農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理檢視及實(shí)現(xiàn)路徑

譚雨燕

摘要：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的初衷是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性利益的期待，促進(jìn)土地要素合理流通，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)[1]。對(duì)農(nóng)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行法理檢視，梳理“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”法理內(nèi)涵，直面宅基地管理職能虛化、宅基地資格確權(quán)存爭(zhēng)議、使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在阻礙等現(xiàn)實(shí)困境，從提高宅基地管理民主參與度、優(yōu)化資格權(quán)保障職能以及激活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)生機(jī)制等方面入手，提高土地要素利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性利益收入，為農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供法治保障。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”；土地制度改革；宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。從“十四五”規(guī)劃到2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要等宏觀政策都致力于進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，進(jìn)行農(nóng)村土地制度革新，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。2022年，二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村土地制度改革?！边M(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地，賦予農(nóng)民更為自由充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提高農(nóng)村土地資源利用效率。其實(shí)早在2015年就出臺(tái)了試點(diǎn)意見(jiàn)，于四川成都、浙江嘉興等多地進(jìn)行土地改革問(wèn)題試點(diǎn)探索，2020年進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，改革試點(diǎn)過(guò)程中部分有效經(jīng)驗(yàn)被寫(xiě)進(jìn)新修訂的《土地管理法》。2023年中央一號(hào)文件提出進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步探索制度完善。

1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理檢視

1.1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

1.1.1 宅基地所有權(quán)

所有制是判斷社會(huì)性質(zhì)的重要基準(zhǔn)，基于馬克思法學(xué)理論原理及中國(guó)社會(huì)的根本性質(zhì)，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體。從法律屬性分析，農(nóng)村宅基地兼具私法和公法屬性，具有一定社會(huì)屬性，體現(xiàn)在該所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系既規(guī)范于《民法典》等私法性質(zhì)法律，又規(guī)范于《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等公法性質(zhì)法律。根據(jù)《土地管理法》第九條、第十一條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，集體行使管理處置等相關(guān)權(quán)益。

1.1.2 宅基地資格權(quán)

村民具有向其所在村集體申請(qǐng)宅基地的資格。根據(jù)《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，宅基地的申請(qǐng)資格需要具備一定的條件，在“一戶(hù)一宅”原則的指導(dǎo)下，村集體組織成員以戶(hù)為單位申請(qǐng)用以居住的宅基地：（1）具有身份資格的村民向村集體申請(qǐng)宅基地是無(wú)償?shù)?；?）分配的宅基地使用是無(wú)償，無(wú)須支付對(duì)價(jià)；（3）資格權(quán)是有所限制的，“一戶(hù)一宅”，對(duì)每戶(hù)的宅基地面積有相關(guān)規(guī)定。近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)展資格權(quán)確權(quán)頒證等一系列活動(dòng)，促進(jìn)宅基地資格權(quán)的認(rèn)定，為宅基地使用權(quán)的符合條件下的流轉(zhuǎn)奠

定基礎(chǔ)。

1.1.3 宅基地使用權(quán)

《土地管理法》第六十二條鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)村民有償退出宅基地，村集體盤(pán)活利用閑置宅基地。根據(jù)我國(guó)《民法典》第三百六十二、三百六十四以及三百六十五條規(guī)定，一般而言，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方式，一是源于資格權(quán)申請(qǐng)取得村集體的宅基地，二是繼受取得，比如買(mǎi)賣(mài)、繼承等；因特殊不可抗力如自然災(zāi)害等原因失去宅基地的應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地，且宅基地使用權(quán)的消滅或者轉(zhuǎn)讓都應(yīng)該辦理登記手續(xù)。宅基地使用權(quán)具有一定財(cái)產(chǎn)利益屬性，因此，激活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的增加。

1.2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理檢視

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾對(duì)全國(guó)境內(nèi)農(nóng)村宅基地開(kāi)展抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)閑置問(wèn)題突出，農(nóng)村土地資源利用效率待優(yōu)化，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革勢(shì)在必行，需在總結(jié)提煉改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為優(yōu)化閑置宅基地政策以深化農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)而補(bǔ)足短板優(yōu)化制度。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度的法理基礎(chǔ)遵循于憲法所規(guī)定的社會(huì)主義公有制原則：農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有是制度的基礎(chǔ)；宅基地資格權(quán)是落實(shí)村民的宅基地申請(qǐng)權(quán)，并對(duì)申請(qǐng)資格規(guī)則細(xì)化，落實(shí)資格確權(quán)頒證等政策，是改革的牛鼻子；宅基地使用權(quán)是落實(shí)的關(guān)鍵，土地要素的盤(pán)活和資源配置優(yōu)化是制度改革重中之重[2]。厘清三種權(quán)利的內(nèi)涵及邊界，房屋所占用的土地的所有權(quán)歸集體，但修建的房屋院落等所有權(quán)歸屋主；宅基地資格權(quán)在法律上的權(quán)能應(yīng)包含宅基地分配權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)與救濟(jì)權(quán)等，宅基地資格權(quán)用于保障農(nóng)村居民從集體經(jīng)濟(jì)組織獲取宅基地使用權(quán)的身份專(zhuān)屬性；促進(jìn)使用權(quán)的優(yōu)化流通制度的落地，宅基地資格權(quán)人以外的第三方通過(guò)簽訂合同等其他具備法律效力的手段獲取一定期限內(nèi)的宅基地使用權(quán)。這三種權(quán)利的分置構(gòu)建的是“集體享有宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶(hù)享有宅基地資格權(quán)—農(nóng)戶(hù)或者流轉(zhuǎn)受讓主體享有宅基地使用權(quán)”的“三權(quán)分置”法理結(jié)構(gòu)。

2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的目前存在的困境

2.1 農(nóng)村宅基地管理權(quán)行使虛化

根據(jù)《民法典》《土地管理法》等法律法規(guī)，宅基地管理職能由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)行使。首先，村民委員會(huì)的管理和經(jīng)營(yíng)遵循“村民自治”的原則，貫穿在對(duì)宅基地的各項(xiàng)管理事宜中，包括監(jiān)督、收回、收益和處分等，要體現(xiàn)村集體意志。但宅基地管理權(quán)存在虛化現(xiàn)狀，一方面，村委會(huì)對(duì)宅基地的劃分統(tǒng)籌規(guī)劃能力有限，且權(quán)能落實(shí)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力保障；另一方面，民主性有待提高，農(nóng)村留守情況嚴(yán)重且農(nóng)民普遍缺乏運(yùn)營(yíng)及管理經(jīng)驗(yàn)，部分農(nóng)村村民無(wú)暇或形式主義參與關(guān)于宅基地管理經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng)的決議，因此，由村民委員會(huì)或村民小組代替決議的情況時(shí)常發(fā)生，集體意志未被充分表達(dá)。在實(shí)踐中，甚至存在基層政府代替村委會(huì)行使農(nóng)村宅基地管理經(jīng)營(yíng)權(quán)益情形，有悖于通過(guò)村民民主決議行使的初衷，甚至存在實(shí)際控制權(quán)落到了個(gè)別村干部手中的情形，致使出現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理權(quán)益行使虛化局面[3]。

2.2 農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)確權(quán)存爭(zhēng)議

農(nóng)村宅基地資格權(quán)是本村農(nóng)戶(hù)基于自己符合特定身份條件而具有的一項(xiàng)身份權(quán)益，由宅基地使用權(quán)演化分割而來(lái)。宅基地資格權(quán)的認(rèn)定涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、戶(hù)的認(rèn)定、一戶(hù)一宅、限定面積等各方面。因涉及因素較多，農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)確權(quán)頒證等政策行為在實(shí)務(wù)操作中存在較多阻礙，經(jīng)常面臨一些較為棘手的歷史遺留問(wèn)題。在資格認(rèn)定方面，因集體經(jīng)濟(jì)組織初設(shè)取得、因集體經(jīng)濟(jì)組織成員繁衍取得、因法定婚姻和收養(yǎng)關(guān)系遷入取得、因法律或政策規(guī)定遷入取得一般爭(zhēng)議不大，但實(shí)際上拆遷搬遷等特殊政策性原因遷入往往難以得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村集體的認(rèn)可。在成員資格喪失方面，死亡、取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、集體經(jīng)濟(jì)組織解散等情形也一般被認(rèn)可；但對(duì)于實(shí)務(wù)中常見(jiàn)的青壯年進(jìn)城務(wù)工為子女上學(xué)落戶(hù)或購(gòu)房資格等原因遷戶(hù)落戶(hù)后，留守農(nóng)村父母老去，祖宅難以再住，子女因種種原因后續(xù)想返鄉(xiāng)定居，原祖宅是否能翻新修繕問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議，在各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中也有許多不同的處理方式，存在爭(zhēng)議且難以統(tǒng)一。在戶(hù)的認(rèn)定方面，分戶(hù)問(wèn)題也易引起爭(zhēng)議，男性成員達(dá)到法定結(jié)婚年齡但未婚是否可以單獨(dú)遷戶(hù)；女性出嫁實(shí)務(wù)一般認(rèn)為資格權(quán)消失，但婚后男方隨女方村居住可否認(rèn)定資格等情況也存在較多爭(zhēng)議。

2.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在阻礙

宅基地使用權(quán)在符合條件情況下進(jìn)行一定程度的變通流轉(zhuǎn)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度的關(guān)鍵所在。農(nóng)村宅基地使用權(quán)盤(pán)活核心是促進(jìn)流轉(zhuǎn)增加收益，整合農(nóng)村土地資源，因此如何在保障農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定前提下，有條件地放活使用權(quán)是關(guān)鍵，需要綜合考慮各方面因素。而土地要素是農(nóng)民賴(lài)以生存、安家立命的根本，因此農(nóng)村土地制度的改革是關(guān)系到每一位農(nóng)民切身利益的根本改變，實(shí)踐過(guò)程中矛盾突出，如何既能盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地又要預(yù)防“下鄉(xiāng)圈地”等不當(dāng)行為的發(fā)生，需要不斷完善細(xì)化流轉(zhuǎn)機(jī)

制[4]。目前，宅基地使用權(quán)限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，雖然政策層面鼓勵(lì)適當(dāng)放活，但是從2015年試點(diǎn)至今并沒(méi)有得到國(guó)家層面具體系統(tǒng)規(guī)范的法律條文的規(guī)范，沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)調(diào)整規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等問(wèn)題，目前的規(guī)定仍然較為籠統(tǒng)，而各地的試點(diǎn)面臨問(wèn)題各不相同，阻礙重重。同時(shí)宅基地的流轉(zhuǎn)還面臨手續(xù)較為繁瑣、手續(xù)費(fèi)用較高等一系列農(nóng)民實(shí)實(shí)在在需要面對(duì)的問(wèn)題，因此，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)效率并不高，阻礙因

素較多。

3 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)現(xiàn)路徑探析

3.1 提高宅基地管理職能參與度

為解決農(nóng)村宅基地村集體管理職能流于形式虛化問(wèn)題，促進(jìn)落實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)發(fā)揮“自治”精神，積極履行管理職能，推動(dòng)新型農(nóng)村治理，農(nóng)村宅基地的監(jiān)督、收回、處分和收益等各項(xiàng)權(quán)益都要集體參與決議，切實(shí)履行決議，健全集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的議事規(guī)則，村委會(huì)出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度需經(jīng)過(guò)村民集體大會(huì)，提高村民實(shí)際參與度。宅基地所有權(quán)的使用要體現(xiàn)集體民主意志，決議形成過(guò)程中既要保證集體成員的知情權(quán)通知到位；組織村委會(huì)人員進(jìn)行宅基地管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保村都有管理事項(xiàng)“明白人”；注意程序的合法實(shí)體合理，建立民主議事程序保障集體大會(huì)的有效決議，設(shè)置公示期，保障救濟(jì)反饋程序，引入村委會(huì)居中調(diào)解機(jī)制，促進(jìn)集體組織更好履職，村集體民主意志更好凸顯[5]。進(jìn)一步細(xì)化宅基地管理規(guī)則，進(jìn)行規(guī)范化整治，可以通過(guò)加強(qiáng)落實(shí)對(duì)本村宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)面積違規(guī)占用的宅基地進(jìn)行征稅收費(fèi)等政策措施進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。落實(shí)確權(quán)登記制度，明確宅基地所有權(quán)形式的主體唯一性，避免其他機(jī)構(gòu)或者組織的過(guò)多干預(yù)，地方政府等可進(jìn)行適當(dāng)指導(dǎo)和建議但需要避免“代辦”行為。通過(guò)進(jìn)一步落實(shí)登記確權(quán)等形式進(jìn)一步規(guī)范和約束農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。

3.2 明確宅基地資格權(quán)保障功能

推進(jìn)資格權(quán)確權(quán)頒證制度，進(jìn)一步完善資格權(quán)認(rèn)定機(jī)制，落實(shí)資格權(quán)登記制度，合理規(guī)范本村集體村民認(rèn)定方式，合理界定“一戶(hù)一宅”面積標(biāo)準(zhǔn)，明確分戶(hù)和立戶(hù)條件，按照“老事老政策，新事新政策”，妥善處理村集體歷史遺留問(wèn)題，靈活解決資格權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題。政策落實(shí)過(guò)程中農(nóng)村集體中的矛盾具有特殊性，因此需要加大對(duì)于村干部的培訓(xùn)指導(dǎo)，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性解決每村每戶(hù)可能存在的資格權(quán)確權(quán)的矛盾，進(jìn)行合理協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。

健全資格權(quán)確權(quán)機(jī)制的同時(shí)需完善資格權(quán)退出機(jī)制，可以建立資格權(quán)有償退出機(jī)制和資格權(quán)退出反悔機(jī)制，落實(shí)宅基地資格權(quán)的保障功能，原農(nóng)村集體組織成員后因進(jìn)城務(wù)工等原因退出原村集體可以申請(qǐng)有償退出機(jī)制，如若反悔則有相應(yīng)的反悔機(jī)制，符合一定條件則可以重新申請(qǐng)資格權(quán)，但原先獲得補(bǔ)償應(yīng)合理退回，給失地農(nóng)民一個(gè)機(jī)會(huì)再次“葉落歸根”、建設(shè)鄉(xiāng)村家園的機(jī)會(huì)。資格權(quán)的確權(quán)加大保障規(guī)范力度，同時(shí)，健全有償退出以及符合條件重新申請(qǐng)機(jī)制的協(xié)調(diào)機(jī)制[6]。

3.3 激活使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制內(nèi)生動(dòng)力

作為宅基地“三權(quán)分置”改革中的核心問(wèn)題，如何在保障村民居住權(quán)的前提下，整合本村集體土地資源，統(tǒng)一規(guī)劃集約規(guī)劃、合理利用，將統(tǒng)籌后結(jié)余的宅基地，以及部分本村村民自愿退出放棄老宅等情形收回的宅基地進(jìn)行盤(pán)活流轉(zhuǎn)是重中之重。參考借鑒海南農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策滿足農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的用地需求。農(nóng)民從盤(pán)活宅基地使用權(quán)中真的吃到甜頭，提高了經(jīng)濟(jì)收益便會(huì)更為積極地推進(jìn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成良性循環(huán)，尤其是在鄉(xiāng)村旅游資源豐富地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源整合，激活使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制內(nèi)生動(dòng)力[7]。

使用權(quán)流轉(zhuǎn)底線紅線問(wèn)題需牢抓，不僅要嚴(yán)格控制整村撤并，嚴(yán)打強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地行為，不得強(qiáng)迫農(nóng)民“進(jìn)城上樓”，堅(jiān)守“自治”原則，尊重村民真實(shí)意愿才是保障農(nóng)民的基本權(quán)益的底線。同時(shí)，堅(jiān)決防止借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買(mǎi)賣(mài)宅基地等不當(dāng)行為，引發(fā)“變相圈地”等違背政策本意的行為的發(fā)生，違背農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策改革的初衷。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革任重而道遠(yuǎn)，需總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不斷完善健全機(jī)制。

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