劉鵬

【摘要】中拉在生物多樣性治理領域的合作對未來雙方戰(zhàn)略合作的“提質升級”具有重大意義。本研究發(fā)現，拉美地區(qū)生物多樣性治理的經驗和特色主要在于：生態(tài)保護融資體制創(chuàng)新較早、生態(tài)保護區(qū)管理體系較為健全、重視REDD+機制等。與此同時，拉美國家也面臨生物多樣性退化的困境，其治理壓力主要來自經濟增長、農業(yè)增長、基礎設施開發(fā)等多方面發(fā)展需求以及新冠疫情的嚴峻挑戰(zhàn)。

【關鍵詞】拉美；生物多樣性；治理；中拉合作；REDD+機制

【中圖分類號】Q16【文獻標識碼】A【文章編號】1672-4860（2024）02-0001-06

在全球治理格局中，中國和拉美各占一席。近幾十年來，中國已與拉美多國達成戰(zhàn)略伙伴關系或全面戰(zhàn)略伙伴關系。除了傳統(tǒng)的經貿、政治領域合作，中國和拉美各國還可以在生物多樣性治理領域攜手并進。這一領域的新合作，未來有望成為中拉在多邊合作和南南合作方面的又一成功典范。因此，研究拉美國家生物多樣性治理對未來中拉戰(zhàn)略合作“提質升級”具有重要戰(zhàn)略和實踐意義。

目前，國內多數學者對中拉合作的研究仍主要集中于經貿領域，如關于中拉雙方如何在基礎設施、能源資源、勞動力資源、農業(yè)、數字經濟、文化產業(yè)、價值鏈等方面提升合作水平的研究，也有不少研究從“一帶一路”倡議^[1]、整體合作^[2]視角闡述中拉合作的深化路徑，較少研究涉及全球治理領域。諶園庭認為，在氣候治理領域，未來中拉雙方應該以中拉論壇為合作平臺，以加勒比共同體為重點合作區(qū)域，以清潔能源為重點合作領域，構筑雙方在全球氣候治理中的合作路徑^[3]。高波分析了中國—拉美國家在全球治理中的合作機制，認為這一合作機制建設仍面臨諸多挑戰(zhàn)，中國—拉共體論壇的成立為整體協(xié)商提供了制度空間^[4]。國內圍繞生物多樣性議題的中拉合作研究則比較缺乏，目前僅有一篇應用研究。余艷論述了中國科學院華南植物園與拉美國家相關科研機構開展生物多樣性合作，在人才培養(yǎng)、雙邊合作協(xié)議、聯合科考、標本采集和實驗室建設等方面取得了良好的進展^[5]。由于拉美國家和國際機構比較重視本地區(qū)的環(huán)境治理和生物資源保護，所以圍繞拉美生物多樣性專題研究略多于國內，如安東尼奧研究了生物多樣性在拉美社會、生態(tài)轉型方面的作用^[6]6-7，聯合國環(huán)境規(guī)劃署出版了《拉美和加勒比地區(qū)生物多樣性現狀》的主題書籍^[7]，但這些研究多從本地區(qū)自身角度出發(fā)，對于拉美生物多樣性所處困境的剖析著墨不多，從全球治理角度如何開展該領域中拉合作的論述就更少。因此，本文首先介紹拉美國家生物多樣性治理的經驗和特色，其次分析其困境和深層原因，最后就如何推動該領域的中拉合作提出對策建議。

一、拉美生物多樣性治理的經驗和特色

（一）拉美生物多樣性治理的經驗

拉丁美洲和加勒比地區(qū)不僅地域遼闊，文化多元，而且還是世界上生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。該地區(qū)擁有世界上幾乎所有的氣候和生態(tài)系統(tǒng)，如中美洲的叢林和森林、亞馬遜的熱帶雨林、加勒比海的珊瑚礁、諸多海島（如加拉帕戈斯群島）、智利和阿根廷的巴塔哥尼亞草原、巴西的潘塔納爾濕地等。它僅占全球可耕地總面積的12%，卻擁有全球40%的生物多樣性。世界五大洲中被稱為“生物多樣性熱點”的35個地區(qū)中，拉美地區(qū)就占了10個^[8]。

拉美國家在擁有如此豐富的生物多樣性資源的同時，也較為注重對生物多樣性資源的利用和保護。經過多年對生物多樣性治理的實踐，拉美和加勒比地區(qū)逐漸在該領域形成了一些較為成功的治理經驗：

1. 生態(tài)保護融資體制創(chuàng)新較早，較好地保障了生態(tài)保護的可持續(xù)性

近年來，不少拉美國家愈發(fā)重視開展為國家生態(tài)保護提供資金的生態(tài)系統(tǒng)服務付費項目。哥斯達黎加在國際上被認為是該方面的先行者，1996年便設立了由國家森林融資基金管理的“環(huán)境服務付費項目”。該項目明確承認四種生態(tài)系統(tǒng)服務：大氣碳的捕獲和儲存、水源保護、生物多樣性保護和風光維護；推出了保護農村、城市的水電用水、減少溫室氣體，以及出于維護生態(tài)、科研和制藥目的而保護生物多樣性的措施。

2. 重視通過立法立約和建章立制，努力提升生物多樣性治理水平

一是政府在管理體系上頂層設計。譬如，秘魯2004年成立了保護秘魯生物多樣性和土著居民集體知識的國家級委員會，該組織的宗旨是登記秘魯的生物資源、傳統(tǒng)知識及打擊生物盜竊^[9]。厄瓜多爾和委內瑞拉甚至在憲法里規(guī)定了保護土著居民的集體傳統(tǒng)知識并承認其知識產權的條款，而這些傳統(tǒng)知識往往涉及原住民所在地域的生態(tài)保護。

二是推出有關生物多樣性的制度類措施。國家層面，截至目前拉美很多國家都已經頒布了環(huán)境影響評估的相關法規(guī)。2010年，智利將世界自然保護聯盟（IUCN）生物多樣性評估的標準納入國家法規(guī)。2011年2月，智利通過了《協(xié)會和公民參與公共管理法》（第20500號），該法首次規(guī)定在環(huán)境監(jiān)管局內設立民間社會理事會這一機構，該機構的使命是在環(huán)境評級決議、預防污染和消除污染計劃、環(huán)境質量和排放標準等方面，為環(huán)境咨詢計劃、環(huán)境跟蹤或監(jiān)管有關的項目或政策提供配套和咨詢^[7]。

3. 生態(tài)保護區(qū)管理體系較為健全，起到了良好的生態(tài)維護作用

在過去的20年里，拉美將其20%的土地面積保留為保護區(qū)，一直走在“保護世界生物多樣性”的前沿。這與其他發(fā)展中地區(qū)13%的平均值形成鮮明對比^[10]。公私伙伴關系、生態(tài)系統(tǒng)服務的支付系統(tǒng)、基于激勵的保護協(xié)議、社區(qū)和非政府組織的共同管理等先進做法和機制，奠定了拉美地區(qū)在該領域的領先地位^[11]。一是該地區(qū)通過生物網絡和走廊發(fā)展了廣闊的保護區(qū)。保護區(qū)的管理網絡由中央政府、地方政府、土著社區(qū)和私人組成，各方各司其職，互為補充，組建了一個豐富有機的生態(tài)保護區(qū)體系。二是重視發(fā)展私人保護區(qū)來完善環(huán)境治理體系。三是重視通過當地社區(qū)有效管理保護區(qū)。鑒于農業(yè)邊界和采掘業(yè)擴張的壓力，哥倫比亞政府通過實施“保護馬賽克”制度擴大了保護區(qū)。根據這一制度，當地社區(qū)被動員起來保護和恢復國家公園或保護區(qū)周圍的土地。

（二）拉美生物多樣性治理的特色

拉美生物多樣性治理經過多年的實踐，在生態(tài)保護融資體制創(chuàng)新、體制機制設計、生態(tài)保護區(qū)管理體系等方面取得了一系列值得借鑒的成功經驗。另外，拉美和加勒比地區(qū)也結合各地地理、水文、環(huán)境、生物等方面的實際情況，針對迫切需要解決的生物多樣性治理難題，推出了諸多饒有特色的治理方案、合作模式和創(chuàng)新機制。

1. 制定專項保護方案，重點保護特色瀕危物種

拉美地區(qū)的鸚鵡是該地區(qū)的標志性物種，由于其棲息地喪失和用于非法販賣的過度捕獲，鸚鵡物種已受到嚴重威脅。加勒比群島國家為此特別設計了針對鸚鵡的保護方案，使包括帝王鸚鵡和波多黎各鸚鵡在內的瀕危物種逐漸恢復種群數量。為了保護該國特有的小羊駝，秘魯1992年成立的南美羊駝國家委員會推出了一項特別保護計劃，該計劃旨在多達1 000公頃的農田中實施“羊駝的可持續(xù)利用模式”。

2. 區(qū)內大國引領南南合作和多邊合作，合力推進生物多樣性治理

生物多樣性治理不僅需要外來的技術和資金，更需要提升本國自身的治理能力和水平。南南合作方面，包括巴西、阿根廷、智利等拉美實力大國在支持其他拉美國家提升生物多樣性治理方面發(fā)揮了積極的引領作用。南南合作已被確定為實施《生物多樣性公約2011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》的重要工具。多邊合作方面，2014年，墨西哥的認識和使用生物多樣性國家委員會（CONABIO）、哥倫比亞的洪堡研究所和葡萄牙的生物多樣性和進化生物學研究網絡機構（INBio）簽署了一份生物多樣性合作諒解備忘錄，為促進三國之間的生物多樣性和自然資源的知識生成、保護和可持續(xù)利用方面的合作奠定基礎。在2019年的世界銀行和國際貨幣基金組織的春季會議上，與會方圍繞“赫爾辛基原則”一致決定組建全球財政部部長氣候行動聯盟，其目的是通過制定財政政策、利用公共財政、采取環(huán)境措施共同應對氣候問題。目前，已有10多個拉美國家加入該聯盟。

3. 重視REDD+戰(zhàn)略，從政策、立法、機制多維度提升森林治理

拉美地區(qū)森林覆蓋率較高，但拉美各國的森林生態(tài)現狀卻因氣候條件、國土面積、政治經濟歷史狀況等因素不同而存在較大的異質性特點。2009年12月，在第15次氣候變化締約方大會上討論的《哥本哈根協(xié)議》提出了REDD+戰(zhàn)略（在發(fā)展中國家減少森林砍伐和森林退化，通過森林保護、森林的可持續(xù)經營達到增加森林碳匯的目的）。為了保護自身的森林資源并回應國際社會提出的有關倡議，一些拉美國家政府已經開始規(guī)劃和執(zhí)行旨在減緩森林砍伐和退化的REDD+戰(zhàn)略。例如，那些森林損失較大和易受氣候變化影響的國家（尼加拉瓜、薩爾瓦多）將其REDD+戰(zhàn)略的重點放在森林適應和森林恢復上；在智利，由于森林砍伐率不高，其REDD+戰(zhàn)略重在治理森林退化上。

政策和法律方面，大多數拉美國家聚焦于通過出臺相應的避免毀林、保護和可持續(xù)森林管理的政策措施，旨在減緩森林砍伐和退化現象。各國紛紛重視推進REDD+戰(zhàn)略，目前已在森林治理領域取得了顯著的進展。譬如，哥斯達黎加是拉美地區(qū)內在REDD+戰(zhàn)略上表現突出的先行國家，于1997年開始實施森林環(huán)境服務付費方案，在執(zhí)行保護和可持續(xù)森林管理措施上進展較快。另外，近年來巴西和墨西哥兩國在REDD+戰(zhàn)略上也取得了重大進展。最近10年，拉美各國陸續(xù)出臺或修訂完善了針對REDD+的法律法規(guī)，為相關政策的執(zhí)行提供了堅實的法律保障。譬如，2012年墨西哥出臺了《促進實施REDD+發(fā)展可持續(xù)林業(yè)一般法》。2013年厄瓜多爾頒布了《REDD+機制執(zhí)行監(jiān)管法規(guī)》^[12]。

機制上，一方面，拉美各國根據自身行政管理體制的特點設置協(xié)調REDD+戰(zhàn)略的頂層機構，從而為推進REDD+戰(zhàn)略提供良好的制度環(huán)境。譬如，阿根廷、哥倫比亞、厄瓜多爾、洪都拉斯、巴拿馬、秘魯等國將REDD+戰(zhàn)略推進置于國家環(huán)境主管機構下，智利、哥斯達黎加、墨西哥等國對森林治理特別重視，將REDD+戰(zhàn)略的推進歸在國家森林管理當局下面。另一方面，拉美各國還出臺了專門針對REDD+的制度性方案。譬如，巴西成立了REDD+部際工作組，哥倫比亞成立了REDD+跨部門工作組，洪都拉斯在氣候變化部際委員會下專設REDD+分委會^[3]。

二、拉美生物多樣性治理的困境

根據聯合國2013年在古巴舉行的第九次關于環(huán)境與發(fā)展的國際大會上發(fā)布的最新報告，最近20年拉美的生物多樣性損失了30%。驅動拉美生物多樣性退化的客觀因素有棲息地喪失、物種過度開發(fā)、土地退化和土地用途變更、氣候變化、污染、自然資源的不可持續(xù)利用，以及外來物種入侵。僅是棲息地的喪失這一因素，就占拉美生物多樣性退化所有原因的51.2%。世界自然基金會 （WWF）發(fā)布的2020年《地球生命力報告》指出，拉美是自1970年以來世界上生物多樣性損失最嚴重的地區(qū)。該機構根據對來自全球各地的哺乳動物、鳥類、魚類、爬行動物、兩棲動物等2.1萬種物種的監(jiān)測和研究，在過去的50年中，拉美生物種群數量下降了94%^?[13]。南美洲熱帶大西洋沿岸擁有高度的森林生態(tài)多樣性，這里是大約20 000種植物的家園，其中40%是地區(qū)特有植物，還有大約24種瀕危脊椎動物和近950種鳥類。然而，這一地區(qū)正經歷著快速的森林砍伐，只剩下10%的森林。中美洲的森林已經失去了其原有面積的70%以上^[7]。1990—2000年中美洲森林年損失為54 000公頃，2000—2010年森林年損失為74 000公頃。中美洲和大西洋海岸40%的紅樹林物種已被列入國際自然保護聯盟紅皮書。根據糧農組織和合作伙伴對全球森林變化的分析，1990—2015年南美洲失去了4億公頃的原始森林。加勒比地區(qū)的珊瑚平均覆蓋率從1970年的34.8%下降到2011年的16.3%。安第斯-亞馬遜河流域是拉美地區(qū)十分關鍵的水文資源，但目前卻面臨很高的物種滅絕風險，約有1 500個物種（占13 000多個物種總數的12%）瀕臨滅絕^[6]?6-7。

生態(tài)多樣性受損導致生物多樣性受損。分析拉美生態(tài)多樣性受損的原因主要有以下4個方面：

1. 自然資源面臨經濟增長帶來的資源消耗壓力

大多數拉美國家仍處于中等收入階段，最近幾十年其經濟增長呈現出起伏不定、動力不足的特點。拉美地區(qū)的整體經濟長期處于增長停滯的狀態(tài)，失業(yè)率和貧困率長期位于較高水平，眾多拉美國家政府對經濟發(fā)展的需求十分迫切。同時，由于拉美國家中普遍存在較為嚴重的貧富不均問題，拉美國家整體的基尼系數長期位于40～55的高位水平。在這種明顯不公平的收入分配格局下，中下層民眾以解決生存和溫飽問題為第一優(yōu)先目標，特別是在農村地區(qū)，其生產生活活動對當地的生態(tài)系統(tǒng)的事前事后保護以及自然資源的合理開發(fā)利用都存在薄弱環(huán)節(jié)。

2. 高速的農業(yè)增長導致森林砍伐、土地破碎化和過度放牧

20世紀90年代，由森林砍伐和森林退化造成的二氧化碳大量排放，占到由人為因素導致的碳排放總量的12％～20％，成為全球變暖的第二大主因^[14]。近幾十年來，拉美經歷了一輪較快的農業(yè)增長并將持續(xù)這一趨勢。這一地區(qū)擁有僅次于撒哈拉以南非洲的擴大耕地的潛力。甘蔗和咖啡種植園數量仍在增長，畜牧業(yè)生產仍在擴大，但這些農業(yè)擴張活動往往會導致森林過度砍伐、土地破碎化和過度放牧。譬如，中美洲70%的森林被砍伐的主要原因是種植咖啡等農業(yè)經濟作物，南美地區(qū)、巴西山區(qū)和大西洋沿岸的熱帶雨林由于農業(yè)擴張導致生態(tài)退化。

3. 基礎設施的大量開發(fā)建設往往擠占原先未開發(fā)區(qū)域的生態(tài)資源

水源、木材、金屬礦物、石油等自然資源的開發(fā)利用往往伴隨貿易、運輸、倉儲、生產等基礎設施的建設，這些基礎設施以及人類活動會不可避免地與當地的生態(tài)系統(tǒng)產生互動，這種互動往往會對生態(tài)資源造成明顯的損耗和一定程度的破壞。該地區(qū)內擁有亞馬遜河這個世界上生物多樣性最豐富的河流流域，但該流域正處于重大基礎設施建設階段，有數百座大壩正在運行、建設或規(guī)劃中。這些大壩的建設無疑會改變該分支水域的小型生態(tài)系統(tǒng)，對魚類等生態(tài)資源會造成不小的負面影響，也會影響河流資源提供的自然調節(jié)生態(tài)系統(tǒng)服務。另外，拉美又是資能源豐富且開發(fā)程度較高的地區(qū)，但礦產資源的勘探和開采通常會對生物多樣性產生直接或間接的不利影響，如植被清除，酸性排水，高河流、河流、地表以及食物鏈中的金屬富集，棲息地的碎片化等。

4. 新冠疫情全球大流行不僅給拉美經濟發(fā)展蒙上一層陰影，更是給生物多樣性治理帶來新挑戰(zhàn)

后疫情時代，拉美國家需要面對如何在促進經濟社會發(fā)展、氣候與環(huán)境治理之間維持平衡的重要挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要表現在：一是新冠疫情流行下資源消耗會隨經濟發(fā)展需求受到刺激而增加。在新冠疫情全球大流行的負面影響中，拉美國家的經濟復蘇和國家財政也面臨著巨大困難。拉美國家可實施的經濟恢復戰(zhàn)略之一是增加自然資源的勘探、開發(fā)和出口，并降低環(huán)保標準，但這將直接影響該地區(qū)環(huán)境資產的數量和質量，從而不利于國家的可持續(xù)性發(fā)展。二是新冠疫情全球大流行會減少政府用于環(huán)境監(jiān)管的手段和資源，破壞環(huán)境的違法行為會更加不可控制。在新冠疫情導致的財政資源減少沖擊下，各國可用的環(huán)境監(jiān)測和保護手段減少，而這會導致全球非法狩獵和野生動物販運增加。

三、生物多樣性治理的對策建議

在總結拉美生物多樣性治理的經驗和特色、剖析其面臨的困境及深層原因的基礎上，為進一步提升中拉合作的廣度和深度，現就如何推動中拉雙方在生物多樣性治理領域的合作提出如下對策建議：

（一）積極開展綠色發(fā)展合作，協(xié)力推進全球生態(tài)環(huán)境治理變革

中國“一帶一路”倡議秉持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的理念，受到拉美越來越多國家的關注和認可，多個拉美國家已與中國簽署共建“一帶一路”合作文件。2017年以來，在主要發(fā)達國家國內政策轉向、全球環(huán)境治理或出現真空的背景下，中國以生態(tài)文明和綠色發(fā)展為紐帶務實推動“一帶一路”綠色發(fā)展合作。拉美地區(qū)作為“一帶一路”倡議的自然延伸，積極開展“一帶一路”倡議下與中國的綠色發(fā)展合作對提升拉美的生態(tài)環(huán)境治理和生物多樣性治理無疑是重大利好，也有利于包括中國和拉美國家在內的發(fā)展中國家在推動全球生態(tài)環(huán)境治理變革中獲得更大發(fā)言權和話語權。首先，拉美的生物資源十分豐富，可以聯合中方共同開展在生物醫(yī)藥科技和環(huán)境節(jié)能科技的研發(fā)合作，逐步擺脫長期依賴大宗資能源出口為導向的粗放型增長模式。其次，中拉雙方可以設立專項基金用于培育和扶持拉美的中小型綠色企業(yè)，幫助那些依賴生態(tài)系統(tǒng)及其服務的拉美本土社區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展，從而實現環(huán)境、社會和經濟利益的公平分配。最后，鑒于拉美國家在環(huán)境和生態(tài)保護領域的執(zhí)法效率普遍不高，執(zhí)法程序煩瑣，執(zhí)法人員技術素養(yǎng)不夠，中拉雙方可以大力開展環(huán)境執(zhí)法和生物保護專題的人力資源培訓合作，通過提升公務人員行政能力來提升環(huán)境執(zhí)法的有效性和及時性。

（二）重點開展REDD+機制合作，實現中拉資金融通

拉美國家重視開展REDD+機制，從政策、立法和機制多維度提升森林治理，并在該領域取得了顯著的進展。與此同時，拉美國家技術進步緩慢且創(chuàng)新不足，人力資本形成和積累也相對落后，造成拉美國家經濟增長長期低迷，政府的公共財政資金時常入不敷出，缺乏用于森林保護及其可持續(xù)經營的充足資金。因此，拉美國家可以積極借助亞洲基礎設施投資銀行、絲綢之路基金、中拉合作基金等中方設立的投融資平臺，利用中方資金和技術，從而更好地開展REDD+項目。如此，不僅拉美可在涉及森林二氧化碳減排的全球氣候變化領域做出更大的實際貢獻，中國也可在與拉美國家就REDD+機制開展合作的過程中，積極借鑒拉美在該領域的良好政策和成功做法，既有利于中國環(huán)境和生物高科技企業(yè)“走出去”，也能提升中國在全球森林治理領域的話語權和影響力。

（三）打造全球環(huán)境治理合力和共識，共建地球生命共同體

習近平在2020年聯合國生物多樣性峰會上指出，面對全球環(huán)境風險挑戰(zhàn)，各國是同舟共濟的命運共同體，單邊主義不得人心，攜手合作方為正道^[15]。目前，雖然拉美各國積極參與全球環(huán)境和氣候變化治理，如加入了《生物多樣性公約》《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等國際條約，但各國由于受國家利益考慮驅使而分化成了不同的氣候變化談判集團，使得發(fā)展中國家與發(fā)達國家的談判話語權和博弈能力有所下降^[3]。這種碎片化的談判集團格局顯然不利于發(fā)展中國家的自身發(fā)展利益。因此，拉美國家，特別是巴西、智利、墨西哥等發(fā)展中大國，應發(fā)揮領頭羊作用，帶動其他拉美國家開展南南合作和多邊合作，積極與中國等區(qū)外其他發(fā)展中國家保持密切高效的溝通和協(xié)調，努力推動形成全球環(huán)境治理的合力和共識，共商全球生物多樣性保護大計，爭取達成全面平衡、有力度、可執(zhí)行的行動框架，共建萬物和諧美好的地球家園。

最后，感謝北京第二外國語學院區(qū)域國別校級專項課題“中國和拉美主要國家文化產業(yè)合作發(fā)展的模式和對策研究”（項目編號：QYGB23A013）的資助。

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Experience， Characteristics， and Dilemmas of Biodiversity Governance in Latin America and Its Enlightenment for China-Latin America Cooperation

LIU Peng

（Beijing?International?Studies University， Beijing 100024， China）

Abstract： China-Latin America cooperation in biodiversity governance has much significance for future “quality improvement and upgrading” of China-Latin America strategic cooperation. This study on biodiversity governance in Latin America finds that the experience and characteristics of biodiversity governance in Latin America mainly lie in the early innovation of the ecological protection financing system， the sound management system of ecological reserves， and the emphasis on the REDD + mechanism. At the same time， Latin American countries also face the plight of biodiversity degradation. The pressure of their governance mainly comes from several development needs， such as economic growth， agricultural growth， and infrastructure development， as well as from severe challenges from COVID-19.

Keywords：?Latin America，?biodiversity， governance， China-Latin America cooperation， REDD + mechanism