摘要：當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)呈現(xiàn)出中央政策引領(lǐng)、地方立法推動(dòng)的格局。以公共數(shù)據(jù)所有權(quán)為起點(diǎn)的公共信托理論和國(guó)家所有理論無(wú)法有效解決公共數(shù)據(jù)再利用的難題。公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)是公物，公物理論能夠?yàn)楣矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的構(gòu)建提供啟示。從公物理論視角來(lái)看，當(dāng)前地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度面臨著管理主體不明確、授權(quán)運(yùn)營(yíng)性質(zhì)不清、收益分配制度模糊等困境。作為公物的公共數(shù)據(jù)的應(yīng)然利用方式包括一般利用和特別利用，一般利用的制度載體是政府?dāng)?shù)據(jù)開放，特別利用的制度載體是授權(quán)運(yùn)營(yíng)。應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度：一是以公物命名界定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范圍，二是優(yōu)化公共數(shù)據(jù)管理權(quán)的配置，三是明確公共數(shù)據(jù)許可和特許利用規(guī)則，四是完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)；公物理論；一般利用；特別利用

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3605（2024）05-0001-11

隨著20世紀(jì)70年代以來(lái)電子政務(wù)以及數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，公共部門積累了海量數(shù)據(jù)，如何挖掘公共數(shù)據(jù)的價(jià)值成為重要的議題。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出開展“政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”。2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）提出“推進(jìn)公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”。上述文件從中央層面勾勒了公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用機(jī)制，但是對(duì)于具體制度如何設(shè)計(jì)語(yǔ)焉不詳。實(shí)踐中，各地以地方立法的形式探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)并非嚴(yán)格的法律概念，各地的授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度存在較大差異。本文在明確公共數(shù)據(jù)公物屬性的基礎(chǔ)上，分析了公共數(shù)據(jù)的應(yīng)然利用方式，并且對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的授權(quán)范圍、許可和特許規(guī)則、收益分配制度等提出了完善建議。

一、公物理論的適用空間及其優(yōu)勢(shì)

公共數(shù)據(jù)的邊界模糊性、動(dòng)態(tài)性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特征決定了對(duì)其進(jìn)行管理不宜簡(jiǎn)單照搬傳統(tǒng)的所有權(quán)制度。以所有權(quán)為基礎(chǔ)的公共信托理論和國(guó)家所有理論無(wú)法有效指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐。相較而言，公物理論具有明顯的優(yōu)勢(shì)。公共數(shù)據(jù)的公物屬性是適用公物理論的前提和基礎(chǔ)。

（一）既有研究路徑的反思

1.公共信托理論及其缺陷

公共信托理論是美國(guó)用以解決自然資源管理問(wèn)題的一種理論工具。在自然資源公共信托法律關(guān)系中，作為受托人的中央政府以及地方政府對(duì)公共信托資源享有普通法上的所有權(quán)，當(dāng)代及后代的普通公眾是受益人，享有衡平法上的所有權(quán)。[1]作為受托人的政府負(fù)有信義義務(wù)，包括忠誠(chéng)義務(wù)與勤勉義務(wù)。信義義務(wù)是確保信托財(cái)產(chǎn)免受損害的重要規(guī)則，也是信托法的核心。如果政府違反了信義義務(wù)，普通公眾可以提起訴訟，法院有權(quán)進(jìn)行審查，政府則需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是將公共信托理論照搬至我國(guó)卻難免會(huì)水土不服。一如私信托在我國(guó)所面臨的與“一物一權(quán)”原則相沖突的爭(zhēng)議，公共信托理論也同樣會(huì)面臨雙重所有權(quán)的詰難。盡管有學(xué)者認(rèn)為，該種困境可以通過(guò)解釋進(jìn)行化解[2]，但另一重困境在于，我國(guó)缺少實(shí)施信義義務(wù)的配套機(jī)制。信義義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)頗為模糊，委托人的訴權(quán)及法院審查權(quán)是實(shí)施信義義務(wù)的重要機(jī)制。在美國(guó)，如果行政機(jī)關(guān)未能履行公共資源的保護(hù)義務(wù)或者濫用管理權(quán)，普通公眾可以向法院起訴。在我國(guó)，除非基于許可或者特許等具體行政行為，否則公眾對(duì)公共資源的利用只享有反射利益，普通公眾缺乏訴訟依據(jù)。因此，即使引入公共信托理論，其目的也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2.國(guó)家所有理論及其缺陷

國(guó)家所有說(shuō)主張，公共數(shù)據(jù)是新型公共資源，屬于國(guó)家所有，或曰全民所有。論證路徑有四：第一，通過(guò)目的性擴(kuò)張解釋，將公共數(shù)據(jù)納入國(guó)有自然資源概念，從而證成公共數(shù)據(jù)的國(guó)家所有權(quán)。[3]例如，有學(xué)者從生產(chǎn)資料社會(huì)性的角度對(duì)憲法第9條作“等外等”的理解，認(rèn)為將數(shù)據(jù)資源歸入憲法第9條的“等”并不違背立法之目的。[4]第二，將公共數(shù)據(jù)認(rèn)定為憲法第12條規(guī)定的公共財(cái)產(chǎn)。[5]第三，從法理層面進(jìn)行正當(dāng)性論證。有學(xué)者引入羅爾斯正義論中的無(wú)知之幕，主張公共數(shù)據(jù)歸國(guó)家所有是全體人民都會(huì)選擇的方案，其正當(dāng)性來(lái)源于擬制的人民合意。[6]第四，有學(xué)者從洛克的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)論出發(fā)，主張政府基于政務(wù)活動(dòng)這一勞動(dòng)形式享有對(duì)公共數(shù)據(jù)的權(quán)益，政府代表國(guó)家行使收入所有權(quán)，收益最終歸屬全體人民。[7]

國(guó)家所有是個(gè)備受爭(zhēng)議的概念，行政法學(xué)界及民法學(xué)界曾圍繞此概念展開激烈的爭(zhēng)論，有的學(xué)者認(rèn)為將公共數(shù)據(jù)確認(rèn)為國(guó)家所有可能阻礙公共數(shù)據(jù)的流通利用。另外，路徑一中的目的性擴(kuò)張解釋的合理性存疑，畢竟公共數(shù)據(jù)的屬性迥異于自然資源。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主體包括國(guó)家和集體，路徑二沒(méi)能回答作為公共財(cái)產(chǎn)的公共數(shù)據(jù)應(yīng)歸屬國(guó)家抑或集體。[8]第三種政治哲學(xué)的論證路徑缺乏實(shí)證法依據(jù)，無(wú)知之幕只是一場(chǎng)思想實(shí)驗(yàn)，說(shuō)服力不足。第四種觀點(diǎn)混淆了國(guó)家所有、全民所有與政府所有的概念，還忽視了公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)。

3.公物理論之優(yōu)勢(shì)

上述以公共數(shù)據(jù)所有權(quán)為起點(diǎn)的理論存在諸多缺陷，公物理論為弱化公共數(shù)據(jù)“所有權(quán)”并轉(zhuǎn)向公共數(shù)據(jù)“使用權(quán)”提供了支撐。公物理論的比較優(yōu)勢(shì)在于：第一，公物理論更加契合我國(guó)的法律傳統(tǒng)，具有制度根基，避免了公共信托理論的固有難題；第二，公物理論的適用不以國(guó)家或政府的所有權(quán)為前提，只需要該物處于行政主體的支配之下即可，這回避了公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的難題，有利于將重點(diǎn)從公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)歸屬轉(zhuǎn)向公共數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)利用；第三，盡管公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是個(gè)新興領(lǐng)域，但是大量概念工具已存在于公物理論之中，公物理論可以為很多新興問(wèn)題提供較為成熟的理論和制度經(jīng)驗(yàn)；最后，公物理論可以作為公共數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)利用、授權(quán)運(yùn)營(yíng)等概念之間的橋梁。

（二）公共數(shù)據(jù)的公物屬性

公物概念發(fā)軔于羅馬法時(shí)期，是大陸法系國(guó)家行政法中的概念，是指服務(wù)于行政活動(dòng)或者是供公眾無(wú)須許可或根據(jù)特定的許可利用的物[9]23。公物理論旨在解決供公眾使用的物的管理問(wèn)題，其核心是約束、規(guī)范公共部門在公物的設(shè)定、管理、廢止等方面的自由裁量權(quán)。公物的構(gòu)成要件包括：該物應(yīng)當(dāng)提供公共之用、行政主體擁有對(duì)該物的支配權(quán)、提供于公共之用的主體限于行政主體、利用結(jié)果是被消耗掉了的物不是公物[10]。公共數(shù)據(jù)具備公物要件，屬于公物。下文將逐一檢視：

公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)提供于公共之用。首先，從生產(chǎn)主體、生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，公共數(shù)據(jù)具有明顯的公共性。公共數(shù)據(jù)主要來(lái)源于公共部門履行職責(zé)或者提供服務(wù)的過(guò)程中，而且公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)以及加工皆需利用財(cái)政資金。其次，從公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)特征來(lái)看，公共數(shù)據(jù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性。公共數(shù)據(jù)可以同時(shí)為不同主體所利用，公共數(shù)據(jù)的充分利用不僅不會(huì)減損數(shù)據(jù)的價(jià)值，反而有利于產(chǎn)生更多衍生數(shù)據(jù)，進(jìn)而增加數(shù)據(jù)價(jià)值。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公共數(shù)據(jù)具備了經(jīng)濟(jì)學(xué)中公物的內(nèi)在屬性。再者，從事實(shí)層面來(lái)看，無(wú)論是中央還是地方政府都在積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)為公眾所用，域外也制定了一系列政策推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的再利用，因此，公共數(shù)據(jù)提供于公共之用具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

公共數(shù)據(jù)處于行政主體的支配之下，公共部門享有公共數(shù)據(jù)管理權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱數(shù)據(jù)安全法）第六條、第三十八條規(guī)定公共部門承擔(dān)開放利用與安全管理職責(zé)。公共部門的公共數(shù)據(jù)管理權(quán)也契合“數(shù)據(jù)二十條”等政策的要求。地方立法也明確賦予公共部門公共數(shù)據(jù)管理權(quán)限。如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第六條規(guī)定，大數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)發(fā)展和管理工作，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門、本系統(tǒng)、本領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)處理和安全管理工作。此外，公共數(shù)據(jù)由公共部門收集、存儲(chǔ)，事實(shí)上處于公共部門的管理和控制之下。

將公共數(shù)據(jù)提供于公共之用的主體是行政主體。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中，通常由政府、公共數(shù)據(jù)主管部門、公共數(shù)據(jù)提供單位負(fù)責(zé)授權(quán)，這些主體皆為行政主體。最后，公共數(shù)據(jù)區(qū)別于石油、礦物等傳統(tǒng)自然資源，具有非損耗性。綜上，公共數(shù)據(jù)具備公物要件，屬于公物。

二、公物理論下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度困境

在公物理論視閾下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨以下三大困境，即管理主體不明確、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)不清、收益分配制度模糊。

（一）管理主體不明確

公共數(shù)據(jù)的管理主體可以分為授權(quán)主體及安全管理主體兩大類，負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)利用及安全管理。管理主體的選擇關(guān)乎公共數(shù)據(jù)供給能否形成激勵(lì)兼容，進(jìn)而決定了公共數(shù)據(jù)供給的范圍與質(zhì)量。因此，明確管理主體、科學(xué)配置管理權(quán)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的核心，但是當(dāng)前管理主體不明確，模式多樣，管理權(quán)配置有待優(yōu)化。

以授權(quán)主體為例，目前存在單一主體授權(quán)、多主體競(jìng)爭(zhēng)授權(quán)、多主體聯(lián)合授權(quán)三種模式。單一主體授權(quán)是指由政府或者政府授權(quán)的大數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)授權(quán)。如青島模式，授權(quán)主體是青島市政府；再如浙江模式，授權(quán)主體是縣級(jí)以上政府，具體則由公共數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施公共數(shù)據(jù)授權(quán)。多主體競(jìng)爭(zhēng)授權(quán)模式允許數(shù)據(jù)提供單位參與授權(quán)，如濟(jì)南和北京模式，市場(chǎng)主體可以從大數(shù)據(jù)主管部門或數(shù)據(jù)提供單位獲得授權(quán)。在濟(jì)南模式下，綜合授權(quán)和分級(jí)授權(quán)由大數(shù)據(jù)主管部門實(shí)施，分領(lǐng)域授權(quán)由數(shù)據(jù)提供單位實(shí)施。北京市采用公共數(shù)據(jù)專區(qū)模式，由相關(guān)行業(yè)主管部門和相關(guān)區(qū)政府負(fù)責(zé)領(lǐng)域類和區(qū)域類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，大數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。多主體聯(lián)合授權(quán)模式則要求大數(shù)據(jù)主管部門和數(shù)據(jù)提供單位共同授權(quán)，市場(chǎng)主體需同時(shí)獲得兩部門的授權(quán)。以溫州市為例，公共數(shù)據(jù)利用主體進(jìn)入授qvKncNDTGg3ODH4j+ihvPLFvu/ESbtAKmkVnidZ/cR0=權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)前須得到公共數(shù)據(jù)主管部門的授權(quán)，雙方簽訂授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，而公共數(shù)據(jù)利用主體利用受限開放的公共數(shù)據(jù)還需要向數(shù)據(jù)提供單位提交申請(qǐng)，由數(shù)據(jù)提供單位對(duì)數(shù)據(jù)需求進(jìn)行審核并決定是否向授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位開放利用權(quán)限。

（二）授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)不清

學(xué)界圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)展開了激烈探討，形成了行政許可說(shuō)[11]、行政特許說(shuō)[12]、政府采購(gòu)說(shuō)[13]及公私合作說(shuō)[14]等觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)均有待商榷。公私合作是個(gè)集合概念，包括政府采購(gòu)、行政特許在內(nèi)的由公私主體共同參與的活動(dòng)似乎皆可劃歸公私合作的范疇，但是將授權(quán)運(yùn)營(yíng)界定為公私合作則無(wú)法為制度構(gòu)建提供有益指導(dǎo)。政府采購(gòu)說(shuō)也不能成立，關(guān)鍵原因是，在采購(gòu)關(guān)系中，政府通常需向產(chǎn)品或服務(wù)的提供方支付對(duì)價(jià)，但在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，通常由政府提供數(shù)據(jù)，利用者付費(fèi)。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度都會(huì)設(shè)定前置性的準(zhǔn)入條件，這也使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在性質(zhì)上與行政許可相近。例如，浙江省規(guī)定，申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)符合安全要求，包括基本安全要求、技術(shù)安全要求、應(yīng)用場(chǎng)景安全要求以及重點(diǎn)領(lǐng)域具體安全要求。多數(shù)地方的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)兼具一般許可和特許的部分特征，但僅通過(guò)規(guī)范性文件方式規(guī)定授權(quán)運(yùn)營(yíng)，這些文件并不具有設(shè)定許可和特許的權(quán)限?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱行政許可法）第十五條對(duì)設(shè)定許可的法律位階進(jìn)行了明確規(guī)定，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)認(rèn)定為行政許可和特許會(huì)得出地方實(shí)踐違法的結(jié)論。而且公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)并非典型的行政許可，因?yàn)橐话阍S可通常沒(méi)有數(shù)量限制，例如駕駛證的發(fā)放等，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)則嚴(yán)格限制數(shù)量，并非所有符合條件的公眾皆可獲得公共數(shù)據(jù)的利用權(quán)限。另外，公共數(shù)據(jù)是極具價(jià)值的新型資源，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的效果是賦予特定主體訪問(wèn)、加工、使用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，且雙方會(huì)簽署授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，由此使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度具有了行政特許的特征。但行政特許通常具有排他性、獨(dú)占性，且相對(duì)人需要付費(fèi)方能取得特許權(quán)，而目前授權(quán)運(yùn)營(yíng)以免費(fèi)為主。

（三）收益分配制度模糊

收益分配制度是關(guān)于如何在公共部門、公眾以及公共數(shù)據(jù)的利用者之間分配公共數(shù)據(jù)收益的相關(guān)制度的總和。實(shí)踐中各地做法不一，主要爭(zhēng)議包括：第一，公共部門是否可以就授權(quán)進(jìn)行收費(fèi)以及收費(fèi)的方式和限度。第二，作為公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者之一，公眾能否以及如何參與收益分配。第三，公共數(shù)據(jù)利用者對(duì)開發(fā)形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)享有的權(quán)利及其限制。

公共部門的收費(fèi)有以下幾種不同的方案。部分地方明確了公共數(shù)據(jù)的國(guó)家所有及政府所有的屬性，并且將增加政府財(cái)政收入視為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度目標(biāo)。例如，長(zhǎng)沙市規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸長(zhǎng)沙市人民政府所有，政務(wù)數(shù)據(jù)資源的運(yùn)營(yíng)屬于政府國(guó)有資產(chǎn)有償利用范圍，公共部門的政務(wù)數(shù)據(jù)資源收益分配納入本級(jí)政府財(cái)政收入。杭州市雖未規(guī)定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，但也明確提出要探索將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)納入政府國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償利用范圍，反哺財(cái)政預(yù)算收入。海南省則明確規(guī)定，利用者有償利用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用平臺(tái)的席位、開發(fā)工具等相關(guān)資源和服務(wù)，部分有條件開放的公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)當(dāng)在定價(jià)后授權(quán)利用。相較而言，北京市并未規(guī)定公共數(shù)據(jù)的收費(fèi)制度。此外，各地在公眾能否參與收益分配問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，對(duì)于利用者就開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有的權(quán)利及其限制也不明確。

綜上，各地遠(yuǎn)未就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度內(nèi)容形成共識(shí)，各地實(shí)踐也存在諸多困境，亟須一個(gè)清晰一致的理論工具來(lái)指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)。

三、作為公物的公共數(shù)據(jù)的應(yīng)然利用方式

公物的利用方式包括一般利用和特別利用。一般利用不需要任何意思表示，公眾皆可利用該公物，是公物的基本利用方式，例如河川航行、沙灘散步等。特別利用包括一般許可和特許，設(shè)定許可和特許需要遵循行政許可及行政特許的一般原理。一般利用并不意味著完全自由，利用者也需要遵守公物管理者設(shè)定的諸如時(shí)間、利用方式等方面的限制，部分場(chǎng)合利用者還需要付費(fèi)。由此，公共數(shù)據(jù)的利用方式可以類型化為一般利用及特別利用。

（一）公共數(shù)據(jù)的一般利用

政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度是公共數(shù)據(jù)一般利用的制度載體。早在2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》，要求“有序開放政府?dāng)?shù)據(jù)，方便全社會(huì)開發(fā)利用”。各級(jí)地方政府相繼搭建政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。從運(yùn)行流程來(lái)看，各政府部門將政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚、提供至開放政府平臺(tái)，公眾無(wú)須征得行政機(jī)關(guān)許可即可獲取該數(shù)據(jù)，也無(wú)須支付任何費(fèi)用。一般利用不限制利用主體，最契合公物之公用目的，但是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)際效果不佳，面臨著開放數(shù)據(jù)范圍受限、數(shù)據(jù)不完整、開放數(shù)據(jù)價(jià)值低、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題。正是為了破解政府?dāng)?shù)據(jù)開放所面臨的“開放的沒(méi)有用，有用的不公開”的困境，中央政府提出了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)。

公共數(shù)據(jù)一般利用的失靈源于權(quán)力、責(zé)任與利益的分配失衡。首先，公共數(shù)據(jù)的價(jià)值性與風(fēng)險(xiǎn)性并存，公共數(shù)據(jù)越是流通利用，越能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值，但數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。而根據(jù)數(shù)據(jù)安全法第六條，各地區(qū)、各部門對(duì)本地區(qū)、本部門工作中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)。由此，公共數(shù)據(jù)開放利用的正外部性由社會(huì)共享，而公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)及其責(zé)任主要由地方政府部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)。對(duì)于公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)以及由此可能導(dǎo)致的責(zé)任追究的擔(dān)憂抑制了地方政府開放公共數(shù)據(jù)的積極性。其次，利益分配機(jī)制的缺失導(dǎo)致公共部門的激勵(lì)不足。政府?dāng)?shù)據(jù)中包含大量個(gè)人信息，在開放之前需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、脫敏等加工處理，政府部門缺少相應(yīng)的技術(shù)能力，即使可以通過(guò)委托的方式由第三方承擔(dān)數(shù)據(jù)處理的技術(shù)工作，政府仍需承擔(dān)相應(yīng)的成本。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐中，政府部門因無(wú)法收回成本而缺乏開放公共數(shù)據(jù)的動(dòng)力。

（二）公共數(shù)據(jù)的許可利用

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)特別利用的制度載體，包括一般許可和特許兩種類型，旨在破解政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度失靈的困境。公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)是設(shè)定公共數(shù)據(jù)許可的正當(dāng)性依據(jù)。數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)，數(shù)據(jù)安全具有獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的整體性，保護(hù)的法益是數(shù)據(jù)處理層面的價(jià)值。[15]公共數(shù)據(jù)再利用可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，許可作為設(shè)定準(zhǔn)入條件，有利于從前端降低數(shù)據(jù)流通的安全風(fēng)險(xiǎn)。歐盟的《關(guān)于開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用的指令》（以下簡(jiǎn)稱PSI指令）同樣采取了公共數(shù)據(jù)許可利用模式。

PSI指令同時(shí)還對(duì)設(shè)定許可施加了限制：第一，設(shè)定許可應(yīng)當(dāng)具備正當(dāng)理由。根據(jù)該指令，當(dāng)具備維護(hù)公共利益這一正當(dāng)理由時(shí)，公共部門可以為公共數(shù)據(jù)再利用設(shè)定行政許可，從而解決個(gè)人信息保護(hù)、責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題。第二，對(duì)許可條件施加限制。許可條件應(yīng)當(dāng)是客觀合理的、透明的、成比例的和非歧視性的，不得不必要地限制公共數(shù)據(jù)再利用的可能性且不得限制競(jìng)爭(zhēng)。第三，許可收費(fèi)的限制。公共部門可以以彌補(bǔ)成本為原則對(duì)公共數(shù)據(jù)再利用進(jìn)行收費(fèi)。收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是非歧視性、客觀合理、符合比例的且不得限制競(jìng)爭(zhēng)。為鼓勵(lì)研究和創(chuàng)新等目的，公共部門可以免費(fèi)或者以折扣價(jià)向中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)。

（三）公共數(shù)據(jù)的特許利用

行政特許是公私合作的產(chǎn)物，設(shè)定特許的正當(dāng)性理由包括有限資源的利用、自然壟斷、技術(shù)稀缺或者避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等。鑒于公共數(shù)據(jù)具有非損耗性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特性，有限資源的利用并不構(gòu)成公共數(shù)據(jù)特許利用的正當(dāng)理由。公共數(shù)據(jù)加工處理周期可能較長(zhǎng)，資金與技術(shù)投入大，且存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，集中源頭供給可以避免重復(fù)建設(shè)，這體現(xiàn)出一定的自然壟斷特性，但這種自然壟斷也是分階段分場(chǎng)景的，且不能證成特許的必要性。[12]避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)需要考慮該數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)是否構(gòu)成公眾所需要的基本服務(wù)，公共部門是否應(yīng)當(dāng)保證所提供服務(wù)的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴性等。[16]如果公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用依賴于稀缺技術(shù)，抑或提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)屬于政府職責(zé)，為了避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量低下，則設(shè)定特許或具有一定的正當(dāng)性。但是在此基礎(chǔ)上公共部門還應(yīng)當(dāng)證明設(shè)定特許利用的必要性。綜上，公共數(shù)據(jù)的再利用是否具有上述正當(dāng)理由需要結(jié)合具體場(chǎng)景來(lái)進(jìn)行評(píng)估。政府部門設(shè)定公共數(shù)據(jù)特許前，應(yīng)當(dāng)開展事前評(píng)估，考量數(shù)據(jù)類型、風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)值等因素，以明確設(shè)定特許的正當(dāng)性、必要性。

行政特許通常具有排他性和獨(dú)占性的特征，PSI指令尤其強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)再利用應(yīng)當(dāng)以非獨(dú)家授權(quán)為原則。因?yàn)楠?dú)家許可可能造成公共數(shù)據(jù)壟斷，增加公共數(shù)據(jù)的獲取成本。例如，美國(guó)通過(guò)制定《陸地遙感商業(yè)化法案》，將陸地遙感獲得的公共數(shù)據(jù)許可特定商業(yè)主體進(jìn)行獨(dú)家開發(fā)利用，最終導(dǎo)致衛(wèi)星圖片售價(jià)由400美元漲至4400美元。[17] PSI指令規(guī)定，公共部門或公共企業(yè)不能以合同或其他方式授予特定主體獨(dú)家利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利。在例外的情況下，如果具有提供公共服務(wù)或者其他公共利益理由，使得獨(dú)家授權(quán)具有必要性和正當(dāng)性，可以設(shè)定獨(dú)家許可。但公共部門或公共企業(yè)應(yīng)當(dāng)為獨(dú)家許可利用設(shè)定期限，公開獨(dú)家許可協(xié)議，并且定期審查獨(dú)家許可理由的有效性。2022年6月，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了《歐盟數(shù)據(jù)治理法》（DGA），旨在解決公共數(shù)據(jù)利用不足的難題，《歐盟數(shù)據(jù)治理法》原則上禁止公共數(shù)據(jù)的獨(dú)家許可或最終目的和效果是限制數(shù)據(jù)再利用的行為，除非是為提供符合一般普遍利益的服務(wù)或產(chǎn)品所必需。

綜上，從公共數(shù)據(jù)的一般利用、許可利用到特許利用，政府的干預(yù)程度遞增，其正當(dāng)性依據(jù)理應(yīng)更充分。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度構(gòu)建

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)于公共數(shù)據(jù)的特別利用，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)取決于公共數(shù)據(jù)再利用的法律性質(zhì)。因此，可以將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)類型化為一般許可和特別許可兩種類型。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)以命名程序劃定授權(quán)運(yùn)營(yíng)的客體范圍、明確管理主體、完善許可和特許使用規(guī)則以及授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配機(jī)制。

（一）厘定授權(quán)運(yùn)營(yíng)的客體范圍

公物設(shè)定有兩大要件：該物需要具有能夠供一般公眾使用的形式要求，行政主體作出將該物提供于公共的意思表示。[18]46-47也有學(xué)者將公物的設(shè)定稱為公物的命名，即行政主體對(duì)私法上的財(cái)產(chǎn)作出開始公用的意思表示，使其成為法律意義上的公物。命名方式包括：法律法規(guī)、政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件、具體行政行為、標(biāo)志、契約等。[9]54-55

從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)命名程序劃定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍具有必要性。首先，命名程序有利于界定公共數(shù)據(jù)的利用范圍。當(dāng)前，我國(guó)地方規(guī)范性文件中的公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì)，使得公共數(shù)據(jù)的外延大于政府?dāng)?shù)據(jù)。[19]但概念的擴(kuò)張與實(shí)踐中數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的保守形成了反差，現(xiàn)實(shí)中授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范圍仍以政府?dāng)?shù)據(jù)為主。命名程序有利于填補(bǔ)理論和實(shí)踐的巨大溝壑，清晰界定授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)范圍。其次，命名程序有利于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的規(guī)范化運(yùn)作以及公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化利用。如果缺少制度約束，由公共部門完全自主決定是否開放及開放范圍，則開放公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量、范圍、連續(xù)性將無(wú)法保障。開放范圍的朝令夕改也會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化利用造成負(fù)面影響。

授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)的命名方式主要包括以下四種類型：一是通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的方式進(jìn)行命名，界定公共數(shù)據(jù)的范圍，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的開展提供規(guī)范依據(jù)；二是通過(guò)行政協(xié)議的方式命名，例如通過(guò)行政特許協(xié)議明確提供于公用的公共數(shù)據(jù)范圍；三是行政機(jī)關(guān)通過(guò)作出許可決定明確公共數(shù)據(jù)的范圍；四是通過(guò)“公共數(shù)據(jù)管理目錄”等內(nèi)部性或事實(shí)性的行政程序命名，對(duì)于公共數(shù)據(jù)而言，這是一種尤為重要的類型。[8]

（二）合理設(shè)定公共數(shù)據(jù)的管理主體

公物管理是公物管理機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公物本來(lái)公共用途而采取的行為的總稱，包括公物管理者對(duì)公物進(jìn)行命名、確認(rèn)公物的范圍、設(shè)定公物利用權(quán)或占有權(quán)、維護(hù)公物、向利用人征收利用費(fèi)。[9]133-134公共數(shù)據(jù)管理權(quán)配置包括設(shè)定公共數(shù)據(jù)許可或特許、進(jìn)行公共數(shù)據(jù)安全監(jiān)管兩大權(quán)力的配置。

從效率角度考慮，由各行業(yè)主管部門分別負(fù)責(zé)授權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)模式更為可取。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，多數(shù)地方規(guī)定由公共數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)授權(quán)，這可能導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)提供單位（各行業(yè)主管部門）供給公共數(shù)據(jù)的積極性不高。根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論，多主體競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)對(duì)于數(shù)據(jù)這種公共產(chǎn)品的供給而言可能是更有效率的。依Shleifer和Vishny所提出的經(jīng)典理論，任何一種互補(bǔ)性公共物品的提供都可以有三種產(chǎn)業(yè)組織模式：一是由單一主體壟斷提供，二是由不同主體競(jìng)爭(zhēng)提供，三是由不同主體聯(lián)合提供。[20]在這三種模式中，公共物品提供效率最高的是第二種，即由不同主體競(jìng)爭(zhēng)提供。原因在于，由不同主體相互競(jìng)爭(zhēng)地提供公共產(chǎn)品不僅有利于約束公共部門壟斷定價(jià)的行為，降低公共產(chǎn)品價(jià)格，還有利于避免由不同主體聯(lián)合提供可能導(dǎo)致的增加議價(jià)協(xié)調(diào)成本以及被“敲竹杠”難題。

作為授權(quán)主體的各行業(yè)主管部門在作出許可決定以及特許決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律規(guī)定，按照法定程序?qū)ι暾?qǐng)者的資質(zhì)進(jìn)行審查，并且對(duì)后續(xù)的公共數(shù)據(jù)利用行為進(jìn)行監(jiān)管。為防止各行業(yè)主管部門在授權(quán)過(guò)程中的利益沖突，由公共數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管更為妥當(dāng)。這種許可、特許權(quán)力與安全監(jiān)管權(quán)相對(duì)分離的做法有利于防止行業(yè)主管部門以犧牲公共數(shù)據(jù)安全為代價(jià)作出許可或特許。

（三）完善公共數(shù)據(jù)的許可和特許使用規(guī)則

完善公共數(shù)據(jù)的許可和特許使用規(guī)則有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共數(shù)據(jù)立法設(shè)定行政許可和特許的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則，并且明確公共數(shù)據(jù)特許分配的具體模式。

首先，應(yīng)當(dāng)明確公共數(shù)據(jù)的許可利用規(guī)則。根據(jù)行政許可法第十四、十五條的規(guī)定，只有規(guī)章及以上效力的法律可以在特定條件下設(shè)定行政許可及特許。因此，有必要通過(guò)中央或者地方立法為公共數(shù)據(jù)許可及特許賦予法律依據(jù)，并且清晰地界定許可或特許的條件。地方立法在設(shè)定許可或特許時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循競(jìng)爭(zhēng)法的相關(guān)規(guī)定，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)參與本地區(qū)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。許可條件的設(shè)定應(yīng)當(dāng)是維護(hù)安全所必需，且應(yīng)當(dāng)遵循公平公正、透明、無(wú)歧視的原則。此外，可以利用電子化和數(shù)字化的手段，為市場(chǎng)主體獲得許可提供便利。

其次，公共數(shù)據(jù)特許分配應(yīng)當(dāng)采用公益特許模式。公共特許的分配方式包括公益特許以及價(jià)格競(jìng)標(biāo)特許，二者在授予特許權(quán)時(shí)的主要考量因素有所區(qū)別，公益特許側(cè)重于公共利益因素，而價(jià)格競(jìng)標(biāo)特許則側(cè)重于價(jià)格因素。價(jià)格競(jìng)標(biāo)模式又可以細(xì)分為兩種類型：一是壟斷價(jià)格競(jìng)標(biāo)模式，遵循的是價(jià)高者得的標(biāo)準(zhǔn)；二是消費(fèi)價(jià)格競(jìng)標(biāo)，即由向消費(fèi)者提供服務(wù)報(bào)價(jià)最低的企業(yè)競(jìng)標(biāo)。通常而言，由于公益標(biāo)準(zhǔn)十分模糊且難以量化，價(jià)格競(jìng)標(biāo)模式優(yōu)于公益特許模式，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)卻不宜采用價(jià)格競(jìng)標(biāo)模式。盡管價(jià)格競(jìng)標(biāo)模式因能為政府帶來(lái)較大收益而備受青睞，但卻可能導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)壟斷。因?yàn)樯贁?shù)實(shí)力較強(qiáng)的頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在價(jià)格方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而那些中小微企業(yè)則可能被排除在公共數(shù)據(jù)的利用之外。除此之外，公共數(shù)據(jù)安全的目標(biāo)也不能完全通過(guò)價(jià)格這一單一指標(biāo)來(lái)反映。消費(fèi)價(jià)格競(jìng)標(biāo)模式同樣不具有可行性，原因在于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)能夠形成何種產(chǎn)品和服務(wù)是不確定的，無(wú)法形成確定的可比定價(jià)。公益特許模式可能更為妥當(dāng)，公共利益包括公共數(shù)據(jù)安全以及公共數(shù)據(jù)利用兩個(gè)維度，因此，特許權(quán)授予的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考量市場(chǎng)主體的安全保障能力、公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用能力等因素。特許權(quán)分配應(yīng)當(dāng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，公平競(jìng)爭(zhēng)不僅可以有效約束政府裁量權(quán)行使，減少尋租行為，也有利于提高資源配置和生產(chǎn)的效率。

（四）完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配規(guī)則

公共數(shù)據(jù)再利用涉及多主體間的利益平衡，合理的收益分配機(jī)制是保障公共數(shù)據(jù)充分供給、有效利用的關(guān)鍵。收益分配規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)平衡公益性和市場(chǎng)性兩大價(jià)值。收益分配規(guī)則包括以下三個(gè)部分：第一，公共數(shù)據(jù)利用的收費(fèi)規(guī)則；第二，開發(fā)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)規(guī)則；第三，公眾參與分配的規(guī)則。

首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確公共數(shù)據(jù)許可和特許利用的收費(fèi)規(guī)則及限度。適度收費(fèi)有利于激勵(lì)公共部門提供數(shù)據(jù)，但特許利用收費(fèi)應(yīng)以彌補(bǔ)公物管理不足或有效協(xié)調(diào)利用為宗旨，收費(fèi)需有法律依據(jù)并公之于眾。[18]212原則上行政許可應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，因?yàn)閷?shí)施行政許可是國(guó)家的一項(xiàng)公權(quán)力行為，不是一項(xiàng)有償?shù)拿袷滦袨?，但該原則也有例外，如果法律和行政法規(guī)有收費(fèi)規(guī)定的，則可以收費(fèi)。[21]未來(lái)可以制定法律和行政法規(guī)，對(duì)公共數(shù)據(jù)的行政許可及特許進(jìn)行收費(fèi)。公共數(shù)據(jù)的一般許可利用收費(fèi)應(yīng)當(dāng)以彌補(bǔ)成本為限。授予公共數(shù)據(jù)的特許應(yīng)當(dāng)進(jìn)行效率性或營(yíng)利性收費(fèi)，不再局限于彌補(bǔ)成本，因?yàn)楣矓?shù)據(jù)資源有償利用費(fèi)是作為對(duì)公共數(shù)據(jù)加工利用權(quán)的權(quán)屬置換。[22]特許收費(fèi)是平衡公共數(shù)據(jù)的特許利用者利益與公眾利益的關(guān)鍵。公共數(shù)據(jù)有償利用收益可作為財(cái)政專項(xiàng)收入。

其次，應(yīng)當(dāng)在保障公共數(shù)據(jù)利用者自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)開發(fā)形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)進(jìn)行適度干預(yù)，以調(diào)和公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化利用和公共數(shù)據(jù)所承載的公共利益之間的沖突。價(jià)格干預(yù)是一種傳統(tǒng)的規(guī)制措施，但設(shè)定該措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則。我國(guó)對(duì)于公共資源的經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)機(jī)制包括政府定價(jià)、政府指導(dǎo)定價(jià)及市場(chǎng)定價(jià)三種?；谝话阍S可利用開發(fā)形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)以市場(chǎng)定價(jià)為原則，只有在形成壟斷時(shí)，政府部門方可進(jìn)行干預(yù)。基于獲得特許利用權(quán)而開發(fā)形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，可以采用市場(chǎng)定價(jià)或者政府指導(dǎo)定價(jià)的方式。當(dāng)市場(chǎng)缺乏可比價(jià)格或者公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)構(gòu)成新型公共服務(wù)時(shí)，可以考慮在重置成本基礎(chǔ)上增加一定幅度利潤(rùn)率的方式進(jìn)行定價(jià)。

再者，公眾是公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者之一，且公共數(shù)據(jù)的收集成本由財(cái)政負(fù)擔(dān)，相當(dāng)于公眾已經(jīng)間接付費(fèi)，因此，公眾參與利益分配也具有一定的正當(dāng)性。如果公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及個(gè)人信息，則政府部門應(yīng)當(dāng)在授權(quán)之前取得公共數(shù)據(jù)主體的同意或者許可，政府部門可以給予個(gè)人一定的稅收減免或資金補(bǔ)貼等優(yōu)惠以鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)的再利用。此外，部分地方的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度排除個(gè)人參與的做法并不妥當(dāng)，不應(yīng)當(dāng)剝奪公眾參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的機(jī)會(huì)。此外還應(yīng)當(dāng)適度限制由此產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)，具體方式有待進(jìn)一步研究。

五、結(jié)語(yǔ)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)地方試點(diǎn)作為一種探索性舉措，有利于以較低成本探索更優(yōu)的公共數(shù)據(jù)再利用模式。但是，各地制度模式的巨大差異也可能增加公眾利用公共數(shù)據(jù)的成本，甚至為地方行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力、限制競(jìng)爭(zhēng)埋下隱患。本文認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度服務(wù)于公共數(shù)據(jù)再利用的目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)決定了公共數(shù)據(jù)的利用方式，進(jìn)而決定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)。探討授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的性質(zhì)及其規(guī)則構(gòu)建需要回到作為“事物之本質(zhì)”的公共數(shù)據(jù)屬性上來(lái)。另外，公共數(shù)據(jù)利用方式的選擇理應(yīng)結(jié)合具體場(chǎng)景確定，不能對(duì)各類公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一適用一種開放利用方式。在設(shè)定公共數(shù)據(jù)許可或特許前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)評(píng)估設(shè)定許可和特許的正當(dāng)性、必要性、潛在影響，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上決定是否通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)許可和特許。

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責(zé)任編輯：楊葉紅