張玲?曾明波?樊啟武?宋家歡?程悅菲

人民日益增長的美好生活需要對城市管理提出更高標準、更精細化的要求，數(shù)字城管治理能力尚不能適應新要求，公眾對城市治理的參與感獲得感了解度較低，公眾服務需求與管理服務水平還不匹配。住房和城鄉(xiāng)建設部正在推動的城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設指南中，將公眾服務系統(tǒng)作為應用體系建設的重點內(nèi)容。如何為公眾提供便捷有效的服務，成為當前我國城市治理領(lǐng)域面臨的新課題。本文將介紹知識圖譜在城市治理與公眾服務中的創(chuàng)新應用，旨在有效提高城市治理的智慧化能力與水平。

一、知識圖譜賦能城市治理能力現(xiàn)代化

（一）知識圖譜概念及發(fā)展歷程

知識圖譜是人工智能領(lǐng)域的一項重要技術(shù)，是以圖結(jié)構(gòu)的方式表達知識與知識的關(guān)聯(lián)，具備讓計算機基于知識和記憶的高級判斷而進行推理的能力，是新型人機交互的工具。知識圖譜發(fā)展歷程可分為三個主要階段：起源階段（1955—1977年）是在人工智能概念提出后，用于引文網(wǎng)絡等產(chǎn)品；崛起階段（1977—2012年）是在萬維網(wǎng)的推動下，知識圖譜技術(shù)納入語義網(wǎng)和本體論的研究，并通過人機交互模式構(gòu)建知識的交換、流通和加工全體系；全面應用階段（2012年至今）是在人工智能、自然語義分析及機器學習的加持下，實現(xiàn)知識抽取、融合、推理、問答等關(guān)鍵問題的突破，成為行業(yè)知識服務領(lǐng)域的機器人助手。

（二）知識圖譜助力城市治理發(fā)展

2023年2月，中共中央、國務院印發(fā)《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，指出建設數(shù)字中國是數(shù)字化時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎。在“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新型現(xiàn)代化城市治理中，知識圖譜依靠強大的關(guān)聯(lián)性與智能化，解決了海量數(shù)據(jù)多源、異構(gòu)、“擁而難用、匯而不慧”的問題，助力城市治理以數(shù)據(jù)為核心的流轉(zhuǎn)、挖掘、分析和運營等方式驅(qū)動業(yè)務流程和組織架構(gòu)的革新。

1．政府網(wǎng)站知識圖譜

深圳市羅湖區(qū)人民政府構(gòu)建了政府網(wǎng)站知識圖譜，依托政府在線，融合政策公開、政民互動、動態(tài)信息等相關(guān)資源，通過標簽推薦、關(guān)聯(lián)的方式推送查詢內(nèi)容，解決了政府網(wǎng)站信息“搜不到、搜不快、搜不全、搜不準”的詬病。同時，在網(wǎng)站中嵌入了智能問答機器人，為市民提供7×24小時的智能問答服務，市民可以通過模糊搜索、關(guān)鍵字搜索的方式查找信息或進行業(yè)務辦理。這樣，有效減少了“12345”市民服務熱線量，同時解決了特殊時期因坐席人員忙而長期占線的問題。

2．政務知識圖譜

成都市“智慧蓉城”在“十四五”新型智慧城市建設規(guī)劃中，將公共服務智慧化提升作為重點工程，并提出要構(gòu)建政務知識圖譜。依托政府網(wǎng)站集約化平臺，運用人工智能等技術(shù)手段融合政務新媒體，融合政務公開、辦事服務、政民互動等相關(guān)資源，對接網(wǎng)絡理政社會訴求平臺公開的訴求辦理信息，建成融合式、高效率、智能化的網(wǎng)絡理政知識大腦和成都12345熱線知識大腦，支撐社會訴求全流程辦理，提升政府網(wǎng)站“搜索即服務”功能，有效減少“12345”市民服務熱線電話咨詢類訴求，完善多維度市民畫像。

二、在公眾服務方面存在的管理問題

進入大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)站、微信、微博、抖音等互聯(lián)網(wǎng)平臺成了公眾參與城市管理的一個重要場域，市民習慣將對城市管理的想法、建議，以及生活中遇到的急難愁盼等問題，通過網(wǎng)絡平臺、城市熱線進行交流。當前，數(shù)字城管網(wǎng)絡理政的方式解決了部分市民的訴求，但尚不能滿足人民群眾日益增長的對城市管理的精細化需求。人民生活中存在許多急難愁盼問題亟待解決，而城市管理部門在解決市民訴求問題方面普遍處于被動模式，對公眾的滿意度缺乏合理評價體系及量化標準與方法。這主要體現(xiàn)在幾個方面。

（一）信息發(fā)布網(wǎng)絡渠道多，公眾信息資源分散，有待整合

第50次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2022年6月，我國人均每周上網(wǎng)時間超過29.5小時，其中手機用戶占99.6%?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)站、微信、微博等網(wǎng)絡化平臺成了公眾生活中重要的信源，城市管理部門也為市民開通了許多網(wǎng)絡理政訴求渠道。但是，從國家、省市、區(qū)縣到街鎮(zhèn)的縱向?qū)哟魏托鑵f(xié)同的各部門之間的橫向?qū)哟?，尚無關(guān)聯(lián)與統(tǒng)籌，導致信息資源分散。同時，非網(wǎng)絡理政平臺的互聯(lián)網(wǎng)中沉淀了大量公眾對城市管理的想法、建議未被采納，數(shù)據(jù)利用率低。

（二）服務事項精細化不夠，缺乏動態(tài)更新機制，有待完善

城市治理為實現(xiàn)有序、精確和高效管理，制定了事/部件責任分解表，細分事/部件類別（大類、小類、細類）、責任主體、主管部門、法規(guī)依據(jù)、辦理流程及時效，但尚未包含問題產(chǎn)生原因、產(chǎn)生主體、問題重要程度等。面對市民訴求問題類別不斷新增，當前事/部件類別劃分不能涵蓋城市問題分類，同時基礎數(shù)據(jù)未及時動態(tài)更新，部門與部門之間權(quán)屬邊界難以確定，導致案件派件與處置因權(quán)屬不明反復轉(zhuǎn)派。

（三）數(shù)據(jù)治理能力不足，處理手段落后且單一，有待加強

市民訴求處置過程中，存在包含數(shù)百文字的案件，或一個案件包含多個子案件未拆解的，或不同來源的重復案件未合并等現(xiàn)象，導致問題處置難以高效協(xié)同辦理。同時，市民訴求數(shù)據(jù)分散在網(wǎng)絡理政業(yè)務處置系統(tǒng)中，線下則采用Excel表格以來源不同歸檔、分析，但是Excel表格不便于問題的對比分析與關(guān)聯(lián)分析，表格中不能直觀體現(xiàn)公眾需求與市民滿意度。

（四）智慧化應用場景缺乏，有待創(chuàng)新

缺乏服務市民的精準高效手段，城市管理市民參與度不高，優(yōu)化、改善市民服務的公眾決策機制不足。缺乏直接、主動服務于市民的渠道，公眾服務辦理依賴于市網(wǎng)絡理政社會訴求平臺，存在處置問題時效滯后的問題，導致市民滿意度不高。

三、成都智慧城管知識圖譜的創(chuàng)新探索

成都智慧城管立足成都模式，在城市管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”研究與探索中，打破傳統(tǒng)的城市管理模式。構(gòu)建智慧城管知識圖譜，涵蓋部門圖譜、政策圖譜、事項圖譜、公眾服務圖譜，健全智慧城管知識大腦，完善城市管理業(yè)務知識體系（圖1）。建立城市管理行業(yè)指數(shù)，通過公眾對城市管理業(yè)務的理解與認知程度的反饋，評估城市治理效果。打造公眾服務輕量化智慧應用，切實解決公眾急難愁盼問題（圖2）。

（一）建立城市管理知識圖譜庫，提高城市治理精準度和質(zhì)量效率

1．構(gòu)建城市管理部門圖譜

從大量歷史案件提取出關(guān)鍵要素，包含動態(tài)的部門權(quán)責、任務、人事及考核等，形成部門畫像。有助于完善部門權(quán)屬清單基礎數(shù)據(jù)，明確部門及部門之間的權(quán)屬邊界，減少案件退件率，支撐案件處置流程優(yōu)化，實現(xiàn)工作建議智能推送，有效提升領(lǐng)導決策能力。

2．構(gòu)建城市管理政策圖譜

精準識別管理部門性質(zhì)、事/部件在不同狀態(tài)的權(quán)屬部門、案件處置流程，匹配相應政策文件（管理辦法）條例，包含政策文件名稱、等級、狀態(tài)、條文，為城市管理工作的開展提供業(yè)務指導與支撐。

3．城市管理事項圖譜

融合物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)等多源感知，對事項進行精準定位與識別，包含事件類別、地點、時間、內(nèi)容。有助于城市管理部門對事項關(guān)鍵要素識別、來源對比分析、問題分布趨勢分析、關(guān)聯(lián)程度分析等，識別問題位置、問題類型以及產(chǎn)生的原因，支持案件智能（自動）分撥，提高案件處置效率。

4．城市管理公眾服務圖譜

吸納公眾建議，匯集公眾智慧，及時了解民情民意。依托政府網(wǎng)站、天府市民云、網(wǎng)絡理政訴求平臺、互聯(lián)網(wǎng)等渠道，精準獲取與識別公眾狀況、需求、關(guān)注點，有助于城市管理部門為公眾提供自動化、個性化、精準化的服務，將公眾“想要管”“能夠管”“管得好”落到實處，共同推進創(chuàng)新智慧城管的互動載體。

（二）建立城市管理行業(yè)指數(shù)，提高公眾服務市民獲得感幸福感安全感

1．認知指數(shù)

公眾服務知識圖譜在公眾提出需求時：一是為市民提供城市管理服務指南，引導市民應對不同業(yè)務場景的需求申請；二是通過網(wǎng)絡理政和市民對城市管理的關(guān)注數(shù)據(jù)來理解公眾對城市管理業(yè)務的認知程度。這種認知程度主要是通過評估“時間”“地點”“處置部門”“問題主體”“問題原因”和“問題現(xiàn)象”等數(shù)據(jù)要素描述的完整度和準確性來判斷的。這種方法不僅可以幫助城市管理部門更好地理解公眾對城市管理業(yè)務的了解和認知，同時可以不斷修正市民對城市管理的認知。

2．認可指數(shù)

公眾對城市管理業(yè)務部門和城市管理人員有期望，主要體現(xiàn)在公眾對需求處置的滿意度，也是公眾對城市管理問題處置的認可度。認可指數(shù)主要是對公眾在“處置時效”“服務態(tài)度”“處置結(jié)果”等的滿意程度加權(quán)。

3．形象指數(shù)

從網(wǎng)絡理政與互聯(lián)網(wǎng)上收集公眾對城市管理部門的正面與負面報道事件，抓取公眾形容城市管理部門的關(guān)鍵詞，了解公眾的關(guān)注熱點，作為城市管理部門的形象；通過詞性數(shù)量的權(quán)重，作為城市管理部門的形象指數(shù)。

（三）建設城市管理智慧化場景應用，豐富公眾服務載體與方式

1．政策服務

將政策文件按城市管理行業(yè)分類，細化行業(yè)責任主體、申報方式、審核程序、條例依據(jù)、情形選擇等要素內(nèi)容，并形成指南，支撐政策服務的全面推廣與對公眾服務的精準引導。例如，生活垃圾管理工作的督促指導和檢查考核，生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理實施監(jiān)督管理的規(guī)定和職責分工等。

2．訴求服務

通過知識圖譜畫像，給公眾服務提供有針對性的定制服務，將服務資源下沉到市民的房前屋后、背街小巷、與生產(chǎn)生活相關(guān)的每一件小事上。形成公眾訴求“一張圖”，展示投訴市民、投訴對象、受理單位、受理人員、事項區(qū)域的基本信息，供查看與溯源，實現(xiàn)“未訴先辦”。同時，通過市民訴求，獲取訴求時間、關(guān)注城市管理哪些問題；了解投訴對象事項是什么，產(chǎn)生問題原因及主體，是否還有其他投訴人群；受理單位在處置這個問題時采用的方式、時效、結(jié)果如何；被投訴地區(qū)高發(fā)問題、疑難問題及市民滿意度情況如何等。公眾服務知識圖譜對這些訴求進行處理，提供快速解決途徑或方案。

3．應答服務

將城市管理業(yè)務動態(tài)數(shù)據(jù)（網(wǎng)絡理政數(shù)據(jù)、法律法規(guī)文件、部門權(quán)屬清單）要素進行標注與關(guān)聯(lián)，一方面完善、更新、驗證部門權(quán)屬清單，另一方面形成城管業(yè)務公眾服務大語言模型，實現(xiàn)有問有答的良性循環(huán)功能。例如，通過公眾服務知識圖譜進行案件要素的識別、提取，輔助“智慧蓉城”與城市管理部門事（案）件的自動分撥。

4．預防服務

充分利用物聯(lián)感知與互聯(lián)感知、認知數(shù)據(jù)，實時感知城市運行、管理與民生，對城市動態(tài)預測研判。尤其在重大節(jié)假日、突發(fā)事件時，響應動態(tài)應急預案，避免輿論擴散及城市安全事故的發(fā)生。例如，結(jié)合氣象與交通數(shù)據(jù)，及時為公眾發(fā)布積水區(qū)域的預防與提示。

四、城市管理公眾服務知識圖譜的場景應用與成效

在2022年度四川省網(wǎng)絡綜合治理數(shù)字化應用場景“千百十”工程中，城市管理公眾服務知識圖譜及輔助決策研究成果被評為優(yōu)秀解決方案。如圖3所示，其依托政務服務熱線電話及主流新媒體，獲取公眾所在區(qū)域、興趣愛好、訴求信息等與城市管理相關(guān)數(shù)據(jù)要素，進行采集、整理、清洗、篩選分析，構(gòu)建城市管理知識圖譜庫與服務人群的重點畫像，精準識別服務對象需求。從資源自動整合、需求精準識別、治理能力提升、智慧化應用等方面為基層減負、為人民服務、為管理賦能、為決策增智。

（一）構(gòu)建公眾畫像，精準識別公眾需求

公眾畫像包含公眾需求—情感分析模型。通過細分需求項類別，計算需求項事的重要程度，實行“小事快辦、急事立辦、難事共辦”分級響應工作機制，可為城市管理部門提供業(yè)務處置引導。通過疊加展示同比及環(huán)比情感指數(shù)趨勢情況，督促多方共同努力，精準解決市民訴求，提升人民群眾滿意度。

（二）完善數(shù)據(jù)要素，提高數(shù)據(jù)治理能力

從歷史案件中提取事/部件名稱、發(fā)生區(qū)域、問題類別、處置部門，補充問題產(chǎn)生主體、產(chǎn)生原因，明確權(quán)責邊界，定期完善、更新部門權(quán)屬清單，建立人、地、事、物、情關(guān)聯(lián)性模型，優(yōu)化處置流程，減少案件退件率。

（三）形成“知識引擎”，賦能智慧化應用

構(gòu)建知識模型，融合人工智能算法，基于規(guī)律賦能公眾服務智慧化場景應用。（1）知識挖掘、關(guān)聯(lián)查詢。通過機器人挖掘散亂的公眾數(shù)據(jù)，自動形成神經(jīng)網(wǎng)絡狀知識鏈條，基于知識圖譜的搜索轉(zhuǎn)化率可提高80%，不僅能為市民提供“搜索即服務”功能，同時可獲取公眾需求，完善多維度公眾畫像。（2）推理與推薦。結(jié)合大量歷史案件信息和部門權(quán)屬清單，推理出公眾需求項事件發(fā)生時間、地點、類別，確定事件權(quán)屬單位，可自動派發(fā)至處置部門及處置人員，實現(xiàn)直達單兵?；谥R圖譜的流程優(yōu)化，能節(jié)約50%以上的人工，縮短70%以上的重復工作耗時。（3）預測研判。融合物聯(lián)感知與互聯(lián)認知，實時感知城市運行與管理，及時研判分析，尤其在突發(fā)事件或者重大節(jié)假日，根據(jù)多源數(shù)據(jù)生成動態(tài)應急預案，可以提高領(lǐng)導的決策能力。

成都智慧城管是運用“用戶畫像＋知識圖譜”的智慧化科技為公眾服務的創(chuàng)新引領(lǐng)者。其建立采納公眾訴求、匯聚公眾智慧工作機制，創(chuàng)新暢通公眾服務信息渠道；建立健全公眾服務管理組織體系，強化公眾服務制度供給；梳理公眾服務事項構(gòu)成，積極為公眾提供主動服務、靠前服務；建立城市管理知識圖譜庫，構(gòu)建智慧化城市管理服務系統(tǒng)。由此，做到公眾想辦什么事、了解什么政策、需要什么服務，通過公眾服務知識圖譜，就能得到精準、滿意的答案。這樣，實現(xiàn)了公眾需求與城市管理政策、部門服務的無縫對接，為提高城市管理服務精準度和質(zhì)量效率，提升群眾滿意度，推進城市管理現(xiàn)代化，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎。

參考文獻

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（責任編輯：張秋辰）