踐經(jīng)驗包括：以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；以自治為本，深化村民自治；以法治為綱，加強法治保障；以德治為先，提升德治引領(lǐng)。面向新征程，要健全完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系：首先，要充分發(fā)揮基層黨組織“體”的作用，進(jìn)一步強化黨建引領(lǐng)；其次，要延伸完善各種“系”的力量，堅持自治強基、法治保障、德治教化，進(jìn)一步優(yōu)化“三治融合”；最后，要引入“技”的效能，進(jìn)一步增強鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的科技支撐。

〔關(guān)鍵詞〕 “三治融合”；鄉(xiāng)村治理體系；黨組織領(lǐng)導(dǎo)

〔中圖分類號〕C912.82 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）04-0070-08

鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，構(gòu)成了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了村社合一、政社合一、鄉(xiāng)政村治、“三治融合”等四個發(fā)展階段〔1〕。進(jìn)入新時代，我國形成了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是一種中國歷史上從未有過的新型治理模式，并將指向一種新型的鄉(xiāng)村社會團結(jié)形態(tài)。從這個意義上來說，體系化是鄉(xiāng)村治理的一個新方向”〔2〕，為鞏固黨的農(nóng)村基層政權(quán)、夯實國家治理的重要根基提供了基本遵循?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系的提出及其進(jìn)一步發(fā)展，不僅結(jié)束了鄉(xiāng)村治理“雙軌體系”的“歷史傳統(tǒng)”，也促進(jìn)了中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變〔3〕。在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中，“體”就是鎮(zhèn)村基層政權(quán)尤其是基層黨組織，“三治融合”則是鄉(xiāng)村治理體系中“系”的存在，“體”不斷深入鄉(xiāng)村社會治理并且統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村社會的各種“系”的力量，這即一個鄉(xiāng)村治理不斷體系化的過程〔2〕。筆者在結(jié)合浙江“三治融合”創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的演進(jìn)歷程、實踐經(jīng)驗進(jìn)行研究，以期在立足國情、把握時代的基礎(chǔ)上，深入挖掘和展現(xiàn)中國特色，在實踐中不斷探索符合中國國情的鄉(xiāng)村治理新路徑。

一、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的演進(jìn)歷程

新時代以來，我國鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了深刻變革，逐漸形成了“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系。這個體系的形成和發(fā)展是一個動態(tài)的歷史過程，先后經(jīng)歷了體系初探、體系規(guī)范和體系定型三個階段，體現(xiàn)了黨對基層社會治理規(guī)律認(rèn)識的深化。

（一）體系初探階段

構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，是浙江創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的最新成果，也是新時代“楓橋經(jīng)驗”的精神所在〔4〕。2013年，浙江桐鄉(xiāng)基于社會建設(shè)和管理的困境，率先推出黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理建設(shè)試點，從而打破了以往基層社會治理“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的窠臼，為遭遇初期改革紅利釋放殆盡之后陷入“發(fā)展性困境”的自治帶來了生機，為鄉(xiāng)村治理薄弱的法治環(huán)節(jié)注入了新力量，為鄉(xiāng)村治理衰微的德治傳統(tǒng)提供了新動力。

1.試點背景。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，中國城鄉(xiāng)和區(qū)域的差距加大以及社會問題的日益凸顯，給我國社會主義改革和發(fā)展進(jìn)程帶來了影響，進(jìn)而要求進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力。2003年，黨的十六屆三中全會第一次將“社會建設(shè)和管理”納入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的“五個統(tǒng)籌”之中，使之成為加強黨執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，把構(gòu)建社會主義和諧社會正式作為加強黨執(zhí)政能力建設(shè)的主要任務(wù)，明確提出了“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”〔5〕25的目標(biāo)要求，為新時代形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”〔6〕16奠定了基礎(chǔ)。2006年，為推動建設(shè)社會主義新農(nóng)村、加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)，黨中央又進(jìn)一步要求“加強農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善建設(shè)社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制”〔7〕17。2007年，黨的十七大正式將社會建設(shè)納入“四位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局中，要求“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”〔8〕37。從此，中國特色社會主義事業(yè)總體布局逐漸發(fā)展為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”，鄉(xiāng)村治理成為了農(nóng)村社會建設(shè)和管理的重要內(nèi)容。2010年，中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會確定了35個市（地）、縣（市、區(qū)）作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點，并制定《全國社會管理創(chuàng)新綜合試點指導(dǎo)意見》，加強對試點工作的指導(dǎo)，推動了社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗的總結(jié)和積累。各試點地區(qū)把“以人為本、服務(wù)為先”的理念貫穿于社會管理的全過程，以改革創(chuàng)新為動力，以解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題為突破口，推動各地在探索完善社會管理機制方面取得明顯成效。2011年9月16日，中央社會治安綜合治理委員會正式更名為中央社會管理綜合治理委員會，其被賦予了協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會管理工作的重要職能。基層歷來是社會管理創(chuàng)新的發(fā)源地和試驗田。習(xí)近平總書記強調(diào)，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松〔9〕。因此，在黨的十八屆三中全會以后，黨中央高度重視推動社會治理重心向基層下移、向農(nóng)村下移，為推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供了重要支撐。

2.試點過程。在各地積極探索社會管理新路子新舉措的創(chuàng)新實踐中，浙江的社會管理創(chuàng)新試點工作走在前列、表現(xiàn)突出。2013年，浙江桐鄉(xiāng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遭遇“成長的煩惱”，主要是在經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境承載能力、社會綜合管理水平以及基本公共服務(wù)供給上面臨巨大壓力，尤其是新居民集聚空間的擴大給桐鄉(xiāng)社會管理帶來了新挑戰(zhàn)。為解決這一系列社會管理新問題，2013年9月，桐鄉(xiāng)出臺《關(guān)于推進(jìn)社會管理“德治、法治、自治”建設(shè)的實施意見》，展開了社會管理試點探索。高橋鎮(zhèn)成為桐鄉(xiāng)探索“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的首個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在試點探索過程中，高橋鎮(zhèn)逐步構(gòu)建的“一約兩會三團”①自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，全面創(chuàng)新了我國農(nóng)村基層社會治理體系。高橋鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式在以往單獨強調(diào)“法治”的基礎(chǔ)上，借鑒“楓橋經(jīng)驗”在社會治理領(lǐng)域嵌入德治和自治的舉措，首次提出了“三治融合”的“聯(lián)合兵團”做法。這種新型鄉(xiāng)村治理模式在實踐中注重從源頭上預(yù)防和減少問題發(fā)生，支持和鼓勵群眾參與決策和治理全過程，強調(diào)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下通過自治、法治、德治的相互融合，以提升治理效能。此后，我國鄉(xiāng)村治理模式逐漸實現(xiàn)由被動維穩(wěn)向主動創(chuàng)穩(wěn)轉(zhuǎn)變、由末端處置向源頭預(yù)防轉(zhuǎn)變、由單方推進(jìn)向綜合施策轉(zhuǎn)變，“三治融合”逐漸成為新時代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新發(fā)展的重要方向。

（二）體系規(guī)范階段

從黨的文件來看，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系經(jīng)歷了一個逐步規(guī)范階段，其中較為突出的表現(xiàn)就是“自治、法治、德治”的表述在順序排位上是一個動態(tài)調(diào)整的過程。

1.地方層面的規(guī)范。作為新時代基層治理的創(chuàng)新實踐，浙江桐鄉(xiāng)率先推出的“法治為要、德治為基、自治為本”的“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式，積累了豐富的實踐經(jīng)驗并不斷向全國各地推廣。然而，在總結(jié)試點探索經(jīng)驗的過程中，“三治”提法呈現(xiàn)出“法治、德治、自治”“德治、法治、自治”“三治合一”“三治一體”“三治并舉”等表述不一的態(tài)勢。在地方層面上，2014年1月，時任浙江省委書記的夏寶龍在浙江省政法工作會議上指出，要“積極創(chuàng)新社會治理方式，進(jìn)一步健全德治、自治、法治相結(jié)合的基層治理等6項機制”〔10〕。而桐鄉(xiāng)市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社會管理“德治、法治、自治”建設(shè)的實施意見》和《桐鄉(xiāng)市推進(jìn)社會管理“德治、法治、自治”建設(shè)工作方案》等相關(guān)文件，則提出了“三治合一”模式建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和工作內(nèi)容，要求構(gòu)建“以評立德、以文養(yǎng)德、以規(guī)促德”的德治建設(shè)體系，“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)體系及“自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的自治建設(shè)體系〔11〕。

2014年9月、10月，時任桐鄉(xiāng)市委書記的盧躍東在《西部大開發(fā)》與《今日浙江》分別發(fā)表文章《構(gòu)建“德治、法治、自治”的基層社會治理體系》《桐鄉(xiāng)“三治”》，對桐鄉(xiāng)經(jīng)驗作了全面總結(jié)并將之概括為“德治、法治、自治”基層社會治理模式。同年12月，盧躍東在《紅旗文稿》發(fā)表的文章《構(gòu)建“法治、德治、自治”基層治理模式》中，將“三治”順序排列為“法治、德治、自治”。此時，盡管“三治”在排序上具有不穩(wěn)定性，但為“三治”的理論形成構(gòu)建了基本框架。

2.中央層面的規(guī)范。2017年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，要“弘揚公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機融合”〔12〕6，這是“三治融合”首次被寫入中央層面關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，為“三治融合”成為基層社會治理的重要形式奠定了基礎(chǔ)性地位。此時，雖然“三治”的排序問題尚未形成共識，但從中央層面推動了“三治”基層治理模式走向全國的趨勢，促進(jìn)了“三治融合”成為既包括農(nóng)村基層也包括城市基層的治理體系。2017年10月，黨的十九大報告明確提出，要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔13〕32。這是“三治融合”鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新經(jīng)驗被正式寫入黨的報告，標(biāo)志著“三治”排序的最終正式確定，從而厘清了三者的位次關(guān)系、分工設(shè)置、倚重方向。

2018年中央一號文件和政府工作報告，對“三治”的相關(guān)表述分別是“堅持自治、法治、德治相結(jié)合”〔14〕19和“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔15〕31。2018年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將“促進(jìn)自治法治德治有機結(jié)合”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的重點任務(wù)，明確指出要“堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，強化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程”?！?6〕70-71同年12月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二十條規(guī)定：“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄?7〕162019年，在中央一號文件《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》、中央農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國鄉(xiāng)村治理典型案例》、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》以及黨的十九屆四中全會公報中的相關(guān)提法皆以“自治、法治、德治”的先后順序來表述。

綜上，黨的十九大報告標(biāo)志著“自治、法治、德治”這“三治”表述順序的定型，進(jìn)一步推動了“三治融合”鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化、體系化和制度化。黨的十九大之后，“三治融合”鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗得到了更為廣泛的關(guān)注和推廣。

（三）體系定型階段

“自治、法治、德治”排序上的規(guī)范化，并不意味著“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的最終定型，從中央文件看，“鄉(xiāng)村治理體系”曾有過“體系”與“機制”不統(tǒng)一的表述。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了明確的戰(zhàn)略方向和具體路徑。但中央層面并沒有立即對“鄉(xiāng)村治理體系”作出相關(guān)指示，2014年、2015年、2016年的中央一號文件中的相關(guān)提法表述均為“鄉(xiāng)村治理機制”，而不是“鄉(xiāng)村治理體系”。2017年10月，黨的十九大報告在闡釋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，首次提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔13〕32這一完整而權(quán)威的表述。需要特別指出的是，雖然“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”這一表述并未正式嵌入鄉(xiāng)村治理體系的政策話語中，但是在此前“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系探索的過程中，始終強調(diào)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，把深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅持自治、法治和德治相結(jié)合的政策舉措，其中特別強調(diào)了加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)對“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”的重要意義。同年政府工作報告也把“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔15〕31作為大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。到此時，“鄉(xiāng)村治理體系”的提法似乎已經(jīng)穩(wěn)定下來。然而，2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中的相關(guān)表述卻再次回到“鄉(xiāng)村治理機制”的提法上來，指出要“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”〔18〕20。

2019年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制和政策體系的意見》提出，要“建立健全鄉(xiāng)村治理機制，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，并把“2022年，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全”和“2035年，鄉(xiāng)村治理體系更加完善”當(dāng)作建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的主要目標(biāo)〔19〕。這份最高規(guī)格也是具有階段總結(jié)性的文件，標(biāo)志著之前關(guān)于“機制”“體系”表述不統(tǒng)一的結(jié)束。為深入貫徹落實此意見，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳隨即印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》對鄉(xiāng)村治理的具體目標(biāo)和主要任務(wù)等作了詳細(xì)指導(dǎo)，強調(diào)要“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔20〕2。此時，該意見在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中正式加入了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”這一根本前提，明確了“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的“體”之所在。2019年10月，黨的十九屆四中全會將“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”〔21〕29-30作為構(gòu)建共建共治共享基層社會治理新格局的重要抓手。

應(yīng)注意的是，盡管“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系在政策話語表述上已經(jīng)被確定下來，但它在實踐上仍需不斷地“建立健全”或“加強和改進(jìn)”。如2020年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》指出，“健全鄉(xiāng)村治理工作體系”需要“扎實開展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范”〔22〕16。至此，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系話語正式定型，“三治融合”鄉(xiāng)村治理的“體”和“系”在表述上得以穩(wěn)定下來，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本前提，以自治為核心、法治為保障、德治為引領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理模式基本定型。

二、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的實踐經(jīng)驗

新時代以來，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為基層治理的創(chuàng)新經(jīng)驗，為解決鄉(xiāng)村治理難題提供了寶貴經(jīng)驗?？偨Y(jié)和學(xué)習(xí)這一實踐經(jīng)驗，對于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的顯著特征，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是要發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的一條主線，從而確保黨的領(lǐng)導(dǎo)在體系中更加堅強有力。黨的二十大報告要求，“增強黨組織的政治功能和組織功能……推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘”〔23〕67。

從黨組織的政治功能出發(fā)，農(nóng)村基層黨組織是有效實現(xiàn)黨對農(nóng)村工作全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘，具有組織動員群眾參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)、整合鄉(xiāng)村社會資源和服務(wù)農(nóng)村基層的基本功能。黨的基層組織作為增強黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的關(guān)鍵責(zé)任主體，能以內(nèi)生驅(qū)動的方式，主要包括夯實黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治基礎(chǔ)、思想根基、組織體系，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律保障、制度體系，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘，從而使農(nóng)村基層黨組織更好地發(fā)揮政治引領(lǐng)力、思想引領(lǐng)力、組織引領(lǐng)力和群眾號召力，增強“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中黨的領(lǐng)導(dǎo)力量。

從黨組織的組織功能出發(fā)，創(chuàng)新發(fā)展“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，關(guān)鍵在黨。而黨的力量來自組織，“三治融合”鄉(xiāng)村治理要依靠從上到下堅強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系去實現(xiàn)。為此就要進(jìn)一步把農(nóng)村基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能，為更好地完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系提供堅實的組織基礎(chǔ)。同時，組織力的強弱關(guān)乎黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政地位是否牢固，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》對此特別強調(diào)，要“抓實建強農(nóng)村基層黨組織，以提升組織力為重點”〔18〕22。農(nóng)村基層黨組織組織力的提升不僅涉及村黨組織，還要重視在農(nóng)村出現(xiàn)的新經(jīng)濟組織、新社會組織和新就業(yè)群體等新組織中的黨組織和區(qū)域黨建聯(lián)盟黨組織的組織力提升，這樣才能更好地使廣大農(nóng)村基層群眾緊密團結(jié)在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，形成鄉(xiāng)村治理的合力。

（二）深化村民自治

村民自治有著深刻的歷史淵源和豐富的實踐經(jīng)驗，在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中處于基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮著主體性作用。新時代以來，由于鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的社會環(huán)境發(fā)生了顯著變化，鄉(xiāng)村治理承擔(dān)的任務(wù)更加復(fù)雜艱巨。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，確保農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序，就要以自治為本，不斷健全和完善村民自治制度，從而增強鄉(xiāng)村治理的生機活力。

一方面，將基層群眾自治納入全過程人民民主范疇。基層群眾自治制度作為人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成部分，是最廣泛、最真實、最管用的全過程人民民主的基層實踐形式，是確保廣大基層人民群眾依法管理基層公共事務(wù)的基本政治制度。黨的二十大報告將基層群眾自治機制作為“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”的重要內(nèi)容，強調(diào)“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，加強基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效”?！?3〕39這在政治定位上升華了自治的科學(xué)內(nèi)涵和實踐意義，更加強調(diào)村民自治的自主性、廣泛性和有效性，使村民能夠更好地進(jìn)行自我治理。

另一方面，堅持村民主體地位，充分體現(xiàn)村民意志，激發(fā)村民創(chuàng)造活力。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。黨的十九大報告指出，“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”〔13〕36。從我國鄉(xiāng)村治理實踐來看，自黨的十八大以來“黨內(nèi)外輿論公認(rèn)，全國城鄉(xiāng)基層民主創(chuàng)新創(chuàng)造比以往任何時候都更加活躍，基層民主活力也得到進(jìn)一步增強……中國人民在新時代火熱的基層民主生活實踐中，摸索和創(chuàng)造出一個又一個充滿煙火氣的基層民主新形式”〔24〕373-374，包括以黨內(nèi)法規(guī)的形式將“四議兩公開”工作制度確立下來、推廣“清單制”這一民主監(jiān)督創(chuàng)新形式、堅持和發(fā)展好新時代“楓橋經(jīng)驗”等。這些實踐的創(chuàng)新發(fā)展反映了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理社會參與制度的不斷完善，其核心是拓寬村民有序參與鄉(xiāng)村治理的渠道，促進(jìn)村民發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治力量。

（三）加強法治保障

良法是善治的前提。法治作為協(xié)調(diào)利益關(guān)系的重要手段，為“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系提供了有力的制度保障。法治即依法治理，形式上包括依法辦事的一整套制度安排及其運行體制機制，實質(zhì)上強調(diào)法律至上、權(quán)力制約、保障人權(quán)、程序公正和良法善治等價值原則〔25〕。鄉(xiāng)村法治建設(shè)是以國家法治建設(shè)為宏觀制度背景的，其基本目標(biāo)亦是維護(hù)社會公平正義，保障社會主體的合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。法治的實現(xiàn)需要以良好的法律制度為基礎(chǔ)〔26〕，因此實現(xiàn)法治鄉(xiāng)村需要不斷夯實鄉(xiāng)村治理法治化的制度依據(jù)。黨的十八大以來，建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重要性得到凸顯并取得重要成效。

一方面，農(nóng)村是我國法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)民法律意識相對淡薄。特別是隨著我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村社會對外交互性越來越強，傳統(tǒng)的村規(guī)民約和熟人社會的禮法關(guān)系無法解決這些社會問題。因此，鄉(xiāng)村治理更需要規(guī)范化的法律制度進(jìn)行約束，鄉(xiāng)村治理法治化成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)。為此，黨中央相繼出臺或完善一系列促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的法律法規(guī)，為鄉(xiāng)村治理法治化提供了制度支撐，為最廣泛地動員和組織村民依法管理村級公共事務(wù)提供了法律依據(jù)。如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的修改和完善，從法律制度層面為提高鄉(xiāng)村治理能力賦權(quán)增效。

另一方面，促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)為深入實施鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略提供重要制度保障?！巴七M(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)是全面依法治國的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的迫切需要，是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”〔27〕在實施鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略重大任務(wù)中，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)逐漸清晰。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)在鄉(xiāng)村振興中的重要地位，強調(diào)法治建設(shè)在維護(hù)農(nóng)民群眾利益、化解農(nóng)村基層社會矛盾糾紛等事務(wù)中的權(quán)威作用。此意見將推動鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)、增強法治化保障作為建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制的重要任務(wù)。2021年4月，第十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，地方各級人民政府要“鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務(wù)工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)”〔6〕17-18。綜上，法治是健全鄉(xiāng)村治理體系的保證，只有依法治鄉(xiāng)才能保障鄉(xiāng)村治理體系的系統(tǒng)性和規(guī)范性，才能最大限度凝聚社會共識。

（四）提升德治引領(lǐng)

德治在鄉(xiāng)村治理體系中的定位與以德治國方略在整個國家治理體系中的定位一致。在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中，德治有著悠久的歷史傳承、豐富的思想資源和較高的認(rèn)可度。

一方面，德治在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域功能的不斷凸顯，是與我國社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展密切相關(guān)的。20世紀(jì)80年代初，通過農(nóng)村改革解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的同時，也逐漸暴露出了諸如社會失信、賭博成風(fēng)等社會問題。對此，黨中央強調(diào)在建設(shè)社會主義高度物質(zhì)文明的同時，也要從思想道德建設(shè)和教育科學(xué)文化建設(shè)兩方面進(jìn)行高度的精神文明建設(shè)。2001年1月，江澤民提出：“我們在建設(shè)有中國特色社會主義、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中……要堅持不懈地加強社會主義道德建設(shè)，以德治國?！薄?8〕200同年，《公民道德建設(shè)實施綱要》對“以德治國”方略進(jìn)行了具體部署和落實。2008年，黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求，“遵守公民基本道德規(guī)范，養(yǎng)成健康文明生活方式，形成男女平等、尊老愛幼、鄰里和睦、勤勞致富、扶貧濟困的社會風(fēng)尚”〔29〕29。

另一方面，提升德治引領(lǐng)，是推進(jìn)新時代我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記提出：“治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！薄?0〕114這一重要論述表明，鄉(xiāng)村治理要以“德治”為工具發(fā)揮道德的教化作用。從歷史傳統(tǒng)上看，我國鄉(xiāng)村治理存在著“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”〔31〕3的現(xiàn)象，這充分反映了德治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。為此，要充分挖掘鄉(xiāng)村文化的傳承功能，發(fā)揚和利用好鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，提升鄉(xiāng)村德治引領(lǐng)水平的同時，彌補鄉(xiāng)村法治建設(shè)的薄弱之處，推動德治在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中的職能作用。特別需要強調(diào)的是，新時代鄉(xiāng)村治理中的德治已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上以儒家為代表的“仁義禮智信”體系轉(zhuǎn)化為社會主義核心價值體系，社會主義核心價值觀成為德治的價值引領(lǐng)和核心精神。因此，鄉(xiāng)村德治引領(lǐng)作用的發(fā)揮要以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中“要重視社會主義核心價值觀的培育和踐行，使之融入基層黨組織建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)中，融入城鄉(xiāng)居民自治中，融入人們生產(chǎn)生活和工作學(xué)習(xí)中，努力實現(xiàn)全覆蓋，推動社會主義核心價值觀不斷轉(zhuǎn)化為社會群體意識和人們自覺行動”〔32〕21-22。

三、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的未來展望

當(dāng)前，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系逐漸在實踐中發(fā)展成熟，并被作為新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓進(jìn)行全面推廣〔33〕。新時代新征程，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要不斷豐富中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的理論與實踐成果，保持新時代鄉(xiāng)村治理的時代性和系統(tǒng)性。具體而言，就是在堅持“體”和完善“系”的基礎(chǔ)上引入“技”，創(chuàng)新拓展并形成“政治引領(lǐng)、自治強基、法治保障、德治教化、科技支撐”的基層治理模式。

首先，充分發(fā)揮基層黨組織“體”的作用，進(jìn)一步強化黨建引領(lǐng)。要始終堅持黨組織對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，強化黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理包括政治引領(lǐng)、價值引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、思想引領(lǐng)等多個維度，其中政治引領(lǐng)是第一位的。為此，要進(jìn)一步增強農(nóng)村基層黨組織的政治引領(lǐng)功能，強化農(nóng)村基層黨組織的自身建設(shè)和基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，依法規(guī)范黨員干部隊伍行為，不斷提升農(nóng)村基層黨組織的號召力和凝聚力，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘。要進(jìn)一步增強農(nóng)村基層黨組織的價值引領(lǐng)功能，就是要以社會主義核心價值觀來引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會中多元價值觀念的有序存在和健康發(fā)展，把社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和日常行為習(xí)慣。要進(jìn)一步增強農(nóng)村基層黨組織的組織引領(lǐng)功能，就是要通過建立一套有效的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)機制來強化基層黨組織對各類村級組織的領(lǐng)導(dǎo)，推動鄉(xiāng)村治理的各方力量在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下扭成“一股繩”、合成“一張網(wǎng)”，為自治、法治、德治等功能的有效發(fā)揮提供堅強的組織前提。要進(jìn)一步增強農(nóng)村基層黨組織的思想引領(lǐng)功能，就是要充分認(rèn)識到意識形態(tài)工作在鄉(xiāng)村治理中的極端重要性，積極發(fā)揮黨建在鄉(xiāng)村治理中的思想引領(lǐng)優(yōu)勢，讓鄉(xiāng)村基層黨組織成為能夠準(zhǔn)確、及時地將黨的路線、方針、政策等傳達(dá)給鄉(xiāng)村基層民眾的樞紐。

其次，延伸完善各種“系”的力量，進(jìn)一步優(yōu)化“三治融合”。一要堅持自治強基，不斷深化村民自治制度改革。要發(fā)展全過程人民民主，完善農(nóng)村民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度。要繼續(xù)優(yōu)化民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局，創(chuàng)新村民議事形式，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，鼓勵農(nóng)村開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協(xié)商活動。要持續(xù)向農(nóng)村基層群眾賦權(quán)，充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨特功能，弘揚公序良俗。二要加強法治保障，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。要堅持和發(fā)展好新時代“楓橋經(jīng)驗”，推進(jìn)信訪工作法治化、制度化和規(guī)范化發(fā)展，不斷創(chuàng)新群眾工作方式方法，優(yōu)化鄉(xiāng)村法治環(huán)境。要把政府各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道，維護(hù)村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的特別法人地位和權(quán)利。要加強鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織建設(shè)，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強對農(nóng)民的法律援助、司法救助和公益法律服務(wù)。要規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運行，明確每項權(quán)力行使的法規(guī)依據(jù)、運行范圍、執(zhí)行主體、程序步驟，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系。要織密農(nóng)村基層權(quán)力運行“廉政防護(hù)網(wǎng)”，大力開展農(nóng)村基層微腐敗整治，推進(jìn)農(nóng)村巡察工作，嚴(yán)肅查處侵害農(nóng)民利益的腐敗行為。三要提升德治引領(lǐng)水平，發(fā)揮道德教化功能。要充分挖掘鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中非制度化的道德資源，將其轉(zhuǎn)化為農(nóng)民群眾的共同價值理念〔34〕。要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范，積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。要建立道德激勵約束機制，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高。

最后，要引入“技”的效能，進(jìn)一步增強鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的科技支撐。要提升鄉(xiāng)村治理的智能化水平，積極采用自媒體等新信息技術(shù)作為民眾意愿表達(dá)器和測量器〔35〕138。要拓展延伸農(nóng)村基層政治主體參與鄉(xiāng)村治理實踐的新興手段，打造網(wǎng)絡(luò)化新治理場域，打破農(nóng)村“空心化”引發(fā)的村民“主體性缺場”現(xiàn)象和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共治理領(lǐng)域中村民的“邊緣感”狀態(tài)。要健全鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)民主參與機制，通過技術(shù)賦能使鄉(xiāng)村治理主體聚合于網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中，實現(xiàn)“脫域性在場”，從而以新的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)再建彰顯村民主體性地位和主體作用的網(wǎng)絡(luò)民主治理格局，完善基層群眾民主政治參與的制度程序和參與程序，強化新時代鄉(xiāng)村治理以村民為中心的治理理念。

〔注 釋〕

①一約兩會三團：“一約”即村規(guī)民約（社區(qū)公約），“兩會”即百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會，“三團”即百事服務(wù)團、法律服務(wù)團、道德評議團。

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責(zé)任編輯 徐 芳