黃益

摘?要：近年來(lái)，受全球疫情影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，地方政府土地出讓收入銳減，地方政府土地財(cái)政已難以為繼，政府債務(wù)高企。2022年12月30日，貴州遵義最大的城投——“遵義道橋”發(fā)布公告稱，其155.94億銀行貸款重組方案出爐，貸款展期20年且前10年僅付息不還本，后10年分期還本，已構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約?！白窳x道橋”違約事件表明，城投非標(biāo)融資違約事件成為常態(tài)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。2023年7月24日，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，明確提出要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債政策。因此，在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，本文通過(guò)分析城投融資的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，并針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)；城投融資；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.045

1?當(dāng)前城投面臨的新形勢(shì)

1.1?城市化進(jìn)程放緩

根據(jù)2023年2月28日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)2022年末常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，已步入存量發(fā)展階段。按照發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率規(guī)律，城鎮(zhèn)化率一般達(dá)到75%—80%即可滿足發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐步減少，城市基礎(chǔ)設(shè)施需求趨于飽和，城市化進(jìn)程明顯放緩，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將從“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變。我國(guó)城市建設(shè)已由以前大規(guī)模建設(shè)階段逐步轉(zhuǎn)向城市更新階段。城市更新是更注重于改善居民生活環(huán)境的城市建設(shè)活動(dòng)，針對(duì)存量土地，通過(guò)拆除、改建、整治等方式，改善居住環(huán)境，優(yōu)化土地資源配置，從而促進(jìn)城市資源利用效率提升，實(shí)現(xiàn)建筑功能更新?lián)Q代。

1.2?政府債務(wù)高企

根據(jù)粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒的相關(guān)研究顯示，截至2022年末，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)余額為35.1萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)14.4萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7萬(wàn)億元。城投平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模達(dá)到55萬(wàn)億元，政府顯性和隱性債務(wù)規(guī)模合計(jì)約90.1萬(wàn)億元?？紤]城投平臺(tái)有息債務(wù)后，我國(guó)地方政府廣義債務(wù)率和廣義負(fù)債率分別達(dá)到320.4%和74.4%，處于較高水平。分省份來(lái)看，廣義債務(wù)率超過(guò)300%的省份有18個(gè)，中西部省份占據(jù)絕大部分。因經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)主要為投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，故我國(guó)債務(wù)率高低呈現(xiàn)著與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和規(guī)模反比之勢(shì)。

1.3?債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出

當(dāng)前形勢(shì)下，城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其突出。自2018年以來(lái)，在城投融資政策收緊的背景下，城投非標(biāo)開(kāi)始發(fā)生違約。2021年以來(lái)，城投融資政策再次進(jìn)入緊縮周期，疊加2022年全國(guó)多數(shù)省份一般公共預(yù)算收入下降、土地出讓金下滑，地方政府償債能力弱化。2023年以來(lái)，以“遵義道橋”作為城投違約標(biāo)志性事件，城投非標(biāo)融資違約事件大幅增加，高達(dá)116例，創(chuàng)歷史新高。在目前金融機(jī)構(gòu)融資收緊的情況下，城投借新還舊的償債模式難以持續(xù)，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)上升。

2?城投融資的必要性

2.1?項(xiàng)目建設(shè)的需要

在1994年分稅制改革后，中央稅增加，地方稅減少，地方政府收入銳減，但地方政府事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)減少。沉重的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)仍然全部落在地方政府身上，造成地方政府的“財(cái)權(quán)事權(quán)”不匹配。城投作為地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要參與者和主要實(shí)施者，地方政府往往事先沒(méi)有足夠的財(cái)政預(yù)算資金用于公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，主要依靠安排一般公共預(yù)算支出和土地出讓收入的政府性基金以及罰沒(méi)款等非稅收入來(lái)完成項(xiàng)目建設(shè)。但從實(shí)際情況看，無(wú)論是一般公共預(yù)算支出、還是政府性基金等非稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高、規(guī)模越來(lái)越大的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金需求。這就產(chǎn)生了地方政府通過(guò)城投平臺(tái)進(jìn)行融資的需求。地方政府的慣例做法是通過(guò)向當(dāng)?shù)爻峭蹲⑷氪罅康耐恋睾头慨a(chǎn)等資產(chǎn)以壯大城投資產(chǎn)規(guī)模，并且將土地作為融資主要抵押品，通過(guò)城投向銀行申請(qǐng)貸款募集資金用于項(xiàng)目建設(shè)。

2.2?市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的需要

在新形勢(shì)下，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已達(dá)60%，可以說(shuō)城投“粗放型”的基建任務(wù)已基本完成，城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已是未來(lái)不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)。城投需要謀劃更多有收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，拓展更多經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，以壯大自身經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不斷提高經(jīng)營(yíng)收益，才能符合國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的政策導(dǎo)向。但從目前情況來(lái)看，大部分城投仍屬于背負(fù)大規(guī)模公益性項(xiàng)目債務(wù)的平臺(tái)企業(yè)，城投自身沒(méi)有大規(guī)模的資金結(jié)余，并且經(jīng)常充分利用地方政府的資金拆借和周轉(zhuǎn)平臺(tái)。因此，在這種的情況下，城投進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，都需要大量資金進(jìn)行投資，然后再通過(guò)發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3?城投融資的模式

3.1?融資方式劃分

以有無(wú)資金中介參與，可將融資方式分為直接融資和間接融資。直接融資，指是融資全過(guò)程沒(méi)有任何的融資中介參與，指資金需求方與資金供給方直接進(jìn)行對(duì)接的融資方式；間接融資，指資金需求方向銀行申請(qǐng)貸款，銀行作為存款和貸款的中介，將所攬存的資金再發(fā)放給貸款需求方的行為。

以融資資金來(lái)源的方式劃分，主要分為內(nèi)源性融資和外部性融資。內(nèi)源性融資主要依靠企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)性收入積累，外部性融資主要依靠向其他機(jī)構(gòu)或企業(yè)借款。對(duì)于城投來(lái)說(shuō)，內(nèi)源性融資遠(yuǎn)不足以滿足項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)需求。

從資金在資產(chǎn)負(fù)債表科目劃分，主要分為股權(quán)融資和債務(wù)融資。股權(quán)融資，即通過(guò)以股權(quán)資本金的形式進(jìn)行籌集資金，資金進(jìn)入融資方的權(quán)益類科目，比如城投中的PPP項(xiàng)目公司等，就是通過(guò)此種方式融資。債務(wù)融資就是對(duì)外借款的行為，資金進(jìn)入融資的負(fù)債科目。

3.2?融資產(chǎn)品種類

城投類企業(yè)比較常用的融資產(chǎn)品主要有銀行貸款、公司債券、企業(yè)債券、ABS、ABN、公募REITS、定融、超短融、債務(wù)融資計(jì)劃等。城投開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，因城投背靠政府信用，擁有較多的房產(chǎn)地抵押品，無(wú)論是信用評(píng)級(jí)比較高的省會(huì)級(jí)AAA城投，還是AA級(jí)及以下的市縣級(jí)城投，通常都會(huì)首選銀行貸款作為主要融資產(chǎn)品，因此銀行貸款在城投融資的比重都比較高。但是，對(duì)于絕大部分信用等級(jí)不高的市縣級(jí)城投而言，基本都不具備發(fā)行企業(yè)債和公司債的能力。這些弱資質(zhì)、業(yè)務(wù)單一的AA級(jí)以下城投，除了銀行貸款外，在資金壓力大時(shí)，融資也會(huì)迫不得已選擇ABS、融資租賃、定融、超短融等成本較高的融資產(chǎn)品，以維持日常經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)和化解債務(wù)。

4?城投融資的現(xiàn)狀

4.1?政府信用脫鉤

在從中央到地方政府要求城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)、大背景下，中央政府強(qiáng)令地方政府要求城投剝離政府信用背書(shū)，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)，以打破金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)的城投信仰。以廣西為例，2023年7月，廣西發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布公告：“嚴(yán)禁新設(shè)政府融資平臺(tái)公司，地方政府不對(duì)國(guó)企債務(wù)承擔(dān)償債”，這也進(jìn)一步表明了地方政府與城投脫鉤、要求融資平臺(tái)進(jìn)行轉(zhuǎn)型的決心。如果城投與政府信用脫鉤，政府背書(shū)弱化，缺乏政府信用的隱性擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)必然對(duì)城投放貸持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。在城投尚未完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期內(nèi)，政府信用脫鉤可能會(huì)造成城投暫時(shí)性的融資困難。

4.2?信用等級(jí)偏低

首先是城投信用等級(jí)普遍偏低。除少數(shù)省會(huì)級(jí)的城投信用評(píng)級(jí)能達(dá)到AAA級(jí)外，對(duì)于非省會(huì)級(jí)的城投而言，大部分城投信用等級(jí)在AA+或AA及以下，甚至沒(méi)有評(píng)級(jí)，有些縣級(jí)城投甚至只是充當(dāng)?shù)胤秸块T融資的“殼子”或臨時(shí)項(xiàng)目建設(shè)公司，公司職員為政府部門公務(wù)員兼職，屬于“一套人馬、兩塊牌子”的情況，實(shí)際這些城投并無(wú)實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)或資產(chǎn)。低信用等級(jí)或無(wú)信用等級(jí)的城投直接導(dǎo)致對(duì)資本市場(chǎng)沒(méi)有吸引力，這些城投根本無(wú)法參與資本市場(chǎng)直接融資。又或者即使能融資到資金，也都是一些高成本的非標(biāo)類產(chǎn)品，成本要比AA級(jí)的高出很多。信用等級(jí)高低直接決定著城投的融資成本，也限制著城投融資渠道選擇，影響融資成功率。

4.3?抵質(zhì)押物缺乏

因城投主要融資方式以銀行傳統(tǒng)信貸為主，發(fā)債和非標(biāo)融資占比較少，這就決定了抵押物對(duì)于城投的重要性。為嚴(yán)格防控信貸風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)銀行信貸監(jiān)管要求，銀行貸款一般需提供有效的抵質(zhì)押擔(dān)保。對(duì)中低級(jí)資質(zhì)城投而言，土地是其最重要的抵押品，其他少數(shù)項(xiàng)目融資的抵押品為公路收費(fèi)權(quán)、供水和排污收費(fèi)權(quán)、停車收費(fèi)權(quán)、廣告類特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。近年來(lái)，在積極財(cái)政政策背景下，全國(guó)各地大規(guī)模開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分城投都處于過(guò)度融資和超前融資狀態(tài)，融資抵押物已基本耗盡，可用于抵押的土地幾乎所剩無(wú)幾，加之近幾年政府可用于注入城投的土地資產(chǎn)越來(lái)越少，城投試圖通過(guò)將土地二押、三押的模式向銀行提供抵押物。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，土地流拍現(xiàn)象增多，也在一定程度上影響銀行對(duì)抵押物的政策，導(dǎo)致城投越來(lái)越難符合銀行的抵押擔(dān)保要求，城投融資的形勢(shì)也越來(lái)越嚴(yán)峻。

4.4?有效擔(dān)保不足

大部分城投目前都面臨著有效擔(dān)保不足的問(wèn)題。在對(duì)外融資的過(guò)程中，貸款方經(jīng)常要求城投提供第三方AA級(jí)國(guó)企專業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保。但是對(duì)于市縣級(jí)城投而言，能符合擔(dān)保要求的第三方國(guó)企一般只有1—2家，并且需要政府出面協(xié)調(diào)，屬于非市場(chǎng)化專業(yè)擔(dān)保。有些直接融資項(xiàng)目則要求提供專業(yè)的擔(dān)保公司擔(dān)保。但受到政策制約或擔(dān)保額度的限制，有時(shí)金融政策限制對(duì)城投平臺(tái)企業(yè)擔(dān)保。部分市縣級(jí)的城投因難以找到第三方AA級(jí)國(guó)企或?qū)I(yè)擔(dān)保公司幫其擔(dān)保，導(dǎo)致城投部分融資項(xiàng)目無(wú)法落地。有效擔(dān)保不足直接制約和影響著市縣級(jí)城投融資的渠道和成功率，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部非省會(huì)城市中較為明顯。

5?城投融資存在的問(wèn)題

5.1?資金挪用

城投作為地方政府融資平臺(tái)，因其承擔(dān)著當(dāng)?shù)卣罅康墓嫘皂?xiàng)目建設(shè)。日積月累，城投債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。目前，很多地方政府債務(wù)實(shí)際上已處于“10個(gè)鍋3個(gè)蓋”“拆東墻補(bǔ)西墻”的資金緊缺和債務(wù)高壓狀態(tài)。實(shí)際上，又因城投高管均為地方政府任命，在地方政府其他平臺(tái)債務(wù)壓力大或政府缺乏資金的時(shí)候，容易受地方政府的干擾和行政化指令控制，城投有時(shí)更多承擔(dān)幫助政府融資任務(wù)、調(diào)劑資金缺口或充當(dāng)其債務(wù)化解“工具”或救火“消防員”的角色，很容易產(chǎn)生融資資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)際情況看，這也是目前很多城投面臨的一個(gè)共性、難解的問(wèn)題。

5.2?短貸長(zhǎng)用

除了少部分專項(xiàng)債項(xiàng)目貸款年限在10—30年，大部分銀行項(xiàng)目貸款年限最長(zhǎng)10年，很多基金類產(chǎn)品期限5—10年，債券類期限3—8年。就城投的借款來(lái)看，絕大部分借款年限在3—5年以內(nèi)，并且很多城投將流動(dòng)資金貸款用于項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)生短貸長(zhǎng)用情況，短期債務(wù)壓力過(guò)大。貸款期限不合理，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出，進(jìn)一步加強(qiáng)城投的融資風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)。

5.3?過(guò)度融資

城投作為地方政府融資平臺(tái)，地方政府因項(xiàng)目建設(shè)或化解債務(wù)的需要，有要求城投過(guò)度融資的“沖動(dòng)”。存在行政上授意和私下要求城投平臺(tái)過(guò)度融資、違規(guī)融資。據(jù)2023年國(guó)家財(cái)政部對(duì)地方政府的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2022年6月底，全國(guó)有5省10個(gè)地區(qū)通過(guò)城投違規(guī)利用公租房抵質(zhì)押融資157.5億元，違規(guī)融資、過(guò)度融資仍然存在。

5.4?違約風(fēng)險(xiǎn)大

在目前全國(guó)各地方政府存量債務(wù)壓力巨大的情況下，地方政府財(cái)政部門以“三保”為主，已無(wú)多余資金用于償還地方平臺(tái)債務(wù)，城投債務(wù)壓力仍然巨大。同時(shí)，在金融監(jiān)管政策越來(lái)越嚴(yán)的情況下，銀行對(duì)城投的融資政策呈緊縮狀態(tài)，城投竭力向銀行申請(qǐng)借款展期、借新還舊進(jìn)行化解債務(wù)，如銀行一旦抽貸或不予續(xù)貸，大多數(shù)城投經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)現(xiàn)金流將不足以應(yīng)對(duì)其自身債務(wù)，現(xiàn)金流枯竭，融資違約風(fēng)險(xiǎn)非常大。

6?城投融資的對(duì)策建議

6.1?健全融資制度

建立健全城投項(xiàng)目融資的長(zhǎng)效機(jī)制，以制度約束和規(guī)范城投融資行為。確保融資額度與項(xiàng)目投資規(guī)模匹配，資金使用進(jìn)度與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度匹配，流動(dòng)資金融資與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)相匹配。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、業(yè)務(wù)規(guī)模存在差異、公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的構(gòu)成不同，因此合理確定與自身經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)需求相匹配的融資規(guī)模尤其重要，應(yīng)根據(jù)自身需求保持合理適度融資。同時(shí)嚴(yán)格把關(guān)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析，提高對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益測(cè)算的精準(zhǔn)度，防止城投過(guò)度融資和資金濫用，防范資金風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

6.2?加強(qiáng)資金管理

一是城投應(yīng)建立本集團(tuán)、本公司的資金池制度，通過(guò)資金池歸集資金，提高資金使用的效率。全面加強(qiáng)資金融資后的資金使用、用途跟蹤、貸后管理，提高資金使用的科學(xué)性和合理性。二是加強(qiáng)資金日常使用調(diào)度，根據(jù)債務(wù)情況，統(tǒng)籌城投有效資源，增強(qiáng)城投續(xù)貸、償債能力，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和債務(wù)調(diào)度，堅(jiān)決防范融資風(fēng)險(xiǎn)。

6.3?轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y角色

進(jìn)一步厘清城投與地方政府的權(quán)責(zé)和治理邊界。城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已勢(shì)在必行，財(cái)政部已明確要求城投融資平臺(tái)剝離地方政府融資職能、與政府脫鉤的情況下，城投應(yīng)主動(dòng)不參與替政府融資職能或積極退出融資中介角色，逐步從政府融資中介的角色向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)型，不得將資金挪用給地方政府還債或違規(guī)出借給其他單位。

6.4?優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

城投需充分利用在融資市場(chǎng)的國(guó)企優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自身經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)規(guī)模，合理選擇融資品種。同時(shí)注意將融資期限錯(cuò)配，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。比如一些收益期限比較長(zhǎng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，盡量選擇債務(wù)期限長(zhǎng)的融資品種，少用或不用期限較短、成本較高的定融、超短融、融資租賃、私募債券等產(chǎn)品，有效降低貸款到期的轉(zhuǎn)貸成本和資金籌措成本，同時(shí)也可進(jìn)一步避免資金方抽貸和銀行緊縮銀根風(fēng)險(xiǎn)。

6.5?規(guī)范融資用途

規(guī)范融資資金用途。一是嚴(yán)格按融資資金用途要求使用借款，規(guī)范使用資金，?？顚Ｓ檬褂庙?xiàng)目建設(shè)資金。比如，用于項(xiàng)目建設(shè)的?？?，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管專用賬戶，確保資金按實(shí)際用途和項(xiàng)目進(jìn)度使用，堅(jiān)決杜絕挪用資金行為。二是加強(qiáng)項(xiàng)目投資后評(píng)價(jià)，強(qiáng)化資金使用效益導(dǎo)向，提高資金使用效率。

7?結(jié)語(yǔ)

在新形勢(shì)下，城投將會(huì)與政府信用逐步脫鉤，缺乏政府信用背書(shū)后，城投要主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、擁抱新變化，城投融資要以服務(wù)和服從于市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，積極轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式和融資重點(diǎn)，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目謀劃和包裝，合理適度融資，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)良性循環(huán)發(fā)展，壯大經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模，不斷提高經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)占比和收益，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

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