〔摘要〕 責令改正作為行政命令的一種形式，是行政機關(guān)依法命令行政相對人在合理期限內(nèi)消除違法行為帶來的一切后果，使其恢復到合法狀態(tài)。實務(wù)中，責令改正呈現(xiàn)規(guī)范內(nèi)容不夠明確、執(zhí)法程序不夠完善、救濟途徑不夠多元等現(xiàn)狀，導致行政相對人無法正確理解責令改正的要求，司法審查缺乏參照標準。為此，應(yīng)通過進一步明確責令改正的立法規(guī)范、完善責令改正的執(zhí)法程序以及拓展責令改正的救濟途徑等多項措施彌補現(xiàn)有不足。

〔關(guān)鍵詞〕 責令改正；行政機關(guān)；行政相對人；明確化；規(guī)范化

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）02-0087-05

2023年8月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動計劃（2023—2025年）》，要求“堅持執(zhí)法為民，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”；“堅持注重實效，立足基層行政執(zhí)法實際，增強措施的針對性和實效性，穩(wěn)步提升行政執(zhí)法質(zhì)量”。責令改正作為行政機關(guān)最常采取的執(zhí)法措施之一，與其他行政行為相比，在一定程度上缺乏法律的效力性、強制性規(guī)定，執(zhí)行效果不佳。以“廣東‘最頑強違建”〔1〕為例，行政機關(guān)下發(fā)13次責令改正仍不被理會，責令改正通知書在違法行為人面前成為無法律約束力的一紙空文。也有部分行政機關(guān)忽視責令改正的重要性，直接對違法行為人“以罰代管”，其欠考慮的執(zhí)法方式可能會激起官民矛盾，產(chǎn)生不必要的糾紛。另外，對于責令改正通知書的內(nèi)容，各地方、各執(zhí)法部門的規(guī)定并不統(tǒng)一，有些規(guī)定過于簡單，以致違法行為人無法及時尋求救濟、保障自己的權(quán)益。因此，筆者認為，有必要在即將制定的行政法總則中對責令改正進行系統(tǒng)性和明確性規(guī)定；規(guī)范行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，在執(zhí)法過程中保證責令改正程序合法、法律適用準確，增強行政機關(guān)的公信力和確定力，提高行政執(zhí)法質(zhì)效；拓展責令改正違法行為人的救濟途徑，充分發(fā)揮行政復議作為化解行政爭議主渠道的優(yōu)勢，保障行政相對人的權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)力，從多方面規(guī)制責令改正行政行為。

一、責令改正的行為性質(zhì)認定

由于責令改正常以行政處罰先行行為的形式出現(xiàn)，其性質(zhì)問題一直存在爭議。修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》第9條并沒有把責令改正直接列為行政處罰的種類，而是在第28條對責令改正作了規(guī)定。學界對責令改正的性質(zhì)更是眾說紛紜，大體可歸為行政命令說、行政處罰說、行政強制說和性質(zhì)混同說等四種學說。關(guān)于行政命令說，胡建淼認為責令改正的目的是糾錯〔2〕；姜明安認為責令當事人改正或者限期改正違法行為，正是命令的典型〔3〕；李孝猛認為責令改正符合行政命令的內(nèi)涵和外延特征，是行政命令的一種形式〔4〕。關(guān)于行政處罰說，江必新、周衛(wèi)平認為責令改正的法律屬性應(yīng)歸為行政處罰〔5〕；馮軍認為，基于非難性和譴責性，責令改正屬于行政處罰中的申誡罰〔6〕；葉曉川也認為責令改正的法律性質(zhì)應(yīng)當認定為行政處罰〔7〕。關(guān)于行政強制說，陳新民認為責令改正不具有獨立性，而是作為一種附帶性質(zhì)的義務(wù)出現(xiàn)，所以是行政強制行為〔8〕。關(guān)于性質(zhì)混同說，黃锫認為責令改正是具體化違法者第一性法律義務(wù)的體現(xiàn)，可以與其他處罰種類并肩而立，應(yīng)當按照不同階段區(qū)分，不能簡單歸類〔9〕；夏雨認為任何單一的性質(zhì)認定說都無法充分釋明這種特殊行政行為的性質(zhì)〔10〕。實務(wù)界法官對責令改正的定性基本上也是處于行政處罰與行政命令的判斷上，比如，在“五通橋區(qū)環(huán)境保護局與四川樂山川本電器制造有限公司上訴案”（參見四川省樂山市中院（2017）川11行終173號行政判決書）中直接指明了責令改正的決定系行政命令，該行政行為會對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響。在“莆田市荔城區(qū)大橋頭畜禽養(yǎng)殖場與莆田市荔城區(qū)環(huán)境保護局行政復議再審案”（參見福建省高院（2018）閩行申611號行政判決書）中也直接認為責令改正屬于行政命令，其行為性質(zhì)與行政處罰不同。在“王元合訴山東省淄博市人民政府案”（參見最高人民法院（2018）最高法行申4718號行政裁定書）中不但直接闡釋了責令改正與行政處罰的區(qū)別，即行政處罰是行政機關(guān)對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁，而責令改正是指行政機關(guān)在實施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令，而且其從兩者的性質(zhì)、規(guī)制角度、形式等不同方面，對責令改正并非屬于行政處罰進行了詳細論證。

通過對上述學者的觀點和司法案例裁判情況的分析，筆者更認同責令改正屬于行政命令的觀點，原因如下：違法行為產(chǎn)生之后，行政機關(guān)命令行政相對人在合理期限內(nèi)將違法現(xiàn)狀恢復至合法狀態(tài)，并未增加行政相對人的義務(wù)，也沒有減損行政相對人的權(quán)益，僅是責令行政相對人履行恢復原狀的義務(wù)，故不構(gòu)成行政處罰。而且，行政相對人所需的付出僅與恢復原狀的成本相等〔11〕。行政機關(guān)既沒有指導的任意性，也沒有輔以行政強制措施〔12〕，對行政相對人作出只能適用一次的行政行為，故歸為行政命令。當然，也有法律將責令改正類似措施歸為行政處罰，例如《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中的“責令限期拆除”被定性為行政處罰，而該法第78條中規(guī)定的“責令退還非法占用的土地”，因不具有懲戒性和制裁性，則不屬于行政處罰。相較于行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為，行政命令缺少單行法的規(guī)制，導致責令改正在行為構(gòu)成要素、具體規(guī)定上并不明確。且與責令改正類似的立法表述有責令停止違法行為、責令退還、責令賠償損失、責令補償?shù)?，其是否都屬于責令改正的范疇，實踐中因難以認定而產(chǎn)生大量爭議，這也是需要進行深入理論探討的重要原因。

二、責令改正的行為現(xiàn)狀分析

責令改正經(jīng)常出現(xiàn)在各類規(guī)范性文件中，截至2024年3月23日，直接以“責令改正”為關(guān)鍵詞在“北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”中可以檢索到現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件共2 561部，其中法律182部、行政法規(guī)237部、部門規(guī)章高達1 900部，這還不包括與具體管制領(lǐng)域結(jié)合而產(chǎn)生的如責令賠償損失、責令暫停、責令退還、責令停止銷售等屬于責令改正范疇的行政行為?？梢哉f，責令改正已經(jīng)遍布在社會管理的各領(lǐng)域各方面。盡管責令改正的范疇龐雜，并不統(tǒng)一，但按照適用主體不同可將其分為兩類：一類是針對行政相對人，如上述《土地管理法》第78條責令的對象是非法占用土地的行為人；另一類是針對行政機關(guān)內(nèi)部違紀人員的責任追究處分，主要依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》。由于針對的主體不同，執(zhí)法方式和救濟途徑也不相同，筆者只將針對行政相對人的責令改正作為研究對象。通過對上述規(guī)范性文件和實務(wù)案例的分析，不難發(fā)現(xiàn)目前存在行政立法對責令改正的規(guī)范內(nèi)容不夠明確、行政機關(guān)適用責令改正的執(zhí)法程序不夠完善、行政相對人選擇責令改正的救濟途徑不夠多元等問題。

（一）責令改正的規(guī)范內(nèi)容不夠明確

根據(jù)法的安定性思想和法律明確性原則，行政行為的內(nèi)容應(yīng)當明確，應(yīng)明確說明行政行為的事實依據(jù)、行為、主張、認定方式、期限、救濟途徑等，以至于排除其他的主觀判斷標準〔13〕，保證執(zhí)法行為風清氣正、執(zhí)法決定公平正義。行政行為內(nèi)容的明確性影響其效力的有無，如果行政行為內(nèi)容不明確的情形達到明顯程度時，應(yīng)當認為行政行為無效；行政行為欠缺其他明確性的情形時，則屬于可撤銷的行政行為。行政行為是否明確，需要達到行政相對人可了解可預見、司法機關(guān)可審查〔14〕的程度。行政機關(guān)責令行政相對人改正的目的是消除違法行為，恢復至合法狀態(tài)，部分責令改正通知書貫徹明確性原則，寫明了改正的行為、達到的標準、采取的方式、救濟的途徑。對于只責令改正卻沒有任何法律依據(jù)、未告知行政相對人改正的方式標準的命令，有違明確性原則的，應(yīng)當認定其無效。有些行政機關(guān)表面上不直接指明需要改正的具體要求和標準，而是通過援引法規(guī)的方式提出要求，但是諸多法律規(guī)定中又存在大量的不確定法律概念。例如，在“茶陵縣恒旺煙酒經(jīng)營部訴茶陵縣城市管理行政執(zhí)法局案”（參見湖南省茶陵縣法院（2015）茶法行初字第38號判決書）中，該執(zhí)法局認為行政相對人的戶外廣告違反《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第36條的規(guī)定，要求其三天內(nèi)按照有關(guān)規(guī)定自行整改。按照第36條法律依據(jù)的構(gòu)成要素是“擅自設(shè)置”“影響市容”“大型戶外廣告”，該執(zhí)法局作出的責令改正行為內(nèi)容不明確，導致行政相對人根本無法了解“影響市容”的程度標準，也無法判定何種尺寸的廣告規(guī)模為“大型”，不僅給行政相對人帶來困擾，也給執(zhí)法機關(guān)驗收、法官司法審查帶來障礙。鑒于經(jīng)常出現(xiàn)責令改正的內(nèi)容是否明確依賴于法律規(guī)范構(gòu)成要件明確與否的情形，需要從行政行為本身的法律規(guī)定出發(fā)，由上而下考慮行政立法的明確性，以及從行政機關(guān)解釋論的角度規(guī)制責令改正。

改正期限作為責令改正的內(nèi)容之一，常因缺乏明確性而引起行政爭議。行政機關(guān)根據(jù)行政相對人的違法程度不同，責令其恢復至合法狀態(tài)的期限也不同。目前沒有一部法律規(guī)定責令改正期限的時長，主要由行政機關(guān)自由裁量。在“北京安捷鑫德混凝土有限公司訴北京市昌平區(qū)生態(tài)環(huán)境局責令限期改正、罰款及北京市昌平區(qū)人民政府一案”（參見北京市第一人民中院（2021）京01行終654號行政判決書）中，法院認為，行政機關(guān)未對行政相對人改正違法行為的期限、形式予以明確，內(nèi)容確有欠缺，予以指正，但不能據(jù)此認定該行政命令構(gòu)成違法，亦不足以導致昌平區(qū)生態(tài)環(huán)境局依法作出的罰款處罰被確認違法或撤銷。無獨有偶，在“仙游縣輝煌漁港服務(wù)公司訴仙游縣自然資源局和仙游縣人民政府案”（參見廈門海事法院（2019）閩72行初22號判決書）中，法院也認為，行政機關(guān)在個案中作出行政處罰決定書時，不應(yīng)簡單寫“責令限期改正”，而應(yīng)綜合個案具體情況，寫明責令被處罰人改正的明確期限（如期限長度或截止日期），沒有寫明責令改正期限的處罰決定屬于法律適用錯誤。總之，不管是行政處罰決定還是責令改正決定，文書中的具體內(nèi)容不明，都會導致行政相對人無法確定行政義務(wù)的履行期限，難以合理安排履行工作和降低相關(guān)損失。

（二）責令改正的執(zhí)法程序不夠完善

責令改正屬于事后補救性措施，根據(jù)行政相對人的違法情形不同，行政機關(guān)對責令改正形式的選擇也不同。一般情況下，行政機關(guān)先對違法行為人作出責令改正的行政命令，在違法行為人沒有達到行政機關(guān)責令改正的要求時處以行政處罰。通過對上文檢索的182部現(xiàn)行有效法律的分析，可知目前責令改正出現(xiàn)的情形主要分為三種：一是單獨適用；二是“責令改正+沒收違法所得”“責令改正+罰款”等并列適用；三是選擇性適用。不管行政機關(guān)適用責令改正哪種情形，責令改正的違法認定都必然要與違法者在特定法律法規(guī)中的先定義務(wù)相一致〔15〕，責令改正的內(nèi)容也需結(jié)合法條規(guī)定針對具體情形進行文義解釋。然而，由于每部法律條文適用情況不同，解釋也會千差萬別，也就是說，若想通過規(guī)范責令改正的程序?qū)崿F(xiàn)法律解釋的統(tǒng)一性，仍需從法律規(guī)定的一致性進行考量。

行政機關(guān)單方面作出對行政相對人不利的行政決定時，按照正當程序原則應(yīng)當聽取行政相對人的陳述、申辯，乃至允許其申請聽證。責令改正與行政處罰相比，雖不具有懲戒性和強制性，但可能會給行政相對人帶來額外的非物質(zhì)方面的不利影響，對于這些不利影響的消除，行政相對人的負擔遠遠超出其對糾正違法行為的付出。由于我國沒有現(xiàn)行法律對行政命令作出程序方面的相關(guān)規(guī)定，也缺乏對行政機關(guān)行為的規(guī)定，所以對于沒有行政相對人參與作出的行政決定，行政相對人因無機會通過陳述、申辯、聽證等方式與行政機關(guān)進行意志上的交流，而難以維護自身的合法權(quán)益。在“五通橋區(qū)城管局與四川樂山川本電器制造有限公司上訴案”（參見四川省樂山市中院（2017）川11行終173號判決書）中，法院就認為責令改正與行政處罰屬于聯(lián)系緊密的行政行為，其作出時應(yīng)當經(jīng)過與行政處罰程序類似的正當程序，并按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》，將對于行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，行政機關(guān)未給予行政相對人陳述和申辯權(quán)利的行政行為認定為程序違法。

（三）責令改正的救濟途徑不夠多元

行政救濟制度規(guī)定，只有合法權(quán)益被行政行為侵犯，公民才有提起救濟程序的資格。行政命令是行政行為的一種形式，責令改正又是行政命令的一種形式，所以當行政機關(guān)作出的責令改正對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響時，行政相對人應(yīng)該享有行政救濟的權(quán)利。目前，對于責令改正的救濟途徑主要以行政復議和行政訴訟為主，過于單一。而實務(wù)中，行政相對人以撤銷責令改正提起訴訟，司法機關(guān)基本不予受理。只有當行政相對人提起撤銷行政處罰的訴訟附帶主張責令改正違法，司法機關(guān)在受理時才會對行政機關(guān)作出的責令改正通知書予以審查。在“賀其軍訴韶山市城市管理和行政執(zhí)法局案”（參見湖南省韶山市法院（2017）湘0382行初34號裁定書）中，法院認為，根據(jù)行政訴訟法理論的行政行為成熟原則，行政程序中行政相對人的權(quán)利義務(wù)未受到實際影響，責令改正只是行政處罰的過程性、階段性行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但上文提到的“五通橋區(qū)城管局與四川樂山川本電器制造有限公司上訴案”，法院則以行政機關(guān)作出的責令改正對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響為由予以受理。可見，行政相對人同是對責令改正提起訴訟，法院受理情況卻明顯不同。法院主要以責令改正是否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響為標準考慮是否受理，復議機關(guān)也是基于同樣標準判斷是否受理該類型的案件。除此之外，行政相對人對行政機關(guān)作出的責令改正難以享有行政救濟權(quán)，這就意味著難以維護行政相對人特別是受責令改正影響的額外付出的利益。

三、責令改正的行為規(guī)制建議

責令改正的作出逐漸具有準司法化色彩，有必要從立法、執(zhí)法、救濟等全方位予以補足，嚴格規(guī)制責令改正行政行為，從而維護行政相對人的合法權(quán)益，提高行政機關(guān)的公信力。

（一）明確立法規(guī)范

目前，行政命令、行政確認、行政指導等行政行為缺少單行法的規(guī)定，所以在內(nèi)容的明確化等方面存在巨大發(fā)展空間。行政法規(guī)是行政機關(guān)作出責令改正決定的依據(jù)和行政相對人參照的改正標準，所以立法應(yīng)盡可能將不確定的法律概念明確化，以減少后續(xù)適用的解釋爭議。如《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號）規(guī)定，“《責令停止違法行為通知書》應(yīng)當記載下列內(nèi)容：（1）違法行為人的姓名或者名稱；（2）簡要違法事實和法律依據(jù)；（3）其他應(yīng)當記載的事項”，直接列明了行政行為的內(nèi)容清單。此外，地方行政立法可以進一步細化，如江蘇省市場監(jiān)督管理局出具的責令改正通知書還列明不履行責令改正義務(wù)的不利后果，以及對責令改正不服的救濟途徑。行政機關(guān)引用這些明確性較高的法條責令行政相對人進行改正時，行政相對人直接按照責令改正通知書指明的違法事實進行改正，執(zhí)法人員執(zhí)法或者法官司法審查時，也只需按照規(guī)定對照列表進行核驗即可，這樣可以極大提高行政效能。

與責令改正內(nèi)容的明確化相比，對責令改正期限的規(guī)制要容易些。從上述案例可知，責令改正期限的指明與否并不必然影響其行政決定的效力，法官都是在審慎分析具體案情、考慮責令改正期限對行政相對人造成實際影響的程度后作出判決。筆者認為，責令改正的期限由法律法規(guī)直接規(guī)定并不現(xiàn)實，立法機關(guān)可以規(guī)定責令改正期限的區(qū)間，以便于規(guī)制行政行為，但明確的責令改正期限應(yīng)由行政機關(guān)綜合類案的具體情況制定裁量標準。

（二）完善執(zhí)法程序

行政機關(guān)作出責令改正時，對法律依據(jù)中不確定法律概念應(yīng)當承擔解釋義務(wù)。法律規(guī)定的模糊性在行政行為階段應(yīng)當具體化，否則該行政行為可能因行政相對人無法理解而產(chǎn)生爭議，最終可能被認定為無效或可撤銷。如上述案例提到的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第36條中“大型戶外廣告”的尺寸標準、“影響市容”的合格標準等，對于這些可能產(chǎn)生爭議的內(nèi)容，行政機關(guān)應(yīng)主動向行政相對人解釋說明。當行政相對人對行政機關(guān)作出的責令改正提出解釋請求時，確實不明確的，行政機關(guān)應(yīng)當履行當然解釋義務(wù)，否則該行政行為應(yīng)當被認定無效或可撤銷。若對于內(nèi)容明確的責令改正，行政相對人仍請求行政機關(guān)解釋，除去行政相對人惡意情形，在不影響正常工作的情況下，行政機關(guān)也應(yīng)積極回應(yīng)，這樣更有利于行政相對人對責令改正內(nèi)容的理解、改正效率的提高乃至法秩序的快速恢復。

行政機關(guān)回應(yīng)行政相對人的法律解釋請求權(quán)，其實也是履行告知義務(wù)。聽取陳述和申辯制度是與告知制度緊密銜接的一項行政程序制度。行政機關(guān)無論作出何種行政決定之前，特別是作出對行政相對人不利的決定前，更應(yīng)認真聽取行政相對人的意見，并加以認真的、充分的考慮，如其合理、適當，則應(yīng)予采納；如不合理、不適當，雖不應(yīng)予以采納，但應(yīng)向行政相對人予以解釋、說明〔16〕。行政機關(guān)履行聽取陳述和申辯程序，既有利于提高行政決定的正確性，也便于保護行政相對人的權(quán)益，更是尊重正當程序原則的體現(xiàn)。

（三）拓展救濟途徑

由上述案例可知，行政復議和行政訴訟對責令改正的受理主要依據(jù)行政行為的成熟原則，從形式上判斷責令改正是否形成最后的決定，從實質(zhì)上判斷責令改正的作出是否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際不利影響。雖然司法救濟可以監(jiān)督和糾正錯誤的行政行為并為行政相對人合法權(quán)益提供保障，但基于司法受案要求，并不能受理所有因責令改正產(chǎn)生糾紛的案件。對于責令改正行政爭議，可以采取多元化解行政糾紛的方式予以解決?，F(xiàn)多地出臺化解矛盾糾紛的地方性法規(guī)，如《重慶市促進矛盾糾紛多元化解條例》《天津市矛盾糾紛多元化解條例》《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》等，可以通過非訴訟糾紛解決機制解決行政糾紛，多方面化解因責令改正產(chǎn)生的行政爭議。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2024-02-25

〔基金項目〕 安徽省高?！叭恕本C合改革和思想政治能力提升計劃重點項目（sztsjh-2023-6-18）；安徽省高校人文社會科學重點項目（2022sxzzjy022）。

〔作者簡介〕 周帆帆（1995-），女，安徽臨泉人，華東政法大學法律學院2023級行政法學專業(yè)博士研究生，安徽警官職業(yè)學院學報編輯部編務(wù)，警察系助教，主要研究方向為憲法學與行政法學。