肖 鵬 代龍濤

內(nèi)容提要：預(yù)算管理體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政策方向，是政府職能和行為的反映，也是支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。為提升政府治理能力，必須做好預(yù)算管理制度改革頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)算管理制度的有機(jī)集成和高效協(xié)同。面對經(jīng)濟(jì)不確定性增加，收支矛盾加劇，預(yù)算在當(dāng)前和未來一段時(shí)間將長期面臨緊平衡的挑戰(zhàn)。本文研究了進(jìn)一步改革完善預(yù)算制度的方向和重點(diǎn)，以增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力和提升財(cái)政資金配置使用效率為重點(diǎn)，推動完善統(tǒng)籌有力、約束嚴(yán)格、講求績效、規(guī)范透明、持續(xù)安全、信息化支撐的現(xiàn)代預(yù)算制度，以提高政府預(yù)算統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)預(yù)算對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、國家發(fā)展規(guī)劃的財(cái)力保障，并牽引帶動政府治理效能的不斷提升。

預(yù)算作為財(cái)政管理的重要工具，是分配資金的重要抓手。自黨的十八大以來，我國預(yù)算管理制度不斷健全和完善，為現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2014 年8 月31 日，《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的修訂成為財(cái)稅體制改革的重要突破口，為財(cái)政體制的進(jìn)一步升級奠定基礎(chǔ)，經(jīng)過10 年改革歷程取得決定性進(jìn)展，初步搭建起了現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略和全局的高度，提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的要求，為深化預(yù)算管理制度改革指明了方向。

一、2014 年以來我國預(yù)算管理制度改革歷程

2014 年以來，我國財(cái)稅領(lǐng)域不斷改革，預(yù)算制度不斷完善，在健全制度、加強(qiáng)管理和優(yōu)化實(shí)踐等方面逐步深入，現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架基本確立。

（一）修訂《預(yù)算法》，實(shí)現(xiàn)由管理法到控權(quán)法立法宗旨的提升

2014 年，我國對《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，此次修訂具有重要的歷史意義，從之前管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)變，立法含義進(jìn)一步提升，充分釋放制度優(yōu)勢，提高治理效率，形成現(xiàn)代預(yù)算制度的框架，發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的重要作用，提高財(cái)政資源配置，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化（肖鵬，2019）。

（二）出臺《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例（2020 年修訂本）》等文件，確保法治財(cái)政建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

為貫徹《預(yù)算法》，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3 號）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》（中發(fā)辦〔2016〕13 號）等文件相繼發(fā)布。2020 年8 月，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例（2020 年修訂本）》發(fā)布，為現(xiàn)代預(yù)算管理制度奠定了主體框架。

（三）實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理

按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕43 號），財(cái)政部指導(dǎo)中央部門編制三年滾動支出規(guī)劃。按照《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院決策部署 推動地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕38 號），各級政府陸續(xù)開始結(jié)合政府宏觀政策目標(biāo)，統(tǒng)籌編制中期財(cái)政規(guī)劃并進(jìn)行滾動管理，做好跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的穩(wěn)定融合工作，提高財(cái)政可持續(xù)性，保證財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。

（四）深入推進(jìn)預(yù)算公開

深入推進(jìn)預(yù)算公開是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，財(cái)政部通過多項(xiàng)措施積極引導(dǎo)和規(guī)范這一進(jìn)程。首先，在制度建設(shè)方面，不斷加強(qiáng)預(yù)算公開制度的健全和完善，推動地方建立長效機(jī)制，形成透明度提升、社會參與增加、績效管理增強(qiáng)、地方自主性增加的新格局。其次，通過改進(jìn)公開手段提高公開實(shí)效，整合公開資源，建立“中央預(yù)決算公開平臺”，確保公眾能夠方便地獲取、理解和監(jiān)督相關(guān)信息。同時(shí)，財(cái)政部通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的方式，以更便捷、高效的手段推動財(cái)政信息公開。此外，扎實(shí)開展中央預(yù)算公開工作，通過在網(wǎng)站公開報(bào)告及各類報(bào)表，進(jìn)行政策解讀，提高信息的透明度和可理解性。

（五）加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管

強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)管措施，第一，通過《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，對地方政府舉債行為和發(fā)債方式明確規(guī)定，明令禁止任何擔(dān)保行為。同時(shí)，國務(wù)院頒布《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對于地方債務(wù)管理工作進(jìn)一步規(guī)范。第二，對政府債務(wù)進(jìn)行限額管理，將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保證在預(yù)期之內(nèi)。第三，有序置換地方債務(wù)。清晰劃定了企業(yè)和政府債務(wù)的邊界，有序置換地方政府債務(wù)，有效降低了到期債務(wù)集中償還的風(fēng)險(xiǎn)。第四，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后發(fā)行地方債，從2015 年開始逐年增長，支持地方穩(wěn)增長、補(bǔ)短板。優(yōu)化專項(xiàng)債發(fā)行方式，開拓創(chuàng)新專項(xiàng)債的類型。第五，構(gòu)建債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，利用財(cái)政部駐地專員辦的優(yōu)勢，強(qiáng)化對地方政府債務(wù)的日常監(jiān)督，對地方政府和融資平臺違規(guī)舉債融資行為嚴(yán)肅處理，發(fā)揮舉一反三的作用。

（六）全面實(shí)施預(yù)算績效管理

在預(yù)算績效管理方面，我國不斷推動財(cái)政體制改革，涵蓋各部門在財(cái)政支持下的具體項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，以及資金使用和實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，確保財(cái)政資金的有效利用，提高項(xiàng)目執(zhí)行效果。2018年9 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》正式印發(fā)，預(yù)算績效管理進(jìn)入新時(shí)代，不斷提高政府財(cái)政資源利用效益，推動行政管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。預(yù)算績效管理改革涵蓋多個(gè)方面，其中關(guān)鍵的一點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督過程中的績效導(dǎo)向，預(yù)算績效管理將重點(diǎn)從關(guān)注財(cái)政資金的分配轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仨?xiàng)目和政策的實(shí)際成效，各級政府部門被要求制定明確的績效目標(biāo)，以評估各項(xiàng)政策和項(xiàng)目的實(shí)際效果，并據(jù)此進(jìn)行資源配置。此外，我國構(gòu)建起一套科學(xué)的績效評價(jià)和考核機(jī)制，每年選擇關(guān)鍵民生政策和專項(xiàng)支出進(jìn)行績效評價(jià)，成果成為改進(jìn)政策、提高管理水平、調(diào)整預(yù)算的關(guān)鍵依據(jù)，促使各級政府單位更加注重績效管理和結(jié)果導(dǎo)向。

（七）創(chuàng)新建立財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是為應(yīng)對新冠疫情沖擊而采取的措施。中央財(cái)政建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，直接向各地轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)，靈活調(diào)配資源以支持疫情防控和救治，確保資金的透明監(jiān)管和合理使用。首先，通過強(qiáng)調(diào)協(xié)同合作，加強(qiáng)中央與各地方政府的合作，及時(shí)調(diào)整機(jī)制以適應(yīng)疫情的發(fā)展變化，確保地方政府快速將資金用于基層，為疫情防控提供有力支持。其次，在“中央切塊”階段，資金下達(dá)是中央政府按照國家戰(zhàn)略和政策規(guī)劃，將預(yù)算劃分為各專項(xiàng)資金，撥款給各領(lǐng)域和項(xiàng)目，同時(shí)審查是否充分將資金下達(dá)基層，以杜絕省級截留情況。同時(shí)，“快速直達(dá)”通過設(shè)定時(shí)限，促使省級盡早將資金下達(dá)基層，以確保資金發(fā)揮迅速而有效的作用。

（八）推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)

2019 年，我國開始積極推動預(yù)算管理一體化改革，集中在整合各項(xiàng)預(yù)算管理資源，推動一體化管理體系的建設(shè)。包括加強(qiáng)各級政府預(yù)算編制和執(zhí)行的協(xié)同性，推進(jìn)全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配，促進(jìn)各方面財(cái)政資源的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)更高效的資源配置和利用。此外，致力于加強(qiáng)信息化建設(shè)，推進(jìn)數(shù)字財(cái)政的發(fā)展，以提高預(yù)算管理的精細(xì)化水平和科技化水平，構(gòu)建更加協(xié)同、高效、信息化的預(yù)算管理一體化體系，推動財(cái)政管理的現(xiàn)代化。我國在2020 年2 月27 日發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，積極啟動預(yù)算管理一體化改革，迎接當(dāng)今科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，充分借助數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政務(wù)的快速發(fā)展，將財(cái)政管理提升至新的高度。數(shù)字化、信息化水平的提高將使得預(yù)算管理更為高效、透明，推動整個(gè)財(cái)政管理體系朝著現(xiàn)代化方向邁進(jìn)。

二、我國預(yù)算管理制度尚待解決的問題

面對百年未有之大變局，在我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)刻，需要尋求更為切實(shí)有效的解決方案，認(rèn)識到新時(shí)代下預(yù)算管理面臨的問題挑戰(zhàn)同樣至關(guān)重要。2014 年以來我國的預(yù)算管理制度改革，主要還分散于中期財(cái)政規(guī)劃管理、預(yù)算績效管理、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化、預(yù)算法治、國庫制度改革等方面，在提高預(yù)算制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性方面有待進(jìn)一步完善。具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）預(yù)算資源統(tǒng)籌能力不夠全面

首先，財(cái)政收入面臨壓力。財(cái)政收入增長來源受阻，而且籌集財(cái)政資金的方式有限。國有資產(chǎn)等資源的盤活周轉(zhuǎn)效率較低，長期內(nèi)未形成有效的市場機(jī)制，致使資源資產(chǎn)陷入閑置和減值等（馬海濤，2022）。其次，財(cái)政資金整體調(diào)配存在不足，未形成協(xié)同有利的局面。各個(gè)部門在資金管理上呈現(xiàn)出明顯分割現(xiàn)象，相關(guān)領(lǐng)域的資金注入缺乏協(xié)同性，導(dǎo)致出現(xiàn)資金重復(fù)使用和分散配置的情況（馬海濤、肖鵬，2022）。一些部門和市縣缺乏對預(yù)算的整體規(guī)劃理念，過于強(qiáng)調(diào)“沒有新增資金就難以實(shí)現(xiàn)政策的實(shí)質(zhì)性改變”，對于存量資金的積極盤活和采用市場化手段的主動性不足。解決這一問題的關(guān)鍵在于加強(qiáng)各個(gè)部門之間的資金協(xié)同管理，優(yōu)化資源的配置，促進(jìn)更為有序和高效的資金流動，以確保財(cái)政資金得到更為有效的利用（馬海濤、肖鵬，2022）。

（二）預(yù)算資源配置功能還不夠健全

在我國財(cái)政工作中，“財(cái)”服務(wù)“政”是其核心任務(wù)，以配置財(cái)政資源來保障黨委政府中心工作（肖鵬、王亞琪，2023），但在具體領(lǐng)域、政策和項(xiàng)目上，仍存在謀劃不夠充分、分配不夠精準(zhǔn)、投入效益不夠高等問題。

（三）支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，預(yù)算約束機(jī)制不夠完善

科學(xué)合理的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)對分配預(yù)算資金發(fā)揮著重要作用，支出標(biāo)準(zhǔn)定額能夠促進(jìn)財(cái)政資金的合理安排，并發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)范和引導(dǎo)作用。近些年來，預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)成效顯著，但目前未形成針對性的項(xiàng)目支出專用標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系并不完善。體現(xiàn)在：第一，財(cái)政通用定額標(biāo)準(zhǔn)體系初步成立，但進(jìn)度緩慢。第二，財(cái)政項(xiàng)目錯(cuò)綜復(fù)雜，部門間缺乏統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。第三，標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制還不夠健全。有標(biāo)準(zhǔn)就要用的理念還不夠強(qiáng)，導(dǎo)致依法理財(cái)意識不強(qiáng)，部分單位為了爭取資金而出現(xiàn)的尋租行為和謊報(bào)瞞報(bào)預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）預(yù)算管理的信息化水平還有待提升

近年來，盡管我國財(cái)政管理信息化水平大幅提高，但在信息化管理、信息系統(tǒng)互聯(lián)互通等方面依舊存在很多問題，主要體現(xiàn)在：第一，地區(qū)間信息化連接并不通暢，從全國層面來看，未形成規(guī)范統(tǒng)一的信息化系統(tǒng)，導(dǎo)致不同地方政府間的預(yù)算管理形式多樣，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的阻力較大。第二，財(cái)政系統(tǒng)部門信息錯(cuò)綜復(fù)雜，各個(gè)業(yè)務(wù)板塊之間信息并不通暢，缺乏有效的銜接機(jī)制。第三，財(cái)政收支信息缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加大統(tǒng)一整合難度，財(cái)政部門對下級預(yù)算單位的資金執(zhí)行情況和執(zhí)行進(jìn)度缺乏有效了解，導(dǎo)致存在信息壁壘，難以從全局角度為科學(xué)決策提供合理依據(jù)。

三、加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度的背景分析

中國式現(xiàn)代化建設(shè)，為中國預(yù)算理論提供了發(fā)展主題和價(jià)值引領(lǐng)，成為預(yù)算制度改革重要的歷史基點(diǎn)，為中國預(yù)算實(shí)踐指明方向。中國預(yù)算制度始終處于動態(tài)調(diào)整中，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，不斷將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換成治理效能。

（一）保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施，強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌

國家重大戰(zhàn)略實(shí)施涉及多領(lǐng)域，跨越多部門，需要預(yù)算管理予以支撐，形成戰(zhàn)略合力。2021 年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)“多領(lǐng)域，多部門”的資源協(xié)同，保證國家戰(zhàn)略規(guī)劃如期實(shí)現(xiàn)。此外，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，更好應(yīng)對戰(zhàn)略實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，靈活運(yùn)用財(cái)政手段，及時(shí)地調(diào)整資源配置，確保國家重大戰(zhàn)略在變化環(huán)境中靈活應(yīng)對。

基于對當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢的研判，2023 年11 月召開的中央全面深化改革委員會第三次會議強(qiáng)調(diào)，應(yīng)堅(jiān)持“過緊日子”的思想，強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌。自步入新時(shí)代開始，我國不斷推進(jìn)財(cái)政資源統(tǒng)籌工作，加大政府預(yù)算統(tǒng)籌力度。例如，建立預(yù)算安排與存量資金掛鉤機(jī)制，建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理等措施，國家重大戰(zhàn)略實(shí)施保障能力不斷增強(qiáng)（馬海濤，2022）。需要看到，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)向好，但國外經(jīng)濟(jì)不確定性持續(xù)增加，國內(nèi)需求潛力未充分釋放，面對內(nèi)外矛盾，新一輪財(cái)稅體制改革需要加力提效，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，發(fā)揮頂梁柱的作用。

（二）緩解財(cái)政收支緊平衡，強(qiáng)化預(yù)算管理約束

受經(jīng)濟(jì)不確定性等因素影響，我國財(cái)政收入面臨一定沖擊，同時(shí)財(cái)政支出剛性不減，收支矛盾持續(xù)加劇，強(qiáng)化預(yù)算管理約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，合理分配有限的財(cái)政資源顯得至關(guān)重要。同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理的監(jiān)督和評估機(jī)制以提高財(cái)政效益，規(guī)范政府支出行為，維護(hù)財(cái)政平衡（馬海濤、肖鵬，2021）。

黨的十八大以來，我國政府不斷強(qiáng)調(diào)“艱苦奮斗、勤儉節(jié)約”的思想，面對更為突出的財(cái)政收支矛盾，各級政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的思想意識。地方各級政府嚴(yán)把各個(gè)關(guān)口，把“過緊日子”的要求落實(shí)落細(xì)，對每一筆支出都要精打細(xì)算，講求績效，全面貫徹落實(shí)中央安排部署，樹牢“過緊日子”思想，嚴(yán)把財(cái)政支出關(guān)口，確保資金使用效益，緩解財(cái)政收支矛盾。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快實(shí)施預(yù)算績效管理

2018 年9 月1 日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中明確規(guī)定在全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作中應(yīng)突出責(zé)任意識，構(gòu)建責(zé)任約束制度，明確績效職責(zé)，設(shè)定清晰的責(zé)任界限。構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，使績效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤。2021 年黨的十九屆五中全會提出進(jìn)一步強(qiáng)化“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效責(zé)任追究機(jī)制，以加強(qiáng)預(yù)算約束和績效管理。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和各級政府面臨財(cái)政緊張的背景下，如何完善預(yù)算績效管理的激勵(lì)與約束機(jī)制，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，發(fā)揮績效管理的效益性特征，成為提高財(cái)政資源配置效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵（肖鵬、代龍濤，2023）。在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐中，預(yù)算法制理念尚未得到充分強(qiáng)化。此外，預(yù)算執(zhí)行的控制機(jī)制尚待加強(qiáng)，對預(yù)算的“績效”導(dǎo)向仍不夠突出，存在一些問題亟待解決。因此，如何更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理的績效目標(biāo)，仍需要在加強(qiáng)法治理念、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制、突出預(yù)算的績效導(dǎo)向等方面加以深入研究和改進(jìn)。

（四）防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政府債務(wù)管理

2014 年發(fā)布的國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）指出，加快構(gòu)建地方舉債融資機(jī)制、實(shí)施債務(wù)限額管理、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國地方政府債務(wù)體量龐大，涉及國家、地方政府、企業(yè)各層面，其中地方政府債務(wù)占據(jù)比重很大，且地方政府普遍存在債務(wù)違規(guī)融資、項(xiàng)目資金管理不規(guī)范等問題。首先，部分地區(qū)在融資方面存在違規(guī)行為，通過隱瞞債務(wù)、采取變相融資手段等方式規(guī)避監(jiān)管。其次，項(xiàng)目資金管理不規(guī)范，部分地方在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金使用等方面存在缺乏規(guī)范性的情況，導(dǎo)致資金濫用、浪費(fèi)等問題。當(dāng)前，預(yù)算管理制度在約束地方債務(wù)方面存在不足，亟待提升。應(yīng)加強(qiáng)地方債務(wù)法規(guī)的制定和執(zhí)行，建立健全地方債務(wù)管理與預(yù)算管理的銜接機(jī)制，加強(qiáng)對地方債務(wù)的有效管理，確保資金使用規(guī)范、透明，有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。

（五）推動數(shù)字財(cái)政建設(shè)，實(shí)施預(yù)算管理一體化

在互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、信息技術(shù)快速發(fā)展的背景之下，我國在推動現(xiàn)代財(cái)稅體制工作中也逐步融入數(shù)字化技術(shù)的要求，推動預(yù)算管理一體化工作，構(gòu)建財(cái)政領(lǐng)域的信息系統(tǒng)，推動建立現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的財(cái)政管理新機(jī)制（肖鵬、王亞琪，2023）。

財(cái)政信息系統(tǒng)平臺作為各類財(cái)政數(shù)據(jù)的匯集地和中轉(zhuǎn)站，在梳理數(shù)據(jù)中發(fā)揮著重要作用，數(shù)據(jù)化、智能化水平越來越高，但在實(shí)際發(fā)展過程中依舊需要突破很多壁壘，數(shù)據(jù)割裂、不聯(lián)不通等問題仍然存在，財(cái)政數(shù)據(jù)信息過于松散和碎片化導(dǎo)致財(cái)政信息統(tǒng)一性和規(guī)范性不足，財(cái)政信息數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的價(jià)值沒有得到充分挖掘和釋放。通過預(yù)算管理一體化改革，促進(jìn)中央和地方信息共享和一體化整合，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算信息收集、管理、使用、反饋等全過程全周期管理，為推動財(cái)政制度改革升級奠定牢固基礎(chǔ)。

（六）發(fā)揮財(cái)政資源配置職能，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性

2015 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3 號）中提出實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，促進(jìn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。2021 年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）對深化預(yù)算管理做出部署，構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，反映政府工作的財(cái)政狀況；加強(qiáng)政府中長期支出事項(xiàng)管理，客觀評估財(cái)政工作情況。

在發(fā)力穩(wěn)增長的過程中，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性必不可少。然而，當(dāng)前我國財(cái)政收入增長阻力大，債務(wù)還本付息壓力大，民生和城市運(yùn)行支出不斷增長、中等收入群體擴(kuò)大、超大城市治理等多重因素疊加，財(cái)政收支矛盾突出，收支緊平衡狀態(tài)持續(xù)。增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，發(fā)揮財(cái)政資源配置職能，有效地進(jìn)行資源配置和財(cái)政支出的合理安排，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、最大化資金使用效益，以及推動可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

四、加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度的思路與建議

預(yù)算體現(xiàn)黨和國家的意志，始終服從和服務(wù)于黨和國家事業(yè)大局，是政府施政和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供財(cái)力支持和制度保障。在新一輪財(cái)稅體制改革中，預(yù)算制度改革以增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力和提升財(cái)政資金配置使用效率為重點(diǎn)，推動完善統(tǒng)籌有力、約束嚴(yán)格、講求績效、規(guī)范透明、持續(xù)安全、信息化支撐的現(xiàn)代預(yù)算制度。

（一）強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌能力，優(yōu)化預(yù)算決策機(jī)制

第一，全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。為提升全口徑預(yù)算的統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)化“四本預(yù)算”和債券資金，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目和資金的銜接，保障公共預(yù)算固化財(cái)力。全面納入各項(xiàng)收入，拓寬部門預(yù)算范圍，滿足支出需求。實(shí)施清單式管理，推動中期財(cái)政規(guī)劃，打破部門分割，推動系統(tǒng)治理。

第二，完善政府投融資機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)更為高效的資金運(yùn)作，政府應(yīng)該著力完善投融資機(jī)制。建設(shè)公共資源交易平臺，推動有形和無形資產(chǎn)的市場交易和有償使用，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。積極推進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)證券化和混合所有制改革，提高直接融資比例，為項(xiàng)目建設(shè)籌措資金。優(yōu)化國企資本金補(bǔ)充機(jī)制，及時(shí)為承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)的企業(yè)提供動態(tài)資本金補(bǔ)充，適度提高社會資本引入比例。

第三，建立“集中財(cái)力辦大事”預(yù)算決策機(jī)制。依據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施清單式管理，確保國家重大政策的準(zhǔn)確實(shí)施。逐步完善中期財(cái)政規(guī)劃，試行“滾動預(yù)算”和限額管理，推動長遠(yuǎn)的部門系統(tǒng)事業(yè)規(guī)劃。建立財(cái)政資金統(tǒng)籌平臺，推廣涉農(nóng)資金整合經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐資金項(xiàng)目申報(bào)“聯(lián)席聯(lián)審”，打破部門之間的分割，推動系統(tǒng)治理。

第四，優(yōu)化財(cái)政政策工具組合的運(yùn)用。為提高政府財(cái)政政策的精準(zhǔn)度，需要優(yōu)化財(cái)政政策工具組合的運(yùn)用。要強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策工具的多樣性和適應(yīng)性，確保在各種經(jīng)濟(jì)狀況下都能夠靈活運(yùn)用。對于不同領(lǐng)域和對象的支持，要采取差異化的政策工具，以更好地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策。

（二）提升預(yù)算執(zhí)行管理水平，強(qiáng)化預(yù)算對執(zhí)行的控制

第一，強(qiáng)化預(yù)算對執(zhí)行的控制。強(qiáng)化預(yù)算對執(zhí)行的控制是提升預(yù)算執(zhí)行管理水平的重要一環(huán)。首先，建立健全的監(jiān)控體系，通過實(shí)時(shí)追蹤和分析數(shù)據(jù)，及時(shí)識別潛在的執(zhí)行偏差和問題。其次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)和內(nèi)部審查機(jī)制，確保各項(xiàng)支出符合法規(guī)和預(yù)算要求。此外，建立緊急預(yù)算調(diào)整機(jī)制，能夠在執(zhí)行過程中對可能的緊急情況作出靈活反應(yīng)，確保資源的有效利用。

第二，優(yōu)化國庫集中收付管理。全面實(shí)施國庫集中收付制度，通過完善支付控制體系和電子支付流程，提高資金支付效率。合理安排政府債券發(fā)行規(guī)律，優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)，降低資金成本，確保財(cái)政收支平穩(wěn)運(yùn)行。

第三，拓展政府采購政策功能。引入更多創(chuàng)新性和效益性的采購項(xiàng)目，激發(fā)市場活力，提高資源配置效率，確保預(yù)算經(jīng)費(fèi)用于高質(zhì)量、高效益的項(xiàng)目。政府采購政策的功能拓展可以加強(qiáng)對供應(yīng)商的監(jiān)管和評估機(jī)制，確保其履行合同義務(wù)，提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，提高采購執(zhí)行的質(zhì)量和效果。

（三）明確預(yù)算績效管理職責(zé)，深度融合預(yù)算管理與績效管理

第一，清晰劃分績效管理權(quán)責(zé)。明確各級政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)在績效管理中的具體責(zé)任和權(quán)限，確保責(zé)權(quán)一致，更好承擔(dān)績效目標(biāo)的制定、監(jiān)測和評估等職責(zé)。建立跨部門的績效管理協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)不同部門間信息共享與協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域的全面績效管理。此外，強(qiáng)化績效考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制，將績效評估結(jié)果納入預(yù)算執(zhí)行評價(jià)中，形成正向激勵(lì)機(jī)制，促使各級政府部門更積極地履行其預(yù)算績效管理職責(zé)。

第二，強(qiáng)化全流程的預(yù)算績效融合。在預(yù)算編制階段明確績效目標(biāo)，將其作為預(yù)算制定的基礎(chǔ)，確保預(yù)算編制與績效目標(biāo)的一致性。同時(shí)，建立全面的績效評價(jià)體系，包括財(cái)務(wù)、非財(cái)務(wù)和效益等多維度指標(biāo)，以更全面地反映預(yù)算執(zhí)行情況。

（四）提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控水平，防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

第一，健全地方政府依法適度舉債機(jī)制。建立明確的法律法規(guī)框架，規(guī)范地方政府舉債行為。明確政府債務(wù)的種類、用途、期限等方面的規(guī)定，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保政府債務(wù)的合理性和透明度。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測體系，確保地方政府在舉債過程中能夠全面了解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全面、科學(xué)地評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。同時(shí)，建立債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控債務(wù)情況，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供科學(xué)依據(jù)。另外，推動財(cái)政預(yù)算與債務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合，確保債務(wù)的規(guī)模與財(cái)政可承受能力相匹配。建立財(cái)政預(yù)算與債務(wù)規(guī)模的相互協(xié)調(diào)機(jī)制，避免債務(wù)過度累積，保障財(cái)政的可持續(xù)性。同時(shí)，建立財(cái)政儲備機(jī)制，為應(yīng)對突發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供充足的后備資金。

第二，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全債務(wù)限額管理制度，確保地方政府債務(wù)規(guī)模與其還款能力相適應(yīng)。完善債務(wù)信息公開機(jī)制，及時(shí)向公眾披露相關(guān)信息，增強(qiáng)社會對地方政府財(cái)政狀況的了解，促使政府更加謹(jǐn)慎和透明地管理債務(wù)。

第三，防范化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)隱患。加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控和評估，建立財(cái)政預(yù)算的全過程監(jiān)管體系，通過數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差和問題，采取措施調(diào)整預(yù)算執(zhí)行方案，確保財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)健性和可控性。完善財(cái)政應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。在面對各類突發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠迅速響應(yīng)，采取緊急措施，穩(wěn)妥處理，防范風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。

（五）以“數(shù)字財(cái)政”引領(lǐng)全過程預(yù)算管理，提升協(xié)同管理水平

第一，實(shí)現(xiàn)全國預(yù)算系統(tǒng)的無縫連接。構(gòu)建高效的數(shù)字財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施，整合各級財(cái)政系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享和無障礙的數(shù)據(jù)交流。推動財(cái)政信息化建設(shè)，采用先進(jìn)的技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，以提高數(shù)據(jù)處理和分析的效率，更好地支持決策制定和執(zhí)行監(jiān)控。建立全國統(tǒng)一的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保各級政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價(jià)等方面都能夠遵循一致的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立跨部門的預(yù)算協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)信息的共享與協(xié)同工作，確保各級政府部門能夠更好地協(xié)同推動整個(gè)預(yù)算管理流程。最后，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高各級政府部門在數(shù)字財(cái)政時(shí)代的管理水平。

第二，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和決策支持。建立高效的數(shù)據(jù)共享平臺，確保各級政府部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)無縫連接，實(shí)時(shí)共享財(cái)政數(shù)據(jù)。推動決策支持系統(tǒng)的建設(shè)，引入先進(jìn)的技術(shù)工具，如人工智能、數(shù)據(jù)分析等，對大量的財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化處理。同時(shí)，建立數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)挖掘平臺，以支持財(cái)政決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。另外，加強(qiáng)對數(shù)字財(cái)政工具的培訓(xùn)和普及，提高各級政府部門的數(shù)字化素養(yǎng)。

第三，運(yùn)用信息技術(shù)提升監(jiān)督效能。建立數(shù)字化的監(jiān)督體系，采用先進(jìn)的監(jiān)控技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測和分析。推動電子化的審計(jì)和評估工作，引入數(shù)據(jù)挖掘和智能審計(jì)技術(shù)，提高監(jiān)督的深度和廣度。另外，加強(qiáng)對監(jiān)督人員的信息技術(shù)培訓(xùn)，提高其數(shù)字化素養(yǎng)。

（六）強(qiáng)化預(yù)算硬約束機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性

第一，不折不扣落實(shí)“過緊日子”要求，嚴(yán)控一般性支出，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，建立節(jié)約型財(cái)政保障機(jī)制。借鑒中央部門做法，建立各地區(qū)和部門“過緊日子”定期評估機(jī)制，努力降低行政運(yùn)行成本。在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)強(qiáng)化“過緊日子”的制度約束和系統(tǒng)控制，形成“過緊日子”閉環(huán)管理。將預(yù)算“緊什么”“緊多少”“怎么緊”的要求要一以貫之、落實(shí)落細(xì)。

第二，按照財(cái)政部部署，完善“三?！鳖A(yù)算審核、執(zhí)行監(jiān)測機(jī)制和應(yīng)急處置預(yù)案管理，健全“三?！鳖A(yù)算全過程管理模式。加強(qiáng)預(yù)算源頭管控，進(jìn)一步完善“三?！蹦夸浨鍐危訌?qiáng)預(yù)算執(zhí)行以及庫款保障能力監(jiān)測，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警，做實(shí)應(yīng)急處置預(yù)案。

第三，擴(kuò)大支出政策覆蓋范圍，增強(qiáng)支出政策對預(yù)算安排的引領(lǐng)作用。對暫無支出政策支撐的重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，督促相關(guān)部門加快開展政策研究，及早制定與支出需求對應(yīng)的政策文件，明確設(shè)立依據(jù)、使用方向、績效目標(biāo)、投入方式、使用管理、監(jiān)督檢查、實(shí)施期限、退出方式及資金使用禁令等規(guī)范化要求，確保各項(xiàng)支出有規(guī)可循。適當(dāng)壓減無支出政策的項(xiàng)目支出限額，推動部門建立健全支出政策體系。