孫占雨

(江蘇省連云港市海州區(qū)人民檢察院，江蘇 連云港 222001)

1 概述

合同節(jié)水管理體現(xiàn)了節(jié)約水資源這個(gè)當(dāng)下社會人們共同的意愿。2014年，水利部借鑒合同能源管理模式提出了合同節(jié)水管理的概念，自此合同節(jié)水管理模式不斷發(fā)展完善，在發(fā)展初期合同節(jié)水管理所涉及的業(yè)務(wù)范圍僅僅是節(jié)水升級服務(wù)，發(fā)展到今天涉及的范圍已經(jīng)擴(kuò)展到水污染治理，水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面。[1]合同節(jié)水管理的概念是指用水單位為了實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約的目標(biāo)，與節(jié)水服務(wù)企業(yè)簽訂節(jié)水服務(wù)合同，節(jié)水服務(wù)企業(yè)通過籌集資金、集成先進(jìn)技術(shù)，提供節(jié)水改造和管理服務(wù)，項(xiàng)目運(yùn)行后，節(jié)水服務(wù)企業(yè)和用水戶按照約定對節(jié)水效益進(jìn)行分配的新型節(jié)水機(jī)制。[2]在人類生存和發(fā)展中水和能源都是必不可少的資源，影響著人類社會的未來。合同能源管理的發(fā)展模式是節(jié)能服務(wù)公司通過市場尋找需要節(jié)能服務(wù)的用能公司，雙方通過簽訂能源節(jié)約升級服務(wù)合同進(jìn)行能源節(jié)約服務(wù)，項(xiàng)目實(shí)施后所節(jié)約下來的能源量，根據(jù)合同的約定進(jìn)行分配，以此來支付節(jié)能服務(wù)支出的一種機(jī)制。[3]

2 合同節(jié)水管理模式的特殊性

合同節(jié)水管理模式和合同能源管理模式從整體上來看很相似，但將這兩者進(jìn)行相比較，水資源具有更為復(fù)雜的自然屬性和利益平衡機(jī)制，更需要法律和政策的支持來推動合同節(jié)水管理模式的發(fā)展。并且水資源還具有公益屬性，所以這兩者的發(fā)展機(jī)制存在著一定的差異。

2.1 合同節(jié)水管理具有更加復(fù)雜的屬性

首先和能源相同，水資源也具有商品屬性，但水資源是人類生存和發(fā)展所必需的自然資源，從這方面考慮，水資源還具有社會公益屬性，這增加了水資源屬性的復(fù)雜性。為了保證水資源高效利用的實(shí)現(xiàn)，對合同節(jié)水管理進(jìn)行法律規(guī)制時(shí)，要充分的考慮到水資源的復(fù)雜屬性，做好多種利益之間的平衡。[4]其次，在計(jì)算使用量以及使用效率方面，與能源相比，計(jì)算審計(jì)的難度更大，原因在于水資源具有更加廣泛的社會利用范圍。

2.2 合同節(jié)水管理具有更加復(fù)雜的利益關(guān)系

水資源的商品屬性和社會公益屬性，導(dǎo)致在對水資源進(jìn)行配置過程中，對社會公益因素的考慮更加復(fù)雜，例如民生用水和農(nóng)業(yè)用水等多個(gè)方面，在水資源配置過程中不可以僅依靠市場，需要將其本身兩種屬性之間的矛盾和利益關(guān)系進(jìn)行一個(gè)平衡和協(xié)調(diào)。同時(shí)，在進(jìn)行法律規(guī)制時(shí)還要進(jìn)一步考量因?yàn)樗Y源的流動性所帶來的地區(qū)之間的利益關(guān)系。

2.3 合同節(jié)水管理的發(fā)展更需要法律和政策支持

相較于合同能源管理，只有具備一定的技術(shù)基礎(chǔ)和實(shí)力的企業(yè)才能夠勝任合同節(jié)水管理，前期需要投入大量的資金和資源，且獲得回報(bào)的周期較長。很多節(jié)水服務(wù)企業(yè)會因?yàn)槿谫Y困難而導(dǎo)致步履維艱。因此更多法律和政策方面的支持。[5]

3 合同節(jié)水管理法律規(guī)制存在的不足

3.1 缺乏明確的法律規(guī)范指引

梳理分析我國合同節(jié)水管理相關(guān)的法律和政策，發(fā)現(xiàn)我國在推進(jìn)合同節(jié)水管理中立法上還存在不足。一是缺少高位階、強(qiáng)效力法律；二是政策性文件中對合同節(jié)水管理的規(guī)定，可操作性差，想實(shí)際履行還需要近一步進(jìn)行細(xì)化。

從法律層面來說，首先，合同節(jié)水管理雙方是平等的主體，受民事合同的法律的規(guī)制，但水資源還具有社會公益屬性，只由市場進(jìn)行配置可能導(dǎo)致失靈，無法實(shí)現(xiàn)合理的配置，損害社會公共利益。[6]水資源的公益屬性還需要法律來進(jìn)行維護(hù)。其次，在合同節(jié)水管理模式中最后有對節(jié)水收益進(jìn)行分配和交易的環(huán)節(jié)，需要相應(yīng)的法律來規(guī)范交易行為。我國目前并沒有和合同節(jié)水管理直接相關(guān)的法律，對于合同節(jié)水管理的發(fā)展和政策的落實(shí)，如果沒有一個(gè)高位階的法律保障交易安全，那么將很難實(shí)現(xiàn)合同管理的發(fā)展和節(jié)水政策落實(shí)的目標(biāo)。

從政策層面來說，對當(dāng)前的節(jié)水政策進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)中央的政策較為宏觀，對于合同節(jié)水管理的規(guī)定也只是鼓勵(lì)性的，沒有規(guī)定落實(shí)的原則，導(dǎo)致眾多政策性文件最后很難落實(shí)和執(zhí)行到位。對于節(jié)水企業(yè)來說，在缺少相應(yīng)的法律規(guī)定，政策又難以落實(shí)時(shí)，更愿意維持原狀，因?yàn)楦淖兙鸵馕吨L(fēng)險(xiǎn)和增加成本。

3.2 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

在合同節(jié)水管理的探索階段，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行法律規(guī)制的基礎(chǔ)，但當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全，阻礙了合同節(jié)水管理的發(fā)展。政府在評價(jià)考核企業(yè)的水資源使用時(shí)，沒有相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)參照；標(biāo)準(zhǔn)的不健全，導(dǎo)致在進(jìn)行節(jié)水效果認(rèn)定時(shí)存在爭議，在節(jié)水效益分配時(shí)引起合同糾紛。[7]因此，為了推進(jìn)合同節(jié)水管理的進(jìn)一步發(fā)展必須健全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

針對節(jié)水服務(wù)企業(yè)而言，當(dāng)前的準(zhǔn)入只需向中國節(jié)水企業(yè)協(xié)會進(jìn)行備案，而且是自愿等級，政府部門并沒有要求進(jìn)行備案。協(xié)會對于節(jié)水服務(wù)企業(yè)只進(jìn)行申請材料的書面審核，并不會考察企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作能力，對節(jié)水服務(wù)企業(yè)缺少政府的監(jiān)管。在節(jié)水服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不明晰的情況下，會導(dǎo)致一些不符合節(jié)水服務(wù)企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)入到行業(yè)中，它們并不具有實(shí)施節(jié)水服務(wù)項(xiàng)目的能力，這會導(dǎo)致達(dá)不到合同約定的最終節(jié)水效果；同時(shí)部分節(jié)水服務(wù)企業(yè)在考慮成本的基礎(chǔ)上，使用不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)水器具，只能維持在項(xiàng)目施工期間實(shí)現(xiàn)約定的節(jié)水效果，在用水單位轉(zhuǎn)接過項(xiàng)目所有權(quán)之后，項(xiàng)目設(shè)施容易出現(xiàn)問題，增加維修成本。[8]

梳理我國節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，在節(jié)水的取水定額上，對于消耗水較多的服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)并沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)只是規(guī)定了工業(yè)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；相類似的，在節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)方面，只針對企業(yè)和社區(qū)等確立了標(biāo)準(zhǔn)，對其他的主體和行業(yè)沒有做出規(guī)定。根據(jù)《國家節(jié)水行動方案》，要在公共建筑、公共機(jī)構(gòu)、高耗水服務(wù)業(yè)、工業(yè)引入合同節(jié)水管理，但是當(dāng)前這些領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍處于空白狀態(tài)。[9]合同節(jié)水管理的標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)不同領(lǐng)域劃分來設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)，因此為保障合同節(jié)水管理的健康發(fā)展，必須節(jié)水行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

4 我國合同節(jié)水管理法律規(guī)制的完善建議

4.1 完善法律法規(guī)，細(xì)化實(shí)施方案

合同節(jié)水管理的發(fā)展需要市場，而市場交易秩序的保障又需要法律對交易主體的行為進(jìn)行規(guī)定。有序的市場需要良好的秩序，具有可預(yù)測性及穩(wěn)定性的政策，法律可以為這些要素提供保障，并對主體的行為設(shè)置一定的約束。[10]在智利，國家法律體系為水權(quán)交易做出法律保障，從而保障了合同節(jié)水管理的發(fā)展，這體現(xiàn)了在引導(dǎo)合同節(jié)水管理模式發(fā)展中法律和政策所起的作用。一旦法律中的規(guī)定所產(chǎn)生的約束能夠使節(jié)水服務(wù)的主體獲得最大化的利益，那么法律做出的規(guī)定便能對主體產(chǎn)生約束。

4.1.1完善法律中涉及合同節(jié)水管理的規(guī)定

合同節(jié)水管理法律制度時(shí)節(jié)水法律制度中重要組成部分，對合同節(jié)水管理法律規(guī)定進(jìn)行完善可以借鑒智利的做法，將合同節(jié)水管理內(nèi)容在水資源管理的基本法中進(jìn)行規(guī)定。智利現(xiàn)行的《水法》中對合同節(jié)水管理做出了整體性的規(guī)定，規(guī)定了合同節(jié)水管理的框架，有效的將合同節(jié)水管理機(jī)制的重要程度和地位進(jìn)行提升。[11]在《中國人民共和國水法》應(yīng)當(dāng)對合同節(jié)水管理制度做出相應(yīng)的規(guī)定，為其規(guī)制提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，以法律來保障規(guī)制的主體和程序。因?yàn)橹挥性诟呶浑A的法律中對合同節(jié)水管理進(jìn)行規(guī)定，下位法中相關(guān)規(guī)定的完善才能有遵循和依照。

“十四五”期間，我國多次規(guī)劃水資源發(fā)展指標(biāo)，涉及到多等級多層面的內(nèi)容。這些目標(biāo)對于水資源節(jié)約具有重大影響，但是當(dāng)前這些規(guī)定還沒能真正的落實(shí)執(zhí)行下去，制定相應(yīng)的單行法規(guī)，可以有效的將這些指標(biāo)進(jìn)行落實(shí)，將宣傳、號召變?yōu)閷?shí)際執(zhí)行。我國可出臺合同節(jié)水管理?xiàng)l例，對合同節(jié)水管理中的操作細(xì)則進(jìn)行細(xì)化。包括明確節(jié)水的概念，節(jié)水不僅僅是減少水資源利用，還包含對水資源高效利用的意義；明確界定合同節(jié)水管理的范疇；在專門法規(guī)中對節(jié)水服務(wù)進(jìn)行專節(jié)規(guī)定；對節(jié)水審計(jì)進(jìn)行專章規(guī)定。

4.1.2加強(qiáng)政策的可操作性

當(dāng)前的合同節(jié)水管理主要是政策性規(guī)定，將政策性規(guī)定進(jìn)行有效的落實(shí)，對于推動合同節(jié)水管理機(jī)制的發(fā)展具有重要的意義。一方面，在政策制定時(shí)，對合同節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深入的調(diào)研，并根據(jù)實(shí)踐中的具體情況對政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，理順合同節(jié)水管理各個(gè)政策之間的聯(lián)系，保證規(guī)定的一致性和可執(zhí)行性。[12]另一方面，地方要將中央的政策進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，并定期對細(xì)化措施的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)有違反中央規(guī)定的或不適應(yīng)合同節(jié)水管理發(fā)展的，要及時(shí)的修訂或者廢止。

4.2 完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系

節(jié)水服務(wù)企業(yè)需要具備專業(yè)的節(jié)水能力以及相應(yīng)的資質(zhì)，才能夠進(jìn)入節(jié)水服務(wù)市場，參與合同節(jié)水管理項(xiàng)目。在節(jié)水服務(wù)中會涉及到節(jié)水工程的規(guī)劃，設(shè)備的采購和項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)等流程，同時(shí)，節(jié)水服務(wù)是一項(xiàng)長期性持續(xù)性的工程，在項(xiàng)目過程中要保證節(jié)水服務(wù)企業(yè)具有穩(wěn)定性和長期服務(wù)的能力。因此，要設(shè)置嚴(yán)格的合同節(jié)水管理標(biāo)準(zhǔn)，才能保障行業(yè)的健康的經(jīng)營和發(fā)展。

4.2.1完善行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

首先，節(jié)水服務(wù)企業(yè)要符合國家的相關(guān)規(guī)定，具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力；其次，節(jié)水服務(wù)需要大量的前期投入，只有企業(yè)具有一定的規(guī)模，才能夠進(jìn)行長遠(yuǎn)的發(fā)展，決定企業(yè)是否符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要重點(diǎn)考慮企業(yè)的資金規(guī)模；最后，節(jié)水服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有實(shí)際的項(xiàng)目實(shí)施能力，需要對企業(yè)參與項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的人員進(jìn)行考核，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模的大小，決定項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)中的人員配置，如需要專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量，確保項(xiàng)目切實(shí)可以實(shí)施，保障項(xiàng)目的順利完成。

在企業(yè)符合相應(yīng)的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)后，還需要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，通過審核的頒發(fā)認(rèn)定資質(zhì)，具有認(rèn)定資質(zhì)的才可以開展節(jié)水服務(wù)。相應(yīng)機(jī)構(gòu)還要在后期對企業(yè)進(jìn)行抽查和審核，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)的條件進(jìn)行變更，不再具有節(jié)水服務(wù)能力的，要及時(shí)的責(zé)令整改，對于拒不整改的取消其認(rèn)定資質(zhì)，將其納入黑名單，禁止其在一定期限內(nèi)重新申請認(rèn)定資質(zhì)。

4.2.2完善合同節(jié)水管理的標(biāo)準(zhǔn)

節(jié)水效果的認(rèn)定依托于相應(yīng)的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能將節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對照，最大程度的減少在項(xiàng)目實(shí)施后因節(jié)水效益產(chǎn)生的糾紛。同時(shí)相應(yīng)的合同節(jié)水管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建立之后，用水單位也會更加的信賴合同節(jié)水模式，這對于合同節(jié)水管理機(jī)制的完善也是極為有利的。這需要在之前已有的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)之上，制定完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系，在這個(gè)過程中重點(diǎn)把握好用水定額和節(jié)水兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。對于還未制定節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)，及時(shí)制定完善相應(yīng)的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，對于特定的區(qū)域制定相應(yīng)的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，如城鎮(zhèn)居民生活區(qū)、農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)等區(qū)域，將重點(diǎn)消耗水資源較多的產(chǎn)業(yè)、用水產(chǎn)品等多方面的認(rèn)證指標(biāo)進(jìn)行完善。將節(jié)水相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與合同節(jié)水管理涉及到的標(biāo)準(zhǔn)相銜接，合同節(jié)水管理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系并不是要與其他的節(jié)水體系相分離，而是要在現(xiàn)有節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上整合構(gòu)建合同節(jié)水管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，編制合同節(jié)水管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件。