摘要：目前我們國家已經(jīng)進(jìn)入改革深化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，財(cái)政管理在國家治理中的作用更加凸顯，而作為財(cái)政管理重心的預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃、開展宏觀調(diào)控的重要路徑，需要引起有關(guān)人員的高度重視。在這一背景下，各地基層政府要建立完善的財(cái)政預(yù)算管理體系，提高財(cái)政資金利用效率，強(qiáng)化財(cái)政管理的獨(dú)立性和連續(xù)性，為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供助力。本文簡(jiǎn)單闡述基層政府實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理的積極意義，結(jié)合實(shí)際工作中面臨的問題提出優(yōu)化的建議。

關(guān)鍵詞：基層政府；財(cái)政預(yù)算管理；問題；優(yōu)化建議

2020年8月，國務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，為財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理實(shí)施提供了指引。各級(jí)政府都開始積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理體系建設(shè)，取得了一系列的成果，為政府行政效能的提升提供了助力。但是一些基層政府在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)等方面存在各種問題，影響了財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)際效果?；诖耍槍?duì)基層政府財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題和解決的策略進(jìn)行研究，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層政府財(cái)政預(yù)算管理意義

（一）提高財(cái)政資金使用效率

財(cái)政資金是基層政府履行自身職責(zé)的基礎(chǔ)保障，其利用效率直接影響到基層政府的公信力。通過財(cái)政預(yù)算管理，基層政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)際需求對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，制定出清晰規(guī)范的預(yù)算計(jì)劃，合理設(shè)置財(cái)政資金支出科目，并在執(zhí)行過程中，對(duì)財(cái)政資金支出進(jìn)行監(jiān)督和控制，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，有效防范財(cái)政資金濫用或者浪費(fèi)問題，從而持續(xù)優(yōu)化公共資源配置，使基層政府財(cái)政資金支出都應(yīng)用到民生需求和國家戰(zhàn)略方面，為公共服務(wù)質(zhì)量的提升提供助力。

（二）提升財(cái)政獨(dú)立性、可持續(xù)性

通過實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理，基層政府可以強(qiáng)化財(cái)政部門的獨(dú)立性和自主性，結(jié)合政府工作事項(xiàng)進(jìn)行資金調(diào)配，利用完善的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行規(guī)范，從而保證財(cái)政決策的透明性和公正性。同時(shí)，基層政府實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理時(shí)，可以合理規(guī)劃財(cái)政資金收入和支出，明確資金的來源和取向，保證財(cái)政資金能夠?yàn)檎ぷ鞯拈_展提供長期支持，保證政府財(cái)政的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

二、基層政府財(cái)政預(yù)算管理存在的問題

（一）財(cái)政預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

一些基層政府編制的財(cái)政預(yù)算方案內(nèi)容不夠全面、資金測(cè)算不夠準(zhǔn)確，主要成因包括以下兩個(gè)方面：第一，基層政府在編制預(yù)算以前，沒有進(jìn)行全面的信息收集和數(shù)據(jù)核算，經(jīng)辦人員結(jié)合往年數(shù)據(jù)進(jìn)行增減，缺乏對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化的綜合考量，無法保證預(yù)算方案的準(zhǔn)確性。第二，基層政府預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，采用的編制方法過于固化，沒有根據(jù)實(shí)際情況將預(yù)算細(xì)化到款項(xiàng)科目，數(shù)據(jù)核算不夠準(zhǔn)確，增加了預(yù)算控制的難度。同時(shí)，基層政府公共經(jīng)費(fèi)編制不夠精細(xì)，所有費(fèi)用都納入政府辦公和機(jī)構(gòu)事務(wù)支出科目下，影響了經(jīng)費(fèi)預(yù)算的有效控制，容易出現(xiàn)預(yù)決算偏差問題。

（二）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效率較低

部分基層政府預(yù)算執(zhí)行過于隨意，影響了預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，基層政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)于有關(guān)的法律法規(guī)不夠了解，不利于預(yù)算方案的高效執(zhí)行。其次，基層政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整過于隨意，缺少規(guī)范化的調(diào)整流程，弱化了人民代表大會(huì)的預(yù)算調(diào)整審批職能。最后，基層政府財(cái)政預(yù)算管理內(nèi)控制度不夠完善，沒有結(jié)合預(yù)算執(zhí)行實(shí)際需求制定出配套的債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理等制度，無法對(duì)有關(guān)人員行為進(jìn)行約束，影響了財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制待完善

許多基層政府人大部門未能對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，沒有在預(yù)決算審議時(shí)提出可行性建議和意見，也沒有結(jié)合有關(guān)制度對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行審查，不利于財(cái)政預(yù)算管理體系的完善。同時(shí)，基層政府內(nèi)部審計(jì)人員綜合能力有待提高，缺少財(cái)政預(yù)算審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，無法對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，影響了財(cái)政預(yù)算管理水平的提高。

（四）財(cái)政預(yù)算績效管理有待優(yōu)化

部分基層政府設(shè)計(jì)的績效考核指標(biāo)體系不夠完善，績效目標(biāo)與部門任務(wù)和工作職能缺少關(guān)聯(lián)，定性指標(biāo)過多，定量指標(biāo)偏少，無法準(zhǔn)確衡量財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)際效果。

三、基層政府財(cái)政預(yù)算管理工作優(yōu)化建議

（一）規(guī)范財(cái)政預(yù)算編制管理

第一，做好前期調(diào)研。基層政府要將稅收收入、轉(zhuǎn)移性支付收入、非稅收入等全部納入預(yù)算管理范圍，組織有關(guān)人員深入分析國家出臺(tái)的政策方針和法律法規(guī)，全面梳理影響收入結(jié)構(gòu)的各種因素，包括稅收分成機(jī)制變化、減稅降費(fèi)政策等，為預(yù)算編制的開展奠定基礎(chǔ)。在編制預(yù)算以前，基層政府要組織有關(guān)人員到稅務(wù)部門和各個(gè)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查研究，了解最新的稅收政策和企業(yè)實(shí)際情況，保證收入預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。預(yù)算編制辦公室不但要深入農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，全面收集人民群眾需要的公共服務(wù)和產(chǎn)品，而且要加強(qiáng)與上級(jí)主管部門的溝通交流，全面分析項(xiàng)目的資金來源、規(guī)模、內(nèi)容、效益等情況，根據(jù)收入預(yù)算科學(xué)預(yù)測(cè)支出預(yù)算，從而保證預(yù)算編制的全面性和科學(xué)性。

第二，細(xì)化預(yù)算編制?；鶎诱谶M(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全口徑原則，按照有關(guān)要求高效開展，保證預(yù)算方案的可行性。在收入預(yù)算方面，基層政府要結(jié)合現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)可用財(cái)力進(jìn)行預(yù)測(cè)，將所有預(yù)算外資金都納入年初預(yù)算范圍，強(qiáng)化預(yù)算管理所具有的調(diào)控功能。在進(jìn)行預(yù)算內(nèi)容設(shè)置時(shí)，基層政府要對(duì)項(xiàng)目開展計(jì)劃和任務(wù)編報(bào)支出計(jì)劃進(jìn)行全面分析，保證內(nèi)容的全面性；基層政府要對(duì)功能分類科目的使用進(jìn)行規(guī)范，結(jié)合在編在崗人員數(shù)量和人均標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制，在項(xiàng)目支出預(yù)算編制時(shí)要堅(jiān)持應(yīng)用盡用原則，結(jié)合項(xiàng)目需求和有關(guān)要求進(jìn)行編制，改變過去將所有經(jīng)費(fèi)納入政府辦公和機(jī)關(guān)事務(wù)支出科目下的模式，強(qiáng)化預(yù)決算支出的透明性；基層政府要結(jié)合自身職能、戰(zhàn)略需求、存量資產(chǎn)等情況進(jìn)行預(yù)算草案編制，明確預(yù)算項(xiàng)目績效要求，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目量化考評(píng)指標(biāo)，堅(jiān)持花錢必問效、無效必問責(zé)的理念，保證預(yù)算方案的導(dǎo)向作用。

第三，合理設(shè)置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。基層政府在編制預(yù)算時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)因素法的應(yīng)用，充分考慮人口、財(cái)政收入、地理?xiàng)l件、交通狀況等因素，明確不同級(jí)別轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和用途，強(qiáng)化財(cái)政資金使用的透明性。基層政府要科學(xué)調(diào)整財(cái)政體制，減少有關(guān)部門支出責(zé)任，加大轉(zhuǎn)移支付資金支持力度，主動(dòng)承擔(dān)部分剛性支出，建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的資金支出機(jī)制，使各個(gè)部門將資金應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧項(xiàng)目當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的科學(xué)分配?；鶎诱晟妻D(zhuǎn)移支付項(xiàng)目提前告知體系，及時(shí)下發(fā)財(cái)政資金，使各個(gè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以將轉(zhuǎn)移支付資金納入預(yù)算編制范圍，強(qiáng)化預(yù)算方案的全面性?；鶎诱訌?qiáng)零基預(yù)算防范的應(yīng)用，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)流程，合理設(shè)置項(xiàng)目預(yù)算績效考核指標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃項(xiàng)目資金支出，減少不必要資金支出，使預(yù)算方案導(dǎo)向作用得到充分發(fā)揮，提高政府財(cái)政資金使用效益。

（二）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行控制

第一，強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)?；鶎诱M織有關(guān)人員進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)培訓(xùn)，包括分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)辦公室人員等，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、案例分析、知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)，詳細(xì)講解最新的預(yù)算管理政策方針和管理制度，強(qiáng)化所有人員對(duì)財(cái)政預(yù)算管理工作的重視，激發(fā)他們參與財(cái)政預(yù)算管理的積極性，在內(nèi)部形成人人參與的良好氛圍?；鶎诱M織部門和人事管理部門要將預(yù)算政策法規(guī)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任前培訓(xùn)課程范圍，將《預(yù)算法》作為結(jié)業(yè)考核內(nèi)容，使他們將預(yù)算法的學(xué)習(xí)和研究作為日常工作落實(shí)，發(fā)揮模范帶頭作用，強(qiáng)化預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

第二，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程。在《預(yù)算法》中明確提出，人大常委會(huì)在財(cái)政預(yù)算管理中負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算超支、預(yù)算調(diào)整、科目調(diào)劑等問題進(jìn)行監(jiān)督，但是由于人代會(huì)通常在年末召開，為了避免出現(xiàn)違規(guī)調(diào)整問題，可以對(duì)人代會(huì)模式進(jìn)行調(diào)整，合理設(shè)置人大部門職工配置，對(duì)工作人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，科學(xué)設(shè)置人大審查時(shí)間，從而保證財(cái)政預(yù)算調(diào)整的規(guī)范性。

第三，優(yōu)化內(nèi)控制度?；鶎诱獙㈩A(yù)算管理覆蓋到所有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范機(jī)制，對(duì)資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、債務(wù)管理、授權(quán)審批等環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，制定出針對(duì)性的防范和處理方案，為預(yù)算方案的執(zhí)行提供保障。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算方案獲得人大審批以后，需要將預(yù)算數(shù)據(jù)及時(shí)傳達(dá)到各個(gè)辦公室，使業(yè)務(wù)部門全面了解自身負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)條塊的任務(wù)和目標(biāo)，為預(yù)算支出的科學(xué)安排提供依據(jù)。財(cái)政部門在進(jìn)行資金支付時(shí)，要堅(jiān)持無預(yù)算不支出的原則，規(guī)范管理一般性支出，滿足民生和扶貧工作實(shí)際需求。

（三）完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

首先，強(qiáng)化人大審計(jì)監(jiān)督機(jī)制?；鶎诱凑沼嘘P(guān)要求配備足夠的人員進(jìn)行人大事務(wù)處理，避免出現(xiàn)一人身兼多職的問題，保證監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。政府要完善預(yù)算方案審定機(jī)制，明確財(cái)政預(yù)算方案審核方法、原則、范圍，適當(dāng)拓展人大權(quán)限，將人大代表的意見體現(xiàn)在草案修正當(dāng)中，保證人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。政府要優(yōu)化預(yù)算分項(xiàng)表決制度，根據(jù)實(shí)際工作情況科學(xué)設(shè)置預(yù)算草案討論時(shí)間，使人大代表可以深入研究財(cái)政預(yù)算草案，積極發(fā)表自身意見，結(jié)合預(yù)算分項(xiàng)提出可行性建議，從而強(qiáng)化預(yù)算審批的規(guī)范性和民主性。

其次，完善內(nèi)部審計(jì)機(jī)制?；鶎诱獜?qiáng)化內(nèi)部審計(jì)意識(shí)，做好審計(jì)人才引入和培養(yǎng)，建立健全問責(zé)機(jī)制，將內(nèi)部審計(jì)覆蓋到預(yù)算執(zhí)行的所有環(huán)節(jié)當(dāng)中，不但要對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，而且要對(duì)預(yù)算編制和公開的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)將發(fā)現(xiàn)的問題反饋給有關(guān)部門，制定出針對(duì)性的措施進(jìn)行調(diào)整，從而保證財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

最后，提高公眾參與預(yù)算監(jiān)督積極性。人大完成預(yù)算草案以后，基層政府要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)利用信息平臺(tái)進(jìn)行公開，結(jié)合有關(guān)政策制度科學(xué)設(shè)置公開內(nèi)容，結(jié)合政府支出科目功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行預(yù)決算數(shù)據(jù)公開，詳細(xì)解釋有關(guān)專業(yè)術(shù)語，使社會(huì)公眾可以全面了解財(cái)政預(yù)決算情況，接受他們的監(jiān)督?；鶎诱訌?qiáng)與社會(huì)公眾的交流，建立完善的信息反饋機(jī)制，利用線上和線下相結(jié)合的方法，全面了解社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用的意見，收集人民群眾對(duì)預(yù)決算數(shù)據(jù)的疑問，積極作出解釋，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)整，從而保證社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，促進(jìn)基層政府財(cái)政預(yù)算管理水平的提高。

（四）優(yōu)化財(cái)政預(yù)算績效管理

第一，優(yōu)化績效考評(píng)指標(biāo)。基層政府在進(jìn)行績效考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)方面的原則：相關(guān)性原則，指的是績效指標(biāo)需要與預(yù)算管理績效目標(biāo)存在緊密關(guān)聯(lián)，要以國家和省級(jí)政府制定出的階段性預(yù)算管理目標(biāo)為基礎(chǔ)，全面分析自身短期目標(biāo)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)；可行性原則，指的是指標(biāo)需要具有可行性，所有考核基數(shù)需要與實(shí)際情況相匹配，充分考慮數(shù)據(jù)收集難度和成本支出問題；重要性原則，指的是指標(biāo)設(shè)置需要充分考慮政府工作方向，重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生事務(wù)保障等方面。

第二，完善預(yù)算績效管理制度。上級(jí)部門要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，制定和出臺(tái)具有可行性的預(yù)算績效管理制度，為基層政府工作開展提供依據(jù)。財(cái)政部門要積極研發(fā)上線預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，將預(yù)算項(xiàng)目庫、預(yù)算編制審核、績效管理、績效應(yīng)用等工作納入其中，實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算部門的緊密銜接，為預(yù)算績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供支撐。基層政府要根據(jù)自身實(shí)際情況持續(xù)優(yōu)化績效管理制度，科學(xué)設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善會(huì)計(jì)信息審查機(jī)制，為預(yù)算績效管理的開展提供助力。

第三，優(yōu)化激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。財(cái)政部門要加強(qiáng)預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用，未能進(jìn)行事前評(píng)估的項(xiàng)目不可進(jìn)入項(xiàng)目庫，要結(jié)合事中評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行款項(xiàng)撥付和預(yù)算調(diào)整，要根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算考評(píng)結(jié)果進(jìn)行資金安排，結(jié)果不理想的項(xiàng)目，要適當(dāng)削減資金，并對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)，而對(duì)績效評(píng)價(jià)較好的項(xiàng)目，要安排轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)勵(lì)，從而激發(fā)有關(guān)部門參與預(yù)算管理的積極性，提高基層政府整體預(yù)算管理水平。

四、結(jié)束語

預(yù)算管理是提高財(cái)政資金利用效率的有效手段，是保持財(cái)政管理獨(dú)立性和連續(xù)性的重要路徑，在基層政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要的作用。面對(duì)日趨復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，基層政府要規(guī)范財(cái)政預(yù)算編制管理，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行控制，完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算績效考評(píng)，從而提高財(cái)政預(yù)算管理水平，為政府職能的高效發(fā)揮提供助力。

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