督村“兩委”是否按程序辦事。

2.加強檢查考核。開展村級事務(wù)流程化管理作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核內(nèi)容，建立定期檢查和考核機制。考核結(jié)果將作為評選“五個好”村黨組織等的重要依據(jù)。

3.不斷完善提高。村級事務(wù)流程化管理是加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項新制度、新機制，需要在實踐中不斷完善提高。各地要注意研究新情況、發(fā)現(xiàn)新問題、總結(jié)新經(jīng)驗，不斷充實和完善村級事務(wù)流程化管理，建立推行長效機制。努力建成村級事務(wù)流程化管理示范村，充分發(fā)揮典型示范引導(dǎo)和輻射作用，不斷提高村級管理規(guī)范化建設(shè)水平。

四、規(guī)范村務(wù)流程化管理的作用

（一）是鄉(xiāng)村振興的必然要求

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這是在鄉(xiāng)村治理方面提出的新要求。建設(shè)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，既是在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中加強基層民主法治建設(shè)的應(yīng)有之義，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。健全鄉(xiāng)村治理體系既要傳承發(fā)展我國農(nóng)耕文明中的優(yōu)秀傳統(tǒng)，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，又要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

（二）是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障

鄉(xiāng)村是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，村務(wù)流程化管理使鄉(xiāng)村治理更加規(guī)范。黨的十九大報告首次將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為七大戰(zhàn)略之一，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，并為走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路指出了7個方面的發(fā)展路徑，“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”就是路徑之一。鄉(xiāng)村治理在鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)工程中作用十分凸顯，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障和制度基礎(chǔ)。構(gòu)建了“支部帶村、發(fā)展強村、民主管村、依法治村、道德潤村、生態(tài)美村、平安護(hù)村、清廉正村”的“八村治理”路徑主體框架，用11章正文和6個附錄明確了鄉(xiāng)村治理基本原則、組織架構(gòu)、工作方法、運行流程、負(fù)面指標(biāo)等具體工作要求和16項量化指標(biāo)。以標(biāo)準(zhǔn)化的語言回答了“誰來治理、怎么治理、治理什么內(nèi)容、如何考評治理成效”4個鄉(xiāng)村治理的基本問題，有理念的引領(lǐng)、具體的做法、量化的指標(biāo)和細(xì)化的考評細(xì)則，為社會治理最基本單元——行政村如何開展鄉(xiāng)村治理提供了接地氣、重實操、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。

（三）更具科學(xué)性、民主性和凝聚力

構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！吧鐣卫砉餐w”意味著社會治理的主體由單一走向多樣，由單純的政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向多元主體共治，黨委、政府、社會、群眾之間的關(guān)系更加融洽，社會治理變得更具科學(xué)性、民主性和凝聚力。而實現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的目標(biāo)。一方面，要全面貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，把社會治理變成人民群眾共同參與的生動實踐。要增強人民群眾的公共責(zé)任意識，弘揚民族精神和時代精神，把社會主義核心價值觀要求融入社會治理，塑造共同的理想信念、價值理念、道德觀念，鼓勵人民群眾發(fā)揮聰明才智，堅持自治、法治、德治相結(jié)合的治理路徑，通過法治思維、法治方式及時化解各類社會矛盾糾紛，同時，做到從人民群眾中凝聚共建的力量，在人民群眾中吸收共治的智慧，讓人民群眾收獲共享的成果，促使人民群眾成為社會治理的最廣參與者、最大受益者、最終評判者，讓人民群眾在參與治理的過程中感受到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的重要性；另一方面，要更加注重黨委、政府、群眾自治組織、社會組織、人民群眾等對基層社會的共同治理，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。

（四）更具有影響力和生命力

一個現(xiàn)代化的社會，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序的有機統(tǒng)一，一個健康發(fā)展的社會治理共同體，也應(yīng)該既心情舒暢又關(guān)系和諧，呈現(xiàn)出個人與集體的互利共生。以共建共治共享構(gòu)建社會治理共同體，本質(zhì)上包含了對全體人民共同意志的遵從，對全體人民合法權(quán)利的肯定，對全體人民根本利益的維護(hù)。這就意味著在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中，要增進(jìn)黨建引領(lǐng)、政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，健全社會心理服務(wù)體系和危機干預(yù)機制，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，著力推進(jìn)基層社會治理的制度化、規(guī)范化、程序化，讓社會治理共同體更具影響力和生命力。

五、村務(wù)流程化管理對鄉(xiāng)村振興的意義

（一）有利于更好地貫徹政策和法律法規(guī)

黨的二十大報告關(guān)于新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展等的一系列的重要論述和中共中央《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》文件精神，要求要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，既要切實保障農(nóng)民群眾四項民主權(quán)利（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督），又要注重解決農(nóng)村在深化改革過程中產(chǎn)生的各種矛盾和問題，促進(jìn)農(nóng)村各項事業(yè)健康順利開展，使農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強，村務(wù)運作更加規(guī)范。

開展村級事務(wù)流程化管理就是將重點村務(wù)工作的辦理程序、主要環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)真梳理，細(xì)化操作程序，明確每個環(huán)節(jié)的具體要求，以工作流程的形式加以固定，規(guī)范操作，確保黨的農(nóng)村政策和國家法律法規(guī)落實到位。開展這一工作，對于農(nóng)村干部熟悉掌握黨的農(nóng)村政策和有關(guān)法律法規(guī)、提高綜合素質(zhì)水平和貫徹落實能力有較強的現(xiàn)實意義。

（二）有利于農(nóng)村工作公開化、透明化

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，“管理民主”是一項重要內(nèi)容，村務(wù)公開是先決策、后公開，而且多數(shù)都是村委會的一種單方行為。農(nóng)村中的矛盾瑣碎而復(fù)雜，涉及生產(chǎn)生活的方方面面，而這些矛盾的產(chǎn)生和激化，絕大部分都與村級事務(wù)的管理不及時不到位有關(guān)。同時，稅費改革后，由于農(nóng)戶平時分散經(jīng)營，很少集中開展活動，群眾集體觀念逐漸淡化，權(quán)利義務(wù)失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，開展村級事務(wù)流程化管理，有利于克服村干部在村級事務(wù)管理工作中的隨意性，使農(nóng)村各項工作都有章可循、有規(guī)可依，逐步走上規(guī)范化的軌道，有利于增強群眾參與村級事務(wù)的積極性與主動性，真正實現(xiàn)村級事務(wù)的公開、透明，使村級事務(wù)決策的民主化、科學(xué)化水平得到切實提高。

（三）有利于促進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)

農(nóng)村形勢的新變化、農(nóng)民群眾的新期待給農(nóng)村管理提出了新要求。農(nóng)民群眾不僅要求維護(hù)自身利益，而且要求更多地參與村級重大事務(wù)的決策和管理，不僅要求村干部廉潔自律，而且要求他們辦理村級事務(wù)守規(guī)矩、重公道、講效率。開展村級事務(wù)流程化管理，讓村級工作公開化、透明化和規(guī)范化，有利于規(guī)范農(nóng)村干部施政行為，有利于規(guī)范村級公共權(quán)力運作，有利于群眾參與管理和監(jiān)督，有利于推進(jìn)基層民主建設(shè)和農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（四）有利于改善農(nóng)村黨群干群關(guān)系

村級事務(wù)流程化管理是推進(jìn)基層民主建設(shè)的一個綜合性措施，實現(xiàn)了下對上的監(jiān)督。隨著基層民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，農(nóng)村基層組織習(xí)慣采用的直接干預(yù)、行政命令、大包大攬等傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法已不能適應(yīng)現(xiàn)實要求。推行村級事務(wù)流程化管理，使群眾和干部的主體地位放在了平等互利的同一層面，能夠增強村干部依法辦事和廉潔自律意識，促進(jìn)村干部轉(zhuǎn)變工作職能和工作作風(fēng)，使他們把更多的精力用在帶領(lǐng)群眾致富上，從而改善黨群干群關(guān)系，提高農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

基層穩(wěn)，天下安。最廣大人民群眾的生活場所在基層，矛盾糾紛系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理的第一現(xiàn)場在基層，社會治理共同體的形成土壤在基層，社會安定與國家善治的根本在基層。加強和創(chuàng)新基層社會治理，是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的必然要求，也是人民群眾的利益所系、幸福所系。