基于財(cái)政評(píng)審視角的政府投資項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督管理研究

【摘要】政府投資項(xiàng)目由于建設(shè)工期較長(zhǎng)、資金金額較大、建設(shè)管理過(guò)程復(fù)雜，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督管理是項(xiàng)目建設(shè)的重要一環(huán)，直接影響項(xiàng)目實(shí)施成效，監(jiān)管不善易滋生腐敗、權(quán)力尋租。為了保障優(yōu)質(zhì)、廉潔、高效實(shí)施政府投資項(xiàng)目建設(shè)，筆者基于財(cái)政評(píng)審視角，首先分析政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，然后探討政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理存在問(wèn)題產(chǎn)生的原因，最后提出針對(duì)性的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目；監(jiān)督管理；全過(guò)程

政府投資項(xiàng)目是指由政府在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金并在市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，關(guān)乎人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，能為強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興注入強(qiáng)大的硬實(shí)力。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理，有利于規(guī)范政府投資行為、提高政府投資效益、激發(fā)社會(huì)投資活力。筆者在結(jié)算評(píng)審工作中發(fā)現(xiàn)，部分政府投資項(xiàng)目由于基本建設(shè)程序不合規(guī)、施工過(guò)程監(jiān)管不到位、不規(guī)范以及工程建設(shè)管理不規(guī)范等，導(dǎo)致項(xiàng)目“久拖不結(jié)”“久結(jié)未定”，甚至無(wú)法結(jié)算。本文從政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理存在的普遍性問(wèn)題入手，從財(cái)政評(píng)審視角分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因并提出建議，以期通過(guò)推行全過(guò)程政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)制，助力政府投資項(xiàng)目建設(shè)。

一、政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理存在的主要問(wèn)題

1.部門協(xié)同不夠，項(xiàng)目監(jiān)管缺位

國(guó)家、省、市政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法皆明確了各職能部門的監(jiān)督管理職責(zé)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，應(yīng)當(dāng)建立信息共享機(jī)制，通過(guò)在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。然而，在具體實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)定并未完全執(zhí)行到位，有的項(xiàng)目先開(kāi)工建設(shè)后補(bǔ)充招投標(biāo)手續(xù)，有的項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)階段存在應(yīng)招未招、圍標(biāo)串標(biāo)等不合規(guī)行為，有的政府投資項(xiàng)目及新增和變更工程未按照有關(guān)規(guī)定報(bào)送財(cái)政預(yù)算評(píng)審，有的項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更隨意、未按程序辦理設(shè)計(jì)變更審批手續(xù)，甚至有的項(xiàng)目結(jié)算送審金額遠(yuǎn)超中標(biāo)價(jià)或概算，例如A項(xiàng)目中標(biāo)金額1.84億元，結(jié)算送審金額4.13億元。

2.建設(shè)單位對(duì)監(jiān)督管理制度和政策落實(shí)不到位

按照國(guó)家、省、市政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法，項(xiàng)目建設(shè)單位是第一責(zé)任人，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金管理和安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，需做好項(xiàng)目的前期監(jiān)督管理，加強(qiáng)施工過(guò)程管理以及檔案管理。而在實(shí)際工作中，建設(shè)單位主體責(zé)任落實(shí)不到位，主要表現(xiàn)在：一是可行性研究流于形式，項(xiàng)目概算編制不合理，使得送審結(jié)算金額遠(yuǎn)超概算金額。例如某棚改項(xiàng)目送審金額1.30億元超立項(xiàng)批復(fù)金額0.8億元的62%。二是工程建設(shè)管理不到位，違反基本建設(shè)程序，設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證、隱蔽工程驗(yàn)收審批流程履行不到位。如在審核某重大民生項(xiàng)目時(shí)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)挖取證后工程施工內(nèi)容與簽證資料、驗(yàn)收資料及竣工圖不一致，有的項(xiàng)目存在土石方運(yùn)距簽證不真實(shí)。三是項(xiàng)目檔案資料不完整。例如有的項(xiàng)目送審資料缺失導(dǎo)致結(jié)算評(píng)審難，甚至無(wú)法開(kāi)展；有的項(xiàng)目涉及苗木種植未提供準(zhǔn)確計(jì)量的依據(jù)，難以界定原有苗木與施工期種植苗木數(shù)量。四是項(xiàng)目建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)與日常施工管理融合度不夠，竣工財(cái)務(wù)決算制度不健全，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督滯后。如有的項(xiàng)目進(jìn)度款未嚴(yán)格按照工程進(jìn)度撥付導(dǎo)致工程款超付，嚴(yán)重影響施工單位對(duì)結(jié)算評(píng)審工作的配合度。

3.政府投資項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)合型人才缺乏

政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理職責(zé)分布在各個(gè)職能部門，各部門聚焦主責(zé)主業(yè)吸納人才，但人員專業(yè)素養(yǎng)配備不齊、力量不足，比如財(cái)務(wù)、審計(jì)大部分屬于財(cái)務(wù)專業(yè)人員，不熟悉項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工的過(guò)程，監(jiān)管效果大打折扣，審計(jì)部門在審計(jì)時(shí)更多關(guān)注項(xiàng)目的基本建設(shè)程序以及財(cái)務(wù)制度方面，對(duì)工程造價(jià)審核不多。而項(xiàng)目建設(shè)工程管理人員多為工程專業(yè)人員，對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)、政策法規(guī)等不熟悉，建設(shè)單位內(nèi)部存在工程建設(shè)與成本控制、財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，易引起項(xiàng)目超概算、資金被挪用、資金未?？顚Ｓ玫葐?wèn)題，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

二、政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理產(chǎn)生問(wèn)題的原因

1.條塊分割，職能部門聯(lián)動(dòng)不充分

政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、施工管理、資金管理、竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)均有不同的風(fēng)險(xiǎn)，需要投資主管部門和負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門加強(qiáng)監(jiān)督管理，防范風(fēng)險(xiǎn)。然而在實(shí)踐中，涉及監(jiān)督管理部門間、部門各相關(guān)業(yè)務(wù)科室間，協(xié)同監(jiān)督管理、信息互通有無(wú)方面不夠深入，未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)共享，沒(méi)有形成全鏈條式監(jiān)督管理工作運(yùn)行機(jī)制。

2.項(xiàng)目建設(shè)單位內(nèi)控制度不完善，未嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目法人制。主要表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目建設(shè)前期監(jiān)管不到位，項(xiàng)目前期研究、評(píng)估論證不充分，勘察設(shè)計(jì)深度不足導(dǎo)致頻繁變更設(shè)計(jì)。二是重建設(shè)輕管理，更關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的整體進(jìn)度，忽視施工過(guò)程管理，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，基本建設(shè)程序不合規(guī)。例如有的項(xiàng)目完工后，工程團(tuán)隊(duì)撤銷未做好結(jié)算資料交接，送審資料缺失導(dǎo)致“久拖不結(jié)”或結(jié)算評(píng)審難。三是重結(jié)算輕決算，不利于項(xiàng)目其他費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用的成本控制，影響政府投資項(xiàng)目的績(jī)效。

3.重視程度不夠，監(jiān)督管理廣度和深度不足。未樹(shù)立好正確的政績(jī)觀，未把握好潛績(jī)與顯績(jī)的邏輯關(guān)系，停留在“有沒(méi)有、快不快”上完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，而忽視“好不好，贏得群眾好口碑”等建設(shè)項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致建設(shè)單位管理責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)管部門話語(yǔ)權(quán)不夠、覆蓋面不廣。在審計(jì)實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)，政府投資項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，而建設(shè)過(guò)程監(jiān)管部門的人員少，專業(yè)技術(shù)人員多為聘用人員，穩(wěn)定性不強(qiáng)，監(jiān)管的質(zhì)效大打折扣，審計(jì)發(fā)現(xiàn)即使有監(jiān)管部門審核認(rèn)定的工程簽證、隱蔽工程等資料，在抽查時(shí)發(fā)現(xiàn)與施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際做法不一致，而建設(shè)單位未保留隱蔽工程影像等佐證資料，不能作為結(jié)算的依據(jù)而引發(fā)結(jié)算爭(zhēng)議。

三、政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理的優(yōu)化思路與措施

1.全員參與、貫通發(fā)力，實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系、縱向聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督矩陣。一是加強(qiáng)組織保障，打好監(jiān)督“組合拳”。建立政府牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、信息共享的運(yùn)行機(jī)制，明確所有項(xiàng)目參與者的責(zé)任和權(quán)力，扎實(shí)履職盡責(zé)，形成責(zé)任閉環(huán)。形成自上而下、上下協(xié)同的良性工作機(jī)制，定期召開(kāi)部門聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)一步加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，提升服務(wù)能力和監(jiān)管水平。二是以數(shù)字化改革為“牽引”，打造政府投資項(xiàng)目全覆蓋、項(xiàng)目施工管理、財(cái)政資金撥付實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)，各職能部門、投資主管部門以及建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)上傳各監(jiān)督管理的節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)信息共享，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目施工全過(guò)程可視化管理，實(shí)現(xiàn)施工質(zhì)量責(zé)任可追溯。

2.建立全過(guò)程的跟蹤監(jiān)督管理體系。一是加強(qiáng)事前監(jiān)管，項(xiàng)目需在進(jìn)行充分的可行性論證和審查后實(shí)施，堅(jiān)決防止項(xiàng)目未經(jīng)嚴(yán)格論證就上報(bào)。二是實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)地核查并做好隱蔽工程以及現(xiàn)場(chǎng)簽證的審核認(rèn)定，促進(jìn)建設(shè)單位盡早對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行修正，達(dá)到減少損失浪費(fèi)，防范舞弊的作用。三是構(gòu)建“四橫六縱”多維監(jiān)管模式，以提高財(cái)政資金預(yù)算編制和執(zhí)行準(zhǔn)確度為目標(biāo)形成“評(píng)審+預(yù)算”“評(píng)審+績(jī)效”“評(píng)審+采購(gòu)”“評(píng)審+撥款”四橫財(cái)政評(píng)審機(jī)制；以達(dá)到規(guī)范政府投資行為、加強(qiáng)過(guò)程控制為目標(biāo)形成“發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委、項(xiàng)目主管單位以及建設(shè)單位”六縱溝通協(xié)同機(jī)制。四是建設(shè)單位建立“事前———事中———事后”的內(nèi)控制度。完善成本管理與全過(guò)程造價(jià)管理，聘請(qǐng)全過(guò)程造價(jià)咨詢公司，合理控制工程造價(jià)、施工進(jìn)度；利用BIM技術(shù)建立標(biāo)準(zhǔn)化的施工管理制度，保障施工質(zhì)量，及時(shí)在系統(tǒng)上傳現(xiàn)場(chǎng)施工資料，同時(shí)做好隱蔽工程驗(yàn)收、設(shè)計(jì)變更以及現(xiàn)場(chǎng)簽證。同時(shí)，監(jiān)管部門可以利用信息管理系統(tǒng)下載數(shù)據(jù)，完成在線監(jiān)測(cè)，通過(guò)分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。另外，結(jié)算部門可提前介入，推行過(guò)程結(jié)算，劃分結(jié)算節(jié)點(diǎn)，深入施工現(xiàn)場(chǎng)，保留隱蔽工程影像或文字記錄等資料作為結(jié)算環(huán)節(jié)可行的依據(jù)。

3.實(shí)現(xiàn)全生命周期監(jiān)督考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理科學(xué)化、精細(xì)化、績(jī)效化的目標(biāo)。一是政府出臺(tái)制度，建立健全竣工決算管理制度，項(xiàng)目建設(shè)單位履行主體責(zé)任，財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門審核批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，審計(jì)部門加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督檢查，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益的“雙重”達(dá)標(biāo)。二是“用錢必問(wèn)責(zé)”，財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)決算編制的考核工作，全面覆蓋從立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工過(guò)程等全壽命周期的績(jī)效考核體系。三是常態(tài)化督導(dǎo)檢查，深化結(jié)果運(yùn)用。建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部正確履職有機(jī)結(jié)合，與領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合，與干部管理有機(jī)結(jié)合。

4.加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提升監(jiān)管軟實(shí)力。一是增強(qiáng)專業(yè)人員配制，引進(jìn)具備基建、財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)技術(shù)的人才。二是構(gòu)建財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委三方協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)審機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人力資源互通，從而提升監(jiān)管效能。另外，可以實(shí)行人才交流制度，有助于培養(yǎng)復(fù)合型人才，有助于密切部門聯(lián)系，有助于實(shí)現(xiàn)政策宣傳雙向流動(dòng)。三是“善借外力”，成立由多領(lǐng)域組成的專家?guī)欤刚?qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)。四是定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和警示教育，促進(jìn)從業(yè)人員提升專業(yè)技能，強(qiáng)化廉潔自律意識(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

政府投資項(xiàng)目對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響重大，因此要妥善處理政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理中存在的一系列問(wèn)題，實(shí)行全過(guò)程政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)“治已病、防未病、一體化”監(jiān)管，以識(shí)別和控制監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)，守住“三道防線”，助力政府投資項(xiàng)目建設(shè)，持續(xù)增進(jìn)民生福祉。

········參考文獻(xiàn)·····················

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（作者單位：萍鄉(xiāng)市財(cái)政局）