回鳳娜、宋漢江、霍柏琦 /中國人民解放軍92942 部隊

為規(guī)范與加強國防科研試制費管理，保障國防科研任務(wù)順利完成，提高資金使用效益，2019 年，財政部頒發(fā)了《國防科研試制費管理辦法》，以下簡稱辦法。辦法中明確了裝備研制項目經(jīng)費內(nèi)容構(gòu)成以及測算方式，為裝備研制立項經(jīng)費概算論證提供了理論依據(jù)，并形成了統(tǒng)一的標準與要求。但在執(zhí)行中，由于項目研制情況的差異性與特殊性、工作具體實施的復(fù)雜性以及論證人員對辦法理解的偏差，研制經(jīng)費概算論證工作在辦法應(yīng)用的過程中存在諸多問題，形成了論證難點。

在這樣的背景下，本文以辦法為依據(jù)，分析裝備研制經(jīng)費概算論證的問題與難點，提出相應(yīng)的針對性解決措施，有利于加深對辦法的理解以及為經(jīng)費概算論證工作的有效開展提供支持和參考，將經(jīng)費概算論證工作做精、做實。

一、研制經(jīng)費概算論證的問題與難點

通過總結(jié)、分析辦法應(yīng)用過程的問題，提煉裝備研制經(jīng)費概算論證的難點，以加深對辦法落實、應(yīng)用的理解，為后續(xù)提出應(yīng)對問題與難點的實施方法提供基礎(chǔ)。

1.論證工作先于裝備研制，價格需求較籠統(tǒng)

研制經(jīng)費概算論證工作通常處于項目立項論證階段，裝備研制尚未開始，方案設(shè)計、技術(shù)設(shè)計內(nèi)容也未形成，在這一階段要進行研制經(jīng)費概算工作，獲取較精準的研制經(jīng)費價格，存在較大難度。意向承研單位在此階段提出的價格需求，大多立足于總體概況，參考可對比的現(xiàn)有裝備方案，所提價格類項偏于籠統(tǒng)。而裝備的研制通常體現(xiàn)的是多種新技術(shù)的突破、多項指標的跨越式提升、體系定位的多層次拔高，籠統(tǒng)的價格需求必然導(dǎo)致與實際需求的偏離，即便按辦法的價格類項細分以及按測算要求進行細化，價格數(shù)據(jù)也多為粗顆粒度的預(yù)估，部分細分類項內(nèi)容也是預(yù)測的可能發(fā)生項。再者，研制裝備多是國內(nèi)首制，研發(fā)經(jīng)費的需求大，在立項論證階段，部分零部件還未具體研發(fā)與設(shè)計，其價格數(shù)據(jù)難以精準獲取，價格信息的可參考程度難以判斷，不利于形成有效的價格支撐。

2.競爭性研制數(shù)據(jù)來源復(fù)雜，缺少綜合分析方法

隨著裝備采購制度改革的深入推進，競爭性研制已逐步成為裝備研制采用的主要模式。在立項論證未確定承研單位的階段，潛在意向承研單位的裝備研制初步方案各異、研制內(nèi)容預(yù)估類項差異大，其價格需求不盡相同。例如，因各單位研發(fā)制造能力的差異，其裝備自制經(jīng)費類項、外協(xié)經(jīng)費類項的內(nèi)容劃分不同；因制造經(jīng)驗的差異，其專用工藝裝備經(jīng)費需求不同；因所在地區(qū)人工薪資水平、管理模式的差異，其工資與勞務(wù)費的計算參數(shù)取值各異。競爭性研制數(shù)據(jù)的差異性以及復(fù)雜程度增加了研制經(jīng)費概算論證工作的難度。同時因裝備研制尚未開始，偏籠統(tǒng)的價格需求支撐性不足，亟需對各單位的數(shù)據(jù)來源進行綜合性、全面性的分析與評估，這是經(jīng)費概算論證工作的重點與難點之一。目前，理論的綜合分析方法應(yīng)用還未有指導(dǎo)出處，統(tǒng)一、規(guī)范、通用的方法也未形成，同時欠缺數(shù)據(jù)采信方法。這就要求突破傳統(tǒng)的工程法、類比法、參數(shù)法、專家預(yù)測法等，構(gòu)思并推敲較為完善、可行的綜合分析方法，更加全面、合理地判斷及評估各類項價格，使最終確認的價格更具真實性，更貼近未來采購實際。

3.經(jīng)費類項歸屬不準，論證重復(fù)反復(fù)

辦法明確了項目預(yù)計成本構(gòu)成內(nèi)容以及測算標準，其中成本類項包括材料費、專用費、外協(xié)費、燃料動力費、事務(wù)費、固定資產(chǎn)折舊費、管理費、工資及勞務(wù)費八大類。實際論證中，因?qū)Ω鞒杀绢愴棜w類理解得不透徹、不深入，使類項歸屬存在偏差。例如，對于由承研單位定制且需外部單位提供的零部件研制費，應(yīng)當(dāng)將其歸入外協(xié)費，而不應(yīng)作為零部件成本歸入材料費類項中；承研單位自制的零部件，應(yīng)當(dāng)按發(fā)生的費用類別分別歸入相關(guān)成本類項中，而不應(yīng)按零部件總成本一起歸入材料費類項中；直接采購的專用工藝裝備費應(yīng)歸入專用費中，自制的專用工藝裝備應(yīng)根據(jù)成本類別分別歸入各成本類項中。另外，辦法根據(jù)項目研制內(nèi)容、成果形式及經(jīng)費使用特點，將項目分為試制類、技術(shù)類、研究類，各項目類別的成本測算內(nèi)容與要求不同。而實際論證中，承研單位對試制類項目與技術(shù)類項目區(qū)分不清，在論證之初就造成項目類別劃分錯誤。

上述問題的出現(xiàn)，在于論證人員對辦法理解不到位、不全面；同時辦法也無法對實際操作下更多細節(jié)、特殊情況做出較深入的針對性分析與解釋，致使論證人員因經(jīng)驗不足，對類項歸屬把握不準，經(jīng)常造成論證工作重復(fù)反復(fù)，甚至出現(xiàn)論證錯誤，影響整個價格的組成及概算金額，對裝備研制產(chǎn)生不利影響。

4.經(jīng)費需求種類多，價格數(shù)據(jù)核實任務(wù)重

研制裝備一般亟需突破多項關(guān)鍵技術(shù)，跨越式提升多項性能指標，并融入最新、最優(yōu)技術(shù)細節(jié)方案，故研制經(jīng)費投入量大，且裝備零部件種類多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，研制樣機數(shù)量多，占經(jīng)費比重大。在立項論證階段雖可以掌握研制風(fēng)險，但因具體研制尚未開始，價格數(shù)據(jù)的精準核實較難，且零部件價格數(shù)據(jù)多，核實工作量巨大。然而，零部件材料成本的核實、研發(fā)費用的評估、外協(xié)制作必要性的判斷等都是論證工作的重點，對龐大的價格支撐數(shù)據(jù)、專業(yè)性行業(yè)信息的分辨、評估、核準、確認等占據(jù)了論證工作中大部分時間。

5.論證人員市場信息缺乏，價格掌握不全面

對于裝備研制經(jīng)費概算論證工作，有的單位由專門的經(jīng)濟分析研究部門完成，也有的單位由研制項目課題組的裝備專業(yè)人員完成。過程中，論證人員最欠缺的是對裝備零部件市場信息的掌握，其分辨價格信息的能力不足。如論證人員為裝備專業(yè)人員，其優(yōu)勢在于對裝備結(jié)構(gòu)熟知，對裝備研制過程了解，對費用發(fā)生的必要性有清晰、迅速的判斷。但其對零部件市場價格的把握、對意向承研單位財務(wù)狀況、各費率參數(shù)的理解稍有欠缺。如何判斷價格的真實性、準確性以及如何確定更貼近實際的價格，是論證工作的難點，也是論證人員評估數(shù)據(jù)的關(guān)鍵內(nèi)容。

二、研制經(jīng)費概算論證應(yīng)對方法與啟發(fā)

針對上述裝備研制經(jīng)費概算論證工作的問題與難點，研究應(yīng)對措施與方法，使經(jīng)費概算論證更加規(guī)范化，從而形成正確、符合實際的概算結(jié)果，有利于為項目研制提供決策支撐，為立項論證工作的有效開展打好基礎(chǔ)。

1.研究綜合分析方法，應(yīng)對競爭性研制

競爭性研制中，經(jīng)費論證工作的開展、各單位成本類項的歸納與統(tǒng)一、各異價格數(shù)據(jù)的確認與核實，需要一種合理的、自洽的、全面的綜合考量思維去貫徹與應(yīng)對，在實踐中尋找一種綜合分析法，解決競爭性研制經(jīng)費概算論證的復(fù)雜性。具體落實上，分析多家意向承研單位的綜合情況，不局限于任何一家單位的研制屬性、價格需求、管理方式，以多角度、全方位的層面綜合運用價格數(shù)據(jù)，形成判斷價格的可行規(guī)則與辦法。例如，對于材料費，各單位的裝備結(jié)構(gòu)基本相似，相同零部件價格可采取數(shù)據(jù)類比法，除去與市場價值偏離較大的最值，以多個可取數(shù)據(jù)的平均值作為價格金額；對于各單位零部件自制與外協(xié)歸屬的差異，綜合各單位實際，主要從自制情況考慮，按費用屬性歸于材料費、事務(wù)費、工資及勞務(wù)費、管理費等；對于設(shè)計外協(xié)、試驗外協(xié)，要嚴格把關(guān)，如有的單位可以通過自身能力完成相關(guān)內(nèi)容，則傾向于按自完成的價格構(gòu)成考慮，可根據(jù)實際將價格分別歸入專用工藝裝備費、燃料動力費、工資及勞務(wù)費等類項中；對于專用工藝裝備費，重點考查“專用”的符合性，結(jié)合各單位的不同需求，留取必要、專用、需求高的類項，并評估其價格；對于試制類、技術(shù)類項目的工資及勞務(wù)費，其參數(shù)α值要綜合市場上同類別企業(yè)的普遍值考慮，除去各單位與市場值偏離較大的最值，以多個可取值的平均值作為α 值。此值行業(yè)內(nèi)有一定的經(jīng)驗范圍，可作為確定此值的類比參考。

2.細化經(jīng)費類項歸屬，規(guī)范價格類項構(gòu)成

經(jīng)費類項歸屬應(yīng)增強對辦法中各成本類項構(gòu)成的理解，每項價格的歸屬要對號入座。難以歸屬、模棱兩可的價格屬性，要進行精細化思維分析、有理有據(jù)的分配。對于項目類別的區(qū)分，試制類重點在于關(guān)鍵字“試制”，此類可有產(chǎn)品、樣機、樣品、硬件產(chǎn)品及其配套專用軟件等，成果形式以硬件產(chǎn)品為主，成本中材料費的比重較大；而技術(shù)類是以關(guān)鍵詞“驗證”為主，雖也可有硬件樣機等驗證設(shè)備，但成果主要以軟性成果為主，硬性成果為輔，材料費比重相對大。辦法出臺后，為了統(tǒng)一理解、規(guī)范運用，針對辦法中普遍性、傾向性的問題，相關(guān)部門發(fā)布了有關(guān)問題的處理意見，對常見類項歸屬不當(dāng)?shù)膯栴}統(tǒng)一做出解釋與劃分，可作為研制經(jīng)費概算論證的補充指導(dǎo)意見。

3.論證方法互為補充，提高論證合理性

計算成本構(gòu)成及內(nèi)容可以采用類比法、參數(shù)法、工程法等多種方法互為校核、對比，以驗證論證的合理性。依據(jù)辦法，使用工程法對各價格類項進行成本分析、評估、計算，重點核實材料費中各零部件價格，以此評估設(shè)計外協(xié)的必要性，分析專用工藝裝備是否“專用”、工資及勞務(wù)費參數(shù)α 取值是否正確合理，得出研制經(jīng)費概算價格后，再以相近、可類比的裝備進行價格類比支撐，用類比法校核工程法，進一步判斷概算價格的合理性。另外，部分單項費用也可以應(yīng)用類比法驗證。例如，外協(xié)費下的類項內(nèi)容可以通過其他型號裝備相似外協(xié)內(nèi)容的成交合同作為類比依據(jù)以判斷價格，也可以對外協(xié)內(nèi)容的經(jīng)費概算需求進行評估、分析來確定價格，兩種方法可互為補充、互為驗證，尤其對于關(guān)重零部件、價值較高的零部件等，可利用多種方法使概算價格更趨于合理與完善。

4.嚴核價格數(shù)據(jù)與支撐，落實價格真實性

各意向承研單位對裝備研制的價格需求，應(yīng)做到合情合理、有理有據(jù)。對于價格支撐合理性、真實性的判斷是論證的關(guān)鍵，要掌握適當(dāng)?shù)姆椒?。價格支撐材料應(yīng)有較詳細的價格構(gòu)成及內(nèi)容，對于外購件、外協(xié)件的價格支撐等應(yīng)按辦法中相應(yīng)類別進行價格分析與計算，形成完整的報價文件。如采用相近、相似的類比合同作為價格支撐，則應(yīng)判斷類比對象間的可比性及差異性，以此分析直接使用類比合同價格，還是利用加權(quán)、成比例核減等方式確定價格。

5.積累論證經(jīng)驗，提高論證能力

經(jīng)費概算論證是一項重要又復(fù)雜的工作，論證人員在學(xué)習(xí)、借鑒的過程中應(yīng)注重提升自身專業(yè)認知和判斷力，能夠恰當(dāng)、合理地利用前期積累的數(shù)據(jù)與成果；更應(yīng)與裝備專業(yè)知識緊密聯(lián)系，與課題組、財務(wù)部門配合協(xié)作。在每項論證工作中，多從經(jīng)濟性的視角收集價格相關(guān)信息資料，作為一手數(shù)據(jù)信息的積累，有利于客觀評估、審定價格；多學(xué)習(xí)價格判斷方法，與裝備專家溝通各類項價格水平、工藝工序內(nèi)容以及意向承研單位研制管理模式等方面的信息，掌握價格論證中的主動權(quán)。