摘 要：基層是觀察中國治理實(shí)踐、理解中國行政體制的重要窗口。特別是在“人民至上”的新時(shí)代，基層是實(shí)現(xiàn)“民有所呼，我有所應(yīng)”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。已有研究多關(guān)注基層工作者在政策執(zhí)行過程中的應(yīng)付行為，鮮有其“問題解決者”角色的相關(guān)研究。依據(jù)政治系統(tǒng)理論，并結(jié)合研究事實(shí)的發(fā)展過程，可以從聯(lián)系階段的程序依賴、轉(zhuǎn)換階段的策略空轉(zhuǎn)、輸出階段的避責(zé)建議三個(gè)方面，對基層工作者的選擇性應(yīng)付進(jìn)行類型化分析。研究發(fā)現(xiàn)，復(fù)合交織的立體化系統(tǒng)環(huán)境、復(fù)雜性轉(zhuǎn)向的情境化訴求與訴求轉(zhuǎn)換處理的系統(tǒng)限制性三重因素相互疊加，共同影響并導(dǎo)致了選擇性應(yīng)付行為的發(fā)生。要解決這一問題需優(yōu)化基層工作的系統(tǒng)環(huán)境、探索建立解決民眾訴求的分級分類管理體系、建立職業(yè)能力培養(yǎng)的長效發(fā)展機(jī)制。

關(guān)鍵詞：基層工作者；選擇性應(yīng)付；民眾訴求；治理策略

本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“城管執(zhí)法力量下沉的權(quán)利衍射風(fēng)險(xiǎn)與整體性化解對策研究”（21BZZ063）的階段性成果。

收稿日期：2024-05-21

作者簡介：辛方坤 男（1984— ）上海政法學(xué)院政府管理學(xué)院教授 碩士生導(dǎo)師

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-004-（12）

長期以來，政府回應(yīng)是中國公共行政學(xué)界討論的核心問題之一。經(jīng)過多年的服務(wù)型政府建設(shè)，以熱線、網(wǎng)絡(luò)為媒介的民眾訴求反映平臺成為彌合民眾期望與政府行為落差的重要載體。雖然政府回應(yīng)較難量化，但這并不妨礙其成為衡量國家治理質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)［1］。“民有所呼，我有所應(yīng)”已成為新時(shí)代基層治理落實(shí)“人民至上”理念的直觀呈現(xiàn)。豐富多元的訴求渠道，如網(wǎng)絡(luò)平臺、12345熱線、信訪等，在提升民眾權(quán)利主張空間的同時(shí)，也加大了基層的應(yīng)對負(fù)擔(dān)。一方面，盡管各級治理主體都參與了“接訴即辦”工作，但是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)等仍然是承擔(dān)最多治理任務(wù)的機(jī)構(gòu)［2］。另一方面，基層解決民眾訴求的能力及條件有限，諸多訴求往往只能由基層工作者選擇性應(yīng)付?；貞?yīng)是一個(gè)由多主體發(fā)起包含多個(gè)階段的互動行為，回應(yīng)訴求不僅包含著傾聽，解決問題應(yīng)是其更高的價(jià)值追求?；鶎邮敲癖娫V求解決的最前線，不僅關(guān)乎民眾對政府好壞的直接評價(jià)，更關(guān)系著社會秩序的維系和社會活力的張揚(yáng)。2024年3月28日，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確要求“防止為居民群眾辦事敷衍了事、推諉扯皮”。

雖然北京“接訴即辦”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、深圳“民意速辦”等民眾訴求回應(yīng)的典型經(jīng)驗(yàn)不斷涌現(xiàn)，但放眼全國，在宏觀政策要求與基層落實(shí)之間仍存在訴求回應(yīng)的效能級差。宏觀層面，中央政府出臺了諸多關(guān)于提升民眾訴求回應(yīng)效能的政策性文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕53號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建立政務(wù)服務(wù)效能提升常態(tài)化工作機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2023〕29號）。微觀層面，困擾基層民眾急難愁盼的諸多“關(guān)鍵小事”仍未得到有效解決，誠如國辦發(fā)〔2023〕29號文所指出的，政務(wù)服務(wù)從“能辦”向“好辦”轉(zhuǎn)變?nèi)匀幻媾R一系列問題［3］。第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2022年348個(gè)城市熱線運(yùn)行質(zhì)量監(jiān)測報(bào)告》顯示，政務(wù)熱線端民眾訴求的有效解決率為63.95%，互聯(lián)網(wǎng)渠道訴求的有效解決率僅為34.75%［4］。綜合來看，民眾訴求的有效解決率仍然存在很大的提升空間。有研究已經(jīng)指出，民眾訴求工單的承辦部門不得不想方設(shè)法回應(yīng)城市政務(wù)熱線的滿意度問責(zé)壓力，在提升服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也催生了部門策略性回應(yīng)行為，這在各地政務(wù)熱線實(shí)踐過程中屢見不鮮［5］。遺憾的是，已有研究對基層承辦部門的策略性回應(yīng)行為分析還不夠深入、全面。

從接受訴求最多的12345熱線處理流程上看，辦理、答復(fù)等主要環(huán)節(jié)均有賴于直面群眾的基層工作者，全國各地民眾訴求被應(yīng)付式處理的案例亦不斷見諸報(bào)端。本文認(rèn)為選擇性應(yīng)付是指基層工作者在解決民眾訴求過程中，鑒于內(nèi)外部多種條件的限制而有選擇地采取策略性應(yīng)對處理的手段或方式，其核心目標(biāo)不一定是追求解決民眾訴求的實(shí)效，更多的是為了應(yīng)對來自科層組織與自身的各種壓力。選擇性應(yīng)付是一個(gè)涉及行政責(zé)任、問題屬性與治理能力等多元因素的權(quán)宜行為。中共中央、國務(wù)院2021年4月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出“加強(qiáng)基層政權(quán)Jacg35afkuWmpqqNmiCBhTOfR7lIuOgqLOC/XE+BnMg=治理能力建設(shè)”，要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）增強(qiáng)為民服務(wù)能力”。本文基于田野觀察并采用結(jié)構(gòu)化研究方法，試圖為基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的行為進(jìn)行畫像，并回答以下問題：哪些因素影響了基層工作者的行為選擇？這些行為發(fā)生的機(jī)理是什么？該如何規(guī)避？

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述：民眾訴求回應(yīng)的基層視角

西方學(xué)術(shù)界將“在其日常工作中與公眾直接打交道、且在工作中擁有自由裁量權(quán)的公共服務(wù)人員”概念化為“街頭官僚”［6］。如社區(qū)工作者、警察、教師和基層法官等都屬于這個(gè)概念的范疇。在中國的治理場景中，董偉瑋和李靖認(rèn)為，凡是享有自由裁量權(quán)并與民眾直接打交道的工作人員都是街頭官僚［7］。韓志明認(rèn)為，“街頭”并非指直觀的場所，而是一個(gè)空間隱喻，“街頭”類似于“一線”“窗口”“基層”等空間［8］。在本文的語境中，基層是指負(fù)責(zé)解決民眾訴求任務(wù)的一線工作者，他們雖然不能直接決定民眾訴求的解決與否，其行為卻會對訴求處理結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。梳理各地發(fā)布的市民服務(wù)熱線辦理流程可以發(fā)現(xiàn)，對于不能即時(shí)答復(fù)的訴求，上級政府一般按照“職權(quán)法定、屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則派單至下級承辦單位。因此，結(jié)合訴求問題的差異與我國條塊關(guān)系的實(shí)際，本文所研究的基層工作者可以分為三類：一是以基層政府部門、村（居）民委員會為主體的社區(qū)管理者；二是城管、公安、市場監(jiān)管等一線執(zhí)法人員；三是直接處理咨詢類訴求的窗口服務(wù)者①。

學(xué)術(shù)界將自由裁量行為概念化為“應(yīng)付”（coping）：“與民眾互動時(shí)的一種行為，以掌控、容忍和減少每天需要面對的內(nèi)外部要求與沖突?！保?］這些研究塑造了一線工作者“既強(qiáng)大又無助”的形象［10］。對民眾而言，基層工作者代表著政府，有解決問題的權(quán)力，謂之“強(qiáng)大”；對基層工作者而言，他們處于科層體系的末端，需要持續(xù)面對多方壓力，所以“無助”。在中國的語境中，“應(yīng)付”是形式主義的表現(xiàn)之一，有研究將其概括為“采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)付上級派發(fā)的各種工作壓力的現(xiàn)象”［11］。不少研究者將應(yīng)付歸結(jié)為行政倫理問題，其核心在于責(zé)任性的缺失［12］；也有研究認(rèn)為是受壓力型體制的影響，應(yīng)強(qiáng)化公共事務(wù)的分級治理［13］。誠然，學(xué)術(shù)界有一些關(guān)于基層形式主義的類型劃分，但多是從基層組織整體層面進(jìn)行研究，基層工作者在解決問題過程中的實(shí)踐行為研究還很少見，特別是作為個(gè)體的應(yīng)付表現(xiàn)形式畫像仍不夠清晰，由此導(dǎo)致相關(guān)機(jī)理分析的不足。因涉及的基層工作者群體差異、公共問題形態(tài)各異、面向?qū)ο蠓A賦不同，應(yīng)付行為本身就屬于復(fù)雜問題的范疇，所以需要構(gòu)建一個(gè)整合性的分析框架來呈現(xiàn)基層工作者行為背后的復(fù)雜邏輯。

作為連接政府與社會、國家與民眾的重要接點(diǎn)，基層工作者兼具“國家代理人”和“民眾代理人”雙重角色［14］。實(shí)踐工作中，基層工作者處于民眾訴求回應(yīng)的最前沿，直接關(guān)系著政府回應(yīng)質(zhì)量。已有關(guān)于政府回應(yīng)研究通常被界定為“回應(yīng)與否”，較少關(guān)注回應(yīng)質(zhì)量［15］。雖然回應(yīng)質(zhì)量是一個(gè)涉及效率、方式、滿意度等多因素的綜合指標(biāo)，但其底層邏輯是“回應(yīng)行為是否實(shí)質(zhì)性地解決了百姓的訴求問題”。“民有所呼，我有所應(yīng)”，一直是我國服務(wù)型政府建設(shè)的題中之義。市民熱線、接訴即辦、信訪等研究所關(guān)注的多是回應(yīng)與否的問題，“我國在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)問政制度化的同時(shí)形成了多樣化回應(yīng)制度，發(fā)揮著提升政府能力和調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的積極作用”［16］，但誠如馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中所言：“一步實(shí)際行動比一打綱領(lǐng)更重要?！保?7］事實(shí)上，戈夫曼（Erving Goffman）早就提出了“自我呈現(xiàn)”理論，來闡釋個(gè)體在普通工作情景中如何通過“表演”的形式來說服公眾［18］?；鶎庸ぷ髡咭矔ㄟ^特定的策略來影響公眾，使公眾去接受相關(guān)的結(jié)果，由此產(chǎn)生了“責(zé)任陷阱”的問題［19］。

現(xiàn)有政府回應(yīng)研究大多基于簡單二分法，將政府回應(yīng)劃分為“回應(yīng)”和“不回應(yīng)”兩種類型，并將“回應(yīng)”默認(rèn)為實(shí)質(zhì)回應(yīng)，導(dǎo)致難以對形式化回應(yīng)行為做出合理解釋［20］。此外，研究者傾向于從靜態(tài)結(jié)構(gòu)將不同層級政府組織視為統(tǒng)一整體，缺乏對訴求回應(yīng)的復(fù)雜行政過程進(jìn)行理論揭示，因此也鮮有從基層的視角來關(guān)注民眾訴求的回應(yīng)問題。事實(shí)上，作為與老百姓直接打交道的群體，基層工作者是民眾訴求解決過程中特別重要的一環(huán)。已有研究傾向于認(rèn)為他們在激勵、壓力與結(jié)構(gòu)的視角下完成工作任務(wù)。實(shí)踐中，解決問題是完成工作任務(wù)與獲得民眾認(rèn)可之間的關(guān)鍵中間變量，完成任務(wù)不一定能實(shí)質(zhì)性解決民眾的訴求問題，解決問題驅(qū)動是政策分析研究方法論的一個(gè)關(guān)鍵要素?；诖耍疚膰L試建構(gòu)分析框架，深入剖析基層工作者應(yīng)付民眾訴求的機(jī)理，以實(shí)現(xiàn)政府回應(yīng)從“回應(yīng)與否”到“解決問題”的跨越。

（二）分析框架：需求指向的系統(tǒng)模型

政治學(xué)經(jīng)典理論認(rèn)為，社會中的政治互動構(gòu)成了特定的行為系統(tǒng)，從系統(tǒng)視角切入，可獲得對政治生活原理的精準(zhǔn)理解［21］。本文以戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統(tǒng)模型為基礎(chǔ)，結(jié)合研究對象涉及的事實(shí)要素，構(gòu)建文章的分析框架。政治系統(tǒng)的整體運(yùn)作模式可描述為：輸入為政治系統(tǒng)提供原料，系統(tǒng)對原料進(jìn)行加工、轉(zhuǎn)換，最終輸出結(jié)果會表明系統(tǒng)能否有效地應(yīng)對由需求激發(fā)的干擾狀態(tài)。與一般的政治系統(tǒng)類似，作為政民互動的訴求回應(yīng)系統(tǒng)也由四部分組成：一是環(huán)境，為系統(tǒng)運(yùn)行提供必要的條件；二是輸入端的需求指向，構(gòu)成系統(tǒng)運(yùn)行的刺激條件；三是訴求轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，內(nèi)含了基層工作者對民眾訴求的解碼轉(zhuǎn)化過程；四是輸出端的訴求回應(yīng)決策，代表系統(tǒng)的輸出結(jié)果。根據(jù)此模型，本文關(guān)注的基層工作者回應(yīng)民眾訴求的過程可理解為：民眾訴求通常以任務(wù)工單的形式流轉(zhuǎn)至基層工作者，基層工作者在系統(tǒng)環(huán)境的影響下對訴求進(jìn)行處理轉(zhuǎn)化，輸出決策結(jié)果。訴求處理的結(jié)果會影響民眾對基層政府的治理能力感知，并反饋至系統(tǒng)的運(yùn)行環(huán)境，如圖1 所示。本文選擇運(yùn)用政治系統(tǒng)理論是基于以下考慮：（1）基層工作者回應(yīng)民眾訴求的過程與該模型非常吻合，可以在較大程度上解釋所適用的經(jīng)驗(yàn)行為；（2）通過該模型可以發(fā)現(xiàn)訴求回應(yīng)系統(tǒng)中不同結(jié)構(gòu)之間的差異與關(guān)聯(lián)，能較好地解決研究的整體性問題，以在最一般的層次上了解實(shí)際治理場景中的決策行為方式。

圖1 訴求指向的簡要系統(tǒng)模型

二、基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的基本形態(tài)

人民政協(xié)網(wǎng)曾形象地描述有些民眾訴求被應(yīng)付的場景：“雖然表面上耐心聽、詳細(xì)問、認(rèn)真記，但真到了解決、落實(shí)環(huán)節(jié)時(shí)，要么推諉扯皮、敷衍了事，要么強(qiáng)調(diào)困難、蒙混過關(guān)，即便是一些立馬可辦、并不費(fèi)力的舉手之勞，也要等一等、放一放，看看情況、走走程序，導(dǎo)致原本很快就能辦結(jié)的一些事，最終也落了個(gè)‘沒有下文’的結(jié)局。”［22］實(shí)際上，基層工作者作為解決民眾訴求的直接行動者，因受制度環(huán)境、任務(wù)結(jié)構(gòu)、心智模式等多種條件的約束，其行為往往復(fù)雜、多元。社會行為從來就不是單個(gè)利己主義者所追求的結(jié)果，它形塑于各種慣例和探索性的組織實(shí)踐，且受到某些社會習(xí)俗、價(jià)值觀和權(quán)力關(guān)系的制約［23］。本文通過梳理一些省市的政務(wù)熱線運(yùn)行情況通報(bào)、中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站關(guān)于12345熱線辦理中“不擔(dān)當(dāng)不作為亂作為假作為”的通報(bào)、新聞報(bào)道曝光的典型案例，結(jié)合筆者長期的實(shí)地調(diào)研，嘗試為基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的行為畫像。根據(jù)民眾訴求的處理程序，并結(jié)合前述的系統(tǒng)模型，基層工作者的行動過程為：聯(lián)系民眾了解需求進(jìn)入解碼轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，即基層工作者對訴求事項(xiàng)的評估轉(zhuǎn)化做出決策反應(yīng)。據(jù)此，可以將該過程劃分為聯(lián)系訴求對象、訴求解碼轉(zhuǎn)換和輸出決策結(jié)果三個(gè)階段，每個(gè)階段都有不同類型的選擇性應(yīng)付行為。

（一）聯(lián)系階段的程序依賴

學(xué)術(shù)界一直將標(biāo)準(zhǔn)化、明晰化、規(guī)范化的操作程序視為導(dǎo)致組織僵化的障礙，而且繁瑣的規(guī)章制度和形式化的操作程序亦使技術(shù)手段凌駕于價(jià)值原則之上。在實(shí)踐過程中，對程序規(guī)定的依賴成為基層工作者飾演風(fēng)險(xiǎn)逃避者和責(zé)任推卸者角色的最常見說辭，他們因具備韋伯所言的“官僚制人格”而成為“機(jī)械系統(tǒng)中的齒輪”。以標(biāo)準(zhǔn)化、程序式的輸出方式來應(yīng)付民眾訴求是最常見的行為。一是不見面治理。在收到民眾訴求的任務(wù)工單后，基層工作者先通過網(wǎng)絡(luò)、電話等技術(shù)手段來了解情況本無可厚非，遺憾的是很多訴求亦停滯于此。已有研究指出，政務(wù)熱線中的群眾訴求數(shù)據(jù)包含大量訴求主體的情緒信息［24］。我們調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，民眾很多訴求是情緒化的，若能妥善處理，讓投訴者感受到被尊重，問題就很容易化解?！安灰娒嬷卫怼睅淼目臻g距離會加劇基層工作者與服務(wù)對象之間的情感隔閡，無助于問題的有效解決。二是局限于程序?？茖咏M織內(nèi)部有明確的權(quán)限劃分和依賴規(guī)則界定的工作范圍，由此導(dǎo)致棘手問題的治理失靈。一些民眾訴求往往具有棘手屬性，需要多個(gè)部門協(xié)同處理?；鶎庸ぷ髡咛幱诳茖咏M織的最低層，不僅缺乏解決問題的資源，更沒有聯(lián)動處置的召集權(quán)，所以也只能局限于做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作。我們調(diào)研中的案例彰顯了基層城管的無奈：

某鎮(zhèn)城管對一起破壞承重墻案進(jìn)行了執(zhí)法并向法院申請了要求違法者恢復(fù)原狀的強(qiáng)制執(zhí)行。法院執(zhí)行庭卻以其他案件的工作量巨大為由，將此案件強(qiáng)制執(zhí)行的工作委托給城管。該鎮(zhèn)城管認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行不屬于他們的工作范疇，特別是承重墻的修復(fù)、評估鑒定等流程非常復(fù)雜，他們也沒有施行強(qiáng)制執(zhí)行的能力。關(guān)鍵是從案件處理流程而言，城管的執(zhí)法工作在《行政處罰決定書》下達(dá)之后就結(jié)束了。最終該案件還是停留在罰款處罰、凍結(jié)房產(chǎn)交易的環(huán)節(jié)，民眾投訴的安全隱患實(shí)際上并沒有消除。

（二）轉(zhuǎn)換階段的策略空轉(zhuǎn)

在轉(zhuǎn)換處理的階段，基層工作者面對服務(wù)對象的訴求問題，特別是一些疑難問題時(shí)，會采取策略性的方式，展現(xiàn)出忙碌的行為，表面熱鬧、實(shí)則無效。空轉(zhuǎn)本是物理概念，用來描述系統(tǒng)“出工但不出力”的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，近年來被政策研究者們應(yīng)用于政策執(zhí)行、干部減負(fù)等基層治理的研究領(lǐng)域，形象地展示基層“脫實(shí)向虛”的形式主義現(xiàn)象［25］。一是達(dá)標(biāo)性解釋。達(dá)標(biāo)性解釋是基層工作者通過限縮或擴(kuò)張的方式對民眾的訴求問題進(jìn)行政策說明，以期望得到服務(wù)對象的理解，并獲得滿意性評價(jià)的行為方式。基層工作者通常會以政策問題、條件約束、權(quán)力有限等作為解釋的依據(jù)，以策略性地誘使民眾放棄或降低訴求。對民眾而言，達(dá)標(biāo)性解釋并沒有解決實(shí)際問題，反倒被認(rèn)為是推脫責(zé)任的一種方式。二是說服式行動。具體是指基層工作者運(yùn)用情理、關(guān)系、利益等非正式的手段對服務(wù)對象展開說服行動的策略。說服行動的運(yùn)作邏輯呈現(xiàn)為“正式制度下的非正式運(yùn)作”模式［26］?；鶎庸ぷ髡咄ǔＪ峭辽灵L的本土社會成員，在體制與情境雙重嵌入的基層治理環(huán)境中，運(yùn)用一些非正式的手段確實(shí)能夠巧妙地降低訴求預(yù)期，維持鄉(xiāng)土社會的生活秩序。而基層民眾在面對“人情”“法理”“微利”等多重誘壓之下，往往不得不放棄自身的一些合理訴求。例如，上海民眾對老城廂里的違章搭建問題投訴較多，若大范圍地執(zhí)法強(qiáng)拆會引發(fā)一定程度的社會矛盾或沖突，所以基層政府只能依靠與投訴人相熟識的社區(qū)工作者來開展說服行動，以維系現(xiàn)狀。

（三）輸出階段的避責(zé)建議

經(jīng)過前面兩個(gè)階段的接觸，基層工作者通常會給出看起來較為合理的意見建議，以完成民眾訴求的處理流程。雖然這些建議并不解決實(shí)際問題，但是依靠擁有的工作經(jīng)驗(yàn)、信息優(yōu)勢、話語優(yōu)勢等，基層工作者通常會成功地將訴求問題推脫出自己的責(zé)任屬地。一是調(diào)適性建議。調(diào)適性建議一般發(fā)生在部分民眾不認(rèn)同或反對基層政府某些決策的情況下，基層工作者運(yùn)用多種方式來建議民眾接受現(xiàn)狀，目的是通過民眾調(diào)低治理期望來匹配當(dāng)前的治理環(huán)境。采取這種行為時(shí)，基層工作者無意解決民眾的訴求問題，而是以拖延、分化、制造障礙等方式來不斷消磨民眾的訴求預(yù)期，直至其接受現(xiàn)狀。我們調(diào)研中碰到了一個(gè)案例：

某街道的足球愛好者們一致反對街道將轄區(qū)內(nèi)的公益足球場改造成收費(fèi)網(wǎng)球場的決定。他們通過12345熱線、網(wǎng)絡(luò)投訴受理信箱等方式表達(dá)保留足球場的訴求。承辦任務(wù)工單的街道黨政辦工作人員在回復(fù)足球愛好者時(shí)表示，這是街道辦事處主任會議的決策結(jié)果，她會向上級反映，但作為辦事人員她也無權(quán)決定，并建議他們先去別處的足球場地，后面事情有進(jìn)展了，第一時(shí)間通知他們。

足球愛好者們踢足球的行為是緊迫的，在公益足球場關(guān)停的那段時(shí)間里他們尋找到了新的足球場地，并逐漸適應(yīng)了新的環(huán)境，慢慢地也就淡化了對該場地的依賴，街道黨建辦工作人員的策略成功奏效。二是轉(zhuǎn)嫁性建議。轉(zhuǎn)嫁性建議主要涉及行政部門職責(zé)交叉領(lǐng)域的訴求問題。在處理這類訴求時(shí)，基層工作者會以“這事不歸我們管”為由，建議民眾找其他的相關(guān)部門來協(xié)調(diào)解決。在調(diào)研過程中，聽到最多的是“這個(gè)問題需要向上級匯報(bào)一下”。通過這種方式，一方面拉長民眾訴求的時(shí)間軸，無形之中使訴求慢慢降維；另一方面，將問題責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至上級，“上級怎么說，文件怎么寫，我們怎么做?！辈煌诔绦蚧⒁?guī)范化的窗口服務(wù)，民眾訴求解決過程并不是簡單的復(fù)制執(zhí)行，習(xí)慣于照章辦事不僅無助于民眾訴求的有效解決，更使基層工作者喪失了靈活變通的勇氣和能力。三是訴訟性建議。當(dāng)前，舉國上下都在努力探索新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，“緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)”，努力做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。然而，在面對矛盾糾紛類的訴求問題時(shí)，一些基層工作者會以“清官難斷家務(wù)事”為由，建議服務(wù)對象走法律途徑解決問題。這種簡eaabf454355415550eec4d9fe37e8922單粗暴的做法，不僅與新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)的要求相背離，無形中也增加了基層法院的工作量，而且更容易使矛盾糾紛發(fā)展到不可調(diào)和的階段。因?yàn)閺奈覀兊挠^察來看，權(quán)威性的正式規(guī)則作用于民眾的生活有時(shí)會呈現(xiàn)逆向化的結(jié)果。例如，如果糾紛中一方選擇訴諸法律，芥蒂隔閡不僅不會輕易消解，反而會急劇壓縮矛盾調(diào)和的空間。但從基層工作者的視角來看，民眾選擇了訴訟程序后，他們處理該事件的工作任務(wù)就“完成”了。

三、基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的發(fā)生機(jī)理

政治系統(tǒng)可以用很多種方法加以描述，在這里我們特別強(qiáng)調(diào)將其視為“把需求轉(zhuǎn)換成輸出的一系列互動作用”［27］。因此，對基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的類型化分析之后，需要厘清該行為的發(fā)生機(jī)理。接下來，本文將會對前述簡要系統(tǒng)模型進(jìn)行詳細(xì)的分解，以豐滿各要素之間的相互關(guān)聯(lián)，總體上依然遵循系統(tǒng)環(huán)境、需求刺激、轉(zhuǎn)換系統(tǒng)的分析框架。

（一）復(fù)合交織的立體化系統(tǒng)環(huán)境

系統(tǒng)環(huán)境是對系統(tǒng)產(chǎn)生影響的內(nèi)外部各種要素的總和，總體上包括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多個(gè)方面。從基層環(huán)境來看，產(chǎn)生顯著影響的有自上而下的壓力型體制、社會層面的權(quán)威遵從心理與橫向的多元社會交往。

1.自上而下的壓力型體制

壓力型體制是目前我國基層政府的基本結(jié)構(gòu)，隨著屬地管理強(qiáng)化和條塊分割加劇，基于上級目標(biāo)的“任務(wù)—問責(zé)”機(jī)制依然是基層政府行動的重要動力［28］。處于行政末梢的基層也容易陷入責(zé)任屬地、權(quán)力不屬地的治理困局?；鶎庸ぷ髡邔?shí)際上面臨著更加嚴(yán)峻的環(huán)境：不僅權(quán)力與責(zé)任高度不匹配，而且以問責(zé)為主的負(fù)向激勵扭曲了政績導(dǎo)向。雖然“政績錦標(biāo)賽理論”被眾多研究者奉若珍寶，但其對基層工作者的適用極其有限。理論上，基層的中心工作應(yīng)該是解決民眾所面臨的實(shí)際問題，但責(zé)任體制下“完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)”則變成其工作的驅(qū)動力。領(lǐng)導(dǎo)重視的工作會被不折不扣地完成，但領(lǐng)導(dǎo)的注意力有限，導(dǎo)致大部分民眾訴求被應(yīng)付，由此也不難理解民眾表達(dá)訴求時(shí)出現(xiàn)的“鬧大”現(xiàn)象。

2.社會民眾的權(quán)威遵從心理

數(shù)千年的封建文化塑造了中國民眾遵從權(quán)威的個(gè)人傳統(tǒng)特性，在與政府的互動中，政府占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)和主動地位，是民眾逐漸習(xí)慣和依賴的權(quán)威［29］。從民眾訴求的處理流程上看，無論是12345熱線、網(wǎng)絡(luò)信箱，還是信訪，除政策咨詢類的訴求外，絕大多數(shù)是被作為任務(wù)工單轉(zhuǎn)至基層單位，所以基層工作者是民眾訴求的實(shí)際解決者。作為一線工作人員，基層工作者非常熟悉基層的情況，被冠以“政策企業(yè)家”［30］的名號，是上級政府最倚重的組織力量。也正由于長期扎根于基層，分工的專業(yè)化使他們掌握了一套靈活應(yīng)對自己分管領(lǐng)域訴求問題的策略應(yīng)對方法，處置問題的規(guī)則、尺度、說辭等都會被構(gòu)建起來。以這種遵從權(quán)威的普遍心理為基礎(chǔ)，在與民眾“面對面”的交流中，基層工作者以“表演”的方式將這套方法體系呈現(xiàn)出來，而且會越來越“專業(yè)”，民眾往往也能接受訴求被應(yīng)付處理。

3.橫向的多元社會交往

中國社會是鄉(xiāng)土性的熟人社會，特別是在基層單位，多元的社會關(guān)系交織在一起，使基層的社會環(huán)境更加復(fù)雜。梳理全國各地發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)12345 市民服務(wù)熱線工作方案》可以發(fā)現(xiàn)，每份文件中均有“加強(qiáng)對訴求辦理工作中的不作為、慢作為、亂作為等問題依規(guī)處理”或類似表述。上級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)問、檢察建議書、紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)等都是基層常見的監(jiān)督或問責(zé)手段?；鶎庸ぷ髡叩摹氨茇?zé)行為屬于正常的行為模式，其產(chǎn)生與科層制下的理性官僚人格密切相關(guān)”［31］。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層工作者與監(jiān)督者之間，一方面存在“編織理由博弈”現(xiàn)象，即基層工作者會通過編織自圓其說的理性解釋方式來說服監(jiān)督部門接受其做法或后果。其原因在于信息的模糊性：由于同一種信息或情況可能會有不同的解釋，這種模糊性給基層工作者帶來了解釋和自圓其說的空間［32］。另一方面更重要，作為本土社會人，基層工作者與上級之間的社會互動常常發(fā)生在非正式場合，人情、往來等是策略應(yīng)對監(jiān)督的構(gòu)成要素。正式的組織過程和非正式的社會過程相互影響、互為交織，共同促成了策略應(yīng)對監(jiān)督行為的發(fā)生。

（二）復(fù)雜性轉(zhuǎn)向的情境化訴求

上海12345服務(wù)熱線將民hXnUw9MhwPdE1SkivcDih1znmPvUoFFcExoBJS20QP0=眾訴求分為咨詢類、求助類、意見建議類、投訴舉報(bào)類和其他類。位居前兩位的咨詢類與求助類均較易解決；投訴舉報(bào)類，如市場管理、住房、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會秩序等所占比例較高，通常需要下發(fā)任務(wù)工單至基層?？茖芋w系已經(jīng)建立了一套規(guī)范化的操作流程來處理常規(guī)任務(wù)，但越來越多的民眾訴求出現(xiàn)了復(fù)雜性的轉(zhuǎn)向，對基層的處理水平提出了挑戰(zhàn)，觸發(fā)了應(yīng)付行為。依據(jù)戴維·伊斯頓對需求流通模式的劃分，結(jié)合民眾訴求的事實(shí)，本文從結(jié)構(gòu)不良、利益沖突、期望過高等三個(gè)方面來解構(gòu)訴求的情境化特征。

1.結(jié)構(gòu)不良的復(fù)雜問題

公共政策學(xué)界將難以處理的復(fù)雜問題形容為棘手問題，是復(fù)雜性、多樣性和不確定性的結(jié)合。在民眾的日常生活中，棘手問題的形態(tài)各異，有些問題的性質(zhì)、類型不同，有些雖是相同問題但應(yīng)用場景不同。例如，同樣是面對廣場舞擾民的投訴問題，在某個(gè)社區(qū)行之有效的措施應(yīng)用到另外社區(qū)就會失靈。正是這種差異性形塑并不斷強(qiáng)化著基層工作者的自由裁量空間，這也是盧曼（Niklas Luhmann）一直強(qiáng)調(diào)的“意義因差異而被構(gòu)建起來”。常規(guī)的技術(shù)解決方案無法解決棘手問題，而基層工作者往往也因費(fèi)時(shí)耗力、投入大量精力而不愿意或無法去尋找最佳方案，形式化的應(yīng)付自然就成了面對棘手難題的首選。

2.利益沖突的“關(guān)鍵小事”

“關(guān)鍵小事”是發(fā)生在近鄰地緣的特定群體內(nèi)具有較強(qiáng)外部性、利益訴求異質(zhì)化、處置棘手的微觀公共事務(wù)［33］。利益的沖突性是眾多“關(guān)鍵小事”的顯著特征。事實(shí)上，老百姓之間的很多矛盾、糾紛都是從瑣碎小事積累、演化而來的，若能在萌芽狀態(tài)將其就地化解，事件的結(jié)果走向會完全不同。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少基層政府都在探索類似“居民客堂間”“老娘舅調(diào)解工作室”等矛盾糾紛化解的自治力量。因?yàn)閮H僅依靠人數(shù)有限的一線基層工作者，無法有效地去發(fā)現(xiàn)那些近鄰地緣中的小事。當(dāng)這些瑣碎的小事累積到一定程度以后，就會發(fā)展成鄰里矛盾、沖突等“關(guān)鍵小事”。因涉及不同群體的多元利益訴求，在回應(yīng)過程中如何去評估、處理則考驗(yàn)著基層工作者的治理智慧。當(dāng)然，很多“關(guān)鍵小事”也超越了基層工作者的工作能力，此時(shí)訴訟性建議就會成為首選。

3.訴求解決的期望過高

滿足人民對美好生活的向往已經(jīng)成為新時(shí)代新征程中各級政府的奮斗目標(biāo)。得益于以人民為中心發(fā)展理念的不斷加強(qiáng)，近年來人們的權(quán)利意識和主體地位不斷提升，民眾對善治的要求也越來越高。小部分民眾將權(quán)利意識無限放大，糾纏于某些問題的投訴，嚴(yán)重?cái)D壓基層的治理空間。實(shí)際上，當(dāng)前很多不合法、不合規(guī)問題恰恰是歷史遺留問題，由于環(huán)境、政策、法規(guī)的變化改變了這些問題的性質(zhì)，例如上海老城廂的違章搭建問題，基層工作者只能不斷做投訴人的工作。有些訴求明顯超出了政策允許的范圍，基層實(shí)際上可以找到合理的替代方案，在政策范圍內(nèi)幫民眾解決問題。在處理這些超高預(yù)期的疑難問題時(shí)，就會產(chǎn)生“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象，強(qiáng)化了形式主義特征，造成基層治理的服務(wù)異化。

（三）訴求轉(zhuǎn)換處理的系統(tǒng)限制性

在訴求轉(zhuǎn)換處理過程中，基層工作者受到了一系列條件的限制，所以會有基層 “小馬拉大車”的形象比喻。由于治理要求與治理資源的不匹配，基層治理呈現(xiàn)出邊際效益遞減的狀態(tài)［34］。特別是“橫縱聯(lián)動”治理體系導(dǎo)致的基層治理任務(wù)過載現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)廣泛關(guān)注?；鶎庸ぷ髡卟粌H實(shí)際掌握的資源不多，解決問題的手段也有較大程度的路徑依賴，同時(shí)解決時(shí)限又有要求，導(dǎo)致解決民眾訴求的能力受限。

1.訴求解決的資源依賴

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織需要通過獲取環(huán)境中的資源來維持生存，民眾訴求的有效解決也依賴于基層行動者所擁有的資源。在吉登斯（Anthony Giddens）看來，資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，是行為在社會再生產(chǎn)中具體體現(xiàn)的例行要素［35］。資源分為配置性資源和權(quán)威性資源，前者是指對物體、商品或物質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生控制的能力，后者是指對人或行動者產(chǎn)生控制的各類轉(zhuǎn)換能力［36］。一方面，基層工作者不掌握解決問題的財(cái)政資源，配置性資源的缺乏導(dǎo)致他們無法對問題的解決做出可靠承諾，只能以“向領(lǐng)導(dǎo)請示、匯報(bào)”的方式來應(yīng)付訴求。另一方面，有些問題需要多個(gè)政府部門聯(lián)動處理，基層工作者根本沒有調(diào)動上級職能部門的權(quán)力，權(quán)威性資源的不足往往也導(dǎo)致基層工作者在上級與民眾的“夾縫中求生存”。

2.解決手段的路徑依賴

對科層體系規(guī)則的遵從塑造了基層治理手段的路徑依賴。一方面，“尋求治理行動合法性”“堅(jiān)持按章程辦事”和“制造治理行動證據(jù)”為主要手段的“循證式治理”引發(fā)基層干部的避責(zé)行為［37］。例如，在作者調(diào)研解決廣場舞擾民問題的案例中，城管執(zhí)法人員以“如果開罰單，咱們街道將是市里第一家這么做的單位，領(lǐng)導(dǎo)能不能頂住輿論壓力”為由成功說服街道辦主任放棄了執(zhí)法手段。另一方面，雖然不排除社會中出現(xiàn)的個(gè)別“鬧大”現(xiàn)象，但中國絕大多數(shù)民眾是社會規(guī)則的遵守者和社會秩序的維系者，一般都會通過正當(dāng)途徑來表達(dá)利益訴求。作為理性經(jīng)濟(jì)人，基層工作者也遵循“兩害相權(quán)從其輕”的處事原則，并以此作為實(shí)踐操作指南。民眾對規(guī)則的遵從也為基層應(yīng)付性行為的選擇提供了策略空間。

3.解決時(shí)限的剛性約束

“時(shí)間”是評價(jià)一線工作者行動有效性的關(guān)鍵變量［38］?！皶r(shí)間緊、任務(wù)重”是我們在基層治理調(diào)研中反復(fù)聽到的詞，時(shí)間日益成為影響基層治理的關(guān)鍵因素。從各地發(fā)布的市民服務(wù)熱線辦理流程來看，均對承辦單位完成工單辦理做出了時(shí)限要求，從2到15個(gè)工作日不等。例如，上海出臺文件對訴求承辦單位提出了“1、5、15”的時(shí)限要求：1個(gè)工作日內(nèi)聯(lián)系服務(wù)對象了解情況；5個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)一般問題；較為復(fù)雜的15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。一方面，訴求處理中復(fù)雜的社會情境與問題情境等不同要素相互疊加，基層工作者的時(shí)間進(jìn)程會被“持續(xù)打斷”，這也是佩羅所言導(dǎo)致組織時(shí)間管理失效、引發(fā)時(shí)間慌的主要原因［39］。另一方面，較短的時(shí)間周期會限制基層工作者對行動的籌劃預(yù)期，嚴(yán)重影響他們在行動中的專業(yè)思考。這兩方面的因素構(gòu)成了解決時(shí)限的剛性壓力，以應(yīng)付來解決訴求有時(shí)也是基層工作者不得已的選擇。

圖2 選擇性應(yīng)付民眾訴求的發(fā)生機(jī)理圖

四、基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的治理策略

選擇性應(yīng)付會對政治系統(tǒng)造成負(fù)反饋，并導(dǎo)致民眾信任感降低、支持行為弱化等公共價(jià)值的流失現(xiàn)象，影響基層治理的實(shí)效。民眾的訴求表達(dá)是建立在對政府信任和依賴的基礎(chǔ)上，因此，政府應(yīng)該高度重視民眾訴求的解決。習(xí)近平總書記指出：“信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求?！保?0］本文認(rèn)為應(yīng)該從三個(gè)方面強(qiáng)化基層工作者解決民眾訴求的機(jī)制設(shè)計(jì)，以有效規(guī)避選擇性應(yīng)付行為的發(fā)生。

一是優(yōu)化基層工作的系統(tǒng)環(huán)境。民眾訴求對基層黨政干部的行政動力具有正向激勵效應(yīng)［41］。從我們的觀察來看，基層工作者選擇應(yīng)付行為更多的是來自權(quán)責(zé)不匹配而引發(fā)的系列后果，如管理留痕、做臺賬、請示上級等。首先，建議系統(tǒng)梳理基層解決民眾訴求工作的責(zé)任清單，將自由裁量權(quán)與行政責(zé)任相匹配，以避免有責(zé)無權(quán)和避責(zé)行為的發(fā)生。特別是在“重心下移、權(quán)力下放”的背景下，需要完善新型權(quán)責(zé)制度的激勵與懲戒機(jī)制，增強(qiáng)基層政府解決矛盾訴求、協(xié)調(diào)多方利益的調(diào)控能力。其次，對基層工作者慎用“一票否決制”?！耙黄狈駴Q制”容易使基層工作者陷入如履薄冰的責(zé)任陷阱，從而喪失創(chuàng)新探索的活力和勇氣。因此，必須進(jìn)一步完善容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，明確支持解決民眾訴求中的積極行為，免除后顧之憂，創(chuàng)造良好的干事氛圍。最后，破除基層工作者的“事務(wù)主義”作風(fēng)，確保他們能集中精力幫民眾解決訴求問題。“基層減負(fù)”的核心要義就是基層工作者不需要通過形式化的東西來展現(xiàn)自己的工作內(nèi)容。所以，應(yīng)減少填表格、做材料、開會等勞神費(fèi)時(shí)的剛性要求，將基層工作者從“事務(wù)主義”中解放出來，他們才會有足夠的時(shí)間和精力去開展細(xì)致的工作。

二是建立解決民眾訴求的分級分類管理體系。目前民眾訴求滿意率普遍高于訴求的解決率，可能是因?yàn)樵V求者被基層工作者的“表演”誠意所打動，也可能存在虛假滿意率的問題。應(yīng)綜合考量基層承辦類工單的訴求滿意率與問題解決率，從針對性、清晰化、細(xì)致化三個(gè)方面提升訴求回應(yīng)的質(zhì)量。首先，落實(shí)基層領(lǐng)導(dǎo)分級分類負(fù)責(zé)體系。建議各地對民眾訴求進(jìn)行梳理、總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，將基層承辦的訴求工單從難至簡分為三類：一類訴求由所在街（鎮(zhèn)）黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)；二類訴求由所在街（鎮(zhèn)）分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)；三類訴求由所在村居社區(qū)書記負(fù)責(zé)。通過強(qiáng)化基層黨政領(lǐng)導(dǎo)對民眾訴求的注意力分配，可以較好地提升問題的解決水平。其次，對一些跨部門、復(fù)雜性、短期難以解決的訴求問題進(jìn)行歸類，可以建立“直通車機(jī)制”：由高層級分管領(lǐng)導(dǎo)每個(gè)季度召集，將此類問題梳理分解成“專題問題”，并牽頭協(xié)調(diào)解決。與此同時(shí)，負(fù)責(zé)承辦的基層工作者應(yīng)采取上門走訪、定期回訪等方式及時(shí)與民眾溝通，疏導(dǎo)群眾情緒。最后，不少縣（市）級地方政府都在探索區(qū)域性的政務(wù)服務(wù)電話，一般以“8712345”作為熱線號碼，以減少訴求問題的轉(zhuǎn)、承環(huán)節(jié)，提升訴求解決的效率和效果。但實(shí)際工作中，該號碼在民眾中的知曉度并不高，所以應(yīng)加大宣傳力度，力求將民眾訴求直接化解在基層。

三是探索建立基層工作者職業(yè)能力培養(yǎng)的長效發(fā)展機(jī)制。不可否認(rèn)，許多基層工作者都未經(jīng)歷過系統(tǒng)、正規(guī)的培訓(xùn)，全靠在工作中摸爬滾打，這不利于科學(xué)管理能力的培養(yǎng)。絕大多數(shù)基層工作者在日常工作實(shí)踐中是憑印象辦事，這種印象既不是出自計(jì)算好的個(gè)人利益，也非大而化之的道德準(zhǔn)則［42］。因此，需要抓好教育培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提升基層工作者的素質(zhì)能力。一方面，可以依托社區(qū)學(xué)校、地方黨校、行政學(xué)院、繼續(xù)教育等機(jī)構(gòu)，建立職業(yè)能力培養(yǎng)的常態(tài)化機(jī)制。通過階段性的教育，不僅能夠給予基層工作者沉淀、思考的機(jī)會，而且可以通過學(xué)習(xí)來化解工作中遇到的各種難題，掌握更多的工作本領(lǐng)和技巧，不斷增強(qiáng)處理難題的信心和底氣。另一方面，針對投訴量較大的矛盾糾紛類問題，通過內(nèi)部課、公開課、網(wǎng)絡(luò)直播課等形式，邀請法院法官、公安干警、律師等資源力量參與，有針對性開展分級分類培訓(xùn)，按需精準(zhǔn)施教，尤其是強(qiáng)化日常生活中常用法律知識的培訓(xùn)力度。此外，建議將矛盾糾紛多元預(yù)防化解工作納入重點(diǎn)培訓(xùn)內(nèi)容，注重正面案例、負(fù)面案例講解，充分發(fā)揮激勵引導(dǎo)與警示教育的雙向作用。

結(jié)語

一線工作者的行為研究是觀察中國基層治理非常重要的一個(gè)窗口，因?yàn)樗麄兯幍幕鶎邮且粋€(gè)充滿張力的世界。特別是在“人民至上”的新時(shí)代，基層工作者是“民有所呼，我有所應(yīng)”最重要的政策執(zhí)行者。一方面，他們的靈活自主性促成了諸多公共政策從制度文本到社會福利的實(shí)際落地；另一方面，他們的自由裁量權(quán)也導(dǎo)致了解決民眾訴求問題時(shí)的選擇性應(yīng)付行為。已有研究更多關(guān)注基層工作者“政策執(zhí)行者”的身份，無論是政策企業(yè)家，還是選擇性執(zhí)行或政策異化。本文則從基層工作者日常工作實(shí)踐的小切口入手，通過觀察他們與民眾的互動，嘗試為基層解決民眾實(shí)際問題的瑣碎工作畫像。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于：一是將基層工作者視為政府回應(yīng)的關(guān)鍵變量。本文認(rèn)為對民眾訴求的回應(yīng)研究過程不能簡單地放置在政府與民眾的二元互動關(guān)系上，需要將科層組織內(nèi)部縱向政府之間的互動關(guān)系納入進(jìn)來，置于高層級政府、基層政府領(lǐng)導(dǎo)、基層工作者與民眾之間的多層互動關(guān)系框架中。從這個(gè)角度而言，本文是對現(xiàn)有政府回應(yīng)理論研究的一個(gè)有益的補(bǔ)充。二是就基層工作者的選擇性應(yīng)付行為進(jìn)行了類型化分析。雖然西方研究者將街頭官僚的自由裁量行為概念化為“應(yīng)付”，但缺乏對應(yīng)付行為的類型化研究，這可能是因?yàn)榻诸^官僚本身就是一個(gè)有爭議的、范圍寬泛的概念［43］。本文無意介入街頭官僚的概念范圍之爭，也并非單純與西方理論體系“接軌”或“對話”，而是聚焦于解決民眾訴求這一細(xì)分的基層工作者主體，研究他們的選擇性應(yīng)付行為及其背后的邏輯。

根據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)模型，并結(jié)合研究事實(shí)的發(fā)展過程，本文將基層工作者解決民眾訴求的應(yīng)付行為歸結(jié)為聯(lián)系階段的程序依賴、轉(zhuǎn)換階段的策略空轉(zhuǎn)、輸出階段的避責(zé)建議三個(gè)方面，并從系統(tǒng)環(huán)境、訴求問題、轉(zhuǎn)換系統(tǒng)三個(gè)維度構(gòu)建了分析框架來探究相關(guān)機(jī)理。特別需要指出的是，本文之所以界定為“選擇性應(yīng)付”是因?yàn)榛鶎庸ぷ髡邞?yīng)付民眾訴求的行為不是普遍現(xiàn)象。因涉及問題性質(zhì)與訴求表達(dá)方式的不同，基層工作者對民眾訴求的選擇性應(yīng)付行為有嚴(yán)格的邊界限定。民眾訴求多是糾紛問題，其解決邏輯是在情、理、法之間取得平衡；若超出這個(gè)范圍，糾紛升格為沖突，問題性質(zhì)和處理方式就完全不同。因?yàn)闆_突涉及國家與社會之間的價(jià)值取向分化，所以基層工作者對沖突的應(yīng)付行為不會被科層體系所允許。從這個(gè)角度而言，也有助于理解為什么中央政府層面一直強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和加強(qiáng)新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)椤皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)不變的內(nèi)核是依靠群眾就地化解矛盾”［44］，防范糾紛升格為沖突。因此，如何在真實(shí)的世界中探尋作為平凡人的基層工作者的行為邏輯，更好地理解基層行政與民眾生活的互動，顯得尤為重要。特別是在中國的基層土壤中，去建構(gòu)有中國特色并且符合國情的基層工作者理論，將是未來研究的重點(diǎn)。

注釋：

① 已有不少文獻(xiàn)討論了街頭官僚在中國場景的適應(yīng)性問題。本文認(rèn)為，鑒于歷史及政治文化傳統(tǒng)的影響，在我國的行政實(shí)踐中，更習(xí)慣用“基層工作者”來指代街頭官僚；另一方面，本文研究的“基層工作者”群體范圍遠(yuǎn)比街頭官僚的要小得多。本文所研究的對象是與民眾直接打交道的一線工作人員，所以選用“基層工作者”更恰當(dāng)。

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The Occurrence Mechanism and Governance Strategies of

Selective Coping with Public Demand from Front-line Servants

Xin Fangkun

Abstract： Front-line servants are an important medium for observing grassroots governance and understanding the administrative system of China. Especially in the new era of “people first”， front-line servants are the basic link to achieve “responding to the public demand”. Researches mostly focus on coping behavior in the policy implementation of front-line servants. This article researches on their role as “problem solvers”. Coping behavior can be categorized from procedural output， strategic idling， and responsibility-avoiding suggestions. The causes of coping can be analyzed from territorial management environmental constraints， complex attributes of demand issues， and limited problem-solving capabilities. To address this issue， it is necessary to explore the establishment of a hierarchical and classified management system for addressing public demands， a system for equalizing the power and responsibility， and a long-term development mechanism for vocational ability education.

Keywords： Front-line Servants; Selective Coping; Public Demand; Governance Strategies

（責(zé)任編輯 方 卿）